ECLI:CZ:NSS:2019:3.AS.298.2017:23
sp. zn. 3 As 298/2017 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Aleše Sabola v právní věci žalobce P. P., zastoupeného JUDr.
Radkem Bechyně, advokátem se sídlem Kolín, Legerova 148, proti žalovanému Krajskému
úřadu Ústeckého kraje, se sídlem Ústí nad Labem, Velká Hradební 3118/48, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 27. 9. 2017, č. j.
15 A 98/2015 – 39,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 27. 9. 2017, č. j. 15 A 98/2015 – 39,
se z r ušuj e a věc se v r ac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím Krajského úřadu Ústeckého kraje (dále jen „žalovaný“) ze dne 24. 6. 2015,
č. j. 2109/DS/2015, JID: 87617/2015/KUUK/Zvo, bylo zamítnuto odvolání žalobce
proti rozhodnutí Městského úřadu Litoměřice, odboru dopravy a silničního hospodářství
(dále též jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 5. 1. 2015, č. j. 346/15/DOP/VVa,
a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Rozhodnutím správního orgánu I. stupně byly podle
§123f odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách
některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, zamítnuty námitky
žalobce proti provedenému záznamu 12 bodů v registru řidičů (ke dni 8. 7. 2014) a tento záznam
byl potvrzen. Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou, kterou navrhoval zrušení tohoto
rozhodnutí. Rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 27. 9. 2017,
č. j. 15 A 98/2015 – 39, bylo rozhodnutí žalovaného zrušeno a věc mu byla vrácena k dalšímu
řízení.
[2] V napadeném rozsudku krajský soud nejdříve shrnul dosavadní skutkový stav věci
a podstatný obsah správního spisu (především jednotlivé příkazy o uložení pokuty, pokutové
bloky a oznámení o uložení pokut v blokovém řízení). Následně odmítl žalobní námitku
nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, jelikož žalovaný vypořádal všechny odvolací
námitky, včetně námitky upozorňující na odlišnou praxi Krajského úřadu Moravskoslezského
kraje i námitky zpochybňující způsobilost pokutových bloků jako podkladů pro záznam bodů
do registru řidičů. Dále krajský soud vyvrátil tvrzení žalobce o porušení jeho práva na spravedlivý
proces, spočívajícího v absenci výzvy k doplnění odvolání. Poté krajský soud poukázal na smysl
bodového systému a rozdíly v předmětu řízení o přestupku a řízení o námitkách proti záznamu
bodů do registru řidičů. K námitce zpochybňující argument, že přestupce svým podpisem
na pokutovém bloku dává souhlas s projednáním věci v blokovém řízení a se správností takového
rozhodnutí, krajský soud jednak odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2013, č. j. 6 As 67/2013 – 16, a jednak poukázal na výstupy dvou podnětů žalobce
k zahájení přezkumného řízení ve věci přestupků ze dne 17. 9. 2013 a 8. 7. 2014. Krajský soud
rovněž odmítl i námitku porušení zásady legitimního očekávání, neboť skutečnost, že Krajský
úřad Moravskoslezského kraje rozhoduje v obdobných případech odlišně (nadto v rozporu
s aktuální a konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu), nepředstavuje dostatečný důvod
ke zrušení řádně odůvodněného rozhodnutí žalovaného. Pokud jde o námitku nezpůsobilosti
podkladů pro záznam bodů do registru řidičů stran místa spáchání přestupku a čitelnosti údajů
v pokutovém bloku, krajský zdůraznil obecnost tvrzení žalobce a odkázal na judikaturu
Nejvyššího správního soudu k požadavkům na formulaci žalobních bodů.
[3] Krajský soud dále konstatoval, že žalobci byly v projednávané věci zaznamenány body
za přestupky spáchané ve dnech 15. 5. 2008, 2. 6. 2008, 23. 6. 2008, 30. 4. 2009, 28. 5. 2010,
27. 8. 2010, 29. 3. 2011, 21. 11. 2011, 17. 9. 2013 a 8. 7. 2014. Po prostudování příslušných
příkazů o uložení pokuty a pokutových bloků krajský soud uvedl, že v nich je, mimo dvou prvně
jmenovaných, uveden stručný slovní popis přestupkového jednání žalobce, údaj o tom, jaké
ustanovení zákona o silničním provozu bylo porušeno a dle jakého ustanovení byl jím spáchaný
přestupek kvalifikován. Údaje zaznamenané v pokutových blocích přitom odpovídají údajům
zaznamenaným v oznámeních o uložení pokuty v blokovém řízení. Zároveň krajský soud
neshledal, že by některé z rozhodnutí vydaných v blokovém řízení, za něž byly žalobci
zaznamenány body v registru řidičů, vykazovalo vady, které by je činily nezpůsobilým podkladem
pro provedení záznamu; všechny doložené pokutové bloky obsahují údaje o osobě přestupce,
místu a době spáchání přestupku, popis přestupkového jednání, jeho kvalifikaci i porušení
konkrétní povinnosti.
[4] Žalobce rovněž namítal, že oznámení o spáchání přestupku nemohou být dostatečným
důkazem a musejí být vždy porovnána s příslušným rozhodnutím o přestupku za účelem
vyloučení možné chyby lidského faktoru či zvůle správních orgánů. Přesto, že žalobce
své námitky proti všem záznamům v evidenční kartě řidiče zdůvodnil obecným, nepodloženým
tvrzením, že se daných přestupků nemohl dopustit, jelikož se nacházel na jiném, blíže neurčeném,
místě, krajský soud dospěl k závěru, že skartace pokutových bloků (ze dne 15. 5. 2008
a 2. 6. 2008) způsobuje, že správní orgán I. stupně nemohl v těchto případech náležitě zhodnotit,
zda záznam bodů do registru řidičů byl proveden v souladu s předmětnými pokutovými bloky;
oznámení o spáchání přestupku tedy nemohla být dostatečným podkladem pro záznam bodů
do bodového hodnocení řidiče. Krajský soud přitom odkázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 5 As 39/2010 – 76, na jehož základě konstatoval, že „v situaci,
kdy žalobce ve správním řízení zpochybnil, že by předmětné přestupky spáchal, nepředložení alespoň kopií
pokutových bloků ze dne 15. 5. 2008 a 2. 6. 2008 neumožňuje ověření, zda se žalobce těchto přestupků skutečně
dopustil, přesnou identifikaci přestupkových jednání žalobce a podřazení těchto jednání pod příslušnou položku
přílohy k zákonu o silničním provozu, a tedy i provedení záznamu bodů do registru řidičů.“ Jelikož nebyly
uvedené pokutové bloky předmětem hodnocení, závěry žalovaného o dosažení 12 bodů
žalobcem nemají dle krajského soudu oporu ve spisovém materiálu, respektive se opírají
o skutečnosti v řízení nezjišťované a neprokázané. Z tohoto důvodu rozhodnutí žalovaného
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[5] Proti tomuto rozsudku brojí žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností, odkazující
na důvod uvedený v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
[6] Stěžovatel v kasační stížnosti nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že v situaci,
kdy žalobce ve správním řízení zpochybnil spáchání přestupků, nepředložení alespoň kopií
pokutových bloků ze dne 15. 5. 2008 a 2. 6. 2008 neumožňuje ověřit, zda se žalobce těchto
přestupků skutečně dopustil, respektive vylučuje jejich přesnou identifikaci a subsumpci
pod příslušnou položku přílohy k zákonu o silničním provozu v souvislosti s provedením
záznamu bodů do registru řidičů.
[7] Ačkoliv byly předmětné pokutové bloky skartovány, stěžovatel zdůrazňuje, že body byly
žalobci zaznamenány do evidenční karty řidiče na základě oznámení o spáchaných přestupcích;
zároveň byla posouzena i oprávněnost provedeného záznamu bodů do registru řidičů,
neboť v daných oznámeních je dostatečně průkazná identifikace žalobce jako přestupce,
označení místa a času spáchání skutku, dále jakého přestupkového jednání se žalobce dopustil
a že mu za dané jednání byla uložena bloková pokuta, v obou případech na místě zaplacená.
V předmětných oznámeních je zaznamenáno, že přestupek byl spáchán tím, že „řidič nerespektoval
zákazové nebo příkazové značky – porušení dopravní značky B1 a B2“. Z výše uvedených údajů
je tedy nepochybné, že žalobce nerespektoval dopravní značku „Zákaz vjezdu všech vozidel v obou
směrech – B1“ a „Zákaz vjezdu všech vozidel – B2“, za což mu, jako pachateli dvou přestupků, byly
zcela oprávněně podle přílohy k zákonu o silničním provozu zaznamenány celkem dva body.
[8] Stěžovatel dále odkazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2016,
č. j. 2 As 109/2016 – 32, a ze dne 4. 1. 2012, č. j. 3 As 19/2011 – 74, s ohledem na tvrzení
krajského soudu, že skartace pokutových bloků způsobuje nemožnost náležitě zhodnotit,
zda záznam bodů do registru řidičů byl proveden v souladu s dotyčnými pokutovými bloky,
a to i přesto, že žalobce v podání ze dne 5. 9. 2014 své námitky zdůvodnil jen obecným
a nepodloženým tvrzením.
[9] Správní orgány dle stěžovatele nepochybily, pokud oznámení o spáchaných přestupcích
považovaly za dostatečný důkaz o tom, že ke spáchání přestupků žalobcem ve dnech 15. 5. 2008
a 2. 6. 2008 došlo. Samotná fyzická neexistence pokutových bloků v důsledku jejich skartace
neznamená, že by žalobce nebyl přestupkově postihnut. Likvidací pokutového bloku, jako
fyzického nosiče správního aktu, správní akt nezaniká. K jeho zániku by mohlo dojít teprve
na základě skutečností zákonem předpokládaných (například zrušením v přezkumném řízení
či prohlášením nicotnosti). Ve správním řízení o podaných námitkách ostatně nedošlo
ke zpochybnění obsahu dotyčných oznámení takovým způsobem, aby byl současně zpochybněn
i záznam příslušného počtu bodů v registru řidičů u žalobce.
[10] Žalobce se kasační stížnosti nevyjádřil.
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační
stížnosti (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Jádrem kasační stížnosti je posouzení otázky, zda samotné oznámení o uložení pokuty
za přestupky projednané v blokovém řízení (bez doložení alespoň kopií jednotlivých pokutových
bloků) lze považovat za důkaz, na jehož základě je možno vzít za prokázané, že se určitá osoba
dopustila přestupku, že tento přestupek byl projednán v blokovém řízení a že tedy existuje právní
podklad pro provedení záznamu v evidenční kartě řidiče, případně za jakých okolností tomu
tak může být.
[14] Předně je třeba konstatovat, že Nejvyšší správní soud se již dříve zabýval povahou
a důkazní relevancí oznámení o uložení blokové pokuty za přestupek ve vztahu k řízení
o námitkách proti provedení záznamu bodů do registru řidičů. Z rozsudku ze dne 24. 8. 2010,
č. j. 5 As 39/2010 – 76, publ. pod č. 2145/2010 Sb. NSS (všechna citovaná rozhodnutí zdejšího
soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz), na který ostatně ve svých podáních odkazoval žalobce
a o který svůj závěr opřel i krajský soud, vyplývá, že oznámení o uložení blokové pokuty nelze
považovat za nezpochybnitelný důkaz o tom, že řidič přestupek spáchal. V případě, že se v řízení
vyskytnou pochybnosti o údajích zde zaznamenaných, je nutné vycházet i z dalších důkazů
(k tomu viz dále též bod [21] tohoto odůvodnění).
[15] Tyto závěry však nelze chápat tak, že ke zpochybnění údajů uvedených v oznámení
o uložení pokuty v blokovém řízení, které zakládá povinnost správního orgánu vyžádat si další
důkazy prokazující skutečnosti zde uvedené, dochází vždy, když řidič namítne, že přestupek
nespáchal nebo že si jeho spáchání není vědom. Jak plyne z navazující judikatury, je třeba rozlišit
případy, kdy řidič pouze uvede, že se přestupku nedopustil, a případy, kdy současně uvede
skutečnosti konkretizující toto tvrzení a svá tvrzení podloží navrženými důkazy. Správní orgán
vedle těchto tvrzení řidiče současně posuzuje i kvalitu oznámení z toho hlediska, jaké množství
údajů prokazujících spáchání přestupku konkrétním řidičem obsahuje (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 1. 2012, č. j. 3 As 19/2011 – 74, ze dne 18. 3. 2015,
č. j. 1 As 1/2015 – 33, ze dne 28. 7. 2016, č. j. 2 As 109/2016 – 32).
[16] Závěry judikatury k této otázce lze shrnout tak, že: 1) Existence pokutového bloku
(či alespoň jeho kopie) není podmínkou sine qua non pro provedení odpovídajícího bodového
záznamu; 2) Při provádění záznamu lze vycházet i z oznámení o uložení pokuty, jsou-li v něm
uvedeny obligatorní náležitosti vyžadované pro pokutový blok (více viz odst. [23] tohoto
odůvodnění; 3) Ke zpochybnění skutečností podávajících se z oznámení o uložení pokuty
(vyvolávající nutnost dalšího dokazování) nepostačí pouhé tvrzení dotčené osoby, že se toho
kterého přestupku nedopustila; tato tvrzení musí být konkretizována a zásadně též podepřena
odpovídajícími důkazními návrhy.
[17] Nejvyšší správní soud i v nyní projednávané věci vycházel ze závěrů výše vyjádřených,
tedy že je správní orgán povinen na základě obsahu námitek řidiče i obsahu samotného oznámení
o uložení pokuty v blokovém řízení posoudit, zda lze při zápisu bodů do registru řidičů vycházet
pouze z tohoto oznámení, či zda v řízení vyvstaly konkrétní pochybnosti o údajích
zde zaznamenaných, v důsledku čehož by bylo nutné tyto údaje prokázat pomocí dalších důkazů.
[18] V nyní posuzované věci však krajský soud přistoupil k posouzení rozhodné otázky
odlišným způsobem. Nejprve totiž konstatoval, že „[p]řesto, že žalobce ve svém podání ze dne 5. 9. 2014
uvedl toliko obecně, že podává námitky proti všem záznamům v evidenční kartě řidiče (…), své námitky
zdůvodnil obecným, dále nepodloženým tvrzením, že se daných přestupků (ze dne 15. 5. 2008 a 2. 6. 2008)
nemohl dopustit, protože byl na jiném místě, aniž by tvrzení o přítomnosti na jiném místě konkretizoval k určitým
přestupkovým jednáním, dospěl soud k závěru, že skartace pokutových bloků způsobuje, že správní orgán
I. stupně nemohl náležitě zhodnotit, zda záznam bodů do registru řidičů byl proveden v souladu s dotyčnými
pokutovými bloky. Oznámení o spáchání přestupku přitom nemohla být dostatečným podkladem pro záznam
bodů do bodového hodnocení řidiče.“ (str. 13 napadeného rozsudku; zvýraznění doplněno).
Z uvedeného je tedy zcela zjevný závěr krajského soudu, že pouhé oznámení o uložení blokové
pokuty k provedení záznamu bodů do registru řidičů nepostačuje per se. Dle jeho názoru
tak nezáleží ani na tom, že žalobce údaje zaznamenané v evidenční kartě řidiče, respektive
spáchání přestupků (jichž se skartace týká), za něž byly body připsány, konkrétně nezpochybnil.
[19] Krajský soud však následně, v rámci bližšího odůvodnění předmětného závěru,
s odkazem na již zmiňovaný rozsudek tohoto soudu č. j. 5 As 39/2010 – 76, konstatoval,
že „v situaci, kdy žalobce ve správním řízení zpochybnil, že by předmětné přestupky spáchal, nepředložení alespoň
kopií pokutových bloků ze dne 15. 5. 2008 a 2. 6. 2008 neumožňuje ověření, zda se žalobce těchto přestupků
skutečně dopustil, přesnou identifikaci přestupkových jednání žalobce a podřazení těchto jednání pod příslušnou
položku přílohy k zákonu o silničním provozu, a tedy i provedení záznamu bodů do registru řidičů.“
(str. 15 napadeného rozsudku; zvýraznění doplněno). Z uvedeného tedy nepochybně vyplývá
poněkud odchylný závěr krajského soudu, (oproti závěru uvedenému pod bodem [18]), a sice
že k provedení záznamu bodů do registru řidičů nepostačuje pouhé oznámení o uložení blokové
pokuty (až) v případě, kdy dojde ke zpochybnění spáchání předmětných přestupků účastníkem
(což, i přes skutečnosti uvedené v předchozím odstavci, v předmětné věci krajský soud shledal).
[20] Z citovaných částí napadeného rozsudku je tedy zřejmý rozpor v přístupu krajského
soudu k otázce, zda lze principiálně bodový záznam založit jen obsahu oznámení o spáchání
přestupku. Je zřejmé, že krajský soud na straně jedné dovodil, že samo o sobě oznámení
pro provedení záznamu nestačí, na straně druhé ale konstatoval, že z něj nelze vycházet pouze
tehdy, zpochybní-li účastník jeho obsah. Vzhledem k tomu, že krajský soud rozhodnutí
žalovaného zrušil, je zřejmé, že vycházel právě ze žalobcem vznesených výhrad k existenci
přestupků pojatých do tohoto záznamu; sám ovšem tato tvrzení žalobce označil za „obecná“
a „dále nepodložená“. K posouzení, zda oznámení o spáchání přestupku splňuje požadované
náležitosti, aby mohlo být vůbec podkladem pro provedení záznamu, nepřistoupil vůbec. Již tato
zjištění vedou bez dalšího nutně k závěru o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku.
[21] Krajský soud navíc chybně interpretoval závěry podávající se z jím odkazovaného
rozsudku tohoto soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 5 As 39/2010 – 76. Nejvyšší správní soud
zde uvedl, že „[o]známení policie, na základě kterých je prováděno hodnocení dosaženého počtu
bodů, jsou pouze úředním záznamem o tom, že byl spáchán přestupek a kdo jej spáchal,
toto oznámení poskytuje správnímu orgánu určitou informaci o věci; nelze však z něj bez dalšího vycházet
v případech, vyskytnou-li se v řízení pochybnosti o údajích zde zaznamenaných. K dokazování průběhu událostí
popsaných v úředním záznamu je třeba v takovém případě vyžádat proto další důkazy prokazující skutečnosti
zde uvedené. Tento záznam sám o sobě však nemůže být důkazem, na základě něhož by správní orgán
bez dalšího vzal za prokázané, že se stěžovatel přestupku dopustil, že byl projednán v blokovém řízení
a že existuje právní podklad pro provedení záznamu v registru řidičů“. Je zřejmé, že Nejvyšší správní soud
a priori nevyloučil oznámení o spáchání přestupku jako podklad pro rozhodování provedení
bodového zápisu; tuto možnost naopak připustil, přičemž upozornil, že údaje v něm uvedené
lze zpochybnit a stane-li se tak, bude nutné pro provedení záznamu opatřit další podklady. Navíc
je nutno upozornit, že zmiňovaný rozsudek byl vydán na základě značně odlišného skutkového
pozadí oproti věci nyní posuzované. Ve zmiňované věci se sice žalobce omezil více méně
na pouhé tvrzení, že se přestupků uvedených v oznámení nedopustil (což navazující judikatura
nepovažuje za dostačující ke zpochybnění obsahu oznámení – viz odst. [15] tohoto odůvodnění),
ve spise ovšem nebyl založen nejen pokutový blok, ale ani kompletní oznámení o spáchání
přestupku (jeho předložená část navíc byla rozporná s jinou listinou). Za této situace tedy
(bez ohledu na kvalitu argumentace účastníka řízení) bylo pro provedení případného bodového
záznamu nutné provést další dokazování. Nelze tedy z uvedeného rozsudku dovozovat,
že jakékoli zpochybnění obsahu oznámení o spáchání přestupku je automaticky důvodem
pro doplnění dokazování nad rámec tohoto oznámení.
[22] S ohledem na uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud napadený rozsudek podle
§110 odst. 1 věty prvé před středníkem s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu
řízení.
[23] V průběhu dalšího řízení se krajský soud nejprve zaměří na obsah oznámení o uložení
pokuty v blokovém řízení ze dne 22. 5. 2008 a 10. 6. 2008. Při posuzování, zda jsou předmětná
oznámení dostatečně průkazná a svědčí o oprávněnosti provedeného záznamu bodů do registru
řidičů, tedy konkrétně, zda obsahují dostatečné množství údajů, které by prokazovaly,
že ke spáchání přestupku došlo a že se jich dopustil právě žalobce, lze vycházet z požadavků
vyslovených v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2016, č. j. 7 As 63/2016 – 47.
Ten vyslovil, že oznámení by mělo obsahovat všechny obligatorní náležitosti pokutového bloku
s výjimkou podpisů, tj. popis skutku s označením místa a času jeho spáchání, vyslovení viny, druh
a výměru sankce, přičemž je možné s ohledem na specifika blokového řízení přijmout i strohé
a zkratkové formulace, je-li z nich patrno, komu, kdy a za jaký přestupek byla pokuta v blokovém
řízení uložena. Stejně jako pokutový blok, ani oznámení o uložení pokuty v blokovém řízení
pak nelze posuzovat s rigidní přísností. Je především třeba, aby konkrétní jednání konkrétní
osoby bylo v bloku popsáno natolik jednoznačně a určitě, že nebude zaměnitelné s jiným
jednáním. Dospěje-li krajský soud k názoru, že oznámení těmto požadavkům odpovídají (a není
tedy důvod už jen pro jejich deficity napadené rozhodnutí rušit), zaměří se na vyhodnocení,
zda výhrady žalobce k jejich obsahu ze dne 5. 9. 2014 lze považovat za dostačující
ke zpochybnění jejich obsahu (viz odst. [16] tohoto odůvodnění). Tento právní názor
je pro krajský soud závazný (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[24] Vzhledem k tomu, že byl napadený rozsudek zrušen, rozhodne krajský soud v dalším
řízení rovněž o nákladech řízení o této kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. září 2019
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu