ECLI:CZ:NSS:2019:10.AS.355.2017:101
sp. zn. 10 As 355/2017 - 101
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Pavla Molka
a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: B. D., zastoupen Mgr. Václavem Voříškem,
advokátem se sídlem Ledčická 649/15, Praha 8, proti žalované: Policie ČR, Krajské ředitelství
policie Středočeského kraje, se sídlem Na Baních 1304, Praha 5, ve věci žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v
Praze ze dne 15. 11. 2017, čj. 45 A 45/2017-23,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Policejní hlídka zastavila dne 23. 11. 2016 žalobce, neboť překročil nejvyšší dovolenou
rychlost v jízdě o více než 20 km/h [§125c odst. 1 písm. f) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích (zákon o silničním provozu)]. Jelikož hlídka měla podezření,
že se žalobce bude vyhýbat přestupkovému řízení, přistoupila k uložení a vybrání kauce zaplacené
v hotovosti ve výši 3 500 Kč (§124a téhož zákona).
[2] Žalobce podal dne 22. 3. 2017 žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu,
který měl spočívat v neoprávněném výběru kauce a jejím následném zadržování. Krajský soud
odmítl žalobu pro opožděnost, neboť lhůtu k jejímu podání je nutno počítat od okamžiku
vybrání kauce. Vybrání kauce představuje dle krajského soudu jednorázový zásah, nikoliv zásah
trvající. Důsledky zásahu žalované spočívající ve vybrání finančních prostředků sice trvají,
samotný napadený zásah však již netrvá – žalovaná již kauci vybrala. V nyní souzené věci policisté
při kontrole vybrali kauci dne 23. 11. 2016, žalobce téhož dne kauci zaplatil a převzal písemné
potvrzení o převzetí kauce. Tímto dnem začala běžet objektivní i subjektivní lhůta pro podání
zásahové žaloby. Žaloba podaná dne 22. 3. 2017 je tedy opožděná.
II. Shrnutí argumentů kasační stížnosti, první rozsudek NSS a zrušující nález Ústavního
soudu
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti usnesení krajského soudu včasnou
kasační stížnost. Domnívá se, že nezákonný výběr a následné zadržování kauce mělo v tomto
případě být posouzeno jako jeden trvající zásah – žaloba proto byla podána před uplynutím
subjektivní lhůty dle §84 odst. 1 s. ř. s. Přitom zpochybňuje závěry rozsudku ze dne 8. 6. 2017,
čj. 10 As 71/2017-45, které považuje za odchýlení se od stávající judikatury. S odkazy na další
rozhodnutí NSS dovozuje, že žaloba byla podána včas a krajský soud se jí měl věcně zabývat.
[4] Žalovaná se ztotožňuje se závěry napadeného usnesení.
[5] O kasační stížnosti rozhodl NSS prvně rozsudkem ze dne 22. 2. 2018,
čj. 10 As 355/2017-65. V tomto rozsudku potvrdil závěry krajského soudu o opožděnosti
žaloby. Ve své argumentaci se NSS opřel zejména o závěry rozsudku rozšířeného senátu ze dne
21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, věc EUROVIA, který zrušil do té doby existující kategorii
trvajících zásahů.
[6] Proti rozsudku čj. 10 As 355/2017-65 podal stěžovatel ústavní stížnost.
[7] V mezidobí Ústavní soud nálezem ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, rozsudek
rozšířeného senátu EUROVIA zrušil jako protiústavní (dále též jen „nález EUROVIA“).
Ústavní soud mj. uvedl, že v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního
orgánu podle §82 a násl. s. ř. s. je důležité rozlišovat různé typy zásahů a zohledňovat specifika
tzv. trvajících zásahů. Ústavní soud odmítl tezi rozšířeného senátu, který kategorii tzv. trvajících
zásahů až na nepatrné výjimky eliminoval.
[8] O ústavní stížnosti proti prvému rozsudku v nynější věci rozhodl Ústavní soud nálezem
ze dne 23. 5. 2019, sp. zn. IV. ÚS 1568/18. Vyšel zejména z nálezu EUROVIA, který zrušil
rozsudek rozšířeného senátu ve věci EUROVIA. V bodě 13. nálezu IV. ÚS 1568/18
takto citoval nález EUROVIA: „V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu
podle §82 a násl. s. ř. s. je důležité - ačkoliv rozšířený senát této tezi nepřál - rozlišovat různé typy zásahů
a zohledňovat specifika tzv. trvajících zásahů [...] V případě těchto zásahů obecně musí s ohledem na zásadu
bezrozpornosti právního řádu platit pravidlo, podle kterého časové právní následky včetně dopadu na počátek běhu
subjektivní i objektivní lhůty k podání zásahové žaloby má až ukončení takového zásahu. V případě stále
neukončeného trvajícího zásahu pak ústavně-konformní výklad pojmu "dozvěděl se" (§84 odst. 1 věta první
s. ř. s.) odpovídá pojmu "dozvídá", a výklad pojmu "došlo" (§84 odst. 1 věta druhá s. ř. s.), odpovídá pojmu
"dochází". V souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva lhůta k podání žaloby
proti neukončenému trvajícímu zásahu ve skutečnosti začíná každý den znovu“. Dále dodal, že „správní soud
musí při hodnocení povahy zásahu vycházet z objektivních skutečností a musí na jejich základě vyhodnotit,
jakou povahu zásah má.“
[9] V bodě 14. nálezu IV. ÚS 1568/18 Ústavní soud uzavřel, že vzhledem „ke skutečnosti,
že v nyní posuzovaném případě se napadený rozsudek NSS opírá zejména o právní závěry vyslovené v následně
Ústavním soudem zrušeném rozsudku rozšířeného senátu ve věci EUROVIA a NSS se v rámci posouzení
včasnosti stěžovatelem podané žaloby dostatečně nezabýval hodnocením povahy žalovaného zásahu a jejímu
promítnutím do běhu lhůty k podání zásahové žaloby, shledal Ústavní soud ústavní stížnost důvodnou.“
[10] V bodě 15. nálezu IV. ÚS 1568/18 konečně Ústavní soud odmítl tezi, že vybrání kauce
a její zadržování je jednorázovým zásahem s trvajícími účinky. „V posuzované věci je nutné vycházet
ze závěrů citovaného nálezu ve věci EUROVIA a rozlišovat zásah spočívající v samotném vybrání kauce a zásah
spočívající v jejím následném zadržování. V prvním případě jde o zásah jednorázový; ve druhém případě je tomu
jinak. Zadržování kauce je zásahem trvajícím (zásahem spočívajícím v udržování tvrzeného protiprávního stavu),
stejně jako tomu bylo v případě zadržování dokumentů a listin v kauze EUROVIA, a proto na něj lze
vztáhnout závěry z nálezu sp. zn. II. ÚS 635/18 - lhůta pro podání žaloby počíná běžet v případě trvajícího
zásahu každý den jeho trvání znovu a znovu (viz bod 43 citovaného nálezu).“
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[11] Podobně, jako uvedl NSS již v prvém rozsudku v této věci, je třeba nejprve upozornit,
že je-li kasační stížností napadeno usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu, lze ji podat
pouze z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Úkolem NSS je tedy posoudit, zda krajský
soud postupoval správně, pokud žalobu pro opožděnost odmítl. NSS se nemůže zabývat otázkou
důvodnosti samotné žaloby.
[12] NSS dále předesílá, že po prvním zrušujícím nálezu v této věci se NSS ocitá v situaci
přísné kasační vázanosti důvody nálezu IV. ÚS 1568/18. V tomto případě není proto namístě
jakákoliv polemika s důvody zrušujícího nálezu. Proto se nebude NSS vyjadřovat ani k části
vyjádření stěžovatele ze dne 9. 7. 2019, kde obsáhle kritizuje disent soudce Jana Filipa k nálezu
IV. ÚS 1568/18 pro tam použité anglicismy, odborné výrazy i údajné použití některých názorů
„v rozporu se soudcovskou etikou“. NSS je v nynější věci vázán důvody vyslovenými ve stanovisku
většiny senátu Ústavního soudu, na čemž v této věci nemůže změnit nic ani existence disentu.
[13] NSS si po doručení nálezu IV. ÚS 1568/18 opětovně vyžádal spis krajského soudu
sp. zn. 45 A 45/2017. Dne 23. 11. 2016 hlídka Policie ČR vyzvala stěžovatele, který byl podezřelý
ze spáchání dopravního přestupku, ať uhradí kauci ve výši 3 500 Kč (§124a zákona o silničním
provozu). Stěžovatel kauci na místě uhradil. Žalobou ze dne 22. 3. 2017, která byla krajskému
soudu doručena téhož dne, stěžovatel (jako žalobce) za žalovaného určil Krajské ředitelství
policie Středočeského kraje. V žalobě tvrdil, že v dané věci nebyly důvody pro vybrání kauce.
Není pravdivé tvrzení uvedené v potvrzení o převzetí kauce, že by s policisty nespolupracoval.
Není povinností s přestupkem souhlasit a s policisty spolupracovat. K výtce, že policistům
neuvedl, zda se zdržuje v místě trvalého bydliště nebo má jinou doručovací adresu, stěžovatel
v žalobě říká, že neměl povinnost nic z toho policistům sdělovat. Z obsahu spisu prý neplyne,
že se k policistům choval arogantně, že měl v úmyslu se přestupkovému řízení vyhýbat,
nebo že se mu již v minulosti úspěšně vyhýbal. Neplyne z něj ani to, že měl nahlášen trvalý
pobyt na obecním úřadě, nebo že mu hrozilo pozbytí řidičského průkazu. Výběr kauce
tedy dle něj nebyl dostatečně odůvodněn. Dále se v žalobě vyjadřoval též k její včasnosti.
Dle stěžovatele byla zásahová žaloba včasná, neboť zásah započatý vybráním kauce trval po dobu
zadržování kauce. Pokud by nezákonný zásah v době rozhodnutí krajského soudu již netrval,
domáhal se stěžovatel v žalobě vyslovení nezákonnosti výběru a zadržování kauce.
[14] NSS dal šanci stranám vyjádřit se k věci po nálezu Ústavního soudu. Této možnosti využil
stěžovatel. Ve vyjádření z 9. 7. 2019 uvedl, že z nálezu IV. ÚS 1568/18 plyne pro NSS povinnost
usnesení krajského soudu zrušit. S odkazem na bod 15. nálezu stěžovatel tvrdí, že podle
Ústavního soudu se jedná o dva nezákonné zásahy, výběr kauce (zásah jednorázový) a zadržování
kauce (zásah trvající). Nezákonný zásah spočívající ve výběru kauce byl žalován pozdě, ovšem
nezákonný zásah spočívající v zadržování kauce je žalován včas.
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] NSS předně nesouhlasí s tezí stěžovatele, že Ústavní soud tuto věc definitivně vyřešil,
a rozhodl o včasnosti (části) žaloby. NSS má za to, že Ústavní soud odmítl důvody prvého
rozsudku NSS v této věci, který byl postaven na (protiústavních) závěrech rozšířeného senátu
v rozsudku EUROVIA, aniž věc závazně pro NSS v celém rozsahu vyřešil. Finální posouzení
této věci tedy Ústavní soud ponechal na NSS, samozřejmě za podmínky, že NSS bude
respektovat zrušovací důvody vyslovené v nálezu IV. ÚS 1568/18. Jde zejména o povinnost
respektovat nález EUROVIA (srov. body 11-14 nálezu IV. ÚS 1568/18) jakož i výklad nálezu
EUROVIA pro nynější věc (viz nález IV. ÚS 1568/18, bod 15).
[17] S dalšími tezemi stěžovatele ve vztahu k výkladu nálezu IV. ÚS 1568/18 naopak NSS
souhlasí, neboť vskutku z tohoto nálezu jasně plynou. Z těchto tezí však z níže uvedených
důvodů včasnost žaloby neplyne.
[18] Z nálezu EUROVIA především plyne povinnost správních soudů respektovat specifika
trvajících zásahů (srov. též citaci v bodě [8] shora). Lze připomenout, že rozšířený senát
v rozsudku EUROVIA v podstatě omezil kategorii trvajících zásahů jen na specifickou oblast
environmentální (srov. též rozsudek ze dne 26. 6. 2013, čj. 6 Aps 1/2013-51, věc Statutární město
Ostrava, na jehož závěry stěžovatel odkazuje v bodě 21 kasační stížnosti; viz k tomu blíže
vysvětlení v rozsudku rozšířeného senátu EUROVIA, bod 57). Ústavní soud však v nálezu
EUROVIA tyto závěry razantně odmítl. Je proto třeba odmítnout i zjednodušené závěry o běhu
lhůt, na kterých postavil svůj první rozsudek v této věci též NSS. Správní soudy proto musí brát
specifickou kategorii trvajících zásahů v potaz a musí jim poskytovat ústavněprávní ochranu
přesně v tom směru, jak naznačil nález EUROVIA a jak zopakoval nález IV. ÚS 1568/18.
[19] Nález EUROVIA samozřejmě neznamená, že by se snad všechny zásahy transformovaly
v zásahy trvající a že by u všech zásahových žalob byly opuštěny jakékoliv žalobní lhůty (shodně
např. rozsudek ze dne 25. 4. 2019, čj. 9 As 83/2019-35, bod 18, zde ve vztahu k ověření pasportu
stavby). Nic takového ostatně neříká ani stěžovatel, který připouští, že žaloba proti vybrání kauce
je ve světle nálezu IV. ÚS 1568/18 opožděná.
[20] I nadále je tak třeba rozlišovat, jak tomu bylo před rozsudkem rozšířeného senátu
EUROVIA, zásahy jednorázové, zásahy jednorázové s trvajícími účinky (následky)
a zásahy trvající. Pouze posléze uvedené kategorii, tedy zásahům trvajícím, svědčí specifika běhu
lhůt, jak je vysvětlil Ústavní soud v nálezu ve věci EUROVIA.
[21] Jak judikatura uvádí v reakci na nález EUROVIA, trvajícím zásahem je např. zveřejnění
osobních údajů žalobce na soudním internetu (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne
7. 11. 2018, čj. 31 A 68/2018-177, bod 18). Podobně s odkazem na nález EUROVIA
jako včasnou vyhodnotil NSS žalobu proti zásahu spočívajícímu v nevydání regulačního plánu:
dle NSS pokud tento zásah trvá v okamžiku podání žaloby, „nemůže být z povahy věci opožděná,
neboť nemohla uplynout dvouletá objektivní lhůta běžící od nezákonného zásahu, kterým je v tomto případě
každodenní prodlení stěžovatele s vydáním regulačního plánu, ani dvouměsíční subjektivní lhůta běžící ode dne,
kdy se žalobce o tomto prodlení dozvěděl“ (rozsudek NSS ze dne 21. 6. 2018, čj. 2 As 132/2016-86, bod
28). Jiným nesporným příkladem trvajícího zásahu bude vedení daňové kontroly, která dosud
nebyla ukončena (rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 10. 7. 2018, čj. 46 Af 33/2017-67,
bod 15, podobně ve vztahu k řízení vedenému Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže
viz rozsudek NSS ze dne 8. 11. 2018, čj. 10 As 220/2016-204, věc STRABAG, část V.A.).
A konečně příkladem posledním, tentokráte ještě před přijetím nálezu EUROVIA, je trvající
zásah v podobě evidence daňového nedoplatku [nález ze dne 23. 11. 2004, sp. zn. II. ÚS 599/02
(N 175/35 SbNU 343)], kterým ostatně argumentuje též stěžovatel.
[22] Naproti tomu typickým zásahem jednorázovým je sdělení o nezahájení řízení
z moci úřední. Je sice možno odlišovat trvání zásahu a trvání důsledků zásahu, trvání
důsledků jednorázového zásahu však nelze spojovat s během lhůty pro podání žaloby. Samotný
zásah – správní orgán vydal sdělení, že řízení nezahájí - již netrvá. Trvání jeho důsledků
je odlišnou otázkou bez vlivu na posouzení žalobních lhůt proti zásahu samotnému (viz závěry
rozsudku NSS ze dne 7. 3. 2019, čj. 1 As 348/2018-28, srov. body 13-16, kde NSS aplikuje
též závěry nálezu EUROVIA).
[23] Stěžovatel má proto v doplnění kasační stížnosti v reakci na nález IV. ÚS 1568/18
pravdu, že zadržování kauce je trvajícím zásahem. Stejně tak má pravdu v tom, že samotný výběr
kauce představuje zásah jednorázový (shodně nález IV. ÚS 1568/18, bod 15., cit. v bodě [10]
shora). Ovšem z těchto dvou východisek činí stěžovatel nesprávný závěr, že proti trvajícímu
zásahu (zadržování kauce) lze v časově neomezené lhůtě žalovat jen a pouze na základě
argumentů tvrdících pochybení, která se (údajně) stala při zásahu jednorázovém (výběr kauce).
Podle NSS jde o dva navzájem nezávislé zásahy, z nichž každý činí jiný správní orgán (viz dále).
[24] V tomto lze především odkázat na právní úpravu. Dle §124a odst. 1 zákona o silničním
provozu je policista při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích
oprávněn vybrat kauci v rozmezí od 3 500 Kč do 50 000 Kč od řidiče, který je podezřelý
ze spáchání přestupku podle tohoto zákona, je-li důvodné podezření, že se bude vyhýbat řízení
o přestupku nebo že by případné vymáhání uložené pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými
náklady, popřípadě nebylo vůbec možné. Dle odst. 2 výše kauce nesmí překročit nejvyšší výměru
pokuty, kterou lze za daný přestupek uložit. Dle odst. 3 při výběru kauce policista poučí řidiče
o účelu vybrání kauce a podmínkách jejího vrácení a vystaví ve 3 vyhotoveních písemné
potvrzení o vybrání kauce, ve kterém musí být uveden důvod vybrání kauce, její výše a správní
orgán, který je příslušný k vedení řízení o přestupku.
[25] Kauci nicméně Policie ČR dále nedrží a naopak ji předá společně s jedním vyhotovením
potvrzení o vybrání kauce správnímu orgánu, který je příslušný k vedení řízení o přestupku
(§124a odst. 1 zákona o silničním provozu).
[26] Další pravidla o nakládání s kaucí upravuje §124b zákona o silničním provozu.
Povinnosti zde ale míří na zcela jiný správní orgán, totiž na správní orgán, který je příslušný
k vedení řízení o přestupku. Kauce bude podle tohoto ustanovení buď vrácena, započtena
nebo propadne. Podle §124b odst. 1 zákona o silničním provozu kauce se vrátí v plné výši,
nebyl-li řidič v řízení o přestupku shledán vinným z jeho spáchání. Podle odst. 2 je-li v řízení
o přestupku uložena řidiči pokuta a povinnost k úhradě nákladů řízení, rozhodne správní orgán
o započtení složené kauce na zaplacení uložené pokuty a nákladů řízení. Je-li vybraná kauce vyšší
než uložená pokuta a náklady řízení, vrátí se řidiči část kauce zbývající po započtení kauce
na zaplacení uložené pokuty a nákladů řízení. Konečně podle odst. 3 kauce propadne,
jestliže nelze a) řízení ukončit rozhodnutím ve věci proto, že podezřelý z přestupku
je nedosažitelný nebo nečinný, nebo b) rozhodnutí ve věci, kterým byl řidič shledán vinným,
nelze doručit z důvodů uvedených v písmeni a). Podle §124b odst. 4 vrací-li se kauce
nebo její část, vyzve správní orgán bez zbytečného odkladu řidiče k vyzvednutí kauce
nebo její části nebo ke sdělení potřebných údajů o bankovním účtu, na který lze kauci
nebo její část vrátit. Výzva se doručuje do vlastních rukou. Kauce nebo její část propadá,
nevyzvedne-li si ji řidič do 1 roku ode dne doručení výzvy nebo nesdělí-li v této lhůtě
potřebné údaje o bankovním účtu. Nepodaří-li se výzvu doručit, kauce nebo její část propadá,
nevyzvedne-li si ji řidič do 2 let ode dne odeslání výzvy nebo nesdělí-li v této lhůtě potřebné
údaje o bankovním účtu. Konečně podle §124b odst. 5 zákona o silničním provozu je propadlá
kauce příjmem rozpočtu, ze kterého je hrazena činnost správního orgánu, který je příslušný
k vedení řízení o přestupku.
[27] V dané věci tedy ve shodě s bodem 15. nálezu IV. ÚS 1568/18 třeba rozlišovat
jednorázový zásah, kterého se dopouští Policie ČR, a to vybráním kauce za podmínek §124a
odst. 1 zákona o silničním provozu. Typickým příkladem nezákonnosti takového zásahu bude,
že k vybrání kauce nebyly splněny zákonné podmínky, tedy např. kauce byla vybrána v jiném
než zákonném rozmezí, nebylo důvodné podezření, že se řidič bude vyhýbat řízení o přestupku
nebo že by případné vymáhání uložené pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě
nebylo vůbec možné atp. Tento zásah je přičitatelný Policii ČR a přesně tento zásah tvrdí
stěžovatel. Dosavadní praxe NSS se většinou soustředila na tyto typy zásahů (srov. body [33]
dále).
[28] Od nezákonného výběru kauce je třeba odlišit další a na výběru kauce relativně nezávislou
nezákonnost, a to následné zadržování kauce. Nezákonné zadržování kauce bude typicky spočívat
v tom, že správní orgán následně nenaloží s kaucí způsobem, který předvídá §124b téhož
zákona, např. v rozporu se zákonem nevrátí řidiči kauci (pasivně legitimovaným bude správní
orgán, který vede řízení o přestupku, zde tedy Městský úřad v Mělníku).
[29] Tento výklad se na prvý pohled může zdát složitý s ohledem na určení žalovaného.
Procesní paternalismus prosazovaný ve správní justici však garantuje, že žalobce nedojde újmy
jen proto, že nesprávně označí jednoho žalovaného, jakkoliv žalobní tvrzení směřují vůči jinému
žalovanému. Správní soud totiž v takovémto případě žalobce poučí (srov. usnesení rozšířeného
senátu ze dne 9. 12. 2014, čj. Nad 224/2014-53, č. 3196/2015 Sb. NSS).
[30] Jak NSS ukázal v bodě [13] shora, stěžovatel v pozici žalobce formálně namítal jednak
nezákonnost výběru kauce, jednak nezákonnost jejího dalšího zadržování. Nezákonnost
zadržování kauce (kteréžto dle žalobního tvrzení přetrvávalo i v okamžiku podání žaloby) však
dle žaloby spočívala jen a pouze v nedostatku podmínek pro samotný výběr kauce. Prvotní
nezákonnost spojená s výběrem dle žaloby prý trvá, neboť kauce samotná nebyla stěžovateli
vrácena (k okamžiku podání žaloby byla nadále zadržována). K samotné nezákonnosti zadržování
kauce, nota bene jiným správním orgánem (Městským úřadem v Mělníku), žaloba pohříchu
neuvádí vůbec nic. Správní orgán, který kauci v důsledku §124b zákona o silničním provozu
zadržuje, není vůbec žalován. Nejde ovšem dle NSS o chybu v žalobním tvrzení, či nesoulad
mezi žalobou a jejím odůvodněním, ale o logický důsledek všech žalobních tvrzení, která směřují
jen k žalobě na (jednorázový) zásah zasahující policie. Žalobní argumentace, která tento
jednorázový zásah směšuje s trvajícím zásahem v podobě zadržování kauce, měla stěžovateli
za těchto podmínek posloužit pouze k tomu, aby si prodloužil subjektivní lhůtu k podání
zásahové žaloby proti jednorázovému zásahu. Tato lhůta však již beznadějně uplynula,
a to i ve světle nálezu EUROVIA. V projednávané věci proto krajský soud nemusel
stěžovatele poučit o chybném označení žalované strany ani jinak odstraňovat vady žaloby
(srov. již cit. usnesení rozšířeného senátu Nad 224/2014), neboť žaloba sama zjevně směřovala
jen proti jednorázovému zásahu.
[31] Jinak řečeno, stěžovateli se nelíbilo (údajně nezákonné) vybrání kauce (viz všechny
žalobní body, označení žalovaného, apod.). Následné zadržování kauce je dle žaloby
jen produktem prvotní nezákonnosti, tj. nezákonného výběru kauce (nic víc v tomto směru
stěžovatel neuvádí). V řízení o žalobě nelze pro opožděnost žaloby zkoumat, zda došlo k prvotní
tvrzené nezákonnosti (vybrání kauce jako jednorázového zásahu). Přes tuto opožděnost žaloby
se nelze překlenout tím, že by v duchu jakési obdoby doktríny „plodů z otráveného stromu“ původní
nezákonnost ve výběru kauce založila nezákonnost veškerého dalšího zadržování kauce
[srov. přiměřeně již cit. rozsudek 10 As 220/2016, věc STRABAG, bod 48; srov. k výkladu
této doktríny v trestněprávní oblasti nález ze dne 21. 5. 2014, sp. zn. III.ÚS 761/14
(N 103/73 SbNU 659), bod 22].
[32] NSS dodává, že ve světle závěrů nálezu EUROVIA je nutno odmítnout tezi,
že snad stěžovateli uplynula lhůta žalovat trvající zásah v podobě zadržování kauce Městským
úřadem v Mělníku. V tomto nutno odmítnout jako protiústavní i závěry uvedené v prvním
rozsudku NSS v nynější věci. Pokud tedy stěžovatel spatřuje v postupu Městského úřadu
v Mělníku porušení povinností dle §124b zákona o silničním provozu (např. tento správní orgán
kauci protizákonně nevrátil, protizákonně ji započetl či protizákonně ji nechal propadnout), může
tento správní orgán žalovat zásahovou žalobou. To přesně, jak uvádí nález EUROVIA,
tedy lhůta pro podání žaloby počíná běžet v případě trvajícího zásahu každý den jeho trvání
„znovu a znovu“. Musí jít o důvody přičitatelné právě tomuto správnímu orgánu, který s kaucí
disponuje podle §124b zákona o silničním provozu, nikoliv o důvody jiné, spojené
s jednorázovým zásahem Policie (nynější žalované).
[33] K dalším argumentům kasační stížnosti NSS uvádí následující. V obecné rovině
lze souhlasit s tím, že pro účely zásahové žaloby není podstatné, kdo s kaucí aktuálně disponuje
(má ji v úschově). Žaluje-li řidič nezákonný výběr kauce, není podstatné, že v okamžiku žaloby
již s kaucí disponuje jiný správní orgán. Není však pravda, jak tvrdí stěžovatel, že pasivně
legitimovaná ve věcech kaucí je vždy Policie ČR. Vše závisí na tom, jaký zásah žalobce tvrdí,
tedy zda žaluje nezákonný zásah spojený s výběrem kauce nebo nezákonný zásah spojený
s jejím dalším zadržováním. Shora podané závěry nejsou ani rozporné s rozsudkem NSS ze dne
17. 8. 2016, čj. 7 As 97/2016-43, jak tvrdí stěžovatel. V kauze 7 As 97/2016 sice NSS vyslovil,
že žalovaným ve věcech kauce je Policie ČR a nikoliv správní orgán, který kauci uschoval.
Avšak tento závěr se evidentně vztahoval pouze k předcházející judikatuře (na kterou v této
souvislosti sedmý senát odkázal), v níž NSS řešil případy zásahových žalob proti nezákonnému
výběru kauce. V těchto případech, ani v cit. rozsudku 7 As 97/2016 však NSS vůbec nezkoumal,
kdo je žalovaným v případě, tvrdí-li žalobce nezákonné zadržování kauce (tedy zásah trvající,
u něhož nemůže ve smyslu nálezu EUROVIA lhůta k podání žaloby po dobu zadržování kauce
uběhnout).
[34] Stěžovatel se dále odvolával na rozsudek ze dne 15. 5. 2014, čj. 9 As 37/2014-43,
č. 3074/2014 Sb. NSS, konkrétně na část právní věty II: „Zásahem není samotná výzva policisty
k uhrazení kauce, ale její výběr, tedy faktické převzetí peněžních prostředků a jejich následné zadržování,
nebo alternativně zablokování či odtažení vozidla“. Z uvedeného rozsudku prý plyne, že NSS pojímá
vybrání a zadržování kauce jako jeden trvající zásah, spočívající nejen ve faktickém převzetí
peněžních prostředků, ale rovněž v jejich následném zadržování. NSS k tomu uvádí, že stěžovatel
vytrhává právní větu z kontextu celého judikátu. Judikát 9 As 37/2014 vůbec neřešil jednotlivé
subtypy zásahu, tedy zda jde o zásah jednorázový, jednorázový s trvajícími účinky, nebo zásah
trvající, či zda jde o dva rozdílné zásahy, prvý jednorázový, druhý trvající. K tomu se ostatně
vyjadřovat vůbec nemusel. Naopak detailně vysvětloval povahu výzvy k uhrazení kauce,
kterou ještě k žádnému zásahu do práv podezřelého nedochází: „Zásahem je až případný výběr kauce,
tedy faktické převzetí peněžních prostředků a jejich následné zadržování, nebo alternativně zablokování
či odtažení vozidla. Tomu ostatně odpovídá i terminologie §125a zákona o silničním provozu, která, kromě jedné
výjimky v §125a odst. 3, větě druhé, hovoří o výběru, převzetí či složení kauce, tedy o faktickém převzetí
či předání finančních prostředků. O nezákonný zásah spočívající ve výběru kauce a jejím držení se pak bude
jednat, pokud nebyly splněny podmínky §125a zákona o silničním provozu pro její výběr“ (bod 33).
[35] K judikatuře nelze přistupovat jako k právním předpisům, vytrhovat z ní jednotlivé věty
a stavět na nich mechanicky výklad práva. Judikáty nutno vždy vykládat se zřetelem
k jejich kontextu. Pokud NSS zdůrazňuje kontext judikátu 9 As 37/2014, míní tím, že je třeba
si uvědomit, co vlastně tento judikát řeší (a co naopak neřeší). Judikát 9 As 37/2014 rozvádí
teze původně vyjádřené v rozsudku ze dne 27. 2. 2014, čj. 4 Aps 9/2013-48, že proti
nezákonnému postupu policisty při výběru kauce je třeba brojit zásahovou žalobou ve smyslu
§82 s. ř. s., nikoliv žalobou proti rozhodnutí (jiné otázky neřeší). I otázka právní povahy výběru
kauce ve vztahu k žalobnímu typu podle soudního řádu správního byla a stále může být dosti
sporná, to zejména s ohledem na široké tzv. materiálně-formální pojetí správního rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. (srov. k tomu též pozdější vývoj judikatury rozšířeného senátu,
zvl. usnesení rozšířeného senátu ze dne 10. 7. 2018, čj. 9 As 79/2016-41, č. 3779/2018 Sb. NSS,
body 74 násl., které evidentně rozšiřuje pojem rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.). NSS
dodává, že v nynější, již několikráte rozhodované věci by však nebylo spravedlivé zvažovat
možnost přehodnocení právní povahy výběru kauce směrem od zásahu k rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., byť do budoucna takovýto vývoj jistě vyloučit nelze.
[36] NSS doplňuje, že se nemohl zabývat námitkami advokáta, kterému se nelíbí způsob,
jakým NSS zveřejňuje anonymizované verze svých rozhodnutí. Tato námitka totiž vůbec
nesouvisí s předmětem nynější věci. Lze snad jen dodat, že v českém právu vysoké soudy
advokáty neanonymizují (viz přístup Ústavního soudu a Nejvyššího soudu).
IV. Závěr a náklady řízení
[37] NSS tedy shrnuje, že se stěžovatel mýlí, pokud dovozuje, že prvotní (tvrzené) nezákonné
jednání policejní hlídky (jednorázový zásah) způsobuje nezákonnost veškerého dalšího
zadržování kauce (trvající zásah) jiným správním orgánem, které je též třeba přičíst na vrub
Policie ČR. Podezřelým z přestupku poskytuje dostatečnou soudní ochranu proti nezákonnému
výběru kauce hlídkou policie (jednorázový zásah) zásahová žaloba proti postupu Policie ČR,
kterou je však třeba podat ve lhůtě dvou měsíců od výběru této kauce (§84 odst. 1 s. ř. s.).
V tomto případě tak stěžovatel neučinil. Pokud správní orgán, který je příslušný k vedení řízení
o přestupku, stěžovateli kauci nevrátí, nebo poruší jinou povinnost dle §124b odst. 1 zákona
o silničním provozu, má stěžovatel právo napadat takovýto nový nezákonný zásah kdykoliv,
neboť lhůta k podání žaloby nezačne až do odstranění nezákonnosti běžet (shodně viz pro tuto
věc závazný nález IV. ÚS 1568/18, bod 15.).
[38] NSS proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[39] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch; žalované, které by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladu
řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. července 2019
Zdeněk Kühn
předseda senátu