ECLI:CZ:NSS:2019:2.AS.187.2017:264
sp. zn. 2 As 187/2017 - 264
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců
Aleše Roztočila, Filipa Dienstbiera, Zdeňka Kühna, Petra Mikeše, Barbary Pořízkové a Karla
Šimky, v právní věci navrhovatelky: obec Dobřejovice, se sídlem Na Návsi 26, Dobřejovice,
zast. Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem, se sídlem Údolní 567/33, Brno, proti odpůrkyni: obec
Čestlice, se sídlem Pitkovická 290, Říčany, zast. JUDr. Emilem Flegelem, advokátem, se sídlem
K Chaloupkám 3170/2, Praha 10, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) R. K., II) J. Z.,
III) Ing. B. B., IV) Domo Development a. s., V) BVX Czech, a. s., osoby zúčastněné na
řízení IV) a V) sídlem Nádražní 762/32, Praha 5, obě zast. Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D.,
advokátem, se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, VI) Krajina pro život, spolek, se sídlem
Růžová 388, Průhonice, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Změny č. 1 územního
plánu Čestlic ze dne 27. 9. 2016, č. j. OOP-1/2016, v řízení o kasačních stížnostech odpůrkyně
a osob zúčastněných na řízení IV) a V) proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne
27. 4. 2017, č. j. 50 A 2/2017 – 147,
takto:
I. Aktivní věcná legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy je dána, pokud soud dospěje ke skutkovému a právnímu závěru
o skutečném vztahu úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy a právní
sféry navrhovatele a zároveň o podstatné nezákonnosti napadené regulace obsažené
v opatření obecné povahy posuzované z hlediska kompetenčních, procesních
i hmotněprávních předpisů (§101a odst. 1 věta první a §101d odst. 2 věta první s. ř. s.).
II. V případě, že úprava obsažená v napadeném opatření obecné povahy skutečně
negativně zasahuje do právní sféry navrhovatele, může se navrhovatel v řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy úspěšně dovolat i porušení právních předpisů, jejichž
primárním účelem je ochrana veřejného zájmu. Výjimkou jsou případy, kdy je na první
pohled zřejmé, že navrhovatelem namítané porušení veřejného zájmu se zcela míjí
s právní sférou navrhovatele.
III. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí druhému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] V projednávané věci jde o posouzení otázky, zda navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části může úspěšně uplatnit pouze takové (tvrzené)
nezákonnosti či vady řízení, které představují porušení jeho vlastních subjektivních veřejných
práv, nebo zda postačuje, že napadená regulace má skutečný, přímý a bezprostřední vztah
k právní sféře navrhovatele. Jinými slovy rozšířený senát má rozhodnout, zda navrhovatel
má právo na soudní přezkum toho, zda jeho právní sféry se skutečně dotýkající úprava v opatření
obecné povahy byla vymezena objektivně v souladu se zákonem po stránce hmotněprávní
i procesní.
II. Přehled dosavadního řízení
[2] Krajský soud v Praze v záhlaví označeným rozsudkem napadenou část změny územního
plánu odpůrkyně zrušil, a to ke dni právní moci rozsudku. Zrušená část opatření obecné povahy
vymezovala plochu Z12c, kterou zároveň převáděla z územní rezervy na zastavitelnou plochu
pro typ využití OK – občanské vybavení – komerční zařízení plošně rozsáhlá. Plocha Z12c
má spolu s již vymezenými zastavitelnými plochami Z12a a Z12b do budoucna tvořit komerční
zónu Čestlice – Jih.
[3] Aktivní legitimaci navrhovatelky k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
krajský soud shledal v tvrzeném zásahu do jejího práva vlastnického a práva na samosprávu.
Přeřazení plochy Z12c (která se nachází na okraji území odpůrkyně v těsném sousedství s obcí
Průhonice a navrhovatelkou) z plochy územní rezervy na zastavitelné území s předpokládaným
využitím pro rozsáhlé komerční centrum je dle krajského soudu způsobilé ovlivnit život na území
navrhovatelky a její další rozvoj měrou nikoli zanedbatelnou.
[4] Při věcném posouzení krajský soud shledal důvodnou námitku porušení zásady ochrany
zemědělského půdního fondu. Výstavbu komerčního centra v oblasti, ve které se v současnosti
již řada obdobných staveb nachází, nelze považovat za převažující veřejný zájem ve smyslu
§4 odst. 3 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších
předpisů, který zahrnuje především veřejné a společensky nezbytné záměry jako dopravní
infrastruktura, stavby určené k obraně státu či k ochraně před živelními pohromami. Krajský
soud odmítl argumentaci odpůrkyně, že převažujícím veřejným zájmem je zájem na předcházení
povodňovým stavům v oblasti Černého potoka. Přípustné by bylo pouze vynětí
půdy ze zemědělského půdního fondu v rozsahu nezbytném pro umístění ochranných
staveb (např. retenčních nádrží). V posuzovaném případě však dochází k rozsáhlému vynětí
půdy I. a II. třídy ochrany pro realizaci ryze soukromého zájmu investora, který se výměnou
zavázal provést opatření, která mají zlepšit hydrologické poměry v dané lokalitě. Nadto krajský
soud podotkl, že riziko povodňových stavů by pravděpodobně bylo samotnou realizací
komerčního centra zvýšeno, neboť retenční schopnosti plochy Z12c se po jejím zastavění
podstatně sníží.
[5] Krajský soud dále posuzoval, zda shledaná nezákonnost napadené části změny územního
plánu může zasáhnout do veřejných subjektivních práv navrhovatelky. Navrhovatelka
je územním samosprávným společenstvím občanů, a je tedy povinna pečovat o jejich potřeby
a zájmy. Navýšením plochy určené k zastavění dojde ke zvýšené stavební činnosti a nárůstu
dopravy a s ní spojených imisí, které tak značně zasáhnou do pohody bydlení všech občanů
navrhovatelky (tedy nejen vlastníků nemovitostí). Zda bude na dané ploše zemědělská půda nebo
obchodní centrum, má zřejmý dopad na navrhovatelku a její občany.
[6] Odpůrkyně a osoby zúčastněné na řízení IV) a V) (společně též dále „stěžovatelky“)
podaly proti napadenému rozsudku samostatné kasační stížnosti. Stěžovatelky předně namítají
absenci aktivní procesní legitimace navrhovatelky. Obec nemá pravomoc podat návrh na zrušení
územního plánu jménem svých občanů a na ochranu jejich práv, neboť pro to postrádá zákonné
zmocnění. Ustanovení §2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), je normou
teleologické povahy bez vlastního normativního obsahu. Obec rovněž nemůže úspěšně namítat
dotčení práv jiných vlastníků nemovitostí v území regulovaném opatřením obecné povahy.
Obdobně není navrhovatelka aktivně legitimována k uplatnění námitky stran porušení práva
na pohodu bydlení, neboť to svědčí pouze konkrétním osobám, které v dané lokalitě bydlí.
Navrhovatelka nemůže být přijetím změny územního plánu ani potenciálně dotčena na svých
hmotných právech, neboť žádný vliv (např. exhalace, hluk, zápach apod.) posuzované části
změny územního plánu na majetek navrhovatelky není reálný. Žádná z navrhovatelkou
vlastněných nemovitostí s územím dotčeným změnou územního plánu nesousedí, například
obecní úřad navrhovatelky je od daného území vzdálen více než 1 km.
[7] Stěžovatelky zdůrazňují, že obec si nemůže přisvojit pozici ochránce veřejného zájmu
v dané lokalitě. K tomu jsou určeny především tzv. dotčené správní orgány, které v dané věci
zaujaly zcela opačná stanoviska. Návrh na zrušení opatření obecné povahy není koncipován
jako actio popularis, ale jako nástroj k ochraně subjektivních práv. Odpůrkyně zdůrazňuje zásah
do svého práva na samosprávu a s tím související pravomoci vydávat územně plánovací
dokumentaci. V posuzovaném řízení byla porušena zásada zdrženlivosti při přezkumu územně
plánovací dokumentace. Není úkolem soudů ani oprávněním navrhovatelky jako sousední obce
hledat nejlepší řešení pro územní uspořádání společenství, jehož právo na samosprávu je ústavně
garantováno.
[8] Stěžovatelky uplatnily i další námitky, které není potřebné zde rekapitulovat, neboť
se netýkají otázky postoupené rozšířenému senátu.
III. Postoupení věci rozšířenému senátu
[9] Druhý senát NSS, kterému byla věc přidělena k projednání, při posuzování důvodnosti
kasačních stížností týkajících se aktivní věcné legitimace navrhovatelky nejprve v obecné rovině
zjišťoval, zda může být obec dotčena na svých právech, zejména právu na samosprávu, územním
plánem sousední obce. Následně se v rámci posouzení aktivní věcné legitimace navrhovatelky
zabýval souvislostí mezi tvrzenou nezákonností napadené části územního plánu a dotčením
navrhovatelčiných veřejných subjektivních práv.
[10] Předkládající senát považoval za nezbytné vyjasnit, zda je možné podmínku nezákonnosti
napadeného aktu a podmínku dotčení na subjektivních právech navrhovatele splnit izolovaně
(tj. že nezákonnost spočívá v parametru A, zatímco dotčení v parametru B), nebo zda
je předpokladem úspěchu návrhu příčinná souvislost mezi těmito dvěma podmínkami.
[11] Otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu
nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti.
Přípustný je ten návrh, který obsahuje myslitelná a logicky konsekventní tvrzení; není však nutné,
aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je naopak zásadní pro posouzení důvodnosti
návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování přípustnosti (usnesení
rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, dále
jen „usnesení ve věci Vysoká nad Labem“). Ohledně aktivní procesní legitimace dospěl
předkládající senát k závěru, že byla v posuzovaném případě naplněna. Územním plánem
mohou ve své právní sféře být dotčeny ty osoby, které mají práva k nemovitostem
nacházejícím se na území tímto plánem regulovaném. Výjimečně je též představitelné, aby aktivní
procesní legitimace byla dána i u navrhovatele, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá
právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem. Typicky půjde o vlastníka
pozemku sousedícího s územím regulovaným územním plánem, který by mohl být dotčen určitou
aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem
apod.) nebo povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku. Navrhovatelka v návrhu
na zrušení napadené části změny územního plánu tvrdila dotčení práva na samosprávu
a vlastnického práva k obecním nemovitostem. Obec jakožto veřejnoprávní korporace
je nositelkou práva na samosprávu, jakož i práva vlastnického. Ohledně práva
na samosprávu rozšířený senát v usnesení ze dne 11. 6. 2013, č. j. 3 Ao 9/2011 – 219,
č. 2887/2013 Sb. NSS, dále jen „usnesení ve věci Praha-Křeslice“, výslovně dovodil, že právo
na samosprávu a na výkon samostatné působnosti „patří mezi práva, jejichž dotčení se může
před správním soudem městská část hlavního města Prahy dovolávat podle §101a s. ř. s.“.
[12] Předkládající senát považoval tvrzení navrhovatelky o dotčení práva vlastnického a práva
na samosprávu z důvodu výrazného zvýšení dopravy a s tím souvisejících problémů a imisí
za myslitelné a logicky konsekventní. Ve shodě s krajským soudem dospěl proto k závěru,
že navrhovatelce náleží aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení napadené části
změny územního plánu.
[13] Při posuzování aktivní věcné legitimace navrhovatelky předkládající senát zrekapituloval
judikaturu správních, civilních soudů i Ústavního soudu, podle níž součástí ústavně zaručeného
práva na samosprávu je i oprávnění hájit charakter svého území a zdraví svých občanů
před negativními imisemi přicházejícími ze sousedství. Napadená změna územního plánu,
a zejména volba funkčního využití určitého území, může zásadním způsobem ovlivnit charakter
dané lokality i kvalitu života v ní. Nalézá-li se posuzovaná plocha na samém okraji území
odpůrkyně, budou negativní vlivy této změny dopadat především na území navrhovatelky.
Předkládající senát je proto toho názoru, že navrhovatelka je v rámci výkonu svého práva
na samosprávu povolána bránit charakter svého území a život obyvatel v obci před negativními
vlivy ohrožujícími životní prostředí obce dopravou či neúnosnou mírou hluku a jinými imisemi.
Ohledně skutečného dotčení práva vlastnického předkládající senát dovozuje, že dotčení práv
právnických osob musí odpovídat jejich povaze. Podstatou obecního vlastnictví je plnění
veřejných funkcí obce. Nejedná se o ochranu základního práva v původním smyslu, nýbrž spíše
o institucionální garanci. Obec tak nemůže být zkrácena na svém vlastnickém právu imisemi
ovlivňujícími především život a pohodu bydlení fyzických osob.
[14] V obecné rovině aktivní věcná legitimace obce v řízení o zrušení územního plánu
sousední obce možná je, jedná se však o případy spíše výjimečné, kdy dopady plánovaného
záměru překročí hranice jedné obce. V posuzované věci nicméně krajský soud napadenou část
územního plánu zrušil z důvodu nezákonného záboru zemědělské půdy. Předkládající
senát se proto musel zabývat otázkou, jaké námitky je obec v řízení o zrušení územního plánu
jiné obce oprávněna vznášet. Důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu shledal druhý senát
právě v posouzení této otázky, neboť narazil na zásadní rozpor v nahlížení aktivní věcné
legitimace navrhovatelů v řízení o zrušení územních plánů. Tato otázka zároveň nebyla vyřešena
rozšířeným senátem v usnesení ve věci Vysoká nad Labem, neboť v něm byla řešena pouze
problematika aktivní procesní legitimace v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
[15] V rozsudku ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010-185, č. 2397/2011 Sb. NSS (dále
jen „rozsudek ve věci Moravany“), bylo napadené opatření obecné povahy zrušeno
mj. pro nezákonnost spočívající podobně jako v projednávané věci v odnětí půdy
ze zemědělského půdního fondu v rozporu s právními předpisy. V bodě 50 tohoto rozsudku
se NSS pouze zabýval vzdáleností nemovitostí navrhovatelů od napadených ploch a dovodil,
že navrhovatelé mohou namítat dotčení svých práv, pokud a priori nelze vyloučit, že by se takové
porušení mohlo projevit v jejich právní sféře. Konkrétně však nevysvětlil, jak zjištěná
nezákonnost stanoviska orgánu ochrany ZPF mohla zasáhnout do právní sféry navrhovatelů.
[16] V rozsudku ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013 – 85, č. 2903/2013 Sb. NSS (dále
jen „rozsudek ve věci Zlín – Vršava“), se Nejvyšší správní soud výslovně zabýval stížní námitkou
zpochybňující aktivní věcnou legitimaci navrhovatelky. S ohledem na to, že „navrhovatelkou
vlastněné nemovitosti netvoří součást napadených ploch územního plánu, přičemž se podstatně liší vzdálenost
jednotlivých napadených ploch od nemovitostí ve vlastnictví navrhovatelky, stejně jako způsob jejich funkčního
využití, postupoval Nejvyšší správní soud při posuzování námitek dle toho, k jaké ploše se upínají, přičemž
se vždy nejprve zabýval aktivní věcnou legitimací navrhovatelky ve vztahu ke konkrétní ploše územního plánu“.
Poté, co dovodil věcnou legitimaci navrhovatelky ke konkrétní ploše, se Nejvyšší správní soud
ve zmiňovaném rozsudku již nezabýval konkrétním dotčením na právech ve vztahu k tvrzeným
procedurálním vadám a aproboval závěr krajského soudu, že v průběhu pořizování územního
plánu nedošlo ke zdůvodnění nutnosti vymezení zastavitelných ploch tvořených vysoce
chráněnou zemědělskou půdou, a pořizovatel územního plánu tak nedostál své povinnosti dle §5
odst. 1 zákona ochraně zemědělského půdního fondu. Pouze s přihlédnutím ke vztahu
k regulovanému území a bez zvážení dotčenosti na právech tvrzenou nezákonností postupoval
Nejvyšší správní soud při posuzování aktivní věcné legitimace navrhovatelů dále
např. v rozsudcích ze dne 25. 11. 2009, č. j. 3 Ao 1/2007 – 210, v rozsudku ze dne 21. 4. 2010,
č. j. 8 Ao 1/2010 – 89, či v rozsudku ze dne 24. 4. 2014, č. j. 4 Aos 1/2013 - 125. Ve vztahu
k rozsudku č. j. 4 Aos 1/2013 - 125 je nicméně třeba poznamenat, že v případě vady spočívající
v nedostatečném posouzení kumulativních a synergických vlivů je zvážení dotčenosti práv
tvrzenou nezákonností složité, neboť bez provedeného posouzení nelze možné vlivy předvídat.
[17] Postupující senát dále poukázal na judikaturu NSS ve věcech žalob proti rozhodnutím
v územním a stavebním řízení, kde je rovněž připuštěno úspěšné uplatnění pouze omezeného
okruhu žalobních námitek. Podle této judikatury je rozsah žalobních námitek ve stavebních
věcech úzce spjat s námitkami, které bylo možné uplatnit ve správním řízení (srov.
např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2012, č. j. 9 As 10/2012 – 22, ze dne
8. 9. 2011, č. j. 1 As 83/2011 – 565, či ze dne 11. 7. 2007, č. j. 2 As 10/2007 - 83). Platí zde
zásada koncentrace zakotvená v §114 odst. 2 stavebního zákona (srov. např. rozsudky ze dne
8. 9. 2011, č. j. 1 As 83/2011 - 565, ze dne 15. 12. 2011, č. j. 1 As 133/2011 – 127, či ze dne
25. 7. 2016, č. j. 4 As 63/2016 – 39) a zásada oprávnění spolku, který byl účastníkem správního
řízení na základě §70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v rozhodném
znění, vznášet v řízení před správními soudy pouze námitky týkající se ochrany přírody a krajiny.
Žalobce totiž nemůže být univerzálním dohlížitelem nad zákonností postupu a rozhodnutí
správních orgánů v podstatě v neomezeném rozsahu (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 2. 2010, č. j. 7 As 2/2009 – 80, č. 2061/2010 Sb. NSS, či ze dne 4. 5. 2011,
č. j. 7 As 2/2011 - 52).
[18] Postupující senát má za to, že nezákonnost, pro kterou byla napadená část územního
plánu zrušena, tj. nezákonný zábor zemědělského půdního fondu, se veřejných subjektivních práv
navrhovatelky nemůže nijak dotknout. Nezákonný zábor půdního fondu zasahuje primárně
do práv vlastníka pozemků v dané ploše a do veřejného zájmu na ochraně půdního fondu.
Sekundárně je hypoteticky možný zásah do práv vlastníka sousedního pole, které by mohlo
být zasaženo změnou hydrogeologických podmínek v důsledku záboru půdního fondu.
Představitelný je i zásah do práv mysliveckého sdružení, kterému v důsledku záboru půdního
fondu ubude prostor k výkonu myslivosti. V posuzovaném případě však nic takového
navrhovatelka neuvedla, ani ze správního spisu takové dotčení nevyplývá.
[19] Předkládající senát zastává názor, že pro důvodnost námitky uplatněné v návrhu
na zrušení opatření obecné povahy je nezbytné, aby namítaná a objektivně zjištěná nezákonnost
opatření obecné povahy zároveň představovala zásah do subjektivních veřejných práv
navrhovatele. Hodlá se tedy odchýlit od závěrů uvedených v rozsudcích ve věcech Moravany a Zlín
– Vršava. Ze shora uvedených důvodů druhý senát postoupil věc v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s.
rozšířenému senátu k zodpovězení otázky, zda „[p]ostačuje ke splnění aktivní věcné legitimace
navrhovatele v řízení o zrušení územního plánu obce dle §101a a násl. s. ř. s. skutečný, přímý a bezprostřední
vztah mezi právní sférou navrhovatele a regulovaným územím nebo je třeba rovněž posoudit, zda je konkrétní
namítaná nezákonnost způsobilá zasáhnout do jeho veřejných subjektivních práv.“
IV. Vyjádření účastníků a osob zúčastněných na řízení
[20] Osoba zúčastněná na řízení VI) ve vyjádření k postupovacímu usnesení uvedla,
že komerční zóny na území odpůrkyně zabírají již nyní rozsáhlé plochy a negativně ovlivňují
životní prostředí navrhovatelky. Jejich další rozšíření až na hranice území navrhovatelky považuje
za „krok za přijatelnou míru“. Zásah do práv navrhovatelky spatřuje nikoli v samotném vynětí
ze ZPF, nýbrž v nezákonném účelu tohoto vynětí, tj. budování rozsáhlých komerčních ploch
vyvolávajících mj. zvýšenou intenzitu automobilové dopravy na území navrhovatelky. Proto
otázka položená předkládajícím senátem nemá relevanci k posuzované věci, když zde zásah
do subjektivních veřejných práv navrhovatelky dán je. Osoba zúčastněná na řízení VI) dále
zastává názor, že prakticky kdokoli by měl mít možnost dovolat se u soudu ochrany
proti porušování veřejného zájmu na ochraně životního prostředí včetně ochrany ZPF
a s tím souvisejícího práva na ochranu příznivého životního prostředí a ochranu zdraví.
[21] Osoby zúčastněné na řízení IV) a V) ve svém vyjádření souhlasí s názorem
předkládajícího senátu předestřeným v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu. Opačný
názor by znamenal připuštění actio popularis, což by znamenalo překročení pravomoci správních
soudů založené v §2 s. ř. s. Navíc oproti názoru předkládajícího senátu zpochybňují i skutečnou,
přímou a bezprostřední dotčenost navrhovatelky napadenou změnou územního plánu.
Obě stěžovatelky dále napadají i závěr krajského soudu (mlčky potvrzený předkládajícím
senátem), že k odnětí půdy ze ZPF došlo v rozporu se zákonem. Apelují na rozšířený senát,
aby zvážil též dopady svého rozhodnutí na dotčené osoby a stabilitu vztahů v území.
Zpochybňují navrhovatelkou deklarovaný zájem na ochraně životního prostředí s poukazem
na pokus navrhovatelky o umístění betonárny na své území a uvedly, že v rámci svých možností
přispívají k zlepšení životního prostředí na území navrhovatelky i odpůrkyně.
[22] V doplnění vyjádření tyto osoby zúčastněné na řízení uvedly, že důsledkem akceptování
argumentů navrhovatelky by byla absurdní situace, kdy i poté, co by v řízení bylo prokázáno,
že ty aspekty jejich projektu, které skutečně na území navrhovatelky mají vliv (tj. hlukové a jiné
imise), nejsou nezákonné (např. nebudou překračovat povolené limity), navrhovatelka by i přesto
dosáhla zrušení opatření obecné povahy z důvodu jiné na navrhovatelku nijak nedopadající
(údajné) nezákonnosti (tedy tvrzené vady stanoviska k odnětí ze ZPF). Takto bezbřehé pojetí
věcné legitimace stěžovatelky odmítají a odkazují např. z poslední doby na usnesení Ústavního
soudu z 28. 4. 2018, sp. zn. IV. ÚS 1098/18. Totéž vyplývá i z nálezů sp. zn. I. ÚS 59/14 a IV.
ÚS 3572/14. Tvrzené navýšení dopravy bude pouze nepatrné a bude vyvoláno především cestami
samotných obyvatel navrhovatelky za nákupy v obchodní zóně. To nemůže založit dotčení
navrhovatelky na jejích veřejných subjektivních právech. Převážná většina zákazníků obchodní
zóny bude přijíždět po dálnici D1 a sjíždět na přímo přilehlém sjezdu. Na tom nic nezmění
ani absurdní argumenty zácpami na dálnici či zvýšeným průjezdem vozidel bez dálniční známky.
[23] Navrhovatelka uvedla, že důsledkem názoru předkládajícího senátu by byla situace,
že zjevně nezákonný akt, který negativně zasahuje do právní sféry její i dalších osob, by nikdo
nemohl účinně napadnout u soudu, a tak odstranit škodlivé následky takového nezákonného aktu
veřejné správy. Navrhovatelka vyslovila souhlas s rozborem její procesní legitimace obsaženým
v usnesení o postoupení věci, s tím, že je na svém právu na samosprávu dotčena skutečně
kvalifikovaným způsobem. Proto jsou nedůvodné obavy, že v případě potvrzení názoru
krajského soudu by mohl každý u soudu napadat cokoli. Upozorňuje na kumulaci negativních
vlivů dalších komerčních zón na území odpůrkyně s nyní projednávanou plochou Z12c, které
území navrhovatelky zatěžují negativními externalitami. Napadení změny územního plánu
odpůrkyně má podporu drtivé většiny obyvatel navrhovatelky, kteří musejí snášet negativní vlivy
obchodních zón v těsném sousedství jejich domovů. Na podporu svého stanoviska odkázala
na rozsudek NSS z 18. 4. 2018, č. j. 10 As 325/2017-41, s tím, že v této věci šlo rovněž o návrh
obce proti územně plánovací dokumentaci sousedící obce, konkrétně proti její části vymezující
územní rezervy, tedy zásahu nesrovnatelně méně intenzivnímu, než o jaký jde v projednávané
věci. Věcnou aktivní legitimaci navrhovatelky krajský ani Nejvyšší správní soud nezpochybnily.
Navrhovatelka trvá na tom, že jí namítaná a krajským soudem zjištěná nezákonnost odnětí půdy
ze ZPF se její právní sféry dotýká, jak ostatně krajský soud uvedl správně v napadeném rozsudku.
Zatímco dosavadní vymezení plochy Z12c jakožto zemědělské půdy, jak byla rovněž dosud
i skutečně využívána, nemělo žádné negativní vlivy na území navrhovatelky, komerční zóna
vymezená nezákonně napadeným opatřením obecné povahy vyvolá nárůst dopravy odhadovaný
v rámci SEA na 5190 vozidel denně. Proto je jednoznačně dána příčinná souvislost
mezi nezákonným záborem ZPF a zásahem do práv navrhovatelky. Navrhovatelka dále
poukázala na to, že zatímco §89 odst. 4 a §114 odst. 1 stavebního zákona omezují věcně okruh
otázek, které lze v řízení namítat, námitky proti návrhu územního plánu takto limitovány nejsou,
což bylo potvrzeno rozsudkem NSS z 23. 9. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-185. Ustanovení §101a
odst. 1 s. ř. s. pak váže oprávnění napadnout opatření obecné povahy na zkrácení na právech
tímto opatřením, nikoli jeho namítanou konkrétní nezákonností. Obdobně z §101d odst. 1 a 2
nevyplývá, že by zákonodárce vylučoval určitou skupinu námitek či nezákonností z rozsahu
soudního přezkumu opatření obecné povahy. Názor druhého senátu by vedl ve svém důsledku
k vyprázdnění poskytované soudní ochrany. Navrhovatelka tedy zastává názor, že věcnou
legitimaci navrhovatele je třeba posuzovat v tom směru, zda existuje příčinná souvislost
mezi namítanou nezákonností a výslednou regulací, která zasahuje do práv navrhovatele.
[24] V dalším podání navrhovatelka polemizovala s názorem stěžovatelů, že názor zastávaný
krajským soudem a některou dosavadní judikaturou NSS by v důsledku znamenal, že každý,
kdo vstrčil nohu do dveří budovy správního soudnictví, mohl by již uvnitř činit a namítat cokoliv.
Názor stěžovatelek naopak v důsledku znamená, že navrhovatelka by nemohla účinně namítat
nic, ačkoli formální oprávnění podán návrh na zrušení opatření obecné povahy by jí bylo
zachováno. Ustanovení §2 nemůže sloužit k sofistikovanému odůvodňování odpírání soudní
ochrany.
[25] V reakci na vyjádření odpůrkyně navrhovatelka v třetím podání dále rozvedla svá tvrzení
o dotčení na právech v důsledku rozšíření obchodní zóny Čestlice. K důkazu navrhla Dopravní
průzkum v obci Dobřejovice zpracovaný v srpnu 2018 společností Akustika Praha, s. r. o.
Z tohoto průzkumu vyplývá, že v ulici Čestlická směřující do komerční zóny Čestlice proudí
přes území navrhovatelky 5000 vozidel denně v každém směru, z nichž převážná část představuje
dopravu z/do komerční zóny. Od roku 2015 došlo k nárůstu intenzity dopravy o 20 - 30 %.
Ze studie dále vyplývá, že realizace záměru rozšíření komerční zóny na ploše Z12c povede k ještě
vyššímu nárůstu dopravy, než navrhovatelka původně uváděla v návrhu na zrušení opatření
obecné povahy. K tomuto negativnímu vlivu na navrhovatelku dochází v přímé příčinné
souvislosti s nezákonným záborem zemědělské půdy napadeným opatřením obecné povahy.
[26] Odpůrkyně ve vyjádření souhlasila s názorem předkládajícího senátu, že aktivní věcná
legitimace navrhovatele musí být opřena o konkrétní subjektivní veřejné právo navrhovatele,
které mělo být namítanou nezákonností opatření obecné povahy porušeno. Navrhovatelka nadto
ani neprokázala skutečný a přímý vztah k části území regulované napadeným opatřením obecné
povahy a ani pro posouzení tohoto vztahu neuvedla dostatečně konkrétní tvrzení. V průběhu
povolovacího řízení komerční zóny dojde k rozpracování opatření, která vyloučí jakékoli
negativní vlivy na území navrhovatelky. Odpůrkyně zdůraznila prostor pro uvážení v rámci úsilí
o harmonické využití území, který dle ustálené judikatury nepodléhá přezkumu ze strany soudů.
Zrušením napadené části opatření obecné povahy krajským soudem došlo k porušení ústavně
zaručeného práva odpůrkyně na samosprávu v rozporu s Ústavním soudem vyžadovanou
zásadou zdrženlivosti zásahů soudu do územně plánovací dokumentace obcí. Odpůrce
dále zastává názor, že odnětí plochy ze ZPF bylo zákonné, k posouzení převažujícího veřejného
zájmu jsou povolány výlučně dotčené orgány a navrhovatelka tímto odnětím nemůže být dotčena
na vlastních právech. Rozvojový záměr, který má být umožněn přezkoumávaným opatřením
obecné povahy, byl vymezen již v územním plánu z roku 1994 s postupnou etapizací
a jeho nedokončení naruší celkovou urbanistickou koncepci odpůrce.
[27] V reakci na vyjádření navrhovatelky odpůrkyně v dalším podání uvedla, že změnou
územního plánu samotnou k žádnému navýšení tranzitní dopravy, a tudíž dotčení na právech
navrhovatelky, nemůže dojít. Tranzitní doprava nemůže nijak souviset s ochranou ZPF.
Navrhovatelka si dle odpůrkyně nárokuje soudní přezkum v ještě širším rozsahu, než jakým
disponují ekologické spolky, které mají privilegovanou úpravu aktivní legitimace dle Aarhuské
úmluvy.
V. Posouzení věci rozšířeným senátem
V.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[28] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout
v předložené věci ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s.
[29] Předkládající senát vyslovil v usnesení o postoupení věci názor odlišující se od názorů
vyslovených v již vydaných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu, zejména pak v rozsudku
ve věci Moravany a v rozsudku ve věci Zlín – Vršava. Názor, od něhož se předkládající senát hodlá
odchýlit, lze ve stručnosti charakterizovat tak, že věcná legitimace navrhovatele v řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je spojena s přímým a bezprostředním
vztahem napadené regulace (v případě územně plánovací dokumentace tedy napadených částí
územního plánu spojených zpravidla s vymezením určitých ploch či koridorů) a právní sférou
navrhovatele (v případě územně plánovací dokumentace obvykle založenou věcným právem
k nemovitostem dotčeným napadenou regulací). Předkládající senát toto pojetí věcné legitimace
považuje za příliš široké a za podmínku věcné legitimace dále považuje i to, že konkrétní tvrzená
nezákonnost opatření obecné povahy porušuje konkrétní veřejná subjektivní hmotná práva
navrhovatele.
[30] Konkrétně se odlišnost názoru postupujícího senátu projevuje v tom, zda tvrzená
nezákonnost stanoviska orgánu ochrany zemědělského půdního fondu může vést ke zrušení
posuzované části opatření obecné povahy – územního plánu. V obou citovaných rozsudcích
právě nezákonnost stanoviska orgánu ochrany zemědělského půdního fondu vedla ke zrušení
napadených částí opatření obecné povahy, aniž by navrhovatelé dovozovali např. porušení svého
práva na zemědělské hospodaření na svých regulací dotčených pozemcích. Naopak
dle předkládajícího senátu je ochrana zemědělského půdního fondu veřejným zájmem, který
přísluší hájit zákonem určeným dotčeným orgánům státní správy, nikoli však sousedům, jakkoli
jinak vymezenou regulací dotčeným. Podle postupujícího senátu by tedy i v případě důvodnosti
tvrzení navrhovatelky o nezákonnosti stanoviska orgánu ochrany zemědělského půdního fondu
nemohlo řízení z tohoto důvodu vést k vyhovění návrhu.
[31] Z výše uvedeného vyplývá, že zde skutečně je dána odlišnost názoru postupujícího senátu
od názorů vyslovených v jiných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu, která je relevantní
pro rozhodnutí postoupené věci. Pravomoc rozšířeného senátu je proto dána.
V.2. Posouzení sporné otázky
[32] Rozšířený senát nejprve připomíná, že otázkou aktivní legitimace k podání návrhu
na zrušení opatření obecné povahy se obsáhle zabýval ve svém usnesení ve věci Vysoká
nad Labem, bod 34 a 35. Uvedl v něm tyto úvahy: „Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude
tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným
opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu,
obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení.
Obecné podmínky přípustnosti návrhu podle §101a a násl. s. ř. s. tedy lze formulovat jen ve velmi abstraktní
rovině, neboť splnění podmínek §101a odst. 1 s. ř. s. je v podstatné míře závislé na tom, jaké opatření obecné
povahy je napadeno. V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah
mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy
věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem
regulace (viz shora již citovaný §43 odst. 1 stavebního zákona). Územní plány regulují základní koncepci
rozvoje a uspořádání, jakož i přípustné a zakázané způsoby využití určitého území.“
[33] V bodě 42 citovaného usnesení k tomu rozšířený senát dodal: „Otázku aktivní procesní
legitimace navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace
návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Přípustný je ten návrh, který obsahuje zákonem stanovená (tedy
mj. myslitelná a logicky konsekventní) tvrzení; není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení
je však naopak zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci samé,
nikoli při posuzování přípustnosti.“ (Zvýraznění nyní doplněno.) Není tedy úplně správný názor
postupujícího senátu, že otázkou věcné legitimace se rozšířený senát v citovaném usnesení vůbec
nezabýval a nezvažoval ji.
[34] Samotný pojem věcné legitimace je převzat z civilního procesu. Civilistická doktrína
věcnou legitimaci chápe následovně: „Od procesní je třeba odlišovat tzv. věcnou legitimaci. Skutečnost,
zda žalobce nebo žalovaný jsou nositeli tvrzeného hmotného práva (zejména zda žalobci přísluší podle hmotného
práva nárok vůči žalovanému), nemá na vymezení okruhu účastníků řízení (na procesní legitimaci) vliv.
Jde o otázku tzv. věcné legitimace; týká-li se žalobce, hovoříme o aktivní věcné legitimaci, a týká-li se žalovaného,
označuje se jako pasivní věcná legitimace. Věcná legitimace je předmětem dokazování v řízení před soudem
a nachází svůj výraz v rozhodnutí soudu ve věci samé. Aktivně věcně legitimován je jen takový žalobce, který
je podle výsledků dokazování a na základě právního posouzení věci nositelem práva, o něž ve sporu šlo, a kterému
proto musí být rozhodnutím soudu vyhověno. Pasivní věcná legitimace je u žalovaného dána jen tehdy, má-li podle
zjištěného skutkového stavu a právního posouzení věci povinnost, jejíhož splnění se žalobce domáhal. Nedostatek
aktivní nebo pasivní věcné legitimace není důvodem pro odmítnutí žaloby nebo pro zastavení řízení,
ale pro zamítnutí žaloby.” (Drápal, L.: Komentář k §90, in: Drápal, L., Bureš, J. a kol. Občanský
soudní řád I, II Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, citováno dle systému Beckonline).
[35] Je zřejmé, že nelze zcela automaticky přebírat pojmosloví civilní procesualistiky
do soudního řízení správního. Je tomu tak proto, že na rozdíl od občanského soudního řádu
soudní řád správní v §101a odst. 1 omezuje již aktivní procesní legitimaci určitým konkrétním
(byť v této souvislosti pouze tvrzeným) vztahem práv navrhovatele k (tvrzeně nezákonné)
regulaci obsažené v opatření obecné povahy. Aktivní procesní a věcná legitimace v řízení
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy jsou komplementární pojmy, mezi nimiž existuje
vzájemná souvztažnost, naznačená výše citovaným bodem 42 usnesení rozšířeného senátu ve věci
Vysoká nad Labem, tedy tvrzení (o zkrácení na právech) – jeho pravdivost (zkrácení na právech).
Tato souvztažnost pak způsobuje, že pokud pojem aktivní procesní legitimace vyložil rozšířený
senát tak, že je založeno (myslitelným) tvrzením o dotčení právní sféry navrhovatele, pak aktivní
věcná legitimace musí být dána tehdy, pokud je v řízení zjištěno, že právní sféra navrhovatele byla
skutečně dotčena nezákonným opatřením obecné povahy. V každém případě dotčení právní sféry
navrhovatele musí být vykládáno stejně jak v souvislosti s aktivní procesní legitimací,
tak i s aktivní věcnou legitimací.
[36] V bodě 36 usnesení ve věci Vysoká nad Labem rozšířený senát shrnul, že aktivní (procesní)
legitimace je založena tím, že navrhovatel „má přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území,
které je územním plánem regulováno“. Vycházeje ze zmíněné zásady souvztažnosti procesní a věcné
aktivní legitimace, je nutné vymezit aktivní věcnou legitimaci jako skutkový a právní závěr
o skutečném (tj. pravdivosti tvrzení o) vztahu úpravy obsažené v napadené části opatření obecné
povahy a právní sféry navrhovatele a zároveň o skutečné (tj. pravdivosti tvrzení o) nezákonnosti
napadené regulace obsažené v opatření obecné povahy posuzované z hlediska kompetenčních,
procesních i hmotněprávních předpisů. Takový nezákonný akt reálně nepříznivě zasahující
do právní sféry navrhovatele jej totiž vskutku zkracuje na jeho právech (§101a odst. 1 věta první
s. ř. s.) a návrh na zrušení takového opatření obecné povahy (jeho části) je při splnění dalších
procesních podmínek, např. dodržení lhůty pro podání návrhu, důvodný.
[37] Pro zužující pojetí věcné legitimace nelze nalézt oporu ani ve znění příslušných
ustanovení soudního řádu správního: dle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. je k podání návrhu
oprávněn ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem,
zkrácen. Dle §101d odst. 2 věty první s. ř. s., [d]ojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho
části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci,
anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy
nebo jeho části zruší (...). Zákon tedy nepočítá s tím, že (při splnění podmínek procesní legitimace
stanovených v §101a odst. 1 větě první s. ř. s.) by se soud měl v rámci posuzování důvodnosti
návrhu zabývat ještě i dalšími hledisky než zákonností napadeného opatření obecné povahy,
a to v mezích návrhových bodů, ovšem se zohledněním vad, k nimž soud přihlíží z úřední
povinnosti (§101b odst. 4 ve spojení s §76 s. ř. s.).
[38] Je ovšem nutno zdůraznit, že každé porušení právních předpisů v procesu vydávání
opatření obecné povahy, popř. jeho obsahem, nemusí nutně vést ke zrušení opatření obecné
povahy. Ke zrušení opatření obecné povahy je dle ustálené judikatury možno např. přistoupit
pouze v případě takových procesních pochybení, která reálně mohla způsobit obsahovou
nezákonnost opatření obecné povahy, nikoli taková, která na výslednou podobu opatření obecné
povahy prokazatelně nemohla mít jakýkoli vliv. V případě územních plánů vydávaných
v samostatné působnosti obcí musí soudy být navíc obzvlášť zdrženlivé při posuzování
zjištěných nezákonností, aby se vyvarovaly neproporcionálního zásahu do práva obcí
na samosprávu (nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1669/11 ze dne 7. 5. 2013 (ve věci
Rokytnice nad Jizerou).
[39] Důvodem pro zrušení opatření obecné povahy tak zpravidla nejsou taková procesní
pochybení správních orgánů, která ve výsledku nezbavila navrhovatele reálné participace
v procesu vydání opatření obecné povahy, popř. omezila výkon práv pouze osob odlišných
od navrhovatele. Stejně tak nemůže navrhovatel úspěšně v návrhu uplatnit takové obsahové
nezákonnosti opatření obecné povahy, které se dotýkají pouze třetích osob, ale nikoli právní sféry
navrhovatele [např. nerespektování ochranných pásem teplovodu stanovených v §87 zákona
č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a výkonu státní správy v energetických odvětvích
a o změně některých zákonů (energetický zákon), může napadnout vlastník tohoto zařízení
pro rozvod tepelné energie]. Je tomu tak proto, že účelem správního soudnictví je ochrana
veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob (§2 s. ř. s.), nikoli všeobecný dozor
nad zákonností výkonu veřejné moci správními orgány.
[40] Rozšířený senát si je vědom, že účelem některých právních předpisů je primárně ochrana
veřejného zájmu. Prosazování a ochrana veřejných zájmů přísluší především správním orgánům
(§2 odst. 4 správního řádu). Veřejný zájem může být obecně formulován zákonodárcem,
jeho konkretizaci pak provádějí správní orgány v rámci posouzení určitého případu. Zákon
rovněž v některých případech stanoví určité privilegované subjekty, kterým stanovuje kompetenci
dbát nad dodržováním veřejného zájmu a svěřuje jim zvláštní procesní nástroje pro jejich
ochranu (srov. §66 s. ř. s.). Zákonodárce tak v různých předpisech prohlašuje určité zájmy
za veřejný zájem, např. zájem na rozvoji ekologicky šetrné železniční dopravy (§2 odst. 5 zákona
č. 266/1994 Sb., o drahách), ve veřejném zájmu je dle energetického zákona i přeprava
a distribuce plynu a elektřiny či výroba a rozvod tepla, zajišťování veřejné komunikační sítě
dle §7 odst. 2 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých
souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), či zřizování a provozování
vodovodů a kanalizací (§1 odst. 2 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích).
Existuje tudíž celá řada dílčích veřejných zájmů, které je nutno v konkrétní věci aplikační činností
správních orgánů zohlednit při určení, zda přijaté řešení je v této věci v souladu s veřejnými
zájmy. Tato otázka, tj. posouzení veřejného zájmu v konkrétní věci, pak ve svém důsledku
nemůže být odňata z přezkumné pravomoci soudů [srov. nálezy Ústavního soudu ze dne
28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04, č. 130/2005 Sb. (ve věci veřejného zájmu na splavnění Labe
a Vltavy), a ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 24/08, č. 56/2009 Sb. (ve věci veřejného zájmu
na výstavbě nové vzletové dráhy Ruzyně)].
[41] Jakkoli je třeba rozlišovat mezi veřejným zájmem a soukromými či kolektivními zájmy
(srov. rozsudek NSS ze dne 10. 5. 2013, č. j. 6 As 65/2012-161, č. 2879/2013 Sb. NSS), není
jejich oddělení absolutní. V řadě případů je veřejný zájem totožný se společnými soukromými
zájmy jednotlivců a jejich skupin (srov. Vedral, J.: Správní řád: komentář. 2. vydání. Praha: Ivana
Hexnerová – Bova Polygon, 2012, s. 100). Veřejný zájem je typicky zároveň kolektivním zájmem
velkého množství jednotlivců a zpravidla se rovněž překrývá se subjektivními právy těchto
jednotlivců. Kupříkladu veřejný zájem na ochraně životního prostředí se překrývá s právem
jednotlivců na ochranu zdravého životního prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod (srov. nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 1997, sp. zn. III. ÚS 70/97). To, že ochrana
veřejného zájmu je svěřena především správním orgánům a jiným privilegovaným subjektům,
tedy neznamená, že by občanům mělo být paušálně odepřeno právo podílet se na formulování,
resp. konkretizaci veřejného zájmu v konkrétní věci, popř. proti porušení zákonných ustanovení
na ochranu veřejného zájmu brojit u soudu, jsou li dány podmínky pro jejich aktivní legitimaci
pro podání návrhu na zahájení řízení stanovené procesními předpisy. Argument, že občanům
po veřejném zájmu nic není a je to věc pouze úředníků, pokládá rozšířený senát za absurdní.
Možnost účinně namítat u soudu porušení právních předpisů, jejichž účelem je primárně ochrana
veřejného zájmu, by tedy měla být odepřena pouze výjimečně v případech, kdy je na první pohled
zřejmé, že veřejný zájem, jehož porušení se konkrétní navrhovatel dovolává, se zcela míjí
s jeho právní sférou. V případě, že nemožnost dotčení právní sféry navrhovatele je zřejmá
již z jeho tvrzení, bude namístě toto zohlednit při posuzování procesní legitimace navrhovatele.
[42] Pokud tedy úprava obsažená v napadené části opatření obecné povahy skutečně negativně
zasahuje do právní sféry navrhovatele, o čemž v posuzované věci postupující senát neměl
pochybnost, pak se navrhovatel může úspěšně dovolat i porušení právních předpisů, jejichž
primárním účelem je ochrana veřejného zájmu (s výše vysvětlenou výjimkou, kdy je zcela jasné,
že daný veřejný zájem se zcela míjí s právní sférou navrhovatele). V nyní projednávané věci
je spornou otázka zákonnosti stanoviska orgánu ochrany zemědělského půdního fondu.
Pokud se tvrzení navrhovatelky o tom, že souhlasné stanovisko orgánu ochrany zemědělského
půdního fondu bylo vydáno v rozporu se zákonem, ukáže důvodným, což přísluší posoudit
postupujícímu senátu, pak nelze od navrhovatelky spravedlivě požadovat, aby snášela negativní
imise spojené s výstavbou a provozem komerční zóny umístěné na jejích hranicích, které
negativně ovlivňují její nemovitý majetek i majetek a životní prostředí jejích občanů. Jakkoli totiž
navrhovatelka zřejmě sama zemědělsky nehospodaří a ukončení zemědělského využití sporných
ploch samo o sobě její právní sféru negativně neovlivňuje, nelze odhlížet od účelu, pro nějž jsou
posuzované plochy vymezovány a jehož realizace vyžaduje odnětí příslušných pozemků
ze zemědělského půdního fondu. Oddělovat odnětí pozemků ze zemědělského půdního fondu
od realizace záměru velkoplošného nákupního centra nelze mj. i proto, že i zákon o ochraně
zemědělského půdního fondu v §4 a 5 sám předpokládá zohlednění nezemědělského účelu,
k němuž má být zemědělská půda využita a jeho případné veřejné prospěšnosti. Je rovněž zřejmé,
že změna určení pozemků ze zemědělského na nezemědělské (velkoplošná komerční zóna) může
mít negativní vliv na životní prostředí v daném území. I postupující senát přitom uznává právo
obce chránit zdravé životní prostředí svých obyvatel.
[43] Lze doplnit, že pojetí věcné aktivní legitimace, jak je navrhl postupující senát,
by znehodnotilo aktivní legitimaci spolků k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
naznačenou již v bodě 38 usnesení rozšířeného senátu ve věci Vysoká nad Labem a dovozenou
nálezem Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, ve věci Sdružení pro ochranu
krajiny. Ústavní soud uvedl v bodě 30 tohoto nálezu: „S řečeným úzce souvisí interpretace ustanovení
§101a odst. 1 s. ř. s., jež je v posuzované věci naprosto klíčová, a Ústavní soud nečiní nic jiného,
než že konkretizuje v žádoucím směru výchozí pozici, kterou zaujal v usnesení sp. zn. 1 Ao 1/2009 již Nejvyšší
správní soud (jeho rozšířený senát). Věcná legitimace navrhovatele ke zrušení opatření obecné povahy se zakládá
na podmínce oprávněnosti tvrzení, že byl na svých právech tímto opatřením, vydaným správním orgánem, zkrácen.
Toto ‘zkrácení na právech‘ nelze vykládat v neprospěch spolkových subjektů založených za účelem ochrany přírody
a krajiny tak restriktivně, jak to činí Nejvyšší správní soud v jiných zde též citovaných judikátech. Zkrácení
na právech nelze v podstatě civilisticky redukovat jen na případný zásah do práv vlastníků nemovitostí či jinak
řečeno na imise zasahující nebo ohrožující vlastníky nemovitostí (nositele práv k nim) ležících v dosahu regulace
opatřením obecné povahy (územním plánem). Práva komunity mohou být dotčena šířeji: vady územního plánu jsou
v negativním smyslu způsobilé dotknout se oprávněných zájmů občanů žijících na příslušném území, mohou
významně ztížit naplnění koncepce územním plánem zamýšlené, a ohrozit tak jeho společenskou funkci. Pro tento
případ je žádoucí, aby prostor k soudní ochraně dostali nejen jednotlivci samotní, ale též právní subjekty, do nichž
se sdružují. Také v tomto směru je třeba, s průmětem do českého právního prostředí, interpretovat shora citované
pasáže Aarhuské úmluvy, které našly své vyjádření v ustanovení §70 odst. 1 a souvisejících zákona o ochraně
přírody a krajiny.“
[44] Pokud Ústavní soud uložil Nejvyššímu správnímu soudu respektovat v případech
existence „vztahu k lokalitě“ aktivní (procesní) legitimaci spolků k podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy, bylo by nesmyslné, aby takové návrhy byly potom automaticky zamítány
proto, že nebylo prokázáno, že by napadená regulace porušovala konkrétní subjektivní hmotné
veřejné právo navrhovatele. Ochrana životního prostředí je ostatně rovněž veřejným zájmem
a výkladem ad absurdum by bylo znemožněno komukoli domoci se soudní ochrany v této oblasti
pod záminkou, že k ochraně tohoto veřejného zájmu jsou povolány výhradně příslušné dotčené
orgány státní správy. Ve věcech týkajících se životního prostředí je věcná legitimace osob z řad
dotčené veřejnosti založena nezákonným dotčením subjektivního veřejného práva na příznivé
životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, na což přiléhavě poukázal
Ústavní soud v citovaném nálezu ve věci Sdružení pro ochranu krajiny.
[45] Nebylo by ani správné, přistupovat k posuzování aktivní věcné legitimace navrhovatelů
z řad spolků odlišným způsobem od jiných navrhovatelů z řad fyzických a právnických osob.
Na prvním místě je nutno respektovat nezastupitelnou úlohu obcí při ochraně zdravého
životního prostředí svých obyvatel [srov. §9c odst. 3 písm. a) zákona 100/2001 Sb.,
o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění do 31. 12. 2017, popř. §10c odst. 2, §10d
odst. 5, §10f odst. 2, §10g odst. 3 téhož zákona v nyní účinném znění). Ale i jednotlivci splňující
podmínku stanovenou českým právem (plausibilní tvrzení o zásahu napadeného úkonu správního
orgánu do jejich právní sféry) mohou být osobami z řad dotčené veřejnosti, kterým přísluší právo
na soudní ochranu ve smyslu čl. 9 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti
na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (tzv. Aarhuská
úmluva, v České republice vyhlášena pod č. 124/2004 Sb.m.s.). Rozšířený senát má za to,
že obce či jednotlivci, do jejichž právní sféry napadený úkon správního orgánu negativně
zasahuje, jako tzv. osoby z řad dotčené veřejnosti, nemají mít odlišné (horší) postavení než spolky
zabývající se ochranou životního prostředí, kterým vnitrostátní právo přiznává rovněž žalobní
legitimaci.
[46] Rozšířený senát závěrem uvádí, že vzhledem k povaze postoupené věci se zabýval toliko
otázkou tzv. věcné legitimace v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle §101a
a násl. s. ř. s., a jeho závěry nelze automaticky vztahovat na řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. V posuzované věci neměl rozšířený senát žádný prostor
pro to, aby se zabýval otázkou jednotnosti či správnosti stávající judikatury k této otázce.
V.3. Shrnutí
[47] Lze tedy shrnout, že aktivní věcná legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy je dána, pokud soud dospěje ke skutkovému a právnímu závěru
o skutečném vztahu úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy a právní sféry
navrhovatele a zároveň o podstatné nezákonnosti napadené regulace obsažené v opatření obecné
povahy posuzované z hlediska kompetenčních, procesních i hmotněprávních předpisů (§101a
odst. 1 věta první a §101d odst. 2 věta první s. ř. s.).
[48] V případě, že úprava obsažená v napadeném opatření obecné povahy skutečně negativně
zasahuje do právní sféry navrhovatele, může se navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy úspěšně dovolat i porušení právních předpisů, jejichž primárním účelem
je ochrana veřejného zájmu. Výjimkou jsou případy, kdy je na první pohled zřejmé,
že navrhovatelem namítané porušení veřejného zájmu se zcela míjí s právní sférou navrhovatele.
VI. Závěr
[49] Rozšířený senát posoudil spornou právní otázku a v souladu s §71 odst. 1 Jednacího řádu
Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením jen o této otázce a věc vrací druhému senátu,
který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. května 2019
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu