ECLI:CZ:NSS:2019:10.AS.252.2019:155
sp. zn. 10 As 252/2019 - 155
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Ondřeje Mrákoty a soudců
JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: Kapsch Telematic Services
spol. s r.o., se sídlem Ke Štvanici 656/3, Praha 8, zastoupená Mgr. Josefem Hlavičkou,
advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, za účasti osob zúčastněných na řízení:
I) Česká republika - Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12,
Praha 1, zastoupená JUDr. Janem Nemanským, advokátem se sídlem Těšnov 1059/1, Praha 1,
II) CzechToll s.r.o., se sídlem Argentinská 1610/4, Praha 7, zastoupená Mgr. Robertem
Klenkou, advokátem se sídlem Klimentská 1207/10, Praha 1, III) SkyToll, a.s., se sídlem
Lamačská cesta 3/A, Bratislava, zastoupená Mgr. Robertem Klenkou, advokátem se sídlem
Klimentská 1207/10, Praha 1, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 25. 2. 2019,
čj. ÚOHS-R0218/2018/VZ-05542/2019/322/JSu, v řízení o kasačních stížnostech žalovaného
a osob zúčastněných na řízení I., II. a III. proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 11. 7. 2019, čj. 62 Af 29/2019-511, o návrzích na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti,
takto:
I. Kasačním stížnostem se n ep ři zn áv á odkladný účinek.
II. Osobě zúčastněné na řízení II. se uk l á dá zaplatit České republice – Nejvyššímu
správnímu soudu soudní poplatek ve výši 1 000 Kč za podání návrhu na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti, a to ve lhůtě 3 dnů od doručení tohoto usnesení.
III. Osobě zúčastněné na řízení III. se uk l á dá zaplatit České republice – Nejvyššímu
správnímu soudu soudní poplatek ve výši 1 000 Kč za podání návrhu na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti, a to ve lhůtě 3 dnů od doručení tohoto usnesení.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 12. 2018, čj. ÚOHS-S0386/2018/VZ-
36739/2018/521/OPi, byl zamítnut návrh žalobkyně na uložení zákazu plnění „Smlouvy
o dodávce a poskytování komplexních služeb provozu SEM“ uzavřené dne 20. 9. 2018 mezi
osobou zúčastněnou na řízení I. a osobami zúčastněnými na řízení II. a III. na základě
zadávacího řízení „Systém elektronického mýtného“ (dále jen „smlouva“). Proti uvedenému
rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně rozklad, který předseda žalovaného rozhodnutím
ze dne 25. 2. 2019 zamítl a potvrdil rozhodnutí žalovaného.
[2] Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podala žalobkyně žalobu ke krajskému soudu.
Krajský soud rozhodnutí předsedy žalovaného a také rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení.
[3] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný a osoby zúčastněné na řízení kasační
stížnosti, které spojili s návrhy na přiznání odkladného účinku.
[4] Žalovaný [dále jen stěžovatel a)“] v návrhu na přiznání odkladného účinku uvedl, že hrozí
závažná újma veřejnému zájmu, jakož i základním zásadám činnosti správních orgánů, jejichž
ochrana stěžovateli a) přísluší. Veřejným zájmem je v posuzovaném případě dodržování právních
předpisů vč. zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „zákon o zadávání
veřejných zakázek“), který má být vykládán eurokonformním způsobem (viz směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných
zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES). Podle stěžovatele právní názor vyslovený
v napadeném rozsudku v návaznosti na právní názor krajského soudu v rozsudku
ze dne 15. 5. 2019, čj. 62 Af 16/2019-187, který byl vydán v souvisejícím řízení o žalobě proti
rozhodnutí předsedy stěžovatele a) ve věci přezkoumání úkonů zadavatele (osoba zúčastněná
na řízení I.) učiněných při zadávání zakázky s názvem „Systém elektronického mýtného“, vede
k aplikaci zákona, která se příčí účelu směrnice Evropského parlamentu a Rady
ze dne 11. 12. 2007 2007/66/ES, kterou se mění směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS,
pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek
(dále jen „přezkumná směrnice“), neboť zásadním způsobem nerespektuje nemožnost uložit
vedle sebe nápravné opatření cílící ke zhojení postupu zadavatele v zadávacím řízení a zákaz
plnění smlouvy, pokud se nijak nezměnil skutkový stav věci. Uvedené se příčí základním zásadám
veřejné správy plynoucím ze správního řádu, a to konkrétně povinnosti, aby správní orgány
postupovaly v souladu s právními předpisy (zásada zákonnosti). K tomu stěžovatel a) doplnil
rozsáhlou argumentaci, proč je nutné právní předpisy vykládat eurokonformním způsobem.
[5] Stěžovatel a) dále shrnul dosavadní průběh řízení, jež souvisejí s veřejnou zakázkou
„Systém elektronického mýtného“, a poukázal na to, že v rozsudku ze dne 15. 5. 2019,
čj. 62 Af 16/2019-187, jej krajský soud zavázal, aby ke smlouvě podepsané v rozporu se zákazem
plynoucím z vydaného předběžného opatření nepřihlížel a hleděl na ni jako na neuzavřenou.
To ovšem podle stěžovatele a) v sobě implikuje možnost, že bude zrušeno prvostupňové
rozhodnutí a postup zadavatele bude dále věcně posouzen stěžovatelem a) v prvním stupni.
Uvedené by vedlo k tomu, že v obdobných skutkových situacích by měl stěžovatel a) uložit
nápravné opatření ve smyslu §263 zákona o zadávání veřejných zakázek a zákaz plnění
ze smlouvy, což by však bylo v rozporu se zásadou vymezenou v §2 odst. 4 správního řádu
a také dosavadní rozhodovací praxí stěžovatele a) a NSS, dle které vede uzavření smlouvy
k vyloučení možnosti uložit nápravné opatření ve smyslu §263 zákona o zadávání veřejných
zakázek. Podmínkou uložení zákazu plnění ze smlouvy je, aby smlouva byla uzavřena, naopak
nápravná opatření ve smyslu §263 zákona o zadávání veřejných zakázek lze uložit pouze
před uzavřením smlouvy. Taková rozhodnutí by nerespektovala efektivní přezkum postupu
zadavatele při zadávání veřejné zakázky, jak požaduje přezkumná směrnice.
[6] Stěžovatel a) doplnil, že usnesením NSS ze dne 25. 6. 2019, čj. 3 As 184/2019-91, nebyl
přiznán odkladný účinek kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu ze dne 15. 5. 2019,
čj. 62 Af 16/2019-187, neboť nebyla dostatečně prokázána újma na veřejném zájmu. V nyní
posuzované věci je ovšem podle stěžovatele a) vznik újmy doložen dostatečně jasně
a přesvědčivě. Je také splněno, že popsaná újma je nepoměrně větší než újma, která by žalobkyni
vznikla přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti. Újma, která by žalobkyni mohla
vzniknout, by se totiž musela projevit v tom, že by byly sníženy její šance realizovat smlouvu
na dotčenou veřejnou zakázku. Tyto obavy by byly namístě pouze v případě, pokud by smlouva
měla být splněna v řádech měsíců a hrozilo by, že by byla splněna dříve, než by bylo rozhodnuto
o zákazu plnění smlouvy v důsledku přiznání odkladného účinku. Za situace, kdy má realizační
fáze smlouvy trvat řádově několik let, je však vyloučeno, aby byla smlouva splněna dříve,
než bude znovu rozhodnuto o návrhu na uložení zákazu plnění ze smlouvy. Stěžovatel a) v této
souvislosti zdůraznil, že krajský soud stěžovatele a) nezavázal k tomu, aby uložil zákaz plnění
ze smlouvy, pouze konstatoval, že byla splněna jedna z podmínek, na základě kterých lze zákaz
plnění ze smlouvy uložit. Stěžovatel a) dále dodal, že nemá žádnou možnost svépomocí odvrátit
hrozící újmu, protože je povinen postupovat v souladu s napadeným rozsudkem.
[7] Osoba zúčastněná na řízení I. [dále jen „stěžovatel b)“] v návrhu na přiznání odkladného
účinku uvedla, že pokud by kasační stížnosti nebyl přiznán odkladný účinek, byl by stěžovatel a)
povinen jednat a bez odkladu rozhodnout. To by vedlo ke vzniku absurdní situace,
v níž by stěžovatel a) rozhodoval o zákazu plnění ze smlouvy, přestože není vyloučeno,
že NSS napadený rozsudek zruší. Stěžovatel a) by přitom s největší pravděpodobností musel
uložit zákaz plnění ze smlouvy dle §264 zákona o zadávání veřejných zakázek. V takovém
případě by byla smlouva považována za neplatnou od samého počátku, přičemž tyto účinky
by byly nevratné i tehdy, jestliže by případně bylo takové rozhodnutí žalovaného zrušeno
na základě správní žaloby. Zdůraznil, že v případě, že by kasační stížnosti nebyl přiznán odkladný
účinek, znamenalo by to pro stěžovatele b) a celou ČR závažnou újmu, neboť smlouva
by nemohla být včas splněna, čímž by byl znemožněn nebo minimálně přerušen výběr mýta
po 30. 11. 2019. Uvedené by mohlo vést k významným finančním dopadům na ČR, k nemožnosti
plnění zákonných povinností stěžovatele b) a k extrémnímu nárůstu tranzitní kamionové dopravy
přes ČR, s čímž by souvisely i negativní ekologické důsledky.
[8] Osoby zúčastněné na řízení II. a III. [dále jen „stěžovatelé c)“] v návrhu na přiznání
odkladného účinku uvedly, že pokud jejich kasačním stížnostem nebude přiznán odkladný
účinek, stěžovatel a) bude povinen rozhodnout o zákazu plnění ze smlouvy, čímž by byla
smlouva od počátku neplatná. Jestliže by následně NSS napadený rozsudek zrušil, nebylo
by již možné efektivně zvrátit vzniklé následky. Tímto by na straně stěžovatelů c) a ČR vznikla
nezhojitelná újma v důsledku nemožnosti vybírat na vybraných úsecích mýtné. Žalobkyni
by naopak dle stěžovatelů c) přiznáním odkladného účinku závažná újma nehrozila; její postavení
zůstane nezměněno.
[9] Žalobkyně ve vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
stěžovatele a) shrnula závěry judikatury NSS týkající se přiznávání odkladného účinku k návrhu
správního orgánu. Zájem na dodržování zásad činnosti správních orgánů a na zákonném
a eurokonformním výkladu zákona o zadávání veřejných zakázek není ve smyslu judikatury NSS
důvodem pro přiznání odkladného účinku. Navíc újma zmíněnému veřejnému zájmu nehrozí
bezprostředně, jedná se pouze o hypotetickou hrozbu, která neodůvodňuje přiznání odkladného
účinku. Dále uvedla, že návrh na přiznání odkladného účinku se v podstatě neliší od návrhu,
který byl podán ve věci vedené u NSS pod sp. zn. 3 As 184/2019 a o němž bylo usnesením
ze dne 25. 6. 2019, čj. 3 As 184/2019-91, rozhodnuto zamítavě. Dle žalobkyně tak stěžovatel a)
opět neunesl svou povinnost tvrdit a prokázat (kvalifikovanou) újmu pro jím chráněný veřejný
zájem, a nejsou proto splněny podmínky pro přiznání odkladného účinku jeho kasační stížnosti.
Žalobkyně se neztotožnila se závěrem stěžovatele a), že jí v případě přiznání odkladného účinku
nehrozí žádná újma, neboť by jí bylo i nadále znemožněno účinně bránit svá veřejná subjektivní
práva.
[10] Žalobkyně k návrhům na přiznání odkladného účinku kasačním stížnostem stěžovatele b)
a stěžovatelů c) uvedla, že povinnost správního orgánu rozhodnout v souladu s právním názorem
krajského soudu, který byl vysloven v rušícím rozsudku, nemůže být sama o sobě důvodem
pro přiznání odkladného účinku. Stěžovatel b) a stěžovatelé c) dle žalobkyně dostatečně netvrdí
a neprokazují závažnou újmu, která by mohla vzniknout. Rovněž odkázala na již citované
usnesení NSS ze dne 25. 6. 2019, čj. 3 As 184/2019-91. Dále uvedla, že přiznáním odkladného
účinku by naopak jí vznikla konkrétní újma představující porušení jejích veřejných subjektivních
práv.
[11] Stěžovatel b) se ztotožnil s argumenty v návrzích na přiznání odkladného účinku
stěžovatele a) a stěžovatelů c) a s těmito návrhy souhlasí.
[12] Stěžovatelé c) souhlasí s návrhy na přiznání odkladného účinku ostatních stěžovatelů.
[13] Podle §107 s. ř. s. kasační stížnost nemá odkladný účinek. NSS jej však může na návrh
stěžovatele přiznat. Při rozhodování o odkladném účinku kasační stížnosti NSS zjišťuje splnění
zákonných předpokladů (§73 odst. 2 s. ř. s.), tj. 1) výrazného nepoměru újmy způsobené
stěžovateli v případě, že účinky napadeného rozhodnutí nebudou odloženy, ve vztahu k újmě
způsobené jiným osobám, pokud by účinky rozhodnutí odloženy byly, a 2) chybějícího rozporu
s důležitým veřejným zájmem. Je-li odkladný účinek přiznán, pozastavují se ty účinky napadeného
správního rozhodnutí, které z povahy věci pozastavit lze.
[14] Institut odkladného účinku je institut mimořádné povahy, tedy výjimka ze zákonného
pravidla v §107 s. ř. s.; proto i k jeho využití musí nastat mimořádné okolnosti. Současně
je na žadateli o odkladný účinek, aby takové okolnosti tvrdil a podrobně uvedl, proč mají kvůli
nim být odloženy účinky pravomocného rozhodnutí.
[15] Odkladný účinek kasační stížnosti může být přiznán také v případě, pokud je podán
správním orgánem. Bude se ovšem jednat o situace výjimečné, kdy odložení účinků rozhodnutí
krajského soudu bude podmíněno ochranou důležitého veřejného zájmu, jehož ohrožení bude
v konkrétním případě představovat právě onu nepoměrně větší újmu, než která přiznáním
odkladného účinků vznikne jiným osobám a jež nebude v rozporu s jiným veřejným zájmem.
Správní orgán (žalovaný) musí stejně jako žalobce újmu tvrdit a osvědčit, tj. vysvětlit, v čem tato
újma a její intenzita spočívá. Újmou správního orgánu proto nebude ohrožení jakéhokoliv
veřejného zájmu, tj. např. zájmu na obecném výběru daní, na jednotném postupu správních
orgánů či na procesně hladkém průběhu řízení, přiznání a vyplácení určité částky důchodu.
Jako příklad újmy na straně správního orgánu lze uvést ohrožení důležitého veřejného zájmu,
kterým je ochrana vzácné kulturní památky, jež by mohla být nepřiznáním odkladného účinku
kasační stížnosti správního orgánu nevratně poškozena nebo zničena, vrácení řidičského
oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi,
udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku atd. (usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 7. 2015, čj. 10 Ads 99/2014-58, č. 3270/2015 Sb. NSS).
[16] Stěžejní argumenty stěžovatelů a) a b) pro přiznání odkladného účinku lze shrnout tak,
že nepoměrně větší újmu spatřují v případné složité procesní situaci a existenci rozhodnutí,
která dle jejich názoru vedle sebe neobstojí. Je ovšem nutné konstatovat, že ustálená judikatura
NSS vychází z názoru, že hrozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci
(resp. složitá procesní situace) není sama o sobě důvodem pro přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 7. 2015,
čj. 10 Ads 99/2014-58, č. 3270/2015 Sb. NSS). Nejedná se proto o újmu ve smyslu
§73 odst. 2 s. ř. s., která může účastníkům řízení vzniknout.
[17] Dále podle názoru stěžovatele a) by byl v důsledku závazného názoru krajského soudu
v napadeném rozsudku nucen postupovat v rozporu se základními zásadami veřejné správy.
NSS k tomu uvádí, že krajský soud nezavázal stěžovatele a) k jedinému způsobu řešení věci,
ale „pouze“ vyjádřil svůj závazný právní názor, který bude stěžovatel a) povinen při svém
rozhodování respektovat. Krajský soud nedomýšlel všechny možné situace, které mohou
v dalším řízení nastat. Konstantní judikatura NSS přitom neakceptuje bez dalšího jako závažnou
újmu tvrzení správního orgánu o konkrétních negativních dopadech následování závazného
právního názoru krajského soudu na konkrétní veřejné zájmy (viz usnesení NSS
ze dne 5. 1. 2005, čj. 1 Afs 106/2004-49), tím spíše nelze za takovou újmu považovat pouze
to, že správní orgán musí dále vést správní řízení i přesto, že takový postup považuje procesně
za vyloučený. Samozřejmě nelze vyloučit, že stěžovatel a) (při respektování právního názoru
vysloveného krajským soudem) v této věci opětovně rozhodne a teprve následně může případně
být napadený rozsudek krajského soudu zrušen. Jedná se však o zcela standardní situaci
(viz usnesení NSS ve věci sp. zn. 3 As 184/2019).
[18] V této souvislosti NSS k argumentaci stěžovatelů c) doplňuje, že v případě, v němž
by stěžovatel a) na základě rušícího rozsudku krajského soudu vydal ve správním řízení znovu
rozhodnutí, které posléze nabude právní moci, a následně či mezitím by NSS tento rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k novému projednání, jistě není žádoucí. O žalobě je však
třeba znovu rozhodnout v souladu se závazným právním názorem kasačního soudu,
což mj. znamená „obživnutí“ původně zrušeného rozhodnutí správního orgánu (srov. usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 7. 2015, čj. 10 Ads 99/2014-58, č. 3270/2015 Sb. NSS).
Tvrzená újma stěžovatelům c) by tedy nevznikla.
[19] NSS souhlasí se žalobkyní, že stejně jako ve věci vedené NSS pod sp. zn. 3 As 184/2019
argumentace stěžovatele a) i v nynějším návrhu na přiznání odkladného účinku ve své podstatě
směřuje k posouzení merita věci. Tyto námitky však nemůže nyní NSS posuzovat,
neboť by tím předjímal své rozhodnutí ve věci samé.
[20] Neobstojí ani argument stěžovatelů a) a c) o vzniku újmy z důvodu nemožnosti včasného
splnění smlouvy a znemožnění (resp. přerušení) výběru mýta. V této souvislosti NSS připomíná
stávající procesní situaci. Napadeným rozsudkem krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele a)
ze dne 10. 12. 2018, kterým byl zamítnut návrh žalobkyně na uložení zákazu plnění smlouvy
a rozhodnutí předsedy stěžovatele a) ze dne 25. 2. 2019, kterým byl zamítnut rozklad žalobkyně
proti rozhodnutí stěžovatele a), jehož rozhodnutí bylo potvrzeno. V současné době tedy nebylo
o návrhu žalobkyně na uložení zákazu plnění ze smlouvy správními orgány nijak rozhodnuto;
zákaz plnění ze smlouvy nebyl uložen. Nemožnost včasného splnění smlouvy a další následky
by tedy nastaly až po případném pravomocném rozhodnutí uložení zákazu plnění smlouvy.
Takové pravomocné rozhodnutí ovšem dosud vydáno nebylo a otázce, jak správní orgány
v dalším řízení rozhodnout lze zatím pouze spekulovat. V tomto směru tedy v současné době
žádnému ze stěžovatelů ani veřejnému zájmu závažná újma nehrozí.
[21] NSS na základě výše uvedeného uzavírá, že stěžovatelé neprokázali, že by v důsledku
účinků kasační stížností napadeného rozsudku hrozila reálná újma veřejným zájmům či přímo
jejich nabytým právům. Vzhledem k tomu, že podmínky pro přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti musí být splněny kumulativně, nezabýval se NSS již dalšími podmínkami pro přiznání
odkladného účinku kasačním stížnostem stěžovatelů. NSS proto jejich kasačním stížnostem
nepřiznal odkladný účinek.
[22] Tímto rozhodnutím NSS nijak nepředjímá své rozhodnutí o věci samé.
[23] Podání návrhu na přiznání odkladného účinku podléhá dle položky 20 sazebníku
soudních poplatků, který je přílohou zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích,
soudnímu poplatku ve výši 1 000 Kč. Podle §7 odst. 1 zákona o soudních poplatcích je poplatek
splatný vznikem poplatkové povinnosti. Poplatková povinnost v daném případě vzniká dnem
právní moci tohoto usnesení [§4 odst. 1 písm. h) zákona o soudních poplatcích per analogiam;
srov. k tomu usnesení ze dne 29. 2. 2012, čj. 1 As 27/2012-32]. NSS proto výrokem II a III
vyzval stěžovatele c) ke splnění povinnosti zaplatit soudní poplatek za návrh na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti.
Poučení:
Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
Soudní poplatek lze zaplatit: a) vylepením kolků na tomto tiskopisu, nebo b) bezhotovostně
převodem na účet soudu číslo: 3703 – 46127621/0710, vedený u České národní banky, pobočka
Brno. Závazný variabilní symbol pro identifikaci platby lze získat na internetových stránkách
www.nssoud.cz v položce Rychlé odkazy – Úhrada soudních poplatků.
V případě placení kolkovými známkami nalepte vždy oba jejich díly na tiskopis na vyznačeném
místě. Tiskopis podepište a vraťte jej NSS. Kolkové známky neznehodnocujte.
V Brně dne 21. srpna 2019
Mgr. Ondřej Mrákota
předseda senátu
Vyhovuji výzvě a zasílám v kolkových známkách určený soudní poplatek.
podpis .................................................
Místo pro nalepení kolkových známek:
-