ECLI:CZ:NSS:2019:2.AS.225.2018:17
sp. zn. 2 As 225/2018 - 17
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: Ministerstvo obrany,
se sídlem Tychonova 1, Praha 6, adresa pro doručování: Sekce právní Ministerstva obrany,
Odbor pro právní zastupování, se sídlem náměstí Svobody 471, Praha 6, proti žalované:
Ústřední vojenská nemocnice – Vojenská fakultní nemocnice Praha, se sídlem
U Vojenské nemocnice 1200/1, Praha 6, proti rozhodnutí přezkumné komise u Ústřední
vojenské nemocnice – Vojenské fakultní nemocnice Praha ze dne 9. 11. 2017, číslo osvědčení
o nemoci 322/2017, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze
ze dne 19. 6. 2018, č. j. 6 Ad 2/2018 – 20,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím přezkumné komise u Ústřední vojenské nemocnice – Vojenské fakultní
nemocnice Praha ze dne 9. 11. 2017, číslo osvědčení o nemoci 322/2017 (dále též „napadené
rozhodnutí“), byla brig. gen. Ing. V. H. (dále též „voják“) stanovena zdravotní klasifikace jako
neschopen „D“ a jeho zdravotní stav posouzen tak, že je neschopen k vojenské činné službě.
[2] Proti napadenému rozhodnutí brojil žalobce u Městského soudu v Praze
(dále jen „městský soud“) žalobou, jíž se domáhal jeho zrušení a vrácení věci žalované k dalšímu
řízení. Uvedl, že voják byl ve služebním poměru na dobu určitou, který měl skončit ke dni
31. 12. 2017, od března 2017 pak byl dočasně zproštěn výkonu služby a následně určen
do dispozice, neboť byl trestně stíhán; v případě skončení služebního poměru z důvodu podle
§18 písm. a) zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, v rozhodném znění (dále jen „zákon
o vojácích z povolání“), tj. uplynutím stanovené doby, by mu nenáležely žádné výsluhy.
Napadeným rozhodnutím však zanikl vojákův služební poměr dle §18 písm. h) téhož zákona,
tj. ztrátou zdravotní způsobilosti na základě rozhodnutí přezkumné komise, před skončením
služebního poměru na dobu určitou, pročež žalobci vznikla povinnost vyplácet mu příslušné
výsluhové náležitosti bez ohledu na výsledek trestního řízení. Napadené rozhodnutí
tak dle žalobce postavilo stát v důchodovém řízení do podřízené role plátce peněžitých dávek,
když jej zavázalo k vyplácení výsluh, jejichž výše i doba vyplácení nejsou nevýznamné. Žalobce
odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2004, č. j. 2 As 36/2004 - 46,
v němž bylo konstatováno, že stát je aktivně legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu za splnění podmínek stanovených v §65 odst. 1 s. ř. s., pokud v posuzovaném
veřejnoprávním vztahu nevystupoval ve vrchnostenském postavení. Rozhodující je tedy
skutečnost, že stát, za který jednala příslušná organizační složka, se nacházel v rámci
veřejnoprávního vztahu v podřízeném postavení k jinému státnímu orgánu, který vrchnostensky
rozhodoval. Dále namítal, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů;
taktéž že podle §4 odst. 3 písm. c) vyhlášky č. 357/2016 Sb., o zdravotní způsobilosti k výkonu
vojenské činné služby, má být zdravotní způsobilost v posudkovém závěru vyjádřena slovy
„zdravotně nezpůsobilý k výkonu předpokládaného služebního zařazení“, nikoliv k vojenské
činné službě, jak zní výrok napadené rozhodnutí; není ani zřejmé, na základě čeho bylo
přezkumné řízení zahájeno, když podle §29 odst. 3 zákona č. 585/2004 Sb., o branné povinnosti
a jejím zajišťování, v rozhodném znění (dále jen „branný zákon“), vojáka v činné službě povolává
k přezkumnému řízení o posouzení zdravotní způsobilosti jeho služební orgán.
[3] Městský soud usnesením ze dne 16. 5. 2018, č. j. 11 Ad 5/2018 - 26 (dále jen „napadené
usnesení“) podanou žalobu odmítl. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
3. 11. 2009, č. j. 3 Ads 81/2009 - 75, dle nějž rozhodnutí vyšší přezkumné komise u Ministerstva
obrany, jímž byl voják shledán neschopen k vojenské činné službě, podléhá přezkumu
ve správním soudnictví, neboť zasahuje bezprostředně do práv a povinností vojáka, pročež
lze takové rozhodnutí podřadit pod §65 odst. 1 s. ř. s. a nedopadá na něj kompetenční výluka
podle §70 písm. d) s. ř. s. Poukázal ovšem na to, že jediným účastníkem takového přezkumného
řízení je voják, jehož zdravotní stav je posuzován, neboť jen jemu toto rozhodnutí zasahuje
do právní sféry. Žalobci sice jakožto organizační složce státu vznikají v důsledku napadeného
rozhodnutí určité povinnosti (tj. vyplácet vojákovi výsluhové náležitosti), ovšem tuto skutečnost
nelze ztotožnit s tím, že by v projednávaném případě žalobce vystupoval v podřízeném postavení
vůči jinému správnímu orgánu, který jednal ve vrchnostenském postavení v rámci
veřejnoprávního vztahu. Nepochybně se totiž sice jedná o veřejnoprávní vztah, ovšem na jedné
jeho straně je správní orgán (přezkumná komise) jednající vrchnostensky vůči druhé straně,
kterou je ovšem voják, jehož zdravotní stav je posuzován. V podřízeném postavení tak vůči
žalované jako správnímu orgánu vystupuje voják, který má také zákonem danou možnost podat
proti takovému rozhodnutí odvolání. Odkaz žalobce na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 11. 11. 2004, č. j. 2 As 36/2004 - 46, není v dané věci případný, neboť v tehdy
posuzované věci se jednalo o zcela jinou situaci. Městský soud dále uvedl, že proti rozhodnutí
přezkumné komise (1. stupeň) má účastník řízení, kterým je pouze posuzovaný voják, možnost
podat odvolání k vyšší přezkumné komisi (2. stupeň), která je zřízena u Ministerstva obrany,
jež je pak v takovýchto sporech případně žalovanou stranou. Stěžovatel, resp. u něj zřízená vyšší
přezkumná komise, tak má možnost rozhodnutí o zdravotní neschopnosti vojáka zrušit,
a to uvnitř veřejné správy, ovšem jen za situace, kdy voják jakožto jediný účastník řízení
odvoláním napadne rozhodnutí přezkumné komise. Taková situace ovšem v projednávaném
případě nenastala; žalobce napadl správní žalobou prvostupňové správní rozhodnutí,
což je mimo jiné samostatný důvod pro odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení
s §68 písm. a) s. ř. s. Je ovšem logické, že žalobce ani řádné opravné prostředky v řízení
před správním orgánem vyčerpat nemohl, jelikož vůbec nebyl účastníkem řízení, navíc v něm
mohl sám vystupovat jako nadřízený orgán rozhodující o odvolání. Městský soud tedy uzavřel,
že „spor“ mezi správním orgánem I. a II. stupně nelze řešit podáním žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu podle §65 s. ř. s., neboť taková žaloba ani nespadá pod zákonné vymezení
správního soudnictví.
II. Kasační stížnost žalobce
[4] Proti usnesení městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
ve které navrhl napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení. Uvedl,
že ten pochybil v otázce jeho aktivní legitimace, neboť na straně stěžovatele vystupuje Česká
republika - Ministerstvo obrany jakožto stát, nikoliv Ministerstvo obrany v pozici správního
úřadu. Aktivní procesní legitimace může být založena tvrzením navrhovatele (§65 s. ř. s.),
přičemž v souvislosti s neoprávněností žaloby je kladen důraz na zjevnost, tedy zcela zřetelný
a snadno bez pochybností zjistitelný nedostatek oprávnění k podání takového návrhu. Jeho
odmítnutí je vyhrazeno pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným
nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu
samotného; nelze jej však vztáhnout na situace, kdy by neoprávněnost osoby k podání návrhu
musela být složitě zjišťována a zdůvodňována, případně dokazována. Stěžovatel se domnívá,
že závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2004,
č. j. 2 As 36/2004 - 49, jsou aplikovatelné i na projednávané správní řízení, když ten výslovně
uvedl, že nositelem práv není stát pouze v soukromoprávním vztahu. Dělícím kritériem je totiž
postavení státu v konkrétním vztahu, tedy jeho postavení buď vrchnostenské, nebo naopak
podřízené, resp. rovné s ostatními subjekty. Stěžovatel proto má za to, že je na základě
§65 odst. 1 s. ř. s. aktivně legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu,
neboť žalobcem může být i stát, pokud se jej rozhodnutí týká jako právnické osoby a nikoliv
jako subjektu veřejné správy. V případech, kdy se stát nenachází ve vrchnostenském postavení,
byť se jedná o vztah veřejnoprávní, jej totiž není možno zbavit soudní ochrany. Stát Česká
republika - Ministerstvo obrany v předmětném správním řízení nevystupoval ve vrchnostenském
postavení, neboť správními orgány rozhodujícími ve věcech přezkumného řízení jsou podle
§29a až 30a branného zákona v následující vzestupné hierarchii: 1) přezkumné komise
u krajských vojenských velitelství (nikoliv krajské vojenské velitelství jako správní úřad), 2) vyšší
přezkumná komise jako odvolací orgán (nikoliv ministerstvo), 3) ústřední vojenská lékařská
komise jako nadřízený správní orgán vyšší přezkumné komise (nikoliv ministerstvo), 4) ministr
obrany, kterému je ústřední vojenská lékařská komise podřízena. Jestliže se tedy komise,
která rozhoduje ve správním řízení, zřizuje u ministerstva, je již jen z jazykového výkladu
očividné, že jde o správní orgán sui generis, tedy odlišný od stěžovatele, který tak nevystupuje
v žádné fázi řízení jako správní orgán jakéhokoliv stupně. Žalobou proto nebyl řešen konflikt
mezi dvěma správními orgány, neboť stěžovatel jakožto správní úřad nemá legální prostředek
nápravy vadného rozhodnutí přezkumné komise, ten totiž náleží jen vyšší komisi.
[5] Žalovaná se k podané kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky
řízení. Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
vůči němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel v řízení jedná
zaměstnancem s vysokoškolským právnickým vzděláním potřebným pro výkon advokacie
dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů.
Stěžovatel uplatnil kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy nezákonnost
rozhodnutí o odmítnutí žaloby.
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Stěžovatel ve své kasační stížnosti správně podřadil důvod jejího podání, neboť jestliže
napadá rozhodnutí o odmítnutí žaloby, pak přichází v úvahu pouze kasační důvod podle
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající právě v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí
žaloby, protože z povahy věci nelze namítat žádné jiné důvody [srov. nález Ústavního soudu
ze dne 17. 5. 2007, sp. zn. III. ÚS 93/06 (všechna v tomto rozsudku uvedená rozhodnutí
Ústavního soudu jsou dostupná na www.usoud.cz), rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 – 65 (všechna v tomto rozsudku uvedená rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz)]. Jakékoliv stěžovatelovy kasační námitky
směřující do merita věci nejsou tedy přípustné, protože se městský soud předmětem podané
žaloby vůbec nezabýval, ale ukončil věc bez meritorního rozhodnutí pouhým procesním
usnesením. Naplnění důvodu dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. však může založit i skutečnost,
že městský soud nesprávně posoudil právní otázku (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 17. 2. 2016, č. j. 6 As 2/2015 – 128), stejně jako vada řízení před městským soudem,
která měla za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, či vada řízení
spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení před soudem [srov. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98 (625/2005 Sb. NSS), nebo ze dne 22. 9. 2004,
č. j. 1 Azs 24/2004 - 49 (427/2005 Sb. NSS)].
[10] Podle §65 odst. 1 s. ř. s., „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku
porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.“
[11] V rozsudku ze dne 11. 11. 2004, č. j. 2 As 36/2004 – 49, Nejvyšší správní soud uvedl,
že „stát (prostřednictvím svých orgánů) vystupuje buď ve vrchnostenském postavení, anebo v postavení zcela
srovnatelném s ostatními účastníky právních vztahů. Praktickým kritériem pro rozlišování tohoto postavení
je povaha konkrétního právního vztahu.“ Neztotožnil se s názorem, že „pojem právnická osoba je pojmem
výhradně soukromého práva a protože stát ve veřejném právu není pozitivním právem definován, nemůže
ve veřejnoprávním vztahu (kterým je nesporně i vztah sankční odpovědnosti) vystupovat jako právnická
osoba. (…) Dílčím závěrem je proto konstatování teoretické neudržitelnosti právního názoru, že stát
ve veřejném právu není právnickou osobou (podobně viz též např. D. Hendrych: Správní právo - obecná část,
4. vyd., str. 259 a násl., V. Pavlíček a kol.: Ústavní právo a státověda – I. díl, str. 45 a násl.).“ Dále uvedl,
že „i při akceptaci důsledného dualismu práva totiž nelze důvodně tvrdit, že nositelem práv je stát pouze
v soukromoprávním vztahu. Dělícím kritériem nemůže být pouhá povaha zkoumaného právního vztahu,
nýbrž právě a jedině postavení státu v tomto vztahu, tzn. jeho postavení buď vrchnostenské nebo naopak
podřízené, resp. rovné s ostatními subjekty (podobně viz Vopálka/Mikule/Šimůnková/Šolín: Soudní řád
správní - komentář, str. 150). Nazíráno touto optikou v projednávané věci není rozhodující skutečnost,
že se nepochybně jednalo o veřejnoprávní vztah, nýbrž fakt, že stát, za který jednala příslušná organizační složka,
se nacházel v tomto vztahu v podřízeném postavení k jinému státnímu orgánu, který vrchnostensky rozhodoval.
Jinak – a zcela konkrétně - řečeno, argumentace městského soudu by byla v dané situaci případná tehdy, pokud
by (teoreticky) podala správní žalobu Česká inspekce životního prostředí a brojila by v ní proti zrušujícímu
rozhodnutí Ministerstva životního prostředí. V tomto případě není sporu o tom, že zmíněný správní orgán
I. stupně rozhodoval vrchnostensky a je pojmově vyloučeno, aby se v rámci správního soudnictví domáhal ochrany
svých subjektivních veřejných práv, prostě proto, že žádná takováto práva nemá. V souzené věci se však jedná
o podstatně odlišnou situaci. Žalobcem byl totiž sankcionovaný subjekt a předmětné správní rozhodnutí
je způsobilé do jeho práv zasáhnout. Nejvyšší správní soud v tomto směru nesdílí případnou velmi zjednodušující
námitku, že při uložení pokuty státnímu orgánu pojmově nemůže jít o zásah do jeho práv, neboť nikomu nemůže
vzniknout újma – v podstatě se pouze předmětná finanční hodnota převede do „jiné kapsy“ státního rozpočtu,
tzn. jedná se o vnitřní finanční pohyb v rámci jednoho subjektu. V případě vlastnického práva je t otiž zřejmé,
že pojmovým obsahem tohoto práva je oprávnění vlastníka předmět svého vlastnictví držet, užívat, požívat
jeho plody a užitky a nakládat s ním (§123 občanského zákoníku). Vlastnické právo jako takové je dotčeno
v případě zasažení kterékoliv jeho složky, tzn. nikoliv jen v případě práva držet předmět vlastnictví. Nejvyšší
správní soud vycházel rovněž z toho, že „podle stávající koncepce zákonné úpravy správního soudnictví
může rozhodnutí krajského soudu napadnout kasační stížností každý účastník řízení, příp. i osoba zúčastněná.
To znamená, že kasační stížnost může podat i správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo na který
jeho působnost přešla (§102 a §105 ve spojení s §69, §79 odst. 2, §83 s. ř. s.). To znamená, že kasační
stížnost je oprávněn podat i správní orgán, který v daném vztahu vystupoval ve vrchnostenském postavení.
Za použití logického argumentu a maius ad minori je proto zřejmé, že když je k podání procesního prostředku
ve správním soudnictví aktivně legitimován správní orgán vystupující vrchnostensky, tím spíše musí být aktivně
legitimován tehdy, jedná-li za stát ve vztahu podřízeném a kdy je nikoliv subjektem, nýbrž objektem
vrchnostenského aktu státu. (…) Aktivní legitimace státu k podání žaloby ve správním soudnictví musí
být nazírána jednotně ve všech potencionálních srovnatelných případech, k nimž může v praktickém životě dojít.
V tomto směru existuje řada případů, kdy správním rozhodnutím může dojít i k výrazně intenzivnějšímu zásahu
do vlastnického práva (typicky např. ve stavebním řízení) a kdy vyloučení soudního přezkumu by bylo zjevně
nekoncepční a nelogické. Nelze rovněž přehlédnout, že stát je pouze jednou z veřejnoprávních korporací
(vedle územní a profesní samosprávy) a že právní režim těchto korporací by měl být principielně srovnatelný.
Rovněž z této skutečnosti lze přesvědčivě dovodit, že v případech, kdy se stát nenachází ve vrchnostenském
postavení - byť se jedná o vztah veřejnoprávní - jej není možno zbavit soudní ochrany.“
[12] Nejvyšší správní soud rekapituluje, že zásadní je právní otázka, zdali byl stěžovatel aktivně
legitimován k podání žaloby proti napadenému rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. Ten odkazuje
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2004, č. j. 2 As 36/2004 – 49, neboť má
za to, že stejně jako v předmětném rozsudku vystupoval i nyní v nevrchnostenském postavení,
pročež nemůže být zbaven soudní ochrany. V nyní projednávaném případě je situace odlišná
a dané rozhodnutí tedy nemůže být aplikováno. Tehdy byla totiž aktivní žalobní legitimace
přiznána státu jednajícímu Ministerstvem obrany jakožto právnické osobě, které byla
rozhodnutím České inspekce životního prostředí uložena pokuta za porušení povinností
stanovených v zákoně o ochraně ovzduší; inspekce v pozici správního orgánu tedy vrchnostensky
ukládala určitou veřejnoprávní povinnost (zaplatit pokutu), která plynula přímo z jejího
rozhodnutí, přičemž bylo shledáno nerozhodným, zdali by takto jednala vůči právnické osobě
soukromého práva či vůči státu jakožto veřejnoprávní korporaci. Nyní však žalovaná
v pozici správního orgánu vrchnostensky posuzovala zdravotní stav vojáka, který imanentně
souvisí s jeho způsobilostí vykonávat vojenskou službu, čímž zároveň rozhodovala o jeho
právech, pročež tento měl v předmětném správním řízení postavení (jediného) jeho účastníka.
Stěžovatel naopak v tomto řízení nikterak nevystupoval, tj. nebyl jeho účastníkem (na rozdíl
od situace v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2004, č. j. 2 As 36/2004 – 49),
neboť přímo samo napadené rozhodnutí mu nezakládalo, neměnilo či nerušilo práva anebo
povinnosti ani se jím neprohlašovalo, zda taková práva nebo povinnosti má anebo nemá
(srov. §9 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů), protože se týkalo
výhradně vojáka. Stěžovatel proto nemohl být vydáním napadeného rozhodnutí dotčen na svých
veřejných subjektivních právech, poněvadž mu přímo jím nebyla uložena žádná veřejnoprávní
povinnost.
[13] Napadené rozhodnutí bezpochyby má pro stěžovatele jisté důsledky, ty však ve vztahu
k němu plynou ze zákona, jakkoli zprostředkovaně v závislosti na závěru žalované obsaženém
v tomto rozhodnutí. Dle §132 zákona o vojácích z povolání totiž „voják, jehož služební poměr zanikl
podle §18 písm. a), h) a i) nebo podle §19 odst. 1 písm. a), b), c), e), g) až l), n) a o), má nárok na výsluhový
příspěvek, jestliže jeho služební poměr trval alespoň po dobu 15 let“, přičemž dle §18 písm. h) téhož
zákona zaniká služební poměr vojáka „ztrátou zdravotní způsobilosti na základě rozhodnutí přezkumné
komise“. Dále platí, že podle §142 odst. 2 téhož zákona „o výsluhovém příspěvku, odchodném a odbytném
se rozhoduje na žádost vojáka“, přičemž „příslušným orgánem sociálního zabezpečení podle §9 zákona
č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, a §142 (zákona o vojácích z povolání)
je Odbor sociálního zabezpečení Ministerstva obrany. Přiznává a vyplácí dávky důchodového pojištění a výsluhové
náležitosti vojáků. (…) Obecná úprava práva sociálního zabezpečení, která se podle ustanovení odstavce 4
vztahuje i na výsluhové náležitosti vojáků, důsledně rozlišuje dva pojmy, a to nárok na dávku a nárok na výplatu
dávky; toto rozlišování má zásadní praktický význam. Nárok na výsluhový příspěvek vzniká dnem splnění
podmínek stanovených zákonem. Nárok na výplatu výsluhového příspěvku vzniká splněním podmínek
stanovených zákonem pro vznik nároku na výsluhový příspěvek a podáním žádosti o jeho přiznání a výplatu“
(Skoruša, L., Daněk, J.: Zákon o vojácích z povolání. Praha: Wolters Kluwer, 2018). Voják
tak napadeným rozhodnutím žalované splnil zákonné podmínky pro vznik jeho nároku
na příslušný výsluhový příspěvek; pakliže o něj požádá a splní též další podmínky pro jeho
výplatu, bude mu stěžovatel povinen tyto částky poskytovat.
[14] Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že vystupuje jakožto stát Česká
republika - Ministerstvo obrany, nikoliv jako Ministerstvo obrany v pozici správního úřadu.
Nejvyšší správní soud však konstatuje, že pakliže by někdo mohl být vůbec určitým způsobem
nepřímo dotčen napadeným rozhodnutím, pak to bude osoba povinná k výplatě předmětných
výluhových náležitostí. Příslušným orgánem sociálního zabezpečení přiznávajícím tyto dávky
(který bude nucen vycházet z napadeného rozhodnutí o zdravotní nezpůsobilosti vojáka) je sám
stěžovatel, resp. jeho Odbor sociálního zabezpečení. Při rozhodování o přiznání nároku
na výplatu předmětné výsluhy a jejich následném poskytování v souladu s příslušnými právními
předpisy však bude stěžovatel vystupovat jako správní orgán sociálního zabezpečení, nikoliv
jednat jménem státu jako veřejnoprávní korporace v pozici jakéhosi „poškozeného“; tento
argument je proto lichý. Přesto je však zcela legitimní požadavek stěžovatele, aby byly z veřejných
rozpočtů finanční prostředky na tyto dávky vypláceny hospodárně a účelně, tedy aby rozhodnutí
stanovící splnění předpokladů na jejich výplatu byla zákonná a věcně správná. Pouhý zájem
na řádném nakládání s veřejnými financemi ovšem nemůže být dostatečným důvodem
pro přiznání aktivní žalobní legitimace. Akceptací takového názoru by totiž ad absurdum byl stát
(prostřednictvím příslušného povinností výplaty dotčeného správního orgánu) oprávněn žalovat
všechna správní rozhodnutí, jimiž se konkrétním osobám přiznává právo na výplatu určité dávky
nebo jiného plnění z veřejného rozpočtu, případně také ta, kterými se pouze rozhoduje o splnění
zákonného požadavku na vznik příslušného nároku, aniž by však sám tento správní orgán
byl účastníkem předcházejícího řízení a osoba, o jejíchž právech je v něm rozhodováno, mohla
na jeho tvrzení a důkazy jakkoli reagovat. Takovou logikou by pak totiž mohl stát
prostřednictvím příslušného plátce brojit žalobou například též proti každému rozhodnutí ve věci
důchodového pojištění, nemocenského pojištění, pomoci v hmotné nouzi či sociální péče
přiznávající určitou dávku, neboť ve všech těchto případech, jakkoli se rozhoduje výhradně
o právu konkrétní fyzické osoby jakožto jediného účastníka řízení, tak zároveň tato rozhodnutí
implicitně obsahují povinnost k plnění z veřejných prostředků, jejichž nezákonné dotčení
by bylo tvrzeno.
[15] Nejvyšší správní soud má za to, že nelze připustit natolik extenzivní výklad §65 s. ř. s.,
který by umožnil státu prostřednictvím příslušné organizační složky žalovat správní rozhodnutí
vzešlé z řízení, jehož nebyl účastníkem, které navíc založilo určité veřejné subjektivní právo
konkrétní fyzické osobě. Jestliže tedy v nyní projednávaném případě má stěžovatel jakožto orgán
příslušný k výplatě dávky (resp. organizační složka státu) pochybnost o zákonnosti správního
rozhodnutí, kterým byl naplněn zákonný předpoklad pro vznik nároku na takovou dávku,
pak prostředkem k jeho přezkoumání nemůže být stěžovatelem podaná žaloba ke správnímu
soudu.
[16] Nejvyšší správní soud dále nastiňuje, že příslušným prostředkem sloužícím ke kontrole
zákonnosti takového rozhodnutí může být například přezkumné řízení, k jehož zahájení může dát
podnět právě orgán povinný k výplatě dávky. Přezkumné řízení je totiž „mimořádným opravným
prostředkem směřujícím do změny či zrušení již pravomocného rozhodnutí správního orgánu. Přezkumné řízení
je možno zahájit výhradně jen z moci úřední (podnět podaný v této souvislosti účastníkem správního řízení není
považován za návrh na zahájení řízení), a to za podmínky, že lze současně důvodně pochybovat ("důvodné
pochybnosti" si posoudí v rámci správního uvážení správní orgán) o tom, že pravomocné rozhodnutí správního
orgánu bylo učiněno v souladu s právními předpisy.“ (Hrabák, J. Správní řád s výkladovými poznámkami
a vybranou judikaturou. 5. aktualizované vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018). V řešeném
případě to znamená, že pokud měl stěžovatel pochybnosti o zákonnosti napadeného rozhodnutí
žalované jakožto prvostupňového správního orgánu, mohl jejímu nadřízenému orgánu podat
podnět k zahájení přezkumného řízení. To ostatně učinil svým podáním ze dne 29. 11. 2017,
č. j. MO 254226/2017-7542; předseda Ústřední vojenské lékařské komise na něj reagoval
stanoviskem ze dne 21. 12. 2017, č. j. MO 276968/2017-3416, v němž sdělil, že neshledal
podmínky pro zahájení přezkumného řízení, neboť nadřízený orgán dospěl k závěru o postupu
žalované v souladu s příslušnými předpisy, která zjistila úplně skutkový stav věci a svá zjištění
správně posoudila v čase, a to po stránce medicínské i právní, pročež konstatoval absenci důvodu
ke změně či zrušení napadeného rozhodnutí. Další možností zajišťující přezkum napadeného
rozhodnutí v případě pochybností o jeho zákonnosti může dle Nejvyššího správního soudu
být taktéž institut zvláštní žalobní legitimace některých subjektů k ochraně veřejného zájmu;
dle §66 odst. 2 s. ř. s. je žalobu proti rozhodnutí správního orgánu „oprávněn podat nejvyšší státní
zástupce, jestliže k jejímu podání shledá závažný veřejný zájem“. Podle odborné literatury „ze strany
veřejnosti (pozn. NSS: a tedy jistě i ze strany správního orgánu) může dojít k tomu, že vůči nejvyššímu
státnímu zástupci budou činěny podněty za účelem využití jeho zvláštní žalobní legitimace. Bude na posouzení
nejvyššího státního zástupce, zda je shledá důvodnými a povedou k následnému podání žaloby. Ostatně není
vyloučeno ani uplatnění poznatků z úřední činnosti soustavy státního zastupitelství. Může se stát, že rozhodnutí
správního orgánu bude vykazovat závažné vady, případně bude vadný jemu předcházející postup, nicméně
potenciální žalobci podle §65 odst. 1 a 2 s. ř. s. žalobu nepodají, přičemž dokonce nebude uplatněn ani řádný
či mimořádný opravný prostředek ve sféře veřejné správy. Tak tomu bude zejména v těch případech,
kdy rozhodnutí správního orgánu je „nezákonné ve prospěch“ účastníků řízení. Tím je p ojmově vyloučeno,
aby vůči takovému rozhodnutí někdo z nich brojil řádnými či mimořádnými opravnými prostředky nebo následně
žalobou, přičemž nemusí dojít k uplatnění dozorčích prostředků (kupř. právě z toho důvodu, že o inkriminované
věci se nadřízený správní orgán prostě nedozvěděl). Jak příhodně vyplývá i z důvodové zprávy, „může jít o případy
nepříliš časté, ale veřejností citlivě vnímané, například tam, kde nezákonné rozhodnutí bylo dosaženo úplatkem
a není tu již jiná právní cesta, kterou by bylo možné takové rozhodnutí odstranit“. S výše uvedeným úzce souvisí
fakt, že v případě této žalobní legitimace není na místě trvat na splnění požadavku předchozího
marného vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem podle §5 ve spojení
s §68 písm. a) s. ř. s., jak je vyžadováno v případě žaloby podle §65 odst. 1 a 2 s. ř. s. Nejvyšší státní zástupce
není účastníkem řízení před správním orgánem, pročež mu právo na podání opravných prostředků nenáleží,
zatímco (skuteční) účastníci opravné prostředky nepodali (kupř. zcela záměrně). Povinnost vyčerpat řádné opravné
prostředky v řízení před správním orgánem před podáním žaloby se proto na tento druh žalobní legitimace
nevztahuje a žaloba může směřovat i vůči pravomocnému rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
Jak k tomu shodně dodává judikatura (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 23. 4. 2008,
č. j. 29 Ca 60/2006-44, publ. pod č. 1625/2008 Sb. NSS), „nejvyšší státní zástupce je tedy oprávněn
napadnout žalobou i takové pravomocné správní rozhodnutí, proti kterému žádný z účastníků správního řízení
nepodal přípustný opravný prostředek“. (…) Ostatně jak vyplývá ze závěrů judikatury, závažné ohrožení
veřejného zájmu, zakládající žalobní legitimaci nejvyššího státního zástupce, není omezeno pouze na případy
porušení právního řádu ve prospěch konkrétní osoby a podání žaloby nebrání ani to, že v době jejího podání
lze ještě využít mimořádných opravných prostředků podle předpisů o řízení před správními orgány (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2007, č. j. 8 As 27/2006-70, publ. pod č. 1455/2008 Sb. NSS)“
(Potěšil, L., a kol. Soudní řád správní: komentář. 1. vydání. Praha: Leges, 2014). Stěžovatel
tedy mohl dále podat odůvodněný podnět nejvyššímu státnímu zástupci, aby ten posoudil,
zdali neshledává veřejný zájem na přezkumu napadeného rozhodnutí ve správním soudnictví,
neboť tomu na rozdíl od stěžovatele není z podstaty věci na škodu, že nebyl účastníkem daného
řízení, ani že nevyčerpal opravné prostředky.
[17] Nejvyšší správní soud se pro výše uvedené ztotožnil s právním názorem městského
soudu, který neshledal aktivní legitimaci stěžovatele a jím podanou žalobu proto napadeným
usnesením odmítl. Jestliže stěžovatel pochyboval o zákonnosti napadeného rozhodnutí,
měl usilovat o jeho přezkoumání jinými prostředky než správní žalobou dle §65 s. ř. s. Napadené
usnesení bylo proto vydáno v souladu se zákonem, kasační námitky jsou nedůvodné.
IV. Závěr a náhrada nákladů řízení
[18] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nebyla naplněna žádná ze stěžovatelem
uplatněných kasačních námitek, taktéž neshledal vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti; proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou
podle §110 odst. 1 s. ř. s., věty poslední. O věci přitom rozhodoval bez jednání za podmínek
§109 odst. 2 s. ř. s.
[19] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobce neměl v tomto kasačním řízení úspěch
a úspěšné žalované nevznikly žádné náklady. Proto soud vyslovil, že žalobce nemá právo
na náhradu nákladů řízení a žalované je nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. dubna 2019
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu