ECLI:CZ:NSS:2019:10.AS.2.2018:31
sp. zn. 10 As 2/2018 - 31
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců
Filipa Dienstbiera, Tomáše Foltase, Radovana Havelce, Zdeňka Kühna, Petra Mikeše a Aleše
Roztočila v právní věci žalobce: J. Š., zastoupeného Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se
sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem
tř. Tomáše Bati 21, Zlín, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 10. 2015, čj. KUZL-
64664/2015, sp. zn. KUSP-41248/2015/DOP/Ků, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. 12. 2017, čj. 30 A 155/2015-31,
takto:
Věc se v rací k projednání a rozhodnutí desátému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Správní orgány uznaly žalobce vinným ze spáchání správního deliktu provozovatele
vozidla podle §125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích
a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). Žalobce porušil právní povinnost
dle §10 odst. 3 téhož zákona, neboť nezajistil, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci
byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená
zákonem o silničním provozu. Konkrétně nezjištěný řidič žalobcem provozovaného vozidla
dne 17. 10. 2014 v 15:30 hod. v obci Uherské Hradiště stál na zvlášť označeném parkovišti,
aniž uhradil parkovací poplatek. Tím porušil §4 písm. c) zákona o silničním provozu.
Porušení povinností vykazovalo znaky přestupku dle §125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním
provozu. Za tento správní delikt byla žalobci uložena pokuta 1.500 Kč a povinnost nahradit
náklady správního řízení ve výši 1.000 Kč.
[2] Krajský soud vyhověl žalobě a rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně zrušil.
Dospěl k závěru, že na zánik odpovědnosti žalobce za správní delikt podle §125f zákona
o silničním provozu se v rozhodné době (tj. do 6. 11. 2014) per analogiam uplatnila prekluzivní
lhůta stanovená v §20 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „přestupkový
zákon“). Správní delikt žalobce proto bylo potřeba projednat a pravomocně o něm rozhodnout
do jednoho roku od jeho spáchání. Rozhodnutí o odvolání žalobce však bylo vydáno a doručeno
až dne 19. 10. 2015. Odpovědnost žalobce za správní delikt proto v důsledku toho zanikla.
II. Kasační stížnost žalovaného
[3] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační
stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského
soudu, že se na správní delikt podle §125f zákona o silničním provozu v době do 6. 11. 2014
aplikovala roční prekluzivní lhůta stanovená v §20 odst. 1 přestupkového zákona. Neztotožňuje
se s aplikací této „analogie iuris“, neboť prý bylo třeba použít „analogii legis“, tedy prekluzivní lhůtu
dle §125e odst. 3 zákona o silničním provozu, ve znění účinném do 30. 6. 2017.
V tomto odkazuje na judikaturu a na odbornou literaturu. I kdyby snad platila lhůta kratší,
musela by být prekluzivní lhůta prodloužena, neboť předtím, než uplynula, nabyla účinnosti
změna (prodloužení) prekluzivní lhůty novelou zákona o silničním provozu,
provedenou zákonem č. 230/2014 Sb.
[4] Stěžovatel dále upozorňuje na rozpornou judikaturu a doporučuje předložit
věc k posouzení rozšířenému senátu. Analýzou judikatury dospěl k závěru, že existují čtyři
judikaturně přijatá řešení otázky zániku odpovědnosti za správní delikty dle §125f zákona
o silničním provozu. Prvním z nich je uplatnění „analogie iuris“ u všech skutků spáchaných
od 19. 1. 2013 do 6. 11. 2014 tak, že odpovědnost se posuzuje podle §20 odst. 1 přestupkového
zákona, tedy že řízení o všech skutcích spáchaných v této době musejí být pravomocně skončena
do uplynutí jednoho roku od té doby, co k nim došlo. Druhou variantou je, že takto se bude
nakládat pouze se skutky, které se odehrály od 19. 1. 2013 do 6. 11. 2013, neboť odpovědnost
za ně zanikla dříve, než prekluzivní lhůta byla zákonem č. 230/2014 Sb. prodloužena úpravou
§125e odst. 5 zákona o silničním provozu. Ve prospěch této varianty hovoří rozsudky
čj. 6 As 310/2016-54 a čj. 3 As 114/2016-46. Třetí cestou pak je použití analogie zákona,
tedy závěr, že na zánik odpovědnosti za správní delikty dle §125f zákona o silničním provozu
se vždy použil §125e odst. 3 ve spojení s §125e odst. 5 téhož zákona, nikoliv přestupkový zákon
(rozsudek čj. 10 As 308/2016-20). Čtvrtá varianta pak je modifikací varianty třetí,
jen s tím rozdílem, že použitelnost §125e odst. 3 a 5 zákona o silničním provozu od počátku
právní úpravy objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla je odvozována od úmyslu
zákonodárce, který jen byl špatně formulován překlepem, což je třeba v kontextu důvodových
zpráv a smyslu právní úpravy překlenout výkladovou metodou racionálního zákonodárce
(rozsudek čj. 9 As 346/2016-56).
[5] V závěru kasační stížnosti stěžovatel navrhl, aby NSS rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Důvod postoupení věci rozšířenému senátu
[6] Desátý senát se ztotožnil se stěžovatelem v tom, že v judikatuře Nejvyššího správního
soudu existují vzájemně rozporná řešení pro posuzovanou věc podstatné právní otázky,
totiž jakou lhůtu je třeba použít na zánik trestnosti správního deliktu podle §125f zákona
o silničním provozu v rozhodné době, tj. do 6. 11. 2014. Dne 7. 11. 2014 nabyla účinnosti
novela č. 230/2014 Sb., která situaci jednoznačně vyřešila a vztáhla výslovně též na delikt
dle §125f prekluzivní lhůtu dle §125e odst. 3 zákona o silničním provozu (viz čl. I. bod 12
zákona č. 230/2014 Sb.).
[7] Do účinnosti zákona č. 230/2014 Sb., který novelizoval zákon o silničním provozu,
otázka aplikovatelné lhůty zcela jasná nebyla. Podle předkládajícího senátu bylo jen nepochybné,
že nějaká lhůta omezující postih provozovatele vozidla musela být aplikována. Podle §125e
odst. 5, ve znění do 6. 11. 2014, na odpovědnost za jednání spáchané při podnikání fyzické osoby
nebo v přímé souvislosti s ním, se vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu
právnické osoby; obdobně to platí pro odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle §125d. Odkaz
však byl zjevným legislativním omylem, neboť nedával smysl (odkazoval opět na normy
upravující správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob). Novela proto s účinností
od 7. 11. 2014 upravila znění odstavce 5, aby odkazoval na §125f, tedy ustanovení upravující
správní delikt provozovatele vozidla.
[8] Předkládající senát poukázal na to, že krajský soud i stěžovatel používají nepřesnou
teoretickou terminologii. Oba nepřesně chápou analogii zákona (analogia legis) a analogii práva
(analogia iuris), přičemž toto nepřesné chápání není výjimkou ani v judikatuře samotného NSS.
Právní teorie tradičně rozlišuje analogii zákona a analogii práva jinak. Analogie zákona
„spočívá v tom, že se na skutkovou podstatu zákonem neřešenou vztáhne analogicky ustanovení zákona
upravující skutkovou podstatu podobnou. Jestliže na určitou skutkovou podstatu, která není výslovně upravena,
nelze použít žádnou právní normu, a to ani a contrario, ani a fortiori, ani per analogiam legis
atd., připouští se v teorii, aby byla posouzena, resp. rozhodnuta per analogiam iuris (podle analogie práva),
tj. podle obecných zásad právních. Z toho je patrno, že analogia iuris ve skutečnosti není analogií, nýbrž použitím
velmi mlhavých obecných zásad právních, tj. rozhodnutím podle rozumného právního uvážení. Skutečnou analogií
je tedy jen analogie zákona (analogia legis)“ (Knapp, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck 1995, s. 172;
obdobně Melzer, F. Metodologie nalézání práva. 1. vydání. Praha: C. H. Beck 2010, s. 240-243,
včetně citací německy psané literatury).
[9] Za spornou má proto nikoliv otázku, zda použít analogii zákona nebo analogii práva,
jak nesprávně uvádí krajský soud a stěžovatel, ale kterou normu je třeba v rámci analogie zákona
aplikovat. Důvodem pro postoupení věci rozšířenému senátu jsou tedy rozpory ohledně otázky,
která norma v době před 7. 11. 2014 upravovala dobu prekluze trestnosti správního deliktu
podle §125f zákona o silničním provozu.
[10] Zcela převažující judikatura aplikuje na základě analogie zákona normu dle §125e zákona
o silničním provozu, tedy prekluzivní lhůtu 2 let (subjektivní lhůta) a 4 let (objektivní lhůta).
Tuto judikaturu započal rozsudek ze dne 22. 6. 2017, čj. 10 As 308/2016-20, dle něhož
odpovědnost fyzické osoby za správní delikt provozovatele vozidla (§125e odst. 5
a §125f odst. 1 zákona o silničním provozu, ve znění účinném do 6. 11. 2014) zaniká ve stejné
lhůtě jako odpovědnost právnické osoby za správní delikt podle citovaného zákona
(§125e odst. 3 tohoto zákona per analogiam), nikoli v roční lhůtě podle §20 odst. 1 přestupkového
zákona. Novela č. 230/2014 Sb. neměla samostatný normativní význam, neboť zákonodárce
novelou jen „napravil chybu v psaní, protože odkaz v §125e odst. 5 měl od počátku mířit k §125f. Toto
ustanovení totiž upravuje právě delikty právnických a fyzických osob (rozuměj úplně všech právnických a fyzických
osob, bez ohledu na to, zda podnikají, nebo ne)“ (cit. rozsudek 10 As 308/2016, bod 13).
[11] Zcela identické či srovnatelné odůvodnění je v rozsudku ze dne 3. 8. 2017,
čj. 9 As 346/2016-56, a rozsudku ze dne 2. 10. 2017, čj. 3 As 266/2016-28.
[12] Proti této judikatuře však stojí opačný závěr vyslovený v rozsudku ze dne 24. 5. 2017,
čj. 3 As 114/2016-46. Tento rozsudek zcela na závěr mj. zmínil, že na správní delikt
provozovatele vozidla se uplatní „jednoleté lhůty pro zánik odpovědnosti“. V konkrétním případě
to nemělo na věc dopad, neboť v důsledku novely č. 230/2014 Sb. „jednoletá lhůta, v níž bylo možné
stěžovatele potrestat, v okamžiku účinnosti novelizačního předpisu ještě běžela (uběhly z ní teprve necelé čtyři
měsíce) a bylo proto možné při neexistenci přechodných ustanovení a obecné zásadě nepravé retroaktivity procesních
norem na danou situaci aplikovat novou právní normu, která zánik odpovědnosti spojila teprve s uplynutím
dvouleté subjektivní, resp. čtyřleté objektivní lhůty.“ Rozsudek čj. 3 As 114/2016-46 byl zmíněn
též v rozsudku ze dne 28. 6. 2017, čj. 6 As 310/2016-54, ovšem žádné výslovné potvrzení právě
uvedeného právního názoru tam desátý senát nevidí.
[13] Předkládající desátý senát se nadále hlásí ke svému názoru, který podrobně odůvodnil
ve výše stručně citovaném rozsudku ve věci čj. 10 As 308/2016-20. Rozsudek ve věci čj.
3 As 114/2016-46 proti tomu nenabízí žádnou konkurující argumentaci, s kratší lhůtou
dle přestupkového zákona pracuje „jako se zjevenou pravdou“, aniž by ji odůvodnil.
[14] Desátý senát tedy předkládá rozšířenému senátu otázku, zda se na zánik trestnosti
správního deliktu provozovatele vozidla podle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu,
ve znění do 6. 11. 2014, aplikovala prekluzivní lhůta podle §125e odst. 3 tohoto zákona,
anebo roční lhůta podle §20 odst. 1 přestupkového zákona.
[15] Předkládající senát ovšem předesílá, že věc postupuje rozšířenému senátu s ohledem
na jeho judikaturu, která nepřipouští jiné sjednocení judikatury než formou sjednocujícího
rozhodnutí samotného rozšířeného senátu. Zejména tak nepřipouští evoluční změnu judikatury
postupným opuštěním nesprávného právního názoru. Desátý senát však podotýká, že právní
názor vyslovený v rozsudku čj. 10 As 308/2016-20 byl akceptován též devátým a třetím senátem.
Samotný třetí senát tak v říjnu 2017 opustil právní názor, který (bez jakékoliv argumentace)
přijal o cca čtyři měsíce dříve. Nadto třeba upozornit, že třetí senát v dřívějším rozsudku čj.
3 As 114/2016-46 otázku aplikovatelné lhůty nijak neanalyzoval a zmínil ji spíše mimochodem.
Protože však rozšířený senát nárokuje svou pravomoc i ve vztahu k závěrům neodůvodněným,
resp. vysloveným obiter dictum, nezbývá desátému senátu než postoupit spornou otázku
rozšířenému senátu.
[16] Desátý senát však navrhuje, aby rozšířený senát svou judikaturu týkající se kompetence
tohoto rozhodovacího tělesa (zejm. usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008,
čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS) opětovně zvážil. Desátý senát je přesvědčen,
že judikatura je v nynější věci sjednocená; počínaje rozhodnutím ve věci čj. 10 As 308/2016-20
rozhoduje NSS jednotně. Aktivace rozšířeného senátu je proto nadbytečná. Široce nárokovaná
kompetence rozšířeného senátu je v komparativním srovnání zcela unikátní. Nutí totiž „malé“
senáty předkládat senátu rozšířenému i otázky, které ve skutečnosti již judikatura vyřešila.
To jen proto, že „malý“ senát nebo účastník řízení objeví jeden izolovaný judikát směřující
k závěru opačnému.
[17] Desátý senát je přesvědčen, že judikatura NSS je sjednocována nikoliv
jen formalizovanou metodou, prostřednictvím rozšířeného senátu, ale též evolučně,
tedy rozhodovací praxí „malých“ senátů. Pokud tedy „malý“ senát NSS vysloví a odůvodní určitý
právní názor, který je dalšími senáty následován, nelze dospět k závěru o roztříštěnosti judikatury
ve smyslu hypotézy §17 odst. 1 s. ř. s. jen proto, že tu snad je nějaký starší odlišný právní názor,
nijak neodůvodněný, jen letmo zmíněný, typicky obiter dictum. Judikatura je svou povahou
„spontánní“ právo, nepodléhající stejným formálním požadavkům, jako právní předpisy.
Pokusy „sešněrovat“ judikaturní vývoj jen do instituce rozšířeného senátu jsou v právní realitě
NSS rozhodujícího tisíce věcí ročně předem odsouzeny k neúspěchu.
[18] Pokud by snad rozšířený senát ve vztahu ke své pravomoci svůj názor
modifikoval, je namístě věc vrátit k rozhodnutí desátému senátu bez věcného rozřešení s tím,
že tu ve skutečnosti judikaturní konflikt není.
IV. Posouzení pravomoci rozšířeného senátu
[19] Rozšířený senát se nejprve musel zabývat otázkou, zda má pravomoc rozhodnout
v předložené věci. Základ pravomoci rozšířeného senátu stanoví §17 odst. 1 věta první s. ř. s.:
„Dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný
od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí
rozšířenému senátu.“ Podle dlouhodobé rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu
je povinnost postoupit věc rozšířenému senátu dána nejen, jestliže se senát soudu chce odchýlit
od předchozího jednotně zastávaného názoru soudu. Stejnou povinnost má i v zákonem
výslovně neupravené situaci, jestliže zjistí, že již došlo ke vzniku rozporu v právních názorech
vyjádřených v rozhodnutích soudu a nemůže rozhodnout, aniž by se od jednoho z nich odchýlil.
Zásadně je třeba vycházet z toho, že pravomoc k provádění judikaturních odklonů, stejně
jako k řešení judikaturních rozporů, má rozšířený senát.
[20] Citované ustanovení ovšem nelze vykládat doslova, pouze podle jeho textu. Existují
rozličné situace, v nichž, přísně vzato, tento soud dochází k právnímu názoru „odlišnému
od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu“, a přesto
by předkládání takových věcí do rozšířeného senátu postrádalo jakýkoliv smysl.
[21] Zcela absurdní doslovný výklad by například vedl k tomu, že poté, co rozšířený senát
rozhodne o provedení judikaturního odklonu, každý další senát následující rozhodnutí
rozšířeného senátu by musel svou věc předložit do rozšířeného senátu znovu, neboť dospívá
k právnímu názoru, který je „odlišný od právního názoru již vyjádřeného“, byť posléze
rozšířeným senátem odmítnutého. Takovýto postup by sice také odpovídal textu citovaného
ustanovení, činil by ovšem institut rozšířeného senátu zcela zbytečným. Praxe bez jakéhokoliv
váhání od samého počátku bere za samozřejmé, že rozhodnutí rozšířeného senátu zbavuje
předchozí právní rozhodnutí, od jehož názorů se odchýlilo, normativních („precedentních“)
účinků. Rozhodovat odchylně od takto „právně odklizeného“ rozhodnutí proto lze i bez aktivace
rozšířeného senátu.
[22] Jsou ale i další, reálnější situace, ve kterých tento soud připustil, že ačkoliv dospívá
k právnímu názoru odlišnému od svého předchozího rozhodnutí, věc do rozšířeného senátu
nepředkládá. Takovouto situací je například provedení judikaturního obratu v důsledku zásahu
soudu, jehož judikatura je pro Nejvyšší správní soud závazná (Ústavního soudu, Evropského
soudu pro lidská práva nebo Soudního dvora Evropské unie, dále souhrnně, byť formálně
nepřesně, „nadřazené soudy“). Rozšířený senát již vyslovil, že aktivovat ho v situaci, kdy o právní
otázce závazně rozhodl nadřazený soud, by „znamenalo, že funkce rozšířeného senátu by byla ponížena
z pozice významného sjednocovatele judikatury na pouhého formálního hlasatele názorů“ nadřazeného soudu
[usnesení rozšířeného senátu ze dne 11. 1. 2006, čj. 2 Afs 66/2004-53, č. 1833/2009 Sb. NSS;
viz také usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb.
NSS; shodně nález ze dne 14. 3. 2016, sp. zn. I. ÚS 2866/15 (N 41/80 SbNU 501), bod 19].
Právní názor Nejvyššího správního soudu je tedy v takových situacích zbaven obecných
normativních účinků přímo v důsledku zásahu nadřazeného soudu. Rozhodovat odchylně
od tohoto názoru tedy může Nejvyšší správní soud opět bez aktivace rozšířeného senátu.
[23] Další výjimkou z povinnosti předložit věc do rozšířeného senátu i při zaujímání názoru
odlišného od předchozího rozhodnutí jsou tzv. judikaturní excesy. Rozšířený senát již vyslovil,
že judikaturního excesu se malý senát dopustí tehdy, pokud vůbec judikaturu nadřazeného soudu
nebo rozšířeného senátu nereflektuje (například z důvodu opomenutí), nenabízí žádné
konkurenční argumenty, ač je zřejmé, že tato judikatura na věc dopadá. V takové situaci následně
rozhodující tříčlenný senát následující názor nadřazeného soudu či rozšířeného senátu
je oprávněn, či dokonce povinen rozhodnout od tohoto excesu odchylně, a to opět
aniž by rozšířený senát aktivoval (viz například usnesení rozšířeného senátu ze dne 2. 2. 2017, čj.
5 As 140/2014-76, bod 25, nebo odůvodnění nepředložení věci rozšířenému senátu v rozsudku
ze dne 8. 7. 2015, čj. 10 As 97/2014-127, jehož ústavní konformitě Ústavní soud výslovně
přitakal již citovaným nálezem sp. zn. I. ÚS 2866/15). Rozhodnutí bez jakýchkoliv důvodů
se odchylující od závazné judikatury tak nemá žádné obecné normativní účinky a k jeho
překonání opět není třeba rozšířený senát aktivovat.
[24] V pozadí všech popsaných situací působí totožná myšlenka. Účelem zapojování
rozšířeného senátu je, aby rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu vycházela
z jednotného výkladu právních norem. Do pravomoci rozšířeného senátu tak patří řešení pouze
takových právních otázek, ohledně kterých na půdě Nejvyššího správního soudu aktuálně existuje
více reálně následovatelných, v obecné rovině normativně působících právních názorů. Jinými
slovy, rozšířený senát musí mít „o čem“ rozhodovat. Naopak toto těleso nemá řešit otázky,
na které si mohou tříčlenné senáty a adresáti judikatury Nejvyššího správního soudu na základě
dosavadního vývoje judikatury odpovědět sami. K této myšlence se rozšířený senát přihlásil
již v roce 2006, kdy uvedl, že jeho pravomoc není možné vnímat striktně podle slov §17 odst. 1
s. ř. s., ale z „komplexního a funkčního hlediska“ (usnesení rozšířeného senátu čj. 2 Afs 66/2004-53,
cit. v bodě [22] shora).
[25] V projednávané věci desátý senát do rozšířeného senátu předložil právní otázku,
zda se na zánik trestnosti správního deliktu provozovatele vozidla podle §125f odst. 1 zákona
o silničním provozu, ve znění do 6. 11. 2014, aplikuje prekluzivní lhůta podle §125e odst. 3
tohoto zákona, anebo roční lhůta podle §20 odst. 1 přestupkového zákona. K této otázce lze
v předchozích rozhodnutích soudu skutečně nalézt dva rozdílné právní názory.
[26] Jako první k této otázce zaujal právní názor třetí senát v rozsudku ze dne 24. 5. 2017,
čj. 3 As 114/2016-46. Třetí senát v relevantní pasáži tohoto rozhodnutí reagoval na argumentaci
stěžovatele rozhodnutím krajského soudu, ze kterého mělo plynout, že novela č. 230/2014 Sb.
nemohla prekluzivní lhůtu prodloužit. Tuto argumentaci třetí senát odmítl s tím,
že v poukazovaném rozhodnutí krajský soud dospěl k závěru, že již jednou uplynutou prekluzivní
lhůtu nemohla novela prodloužit. Oproti tomu ve stěžovatelově případě v době, kdy novela
vstoupila v účinnost, prekluzivní lhůta stále běžela, uplynuly z ní teprve necelé čtyři měsíce. Právní
názor třetího senátu tak spočíval především v tom, že novelizace právní úpravy zákonem
č. 230/2014 Sb. prodloužila stále ještě běžící lhůtu pro zánik odpovědnosti za správní delikt
provozovatele vozidla. Výslovně přitom ovšem třetí senát zmínil, že původní lhůta byla jednoletá.
Argumentačně ovšem tento svůj závěr nijak nepodepřel. Délku prekluzivní lhůty před novelou
ostatně nečinil ani žádný z účastníků spornou a třetí senát vzal jako nesporný předpoklad svých
úvah, že šlo o lhůtu jednoletou.
[27] Právní závěr třetího senátu následně zmínilo, resp. převzalo, jediné rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu, konkrétně rozsudek ze dne 28. 6. 2017, čj. 6 As 310/2016-54.
Situace posuzovaná šestým senátem byla obdobná jako u třetího senátu: správní delikt byl
spáchán dne 2. 7. 2014, tedy opět zhruba čtyři měsíce před vstupem novely č. 230/2014 Sb.
v účinnost. Stěžovatel ve věci šestého senátu nečinil sporné, že na jeho případ již zmíněná novela
v obecnosti dopadá; tvrdil pouze to, že ustanovení §125e odst. 3 zákona o silničním provozu
obsahuje pouze lhůtu k zahájení správního řízení, nikoliv lhůtu k projednání správního deliktu.
Z toho dovozoval, že i po zmíněné novele je třeba aplikovat jednoroční lhůtu k projednání
z přestupkového zákona. Šestý senát tuto argumentaci odmítl s tím, že se ztotožnil s argumentací
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2017, čj. 1 As 337/2016-45, podle kterého
citované ustanovení stanoví subjektivní i objektivní prekluzivní lhůtu odpovědnosti za spáchání
správního deliktu. „Pro úplnost“ následně šestý senát citoval výše rozebíranou pasáž z rozhodnutí
čj. 3 As 114/2016-46 o tom, že díky vstupu novely v účinnost došlo k prodloužení jednoleté
prekluzivní lhůty na lhůtu delší. Šestý senát tak evidentně rovněž předpokládal, že původní lhůta
před novelou byla jednoletá. Opět ovšem šlo o účastníky nezpochybňovaný závěr a opět šestý
senát předpoklad jednoleté lhůty nijak neodůvodnil.
[28] V jiných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu závěr třetího senátu již není zmíněný.
[29] K odlišnému závěru od závěru třetího senátu jako první dospěl desátý senát.
Stalo se tak v rozsudku ze dne 22. 6. 2017, čj. 10 As 308/2016-20. Jediná a stěžejní otázka řešená
v tomto rozhodnutí byla právě otázka použití analogie při vyplňování mezery v právní úpravě
lhůty k zániku odpovědnosti za správní delikt podle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu.
Na základě odpovědi na tuto otázku krajský soud zrušil napadené správní rozhodnutí, a právě
s řešením této otázky žalovaný v kasační stížnosti nesouhlasil. Desátý senát přitom
dal žalovanému za pravdu. Dospěl k závěru, že na přestupky spáchané před účinností zmíněné
novely je třeba na základě analogie zákona aplikovat normu dle §125e zákona o silničním
provozu, tedy prekluzivní lhůtu 2 let (subjektivní lhůta) a 4 let (objektivní lhůta).
[30] Zvolený výklad podpořil desátý senát argumentem, že by bylo „proti koncepci právní úpravy
správního deliktu provozovatele vozidla, pokud by odpovědnost za něj zanikala pro fyzickou osobu ve stejné lhůtě
(tedy ve lhůtě jednoho roku od spáchání stanovené zákonem o přestupcích) jako odpovědnost za související
přestupek řidiče vozidla. Lhůta pro potrestání fyzické osoby coby pachatele správního deliktu by se totiž
překrývala s dobou, po kterou správní orgán projednává přestupek řidiče, a to na rozdíl od delší lhůty, kterou
by měl na projednání správních deliktů právnických a podnikajících fyzických osob podle téhož ustanovení“ (bod
15). Původní „odkaz na §125d byl formálně nesmyslný již na první pohled a lze logicky dovodit,
že zákonodárce chtěl ve skutečnosti odkázat na §125f. Krom toho (což je důležitější) není ani z věcných důvodů
namístě, aby pachateli tohoto speciálního správního deliktu (byť je jím fyzická osoba nepodnikající) svědčila kratší
lhůta pro zánik odpovědnosti (odpovídající lhůtě podle zákona o přestupcích): popíralo by to totiž samotnou
konstrukci tohoto typu deliktu a jeho subsidiární povahu. Proto se v této věci neměla užít analogie ke lhůtě podle
přestupkového zákona, nýbrž analogie ke lhůtě pro zánik odpovědnosti za správní delikt podle zákona
o silničním provozu. NSS se ztotožňuje s názorem stěžovatele, že použití lhůty pro zánik odpovědnosti za správní
delikty právnických a podnikajících fyzických osob (dvouleté subjektivní, nanejvýš však čtyřleté od spáchání) není
v neprospěch žalobce, protože jinak by jeho odpovědnost nebyla časově ohraničena vůbec, což je s ohledem
na základní ústavní požadavky nepřijatelné“ (bod 16). Desátý senát opatřil své rozhodnutí i tomu
odpovídající právní větou: „Odpovědnost fyzické osoby za správní delikt provozovatele vozidla (§125e
odst. 5 a §125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění účinném
do 6. 11. 2014) zaniká ve stejné lhůtě jako odpovědnost právnické osoby za správní delikt podle citovaného
zákona (§125e odst. 3 tohoto zákona per analogiam), nikoli v roční lhůtě podle §20 odst. 1 zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích.“.
[31] Totožný výklad jako desátý senát, podpořený obdobnými argumenty, byl následován
i v jiných rozhodnutích tohoto soudu. Konkrétně jde přinejmenším o (chronologicky řazené)
rozsudky ze dne 3. 8. 2017, čj. 9 As 346/2016-56, ze dne 2. 10. 2017, čj. 3 As 266/2016-28,
ze dne 25. 10. 2017, čj. 1 As 223/2017-38, ze dne 29. 11. 2017, čj. 1 As 277/2017-26, ze dne
5. 6. 2018, čj. 3 As 46/2017-40, ze dne 11. 6. 2018, čj. 3 As 84/2017-19 a ze dne 17. 10. 2018, čj.
7 As 290/2018-31.
[32] Z popisu rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu je zřejmé,
že se v rozhodnutích soudu řešících spornou otázku skutečně objevily dva různé právní názory.
Třetí senát a následně s odkazem na něj i šestý senát počítal před novelou č. 230/2014 Sb.
s jednoroční lhůtou, rozsudek desátého senátu se subjektivní dvouletou lhůtou a objektivní
čtyřletou lhůtou. Tyto tři rozsudky byly vydány v krátkém, zhruba měsíčním časovém úseku
(konec května až konec června 2017).
[33] Z dalšího výše popsaného vývoje judikatury je ovšem rovněž zcela zjevné, že původní
názor třetího senátu již nyní nikdo nezastává. Druhý z prezentovaných právních názorů byl totiž
následně bezvýjimečně následován v dalších sedmi rozsudcích tohoto soudu vydaných během
následujícího zhruba roku a půl, a to různými senáty. Proti neodůvodněnému a na okraj
vyslovenému právnímu názoru vyjádřenému v rozhodnutí třetího senátu tak stojí následná linie
rozhodnutí s opačným a detailně odůvodněným právním názorem, k níž se navíc připojil i třetí
senát, původce předchozího opačného názoru. V takové situaci není pochyb o tom, že uvedený
právní názor je fakticky překonán a rozhodnutí třetího senátu již nemá žádné obecné normativní
účinky.
[34] Rozšířený senát tedy byl aktivován v situaci, kdy na půdě Nejvyššího správního soudu
neexistuje více reálně následovaných, obecně normativně působících právních názorů.
Rozhodovací praxe soudu je již fakticky sjednocena. V souladu s výše popsaným funkčním
pojetím pravomoci rozšířeného senátu není proto namístě, aby se k předložené právní otázce
rozšířený senát vyjadřoval.
[35] Že je judikatura v současnosti již sjednocena, neznamená, že tomu tak bylo vždy.
V situaci, kdy z objektivních okolností ještě nebylo zcela zřejmé, že třetím senátem vyslovený
právní názor by nyní soud již nevyslovil, bylo namístě při odchylování se od tohoto rozhodnutí
věc rozšířenému senátu předložit. V současnosti, kdy pozbytí normativních účinků rozhodnutí
třetího senátu z okolností zřejmé je, již ovšem rozšířený senát ani přes možné předchozí porušení
povinnosti jej aktivovat být aktivován nemá. Pouhé možné konstatování, že dříve některý
z tříčlenných senátů pochybil, jestliže věc do rozšířeného senátu nepostoupil, není pro aktivaci
rozšířeného senátu dostatečným důvodem. Smysl činnosti rozšířeného senátu totiž není
dozírat nad tím, zda v minulosti tříčlenné senáty postupovaly správně, ale sjednocovat právní
názory soudu, pokud jsou rozporné (usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 8. 2018, čj.
2 Azs 340/2017-72, č. 3820/2019 Sb. NSS). Rozhodné tedy není to, zda v minulosti došlo
k vyslovení rozdílných právních názorů, ale to, zda ke dni posuzování existence pravomoci
rozšířeného senátu rozdílná rozhodovací praxe trvá nebo reálně hrozí. Jen takový přístup totiž
odpovídá účelu sjednocovací role rozšířeného senátu, kterou je vytváření jednotných
interpretačních vodítek do budoucna, nikoliv řešení „minulých“ názorových neshod pro ně samé.
[36] Opačný přístup, tedy pokud by rozšířený senát měl rozhodovat i v případech, kdy (již)
žádný skutečný rozpor v rozhodovací praxi senátů Nejvyššího správního soudu není, by byl
v rozporu s právem na projednání věci bez zbytečných průtahů ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny.
„Řízení před sjednocujícím tělesem totiž nepřináší pouze výnosy (předvídatelnost a bezrozpornost rozhodování),
ale též nezanedbatelné náklady (prodloužení délky řízení, zvýšené využití omezených personálních zdrojů).“
(nález I. ÚS 2866/15, bod 20). Není přitom podstatné, jakého počtu případů z celkového výkonu
Nejvyššího správního osudu, resp. rozšířeného senátu, by se takové zbytečné prodlužování řízení
týkalo, neboť na délku každého řízení je třeba pohlížet z pohledu jeho účastníka a nikoliv soudní
statistiky. Navíc nelze přehlédnout, že každá (a tedy i zbytečně) projednávaná věc oddaluje
rozhodnutí i všech v pořadí dalších případů.
[37] Rozšířený senát proto dospívá k závěru, že není povolán řešit judikaturní rozpory
v situaci, kdy je zřejmé a objektivně doložitelné, že odchylný právní názor vyjádřený
v předchozím rozhodnutí soudu již nemá žádné obecné normativní účinky. Normativní účinky
přitom může rozhodnutí pozbýt z různých důvodů. Výše jsou popsány situace zásahu
nadřazeného soudu nebo vydání rozhodnutí zjevně ignorujícího závazný právní názor. Další
situací, kdy předchozí rozhodnutí soudu pozbyde normativní účinky, tak je situace,
kdy je z dalšího judikaturního vývoje jednoznačně zřejmé, že by soud, pokud by opětovně řešil
tutéž právní otázku, takto již nerozhodl. Na tyto okolnosti je třeba v následném rozhodnutí
dovozujícím pozbytí normativních účinků některého z předchozích rozhodnutí jasně ukázat.
V případě pochybností o faktickém překonání předchozího právního názoru je povinností věc
do rozšířeného senátu předložit. Je to totiž rozšířený senát, kdo je a má být finálním arbitrem
své pravomoci.
[38] Rozšířený senát si je samozřejmě vědom možné obavy z následků právě vysloveného
závěru. Ten by totiž mohl být vnímán jako pobídka senátům, aby v případech nespokojenosti
s předchozím rozhodnutím Nejvyššího správního soudu uměle zakládaly jiné, rozporné
judikaturní linie a takříkajíc „zadělávaly“ na postupné překonání předchozího právního názoru
soudu. Takový postup by však byl zjevným porušením povinnosti podle §17 s. ř. s.
V posuzované věci však nic nesvědčí tomu, že by se desátý senát svévolně vyhnul své povinnosti
předložit spornou otázku rozšířenému senátu. Zejména je zřejmé, že třetí a desátý senát vydaly
svá rozhodnutí velmi krátce po sobě, což mohlo znemožnit vyhledání dříve vysloveného
právního názoru. Jak již bylo uvedeno, názor třetího senátu byl v rozhodnutí zmíněn jen letmo
a třetí senát jej ani nepublikoval ve formě právní věty, která by také vyhledání právního názoru
výrazně ulehčila.
[39] Rozšířený senát navíc zdůrazňuje výjimečnost okolností, za kterých dospěl k výše
uvedenému závěru: fakticky byl již překonán právní názor, který nepředstavoval stěžejní otázku
řešené kauzy, nebyl podložen žádnými argumenty a samotný senát, jenž byl původcem právního
názoru, od tohoto názoru následně ustoupil. Za takové situace skutečně nemohlo být pochyb
o tom, že judikatura soudu je již v současnosti sjednocena, ačkoliv izolovaně posuzována
by žádná z uvedených skutečností nebyla dostatečným důvodem pro nepředložení věci
rozšířenému senátu (srov. stále platné závěry vyjádřené v usnesení rozšířeného senátu ze d ne
26. 8. 2008, č.j. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS k otázce pravomoci rozšířeného senátu
v případě, že dříve vyslovený právní názor nebyl nosným důvodem rozhodnutí ve věci).
[40] Rozšířený senát si je jist, že tímto rozhodnutím nevyvolá na Nejvyšším správním soudu
stav judikaturní anarchie. Naopak. Vymezení podmínek, za kterých se mohou tříčlenné senáty
samy ve výjimečných situacích od předchozího právního názoru soudu odchýlit, může v důsledku
učinit vývoj judikatury soudu otevřenější a předvídatelnější. V situacích, kdy je zcela zřejmé
a objektivně doložitelné, že předchozí právní názor soudu již nikdo na soudu nezastává,
a aktivace rozšířeného senátu by tak byla bezúčelnou a nehospodárnou formalitou, již nebudou
tříčlenné senáty čelit pokušení překonaný právní názor ignorovat nebo se mu pod rouškou
sofistikovaného „odlišení“ vyhýbat. Místo toho předchozí právní názor označí a otevřeně
vysvětlí, proč ho mají již za překonaný. Samozřejmě, jakýkoliv později rozhodující senát, který
by s takovýmto závěrem o již fakticky sjednocené judikatuře nesouhlasil, je povinen věc
do rozšířeného senátu předložit.
V. Shrnutí a závěr
[41] Rozšířený senát není povolán řešit judikaturní rozpory v situaci, kdy je zřejmé
a objektivně doložitelné, že odchylný právní názor vyjádřený v předchozím rozhodnutí soudu
již nemá žádné obecné normativní účinky. V případě pochybností o faktickém překonání
předchozího právního názoru je povinností senátu Nejvyššího správního soudu věc
do rozšířeného senátu předložit. Je to totiž rozšířený senát, kdo je a má být finálním arbitrem
své pravomoci.
[42] Z výše uvedených skutečností vyplývá, že v projednávané věci není dána pravomoc
rozšířeného senátu ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. Věc se proto vrací desátému senátu bez věcného
projednání předložené otázky k dalšímu řešení. Jemu přísluší rozhodnout o kasační stížnosti
s ohledem na ustálenou rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. května 2019
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu
Odlišné stanovisko k usnesení v souladu s §55a s. ř. s. uplatnil soudce Aleš Roztočil.
Text odlišného stanoviska je připojen.
Odlišné stanovisko soudce Aleše Roztočila
[1] Neztotožňuji se s názorem většiny rozšířeného senátu, a to ani s výrokem,
ani s odůvodněním usnesení. Proto podávám toto odlišné stanovisko. Mám za to, že jednak
názor většiny o „pozbytí normativních účinků“ judikatury je nesprávný a nebezpečný a jednak
usnesení většiny nenabízí žádná použitelná kritéria pro aplikaci této doktríny.
[2] Připouštím, že od doslovného výkladu §17 odst. 1 s. ř. s. je možné se v některých
případech odchýlit a dát přednost teleologickému výkladu, avšak pouze tehdy, vyžaduje-li
to důležitá hodnota právního řádu. Případy uvedené v bodech 22 a 23 usnesení většiny mají
společné to, že důvodem pro upřednostnění jiného než doslovného výkladu citovaného
ustanovení byla potřeba zajištění ústavní či evropské konformity judikatury NSS, resp. její
konformity s mezinárodními závazky České republiky. Jinými slovy, hodnotou, pro kterou
v minulosti rozšířený senát přistoupil k volnějšímu výkladu povinnosti postoupit věc rozšířenému
senátu podle §17 odst. 1 s. ř. s., byl princip demokratického právního státu dodržujícího
mezinárodní závazky (čl. 1 Ústavy České republiky), loajálního Evropské unii (čl. 4 odst. 3
Smlouvy o EU).
[3] V nyní posuzované věci však není zřejmé (a ani usnesení většiny toto nevysvětluje),
jaká důležitá hodnota ústavního pořádku či právního systému obecně vyžaduje odhlédnutí
od výslovného znění §17 odst. 1 s. ř. s. Procesní ekonomie, na kterou poukazuje většina, takový
zásah oslabující právní jistotu nemůže odůvodnit, Pokud by v posuzované věci rozšířený senát
přistoupil k věcnému posouzení právní otázky, která v minulosti byla Nejvyšším správním
soudem v jeho rozhodnutích rozdílně posouzena, nebylo by to nijak absurdní a nečinilo
by to institut rozšířeného senátu zbytečným, jak je naznačováno v bodě 21 usnesení většiny.
[4] Naopak, takový přístup by zcela odpovídal dosavadní judikatuře rozšířeného senátu,
od které se usnesení většiny zcela nedůvodně odchyluje. Např. v usnesení ze dne 19. 8. 2014, čj.
1 As 176/2012-130, č. 3159/2015 Sb. NSS (ve věci „účastenství spolků ve stavebním řízení“), rozšířený
senát vyslovil svou pravomoc k meritornímu posouzení věci, ačkoli šlo o mnohem zřejmější
případ „slepé judikatorní větve“ než v nyní posuzované věci. Jak vyplývá z bodů 13 až 19
citovaného usnesení, výklad vztahu §109 stavebního zákona a §70 odst. 3 zákona o ochraně
přírody a krajiny, podal NSS v rozsudku ze dne 27. 5. 2010, č. j. 5 As 41/2009 - 91, č. 2127/2010
Sb. NSS, v němž vysvětlil, že v důsledku nabytí účinnosti stavebního zákona z roku 2006
neztratily spolky zabývající se ochranou přírody a krajiny možnost účastnit se stavebních řízení.
Tento názor byl komplexně odůvodněn, zachycen v evidenci judikatury NSS a publikován
ve Sbírce rozhodnutí NSS. Uvedený názor byl zcela důsledně respektován navazující judikaturou
NSS (citované usnesení rozšířeného senátu uvádí z let 2010 až 2013 celkem 8 rozsudků NSS,
z toho dva publikované ve Sbírce rozhodnutí NSS). Pravomoc rozšířeného senátu zde byla
založena zcela ojedinělým rozsudkem druhého senátu, v němž se tento ve dvou větách
(tj. bez bližší argumentace) ztotožnil s názorem Městského soudu v Praze, který zaujal opačný
názor. Postupující senát se přitom mínil přidržet dominantního proudu judikatury.
[5] V usnesení ze dne 24. 8. 2010, čj. 1 As 23/2009-95, č. 2163/2011 Sb. NSS (ve věci
„nemovitostí a osvobození od soudních poplatků“), pak rovněž k založení pravomoci rozšířeného senátu
postačovalo jediné rozhodnutí NSS z roku 2004, přičemž v dalších letech judikatura NSS
vycházela z odlišných hledisek. I v této věci postupující senát mínil pokračovat v pozdější
rozhodovací praxi. Rovněž v dalších věcech (jejichž kompletní výčet na tomto místě není
potřebný) rozšířený senát měl podmínky své pravomoci za splněné, přestože viděno optikou
usnesení většiny jeden z konkurenčních názorů byl vysloven v judikatuře, která v rozhodné době
„pozbyla normativních účinků“.
[6] Účelem procesního pravidla stanoveného v §17 odst. 1 s. ř. s. je zajištění jednotnosti
rozhodování Nejvyššího správního soudu, a tím naplnění úlohy Nejvyššího správního soudu
jakožto garanta jednoty a zákonnosti rozhodování soudů ve správním soudnictví (§12 odst. 1
s. ř. s.), a tím posílení právní jistoty jednotlivců jakožto adresátů činnosti správních soudů
a správních orgánů. Bohužel, výklad přijatý většinou není v souladu s tímto smyslem zákonného
ustanovení, ba je s ním přímo v rozporu.
[7] Především usnesení většiny nenabízí žádná jasná kritéria, na jejichž základě by bylo
možné určit, kdy určitá judikatura „pozbyla normativních účinků“, tedy již nikoho nezavazuje
a nezakládá ani legitimní očekávání adresátů právních předpisů. Z usnesení by bylo možné
dovozovat, že vodítkem je princip aritmetický, nicméně poměr 2:3 ve prospěch názoru desátého
senátu v době rozhodování o postoupení věci nevyznívá příliš přesvědčivě. Pokud by mělo
být vzato v úvahu kritérium časové, ani zde není možné mluvit o jednoznačnosti a výjimečných
okolnostech svědčících ve prospěch překonanosti právního názoru či o tom, že jeden z právních
názorů vyšel z užívání: přímo v usnesení většiny se hovoří o tom, že oba právní názory
byly vysloveny v odstupu několika týdnů, a od vydání rozsudku čj. 3 As 114/2016-56
do postoupení věci rozšířenému senátu v projednávaném případě neuplynul ani rok. Pokud
by názory Nejvyššího správního soudu měly mít trvanlivost menší než běžné spotřební zboží,
bylo by to zajisté tristní.
[8] Ohledně kritéria „kvalitativního“, je zřejmé, že názor vyslovený v rozsudku
čj. 10 As 308/2016-20 je bohatěji odůvodněn než rozsudek čj. 3 As 114/2016-56. Je pravdou,
že v posledně uvedeném rozsudku se názor spíše konstatuje, než odůvodňuje, s tím,
že Nejvyšší správní soud se ztotožnil s argumentací uvedenou v rozsudku krajského soudu k této
otázce. Takový přístup je však Nejvyšším správním soudem vcelku běžně využíván
a nepovažuje se za deficit odůvodnění rozsudku. Krajský soud v Hradci Králové – pobočka
v Pardubicích svůj názor ohledně prekluzivní lhůty v rozsudku ze dne 27. 4. 2016, čj.
52 A 100/2015-63, jenž byl napaden kasační stížností zamítnutou rozsudkem NSS čj.
3 As 114/2016-46, podrobněji vysvětlil. Uvedl rovněž, že vychází z metodického pokynu
Ministerstva dopravy čj. 8/2013-160/OST/5. V žádném případě tedy nelze tvrdit, že by názor
vyslovený v rozsudku čj. 3 As 114/2016-56 nebyl srozumitelný či obhajitelný. Pokud je totiž
analogicky dovozováno určité v zákoně chybějící pravidlo, zejména pak ve věcech trestních, mělo
by tak být ve prospěch pachatele. Pokud bylo nutno analogicky dovodit prekluzivní lhůtu
pro trestání správních deliktů provozovatele vozidla, kterým je fyzická osoba – nepodnikatel,
bylo veskrze myslitelné sáhnout k prekluzivní lhůtě pro trestání přestupků, kterých se právě
mohly dopustit jen fyzické osoby a která byla výhodnější pro tyto osoby, než k prekluzi správních
deliktů provozovatelů – právnických osob. To platí tím spíše, pokud byl tento názor opřen
o ustálenou aplikační praxi správních orgánů dokumentovanou v citovaném metodickém pokynu
Ministerstva dopravy.
[9] Pokud jako další vodítko většina uvádí zřejmost toho, že na [Nejvyšším správním] soudu
předchozí právní názor již nikdo nezastává, o tomto mohou více či méně subjektivně usoudit
soudci tohoto soudu, případně na základě více či méně reprezentativní ankety. Pro účastníky
řízení a další adresáty práva se jedná o kategorii zcela nepředvídatelnou a neuchopitelnou.
Je samozřejmě otázkou, zda názor většiny přispěje k většímu respektu ze strany odborné
veřejnosti a veřejné správy k judikatuře NSS, pokud se otevřeně přiznává, že relevantnost
jednotlivých (dokonce opakovaně vyslovených) názorů v rozhodnutích NSS je pouze podmíněná,
tj. závislá na tom, zda bude následně respektována v dalších rozhodnutích, a k jejímu popření
je aktivace rozšířeného senátu toliko fakultativním postupem.
[10] Otázkou tedy zůstává, v čem spočívá „výjimečnost okolností“ působících „pozbytí
normativních účinků“ rozhodnutí NSS v posuzované věci, o níž hovoří většina. Není ani zřejmé,
zda nová doktrína prezentovaná většinou se má uplatňovat pravidelně či zcela výjimečně,
a lze očekávat, že bude jen na libovůli senátu, jemuž byla věc přidělena, zda v případě zjištění
nejednotnosti dosavadní judikatury budou aktivovat dle §17 odst. 1 s. ř. s. rozšířený senát,
popř. zda prohlásí tu či onu linii judikatury (s níž se neztotožňuje) za „odumřelou“. Fakticky
to povede k ještě větší roztříštěnosti judikatury a porušování práva na zákonného soudce, které
je zahrnuto v právu na spravedlivý proces dle čl. 36 Listiny základních práv a svobod. O tom,
že již nyní vědomě či mimoděk k porušení povinností vyplývajících z §17 odst. 1 s. ř. s.
čas od času dochází (a to i pod záminkou excesivnosti či ojedinělosti nekonvenujících názorů),
svědčí např. nálezy Ústavního soudu z 15. 8. 2018, sp. zn. I. ÚS 3755/17, z 23. 1. 2018, sp. zn.
I. ÚS 2637/17, z 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12, z 16. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 1783/10. Bylo
by jistě nežádoucí, pokud by došlo k takovému vývoji, kdy by existovaly paralelně dvě či více linií
judikatury, které by se navzájem označovaly za excesivní, odumřelé, ojedinělé apod.
[11] Nemohu se rovněž nepozastavit nad názorem, že opakovaným porušováním dokonce
ústavně zaručených práv účastníků řízení může být určitý právní názor aprobován a dokonce
nabýt „normativní účinky“, zatímco jiná judikatura, která byla vydána v souladu s procesními
pravidly, v důsledku nezákonného postupu soudu v jiných věcech „pozbude normativních
účinků“. Úvahy o přirozeném vývoji judikatury předestřené postupujícím senátem a akceptované
většinou se mohou dobře uplatnit v právních systémech, kde procesní předpisy nestanoví
formalizovaný postup pro změnu judikatury vrcholných soudů. Jsou však problematické
v českém právu, kde právě §17 odst. 1 s. ř. s. [resp. v §20 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb.
o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů
(zákon o soudech a soudcích), či v §23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu] stanoví
formální postup k překonání jednou vysloveného právního názoru.
[12] Rovněž upozorňuji, že procesní předpisy umožňují v některých případech zjednodušené
posouzení věcí jasných a bezproblémových. Zpravidla pro takové konstatování „jednoznačnosti“
je vyžadována jednomyslnost senátu (srov. §104a odst. 2 s. ř. s., §19 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu, §243c odst. 2 o. s. ř.). Většina v nyní projednávané věci konstatuje nepochybnost názoru,
že judikatura NSS je již v současnosti sjednocena. Ohledně tohoto však jednomyslnost dosažena
nebyla.
V Brně dne 29. května 2019
Aleš Roztočil
člen rozšířeného senátu