ECLI:CZ:NSS:2019:3.AS.227.2017:53
sp. zn. 3 As 227/2017 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: J. M.,
zastoupené JUDr. Ing. Milanem Marko, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a
tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 529/5, Praha 1, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze
dne 2. 12. 2014, č. j. MSMT-38710/2014-2, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 16. 6. 2017, č. j. 22 A 17/2015 – 87,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 16. 6. 2017, č. j. 22 A 17/2015 – 87,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný v záhlaví uvedený rozsudek Krajského
soudu v Ostravě, jímž bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 2. 12. 2014 a rozhodnutí Ostravské
univerzity v Ostravě ze dne 3. 9. 2014. Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně byla
zamítnuta žádost žalobkyně o uznání zahraničního (běloruského) vysokoškolského vzdělání
a kvalifikace, rozhodnutím žalovaného pak bylo podle §90 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád
zamítnuto odvolání žalobkyně a toto rozhodnutí potvrzeno.
[2] Při posouzení věci vycházel krajský soud z následujícího skutkového stavu: Žalobkyně
podala v roce 2007 žádost o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace,
a to na Univerzitě Karlově, 3. lékařské fakultě. Jmenovaná absolvovala Běloruskou státní
lékařskou univerzitu v Minsku, studijní program Zdravotní prevence, o uznání žádala za účelem
výkonu zaměstnání v České republice jako lékař-hygienik, epidemiolog. K žádosti připojila
mj. porovnání obsahu studia na obou vysokých školách. V roce 2014 požádala Univerzitu
Karlovu o „dokončení nostrifikačního řízení v oboru všeobecného lékařství“. Na tuto žádost reagovala
Univerzita Karlova usnesením ze dne 3. 7. 2014, kterým podle §12 správního řádu postoupila
žádost žalobkyně Ostravské univerzitě v Ostravě s odůvodněním, že není správním orgánem
věcně příslušným k řízení, neboť neuskutečňuje žádný magisterský studijní program v oblasti
zdravotní prevence a hygieny, naopak Ostravská univerzita má nyní studijní programy zaměřené
na ochranu veřejného zdraví. S tímto postupem vyjádřila žalobkyně nesouhlas. V napadeném
rozhodnutí pak k tomu žalovaný uvedl, že úkon postoupení věci byl proveden v podstatě
ve prospěch žadatelky, protože Univerzita Karlova zjistila, že dotyčná nesplňuje kritéria
pro uznání v oboru Všeobecné lékařství a postoupením jí byla dána možnost uznání alespoň
v jiném, obsahově bližším oboru.
[3] Po vypořádání námitek uplatněných v žalobě dospěl krajský soud k závěru, že řízení,
které předcházelo vydání napadeného rozhodnutí, je zatíženo vadou, která mohla mít vliv
na zákonnost tohoto rozhodnutí. Soud měl za to, že Univerzita Karlova nesprávně postoupila
věc k řízení Ostravské univerzitě v Ostravě, neboť postup podle §12 správního řádu je možný
pouze tehdy, pokud by jako správní orgán nebyla k rozhodnutí věcně příslušná. Podle názoru
krajského soudu ovšem Karlova univerzita byla jedním z věcně příslušných orgánů,
neboť součástí školy je lékařská fakulta, přitom žalobkyně směřovala svoji žádost právě
k ní. Vadný úkon Univerzity Karlovy pak nebyl napraven ani žalovaným v odvolacím řízení.
Z tohoto důvodu tedy krajský soud zrušil jak rozhodnutí odvolacího správního orgánu,
tak i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně s tím, že věcně i místně příslušným orgánem
k rozhodnutí o žádosti je Univerzita Karlova.
[4] Kasační stížnost podal žalovaný (dále jen stěžovatel) z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy pro nesp rávné posouzení právní otázky
a nepřezkoumatelnost rozsudku spočívající v jeho nesrozumitelnosti. K tomu uvedl, že krajský
soud svůj závěr o věcné příslušnosti Univerzity Karlovy v zásadě nijak neodůvodnil, k této otázce
neuvedl žádné relevantní úvahy a odkázal pouze na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 3. 2017, č. j. 1 As 98/2016 – 75. Argumentaci tímto rozsudkem však považuje stěžovatel
za naprosto nepřiléhavou, lichou a zmatečnou. Předmětem posouzení totiž v tomto případě nebyl
spor o věcnou příslušnost správních orgánů, ta zde byla jasná, ale otázka litispendence.
Z uvedeného rozsudku tudíž závěr, že v projednávané věci je Univerzita Karlova orgánem věcně
příslušným k rozhodnutí o žádosti žalobkyně, nelze nijak dovodit.
[5] Příslušnost uvedené vysoké školy nelze dovozovat, jak to krajský soud činí,
ani ze skutečnosti, že její součástí je lékařská fakulta. Fakt, že se veřejná vysoká škola člení
na určité fakulty, bez dalšího neznamená, že je příslušným správním orgánem ve smyslu
§89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých školách. Rozhodujícím kritériem pro posouzení věcné
příslušnosti pro účely řízení o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace
je podle tohoto ustanovení uskutečňování obsahově obdobného studijního
programu, tj. programu obsahově obdobného studijnímu programu absolvovanému žadatelem
v zahraničí.
[6] V projednávané věci žadatelka doložila absolutorium ve studijním programu Zdravotní
prevence, přičemž tento studijní program není obsahově obdobný žádnému studijnímu programu
akreditovanému na Univerzitě Karlově. Ta proto nepochybila, pokud věc postoupila podle
§12 správního řádu Ostravské univerzitě v Ostravě, kde existuje studijní program žadatelčině
kvalifikaci bližší. Postoupení věci, krom toho, že bylo v celém rozsahu zákonné, bylo navíc i v její
prospěch, neboť v případě meritorního posouzení by musela Univerzita Karlova (a následně
i žalovaný) s ohledem na výše uvedené skutečnosti žádost žalobkyně podle §90 odst. 5 zákona
o vysokých školách zamítnout. Žalovaný proto navrhl, aby byl napadený rozsudek krajského
soudu zrušen a věc mu vrácena k dalšímu řízení.
[7] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněných stížnostních
bodů a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Žalovaný ve svých
námitkách obsažených v kasační stížnosti dovozuje nepřezkoumatelnost rozsudku ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a nesprávné posouzení právní otázky podle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s. S ohledem na povahu vytýkaných vad se Nejvyšší správní soud musel zabývat
nejdříve prve uvedenou otázkou. Pokud by totiž byl napadený rozsudek vskutku
nepřezkoumatelný, nebylo by možno v rámci kasační stížnosti posoudit spornou právní otázku
věcné příslušnosti veřejné vysoké školy.
[8] Pojem nepřezkoumatelnosti není zákonem výslovně definován, pouze ustanovení
§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. rozlišuje nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost a pro nedostatek
důvodů, aniž by zde tyto pojmy byly dále blíže vysvětleny. Doktrína pak za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost považuje takové soudní rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak soud ve věci
vlastně rozhodl, případně není-li z něho seznatelné, co je výrok a co odůvodnění, eventuálně
též takové, z něhož po výroku o zrušení napadeného správního rozhodnutí nelze zjistit,
jakým právním názorem je správní orgán pro další řízení vázán. Nepřezkoumatelnost
pro nedostatek důvodů pak spočívá především v nedostatku skutkových důvodů pro rozhodnutí,
pod tento pojem se však zahrnuje i opomenutí posoudit uplatněné žalobní body, eventuálně
jejich nedostatečné vypořádání.
[9] Podle názoru Nejvyššího správního soudu spadá napadený rozsudek právě do posledně
uvedené kategorie. Žalobkyně vznesla v žalobě řadu námitek týkajících se přímo posouzení
věci, mimo to však uplatnila i procesní námitku, v níž dovozovala vadu řízení před správním
orgánem prvního stupně spočívající v tom, že o její žádosti o uznání zahraničního
vysokoškolského vzdělání a kvalifikace nerozhodla Univerzita Karlova, k níž žádost směřovala
a která také byla podle jejího názoru k vyřízení žádosti věcně příslušná. Na vypořádání
této námitky pak krajský soud postavil důvody svého rozhodnutí. Zde je ovšem nutno
konstatovat, že argumentace krajského soudu k důvodům rozhodnutí je velmi kusá a ve výsledku
zcela nedostatečná.
[10] Mezi účastníky není sporu o tom, že klíčovým pro posouzení sporné otázky věcné
příslušnosti veřejné vysoké školy je výklad §89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých školách,
jenž je chápán jako ustanovení kompetenční, a jeho vztah k §90 odst. 5 to hoto zákona,
jenž slouží k vydání rozhodnutí ve věci samé. O tom ostatně nepochyboval ani krajský soud. Bylo
tedy nutno objasnit, na základě jakých kritérií se věcná příslušnost správního orgánu - veřejné
vysoké školy určuje a kudy vede hranice mezi rozhodnutím procesní povahy v podobě usnesení
o postoupení věci z důvodu věcné nepříslušnosti a meritorním rozhodnutím o zamítnutí žádosti
za situace, kdy obě rozhodnutí mohou být podmíněna tím, že studijní programy zahraniční
a domácí vysoké školy nejsou srovnatelné. K této složité otázce však krajský soud uvedl
v odůvodnění svého rozsudku na str. 91, v odst. 2 pouze jedinou, výše citovanou větu,
podle níž Univerzita Karlova „je podle soudu obecně vzato příslušným správním orgánem, neboť její součástí
je lékařská fakulta“. Jakýkoliv bližší rozbor výše uvedených ustanovení zákona o vysokých školách
ve vztahu k této tezi v rozsudku chybí, především pak absentuje jakékoliv vypořádání
se s názorem, který stěžovatel zastává trvale a z něhož vycházel již v odvolacím řízení, že oním
rozhodujícím kriteriem pro určení věcné příslušnosti není existence (lékařské) fakulty
vysoké školy, ale existence obdobného studijního oboru či programu. Ve shodě
se stěžovatelem má pak Nejvyšší správní soud za to, že chybějící úvaha nemůže být
nahrazena odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně na rozsudek ze dne
23. 3. 2017, č. j. 1 As 98/2016 – 75. Ten totiž na projednávanou věc zjevně nedopadá, otázka
kriterií pro stanovení věcné příslušnosti veřejné vysoké školy k uznání zahraničního
vysokoškolského vzdělání v něm nebyla posuzována a v případě tam řešeném o ní nebylo
pochyb.
[11] V souvislosti s výše uvedenou otázkou pak krajský soud také nijak nevysvětlil, proč, je-li
toho názoru, že v dané věci existuje více věcně příslušných vysokých škol, považuje
v projednávané věci postoupení žádosti o uznání vzdělání k vyřízení jiné vysoké škole za vadu,
která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí. V tomto kontextu je třeba poukázat na ustanovení
§89 odst. 2 zákona o vysokých školách, které uvádí, že „ v pochybnostech určí příslušnost veřejné vysoké
školy ministerstvo nebo rozhodne o uznání vysokoškolského vzdělání nebo jeho části samo.“ Ostravská
univerzita v Ostravě sice přes nesouhlas žalobkyně s postoupením žádosti nepředložila podle
výše citovaného ustanovení věc žalovanému k rozhodnutí o určení příslušnosti, k této otázce
se však žalovaný explicitně vyjádřil v kapitole V. bodu 3 písm. a) svého rozhodnutí a postoupení
věci shledal zákonným a ve prospěch žalobkyně. Z napadeného rozsudku pak není zřejmé,
proč má krajský soud za to, že pokud by bylo řízení vedeno Univerzitou Karlovou, měla
by žalobkyně vyšší šanci na uznání svého zahraničního vysokoškolského vzdělání, než v případě
řízení vedeného u Ostravské univerzity v Ostravě a už vůbec zde není reflektována skutečnost,
že žalobkyně v průběhu odvolacího řízení žádala, aby „MŠMT ČR jako odvolací orgán rozhodlo
o uznání samo z toho důvodu, že ani na UK ani na OU nedokážou v mé věci správně aplikovat platné právní
předpisy a v případě vrácení věci by se řízení dále protahovalo a rostla by škoda způsobená nesprávným úředním
postupem, za který odpovídá stát.“
[12] Žalovaný sice s ohledem na fázi, v níž se řízení nacházelo, nepřistoupil k atrakci věci,
nicméně sám věcnou podstatu sporu velmi obsáhle a podrobně posoudil a v odůvodnění svého
rozhodnutí vysvětlil, proč nelze zahraniční vysokoškolské vzdělání dosažené stěžovatelkou uznat.
V obecné rovině stojí rozhodnutí žalovaného na tezi, že mezi studijním oborem
„Všeobecné lékařství“ na lékařské fakultě Ostravské univerzity v Ostravě a studijním oborem
„Zdravotní prevence“ absolvovaným žalobkyní na Běloruské státní lékařské univerzitě v Minsku
existují podstatné rozdíly v obsahu i rozsahu studijních programů, přičemž státní závěrečné
zkoušky z klinických předmětů a všechny praxe z nestátnicových předmětů,
které stěžovatelka neabsolvovala, jsou významnou součástí porovnávaného studijního
oboru jak Ostravské univerzity v Ostravě, tak i Univerzity Karlovy v Praze. Ani z tohoto
pohledu tedy není jasné, v čem mohla být žalobkyně postoupením věci na svých právech
zkrácena.
[13] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že napadený rozsudek je zatížen tvrzenou vadou podle
ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., proto jej podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
[14] Vzhledem k nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku se Nejvyšší správní soud nemohl
vyslovit k otázce, zda rozhodujícím kriteriem pro určení věcné příslušnosti vysoké školy
je existence příslušné fakulty nebo existence podobného studijního oboru či programu. Bude tedy
na krajském soudu, aby tuto otázku s přihlédnutím k výše uvedeným úvahám Nejvyššího
správního soudu znovu posoudil a své závěry příslušně odůvodnil. Krajský soud zároveň zváží,
zda (i s ohledem na celkovou délku řízení a zároveň kvalifikovaně sepsanou žalobu) by nebylo
z hlediska účinné ochrany práv žalobkyně vhodnější věnovat se spíše vypořádání věcných
námitek uplatněných v žalobě, než soustředit se v důvodech rozhodnutí na z hlediska podstaty
sporu méně závažná (ať už skutečná nebo domnělá) procesní pochybení. Výše uvedeným
právním názorem je krajský soud ve smyslu §110 odst. 4 s. ř. s. v dalším řízení vázán. V novém
rozhodnutí krajský soud rozhodne podle §110 odst. 3 s. ř. s. též o náhradě nákladů řízení o této
kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 31. ledna 2019
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu