ECLI:CZ:NSS:2019:4.AS.143.2019:45
sp. zn. 4 As 143/2019 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: Darojković d.o.o., se sídlem
Kralja Matije 12-c, Dugo Selo, Chorvatsko, zast. JUDr. Ing. Ondřejem Horázným, advokátem,
se sídlem Ondříčkova 1304, Praha 3, proti žalovanému: Policie České republiky, Krajské
ředitelství policie hlavního města Prahy, se sídlem Kongresová 2, Praha 4, o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 6. 3. 2019, č. j. 8 A 143/2018 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce na nákladech řízení
o kasační stížnosti celkem 4.114 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Žalobce se žalobou u Městského soudu v Praze domáhal vyslovení nezákonnosti zásahu,
spočívajícího v uložení kauce ve výši 100.000 Kč, resp. v přiložení technického prostředku
k zabránění odjezdu vozidla. K tomu došlo dne 21. 8. 2018, když zaměstnanec žalobce H. Č.,
nar. X, řídil autobus SPZ X, tov. značky Setra, a ve 14:00 hodin byl v Praze 1, v ulici Chotkova u
sloupu č. 100115 zastaven hlídkou Policie ČR, která provedla kontrolu provozování osobní
dopravy. V rámci kontroly bylo mimo jiné zjištěno údajné porušení čl. 8 odst. 2 a čl. 8 odst. 6
nařízení (ES) č. 561/2006 a čl. 34 odst. 1 nařízení (EU) č. 165/2014. Policista uložil žalobci podle
§35c odst. 1 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, kauci ve výši 100.000 Kč z důvodu, že
se jedná o zahraničního dopravce, který je podezřelý ze spáchání přestupku, a je důvodné
podezření, že se bude vyhýbat řízení o přestupku nebo že by případné vymáhání uložené pokuty
bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné. Jelikož řidič, jakožto
zástupce dopravce potřebnou částkou nedisponoval, byl na vozidlo přiložen technický prostředek
k zabránění odjezdu vozidla. Po následném složení kauce byl vozidlu umožněn odjezd.
[2] Městský soud žalobu shledal důvodnou a nadepsaným rozsudkem určil, že uložení kauce
ve výši 100.000 Kč policistou pprap. T. D. dne 21. 8. 2018 a následné zabránění v jízdě použitím
technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla bylo nezákonným zásahem.
[3] Městský soud konstatoval, že v potvrzení o převzetí kauce nejsou uvedeny skutečnosti
odůvodňující uložení kauce podle §35c odst. 1 zákona o silniční dopravě. Samotný odkaz
na to, že se jednalo o zahraničního dopravce, nepostačuje. Pokud by totiž sama tato skutečnost
postačovala k uložení kauce, nic by nebránilo tomu, aby přímo zákonodárce stanovil povinnost
uložit kauci vždy, jde-li o zahraničního dopravce. Tak tomu však v zákoně o silniční dopravě
není, a je proto úkolem orgánu Policie ČR, aby vždy dostatečně přesvědčivě vyložil,
proč skutečnost, že dopravce podezřelý ze spáchání přestupku sídlí v jiném státě, je právě tou
skutečností, jež představuje důvod zakládající podezření ve smyslu §35c odst. 1 zákona o silniční
dopravě.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností.
[5] Stěžovatel konstatuje, že při kontrole byla zjištěna velmi závažná porušení právních
předpisů, a to zejména čl. 34 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 165/2014
ze dne 4. 2. 2014 o tachografech v silniční dopravě, upravujícího používání karet řidiče
a záznamových listů, a porušení čl. 8 odst. 6 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES)
č. 561/2006 ze dne 15. 3. 2006 o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti, týkajících
se silniční dopravy, upravujícího zejména denní dobu odpočinku. Řidič dle záznamů řídil více
než 6 dní bez předepsaného odpočinku, přičemž nedodržel podmínky odchylky. Zohledněním
okolnosti, že za přestupek, z jehož spáchání je žalobce podezřelý, tedy §35 odst. 2 písm. h)
zákona o silniční dopravě, je možno podle §35 odst. 6 písm. b) téhož zákona ve správním řízení
uložit pokutu do 350.000 Kč, nemůže být pochyb o tom, že dotčený příslušník dopravního
inspektorátu Obvodního ředitelství policie Praha I stanovil výměru kauce i věcně správně.
[6] Stěžovatel namítá, že v písemném potvrzení o převzetí kauce podle §35c odst. 2 písm. a)
zákona o silniční dopravě musí být uveden důvod uložení kauce, což není totéž co odůvodnění.
Příslušník policie, který kauci uložil, do písemného potvrzení napsal důvod uložení kauce,
tj. že se jedná o zahraničního dopravce, který je podezřelý ze spáchání přestupku, a je důvodné
podezření, že se bude vyhýbat řízení o přestupku nebo že by případné vymáhání uložené pokuty
bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné.
[7] Uvedením důvodu, že se jedná o zahraničního dopravce v potvrzení o převzetí kauce,
byl fakticky a dle dikce zákona splněn i první z výše uvedených důvodů, tedy že u kaucí
dotčeného právního subjektu (dopravce) je důvodné podezření, že se bude vyhýbat řízení
o přestupku. Podle stěžovatele uvedením této skutečnosti byl zároveň naplněn důvod,
že by případné vymáhání pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec
možné. Stěžovatel tedy nesouhlasí s názorem městského soudu, že sama skutečnost, že se jedná
o zahraničního dopravce, neodůvodňuje výběr kauce podle §35c odst. 1 zákona o silniční
dopravě.
[8] Stěžovatel dále namítá, že již ve svém vyjádření k žalobě odkázal na rozsudek městského
soudu ze dne 22. 11. 2018, č. j. 6 A 237/2017 - 37, kterým byla zamítnuta skutkově téměř shodná
žaloba společnosti ze Srbské republiky. Podle stěžovatele není podstatné, že v posuzovaném
případě pochází žalobce ze země Evropské unie, jelikož zahraniční prvek vnáší do vymáhání
pokuty nepřiměřené náklady vždy. Není proto dle názoru žalovaného nutné specifikovat další
důvody pro udělení kauce, koneckonců, i tento důvod spočívající v existenci zahraničního
dopravce vyplynul nikoliv ze znění příslušného zákonného ustanovení, ale z judikatury správních
soudů. Stěžovatel proto navrhuje rozsudek městského soudu zrušit a vrátit mu věc k dalšímu
řízení.
[9] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že důvod pro uložení kauce musí
být uveden jednoznačně a není možné uvádět alternativní důvody. Jedná se o významný zásah
do majetku žalobce a není možné jej činit na základě libovůle. Navrhuje proto kasační stížnost
zamítnout.
III. Posouzení kasační stížnosti
[10] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen zaměstnancem s vysokoškolským právnickým vzděláním. Poté Nejvyšší
správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Podle §35c odst. 1 zákona o silniční dopravě platí, že [o]rgány Policie České republiky nebo celní
úřady jsou při provádění kontroly a státního odborného dozoru podle tohoto zákona oprávněny vybírat kauci
v rozmezí od 5 000 Kč do 100 000 Kč od dopravce, který je podezřelý ze spáchání přestupku podle tohoto
zákona, nebo od fyzické osoby podezřelé ze spáchání přestupku podle §34e odst. 1 písm. a), je-li důvodné
podezření, že se budou vyhýbat řízení o přestupku nebo že by případné vymáhání uložené pokuty bylo spojeno
s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné. Při stanovení výše kauce se přihlíží k závažnosti,
významu a době trvání protiprávního jednání a rozsahu způsobené škody.
[13] Odst. 2 písm. a) stejného paragrafu zákona o silniční dopravě stanoví, že [p] ři výběru kauce
orgány Police České republiky nebo celní úřady poučí řidiče, který pro účely vybírání kauce zastupuje dopravce,
o důsledku vybrání kauce a vystaví ve 4 vyhotoveních písemné potvrzení o převzetí kauce, ve kterém
musí být uveden důvod uložení kauce, její výše a správní orgán, který je příslušný k vedení řízení o přestupku.
[14] Z rozsudku NSS ze dne 27. 2. 2014, č. j. 4 Aps 9/2013 - 48, vyplývá, že na institut uložení
kauce nelze klást obdobné požadavky jako na odůvodnění rozhodnutí ve smyslu §68 odst. 3
správního řádu. Postačí proto srozumitelné a okolnostem věci odpovídající stručné vyjádření,
v čem konkrétně policista spatřuje důvodné podezření, že se řidič motorového vozidla podezřelý
ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích bude
vyhýbat přestupkovému řízení s přihlédnutím k podmínkám, za nichž je potvrzení o převzetí
kauce vystavováno. Uvedený závěr byl sice vysloven ve vztahu k institutu kauce podle §125a
zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění účinném
do 19. 2. 2016, ale lze jej vztáhnout také na institut kauce podle §35c zákona o silniční dopravě,
jelikož obě ustanovení upravují situaci, kdy je u osoby podezřelé ze spáchání přestupku důvodné
podezření, že bude v jejím případě realizace účelu správního řízení o přestupku ztížena.
[15] Je třeba také přihlížet k okolnostem, za kterých je zpravidla potvrzení o výběru
kauce vystavováno. V této souvislosti lze odkázat na rozsudek NSS ze dne 17. 4. 2014,
č. j. 4 As 6/2014 - 27, kde soud ve vztahu k institutu příkazu k zabránění v jízdě odtažením
vozidla uvedl, že „[n]ení ostatně ani fakticky možné vyžadovat, aby příkaz k zabránění v jízdě odtažením
vozidla měl náležitosti správního rozhodnutí, neboť je vydáván přímo na místě kontroly, bez přípravy, okamžitě
a často navíc za nepříznivých povětrnostních či jiných podmínek. To však neznamená, že by tento úkon, který
je, jak již bylo zdůvodněno výše, třeba písemně potvrdit, nemusel obsahovat jakékoli důvody, jak následně
dovozuje stěžovatelka. Z písemného potvrzení totiž musí být alespoň zřejmé, kterého vozidla a řidiče se příkaz
týká a z jakých důvodů a podle které právní normy policie postupovala. Příkaz k zabránění v jízdě odtažením
vozidla tedy musí obsahovat základní skutečnosti, tj. datum, označení řidiče, vozidla, ustanovení právního
předpisu, podle kterého je příkaz vydáván, důvody, které k jeho vydání zasahující hlídku policie vedly a podpis
policisty.“ Ačkoliv v citovaném rozsudku se jednalo o jiný institut, než uložení kauce, podmínky,
za kterých je kauce ukládána, jsou podobné jako v případě příkazu k zabránění v jízdě.
[16] Do písemného potvrzení o uložení kauce s ohledem na jeho charakter a podmínky,
za kterých je vystavováno, tedy postačí z hlediska jeho náležitostí uvést stručné vyjádření,
ze kterého vyplývají důvody, pro které se policista rozhodl kauci uložit. „Jinými slovy, potvrzení
o převzetí kauce nemusí obsahovat zevrubné odůvodnění ani obšírný popis úvah policisty vystavujícího potvrzení.
Z hlediska záruk zákonnosti a přezkoumatelnosti je však třeba, aby potvrzení alespoň stručně a v nezbytně nutné
míře dávalo odpověď na otázku, z čeho důvodné podezření policisty pramenilo, a to v souvislosti s konkrétními
okolnostmi daného případu“ (viz rozsudek NSS ze dne 7. 9. 2015, č. j. 6 As 149/2015 - 18).
[17] Nejvyšší správní soud nyní dodává, že právě kvalifikace uložení kauce jako jiného úkonu
správního orgánu, nikoli jako rozhodnutí, otevírá žalovanému správnímu orgánu možnost
dodatečně až v řízení před soudem o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu dle §82
a násl. s. ř. s. blíže konkretizovat a (v rámci důvodu obecněji uvedeného na potvrzení o vybrání
kauce) „dovysvětlit“, v čem spočívá důvodné podezření z vyhýbání se řízení o přestupku,
popř. z nepřiměřených nákladů či nemožnosti vymožení uložené pokuty. V rámci soudního řízení
je pak také prostor pro případné dokazování ohledně skutečností potřebných pro závěr,
že zde důvodné podezření je, či není. Podle povahy věci pak bude na žalovaném správním
orgánu, aby před soudem svůj postup aktivně obhájil.
[18] V posuzovaném případě příslušník policie, který kauci uložil, do písemného potvrzení
jako důvod uložení kauce napsal, že se jedná o „ zahraničního dopravce, který je podezřelý ze spáchání
přestupku podle zákona č. 111/1994 Sb., a je důvodné podezření, že by případné vymáhání uložené pokuty
bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné“. V potvrzení je dále identifikován
dopravce, řidič, místo a datum kontroly, označen orgán, který kauci vybral (včetně označení
policisty), a je popsáno jednání, které zakládá podezření z přestupku. Zákonem požadované
náležitosti tedy písemné potvrzení má a v tomto směru je třeba korigovat závěr vyslovený
městským soudem v napadeném rozsudku.
[19] Pro posouzení věci je nicméně rozhodné to, zda okolnost, že ze spáchání přestupku
je podezřelý zahraniční dopravce automaticky znamená naplnění hypotézy uvedené v §35c
odst. 1 zákona o silniční dopravě, tj. že je dáno důvodné podezření, že se budou vyhýbat řízení o přestupku
nebo že by případné vymáhání uložené pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec
možné. Stěžovatel ve vyjádření k žalobě upřesnil, že má za to, že je dáno důvodné podezření,
že vymáhání pokuty uložené žalobci bude spojeno s nepřiměřenými náklady, neboť se jedná
o zahraničního dopravce. Nejvyšší správní soud dospěl shodně s městským soudem k závěru,
že stěžovatel nevysvětlil a nedoložil ani v soudním řízení, proč samotná skutečnost,
že podezřelým je osoba z jiného členského státu EU způsobí se značnou pravděpodobností
nepřiměřeně vysoké náklady s vymáháním pokuty.
[20] Okolnost, zda je vymáhání pokut od osob z jiných členských států EU spojeno
s nepřiměřenými náklady, není okolností mezi účastníky nespornou a není ani skutečností
známou soudu z úřední činnosti či skutečností obecně známou. Je proto na stěžovateli, pokud
se dovolává tohoto důvodu, o který opírá své oprávnění vybrat od žalobce kauci, aby soudu
předestřel, proč je vymáhání pokut od zahraničních dopravců (nejlépe jmenovitě od chorvatských
dopravců) spojeno zpravidla s nepřiměřenými náklady, v čem tyto náklady spočívají, a tato
tvrzení doložil. Je sice zřejmé, že vymáhání případné pokuty v jiném členském státě EU
může být spojeno s určitými náklady, tyto náklady mohou být eventuelně i vyšší, než jsou běžné
náklady vymáhání pokuty uložené v České republice, pro posouzení toho, zda se ovšem jedná
o náklady nepřiměřené, je nutná jejich alespoň rámcová kvantifikace, kterou však soudy nemají
k dispozici. Je třeba rovněž zdůraznit, že uložení kauce neodůvodňuje samotná skutečnost,
že vymáhání pokuty může být pro české správní orgány komplikovanější či časové delší,
neboť zákon vyžaduje důvodné podezření ze vzniku nepřiměřených nákladů.
[21] Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že se řídil blíže nespecifikovanou metodikou
Ministerstva dopravy, která stěžovateli ukládá v případě dopravce se sídlem mimo území České
republiky obligatorně vybírat kauci. Ani tento metodický pokyn není soudu znám, nebyl blíže
stěžovatelem specifikován ani navržen k důkazu. Nejvyšší správní soud poznamenává, že podle
§2 odst. 1 správního řádu se správní orgány řídí zákony a ostatními právními předpisy a dle čl. 2
odst. 3 Ústavy České republiky státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby,
které stanoví zákon. Metodické dokumenty vydávané ústředními správními úřady mohou
představovat užitečnou pomůcku pro správní orgány při výkonu jejich působnosti, nemohou
však samy o sobě založit jejich oprávnění k určitému jednání zasahujícímu do práv jednotlivců.
[22] Nejvyšší správní soud vzal rovněž v úvahu to, že v současné době existuje v rámci
Evropské unie právní rámec pro spolupráci mezi členskými státy při vymáhání pokut uložených
správními orgány za porušení povinností při provozu na pozemních komunikacích. Nejvyšší
správní soud zde poukazuje na rámcové rozhodnutí Rady 2005/214/SVV ze dne 24. února 2005
o uplatňování zásady vzájemného uznávání peněžitých trestů a pokut, které se dle svého čl. 5
odst. 1 výslovně vztahuje i na rozhodnutí správních orgánů o vymáhání peněžitých pokut
za jednání, které porušuje pravidla silničního provozu, včetně porušení pravidel, kterými se řídí doba řízení
a odpočinku. Z textu tohoto rámcového rozhodnutí pak nelze (na první pohled) dovodit žádné
nepřiměřené náklady vymáhání pokuty v jiném členském státě. Naopak čl. 17 výslovně stanoví,
že [č]lenské státy vůči sobě neuplatňují nároky na náhradu nákladů vynaložených v souvislosti s použitím tohoto
rámcového rozhodnutí.
[23] V rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2018, č. j. 6 A 237/2017 - 36, tento
soud konstatoval za obdobné skutkové situace, že uvedení skutečnosti do písemného potvrzení
o uložení kauce, že se jedná o zahraničního dopravce, postačuje „[v]zhledem ke skutečnosti, že zjištěný
přestupek umožňuje uložení citelné sankce (pokuty do 350 000 Kč), je podle názoru soudu v případě
zahraničního dopravce, který pochází ze státu, s nímž nemá Česká republika uzavřenou žádnou bilaterální
smlouvu o případné pomoci při postupu v přestupkovém řízení a nejedná se o stát Evropské unie, dostatečným
důvodem již ta skutečnost, že se jedná o takového dopravce. Tento důvod je podle názoru soudu v situaci,
kdy policista zjistí poměrně závažný přestupek, dostatečným důvodem, aby naplnil důvodnou obavu,
že se přestupce bude vyhýbat řízení či by vymáhání uložené pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými náklady,
popřípadě by nebylo vůbec možné, což je dáno právě statusem dopravce a jeho domovským státem ve vztahu
ke zjištěnému přestupku a hrozící vysoké sankci. Reálná vynutitelnost případné pokuty je pak ve vztahu
k takovému dopravci omezena již těmito skutečnostmi, a proto pokud důvod pro uložení kauce spočíval v takovém
zjištění (podezření ze závažného přestupku s vyšší sankcí, zahraniční stát dopravce), jednalo se o důvod
podle zákonného ustanovení a k takovému postupu byl zasahující policista oprávněn.“
[24] V posledně citovaném rozsudku městského soudu ovšem pocházel dopravce ze Srbska,
tj. z třetí země, s níž nemá Česká republika uzavřenou bilaterální smlouvu, která by usnadňovala
vymáhání případně uložené pokuty. Nejvyšší správní soud má tedy za to, že závěry z citovaného
rozsudku nelze přenášet na nyní posuzovanou věc, která se týká dopravce z členské země EU.
Pokud tedy městský soud v posuzovaném případě dospěl k závěru, že uvedení skutečnosti,
že osoba podezřelá ze spáchání přestupku je zahraniční dopravce, nepostačuje samo o sobě jako
důvod k uložení kauce podle §35c zákona o silniční dopravě, rozhodl správně.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[25] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud kasační stížnost podle §110 odst. 1 věty
druhé s. ř. s. zamítl.
[26] O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl dle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Procesně úspěšný žalobce má právo na plnou náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Konkrétně se jedná o odměnu zástupce žalobce dle §11 odst. 1 písm. d) a §9 odst. 4 písm. d)
ve spojení s §7 vyhlášky č. 177/1996 Sb. ve výši 3.100 Kč a dále náhradu hotových výdajů
zástupce žalobce ve výši 400 Kč dle §13 odst. 4 téže vyhlášky. Jelikož zástupce žalobce
je plátcem DPH zvyšuje se náhrada nákladů o částku odpovídající této dani a činí celkem
4.114 Kč. Soud stanovil přiměřenou lhůtu jednoho měsíce pro plnění uložené výrokem o náhradě
nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. července 2019
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu