ECLI:CZ:NSS:2019:4.AS.3.2018:50
sp. zn. 4 As 3/2018 - 50
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců
Karla Šimky, Filipa Dienstbiera, Zdeňka Kühna, Petra Mikeše, Barbary Pořízkové a Aleše
Roztočila v právní věci žalobce: Ing. Arch. P. H., zast. Mgr. Ditou Křápkovou, advokátkou se
sídlem Lipová 727/5a, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské nám.
471/1, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 11. 2013, č. j. MK 54106/2013 OLP,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2017,
č. j. 10 A 17/2014 - 97,
takto:
Věc se v rací čtvrtému senátu.
Odůvodnění:
I. Dosavadní řízení před správními orgány a správními soudy
[1] Žalovaný shora uvedeným rozhodnutím zamítl rozklad žalobce a potvrdil rozhodnutí
žalovaného ze dne 13. 3. 2013, č. j. MK 14119/2013 PI. Jím bylo v přezkumném řízení podle
§149 odst. 5 správního řádu (podle aplikovatelné právní úpravy, tj. účinné do 31. 12. 2017; nyní
jde o §149 odst. 6) zrušeno závazné stanovisko Magistrátu hlavního města Prahy ze dne
29. 6. 2012, č. j. S-MHMP 560473/2012, ve věci stavby terasy ve střešní rovině domu M. S. čp. X,
na adrese P. 5, P. 5.
[2] Rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 11. 2013 napadl žalobce žalobou u Městského soudu
v Praze, který žalobu usnesením ze dne 13. 2. 2014 odmítl. Podle městského soudu rozšířený
senát rozsudkem ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, č. 2434/2011 Sb. NSS (dále
jen rozhodnutí ve věci Závazná stanoviska II), rozhodl, že závazné stanovisko nepředstavuje samo
o sobě zásah do práv jedince. Jím je až rozhodnutí správního orgánu vydané na základě
závazného stanoviska, proti němuž žalobce může po vyčerpání příslušných opravných prostředků
brojit. Městský soud proto žalobu shledal podle §70 písm. a) a §68 písm. e) s. ř. s. nepřípustnou.
[3] Žalobce podal proti usnesení městského soudu ze dne 13. 2. 2014 kasační stížnost.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 23. 5. 2014, č. j. 4 As 42/2014 - 69, usnesení městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Uvedl, že v projednávané věci nebylo žalobou
napadeno závazné stanovisko, nýbrž rozhodnutí žalovaného o rozkladu proti usnesení o zrušení
závazného stanoviska v přezkumném řízení. Jedná se tedy o odlišnou situaci od té, kterou
posuzoval rozšířený senát v rozsudku ve věci ve věci Závazná stanoviska II. Nejvyšší správní soud
měl tedy za to, že názor rozšířeného senátu nelze na projednávanou věc bez dalšího aplikovat.
Naopak by měla být aplikována ustálená judikatura, která za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1
s. ř. s. považuje rozhodnutí o zrušení jiných úkonů správních orgánů dle části čtvrté správního
řádu (jímž je i závazné stanovisko) v přezkumném řízení podle §156 odst. 2 správního řádu
a umožňuje jejich samostatný soudní přezkum v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2013, č. j. 7 A 86/2011 - 42,
č. 2955/2014 Sb. NSS, rozsudky NSS ze dne 5. 4. 2013, č. j. 7 As 109/2012 - 23, a ze dne
27. 3. 2014, č. j. 4 Aps 7/2013 - 25, č. 3046/2014 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud poukázal na to,
že zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení připadá v úvahu pouze v případě
závažných vad způsobujících jeho nezákonnost a při šetření práv nabytých v dobré víře
adresátem závazného stanoviska ve smyslu §94 odst. 4 správního řádu aplikovaného přiměřeně.
Pokud v návaznosti na zrušení závazného stanoviska bude vydáno nové závazné stanovisko
a jím determinované rozhodnutí správního orgánu ve věci samé, může adresát rozhodnutí účinně
následně u soudu napadnout pouze nezákonnost tohoto nového závazného stanoviska, nemůže
však efektivně dosáhnout přezkoumání zákonnosti zrušení původního závazného stanoviska
v rámci takové žaloby. Závěrem Nejvyšší správní soud uvedl, že jiná situace by nastala, pokud
by žalobce napadl úkon nadřízeného správního orgánu podle §149 odst. 4 správního řádu,
kterým se v rámci odvolacího řízení potvrzuje nebo mění závazné stanovisko. Výsledkem
takového postupu je totiž opět závazné stanovisko, na které pak dopadají závěry vyslovené
rozšířeným senátem ve věci Závazná stanoviska II.
[4] Městský soud následně v záhlaví uvedeným usnesením žalobu opět odmítl. Necítil se
(s poukazem na usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008, č. j. 9 Afs 59/2007 - 56,
č. 1723/2008 Sb. NSS; dále jen usnesení ve věci Kasační závaznosti) být vázán kasačním rozsudkem
č. j. 4 As 42/2014 - 69, neboť názor v něm vyslovený byl v mezidobí překonán samotným
Nejvyšším správním soudem, a to rozsudkem ze dne 8. 7. 2015, č. j. 10 As 97/2014 - 123 (dále
jen rozsudek ve věci Office Park Šantovka), a Ústavním soudem nálezem ze dne 14. 3. 2016, sp. zn.
I. ÚS 2866/15 (dále jen nález ve věci Office Park Šantovka). Řídil se tímto nálezem, podle něhož
názor vyslovený v rozsudku rozšířeného senátu ve věci Závazná stanoviska II je třeba aplikovat
i na rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení dle §149 odst. 5 správního
řádu.
II. Kasační stížnost žalobce
[5] Žalobce (stěžovatel) proti posledně uvedenému usnesení podal kasační stížnost. Uvedl,
že přezkum závazných stanovisek je formalizovaným řízením, v němž je nutno vedle posouzení
zákonnosti původního stanoviska zvážit i požadavek na zachování právní jistoty a ochranu práv
nabytých v dobré víře.
[6] Městský soud se dále nezabýval otázkou, zda napadené rozhodnutí v konkrétním
případě zasahuje do právní sféry stěžovatele, a zda tak je naplněn materiální znak rozhodnutí
dle §65 odst. 1 s. ř. s. K tomu podle stěžovatele došlo.
[7] Stěžovatel podle svého přesvědčení vydáním kladného závazného stanoviska nabyl
přinejmenším legitimní očekávání, že jím navržený záměr je z hlediska zákona o památkové péči
přípustný a při splnění dalších podmínek vyplývajících z jiných předpisů bude povolen.
III. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[8] Podle žalovaného městský soud v napadeném usnesení vyšel z nálezu Ústavního soudu
ve věci Office Park Šantovka, jehož argumentaci stěžovatel nijak nevyvrací. Původní zrušující
rozsudek č. j. 4 As 42/2014 - 69, jehož se stěžovatel dovolává, označil za exces jak sám Nejvyšší
správní soud ve věci Office Park Šantovka, tak i následně Ústavní soud. Sám čtvrtý senát
Nejvyššího správního soudu na svém původním názoru nesetrval, nýbrž jej sám opustil
v rozsudku ze dne 19. 2. 2015, č. j. 4 As 241/2014 - 30, č. 3214/2015 Sb. NSS (dále jen rozsudek
ve věci Změna a potvrzení závazného stanoviska v odvolacím řízení).
IV. Předložení věci rozšířenému senátu
[9] Čtvrtý senát, jemuž příslušelo věc rozhodnout, dospěl k závěru, že je třeba ji předložit
k rozhodnutí rozšířenému senátu.
IV. 1. Relevantní judikatura z pohledu čtvrtého senátu
[10] Čtvrtý senát úvodem popsal vývoj rozhodné judikatury.
[11] Rozšířený senát nejprve sjednotil předchozí nejednotnou judikaturu ohledně přezkumu
(závazných) stanovisek vydávaných dle správního řádu z roku 1967 usnesením ze dne
21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb. NSS (dále jen usnesení ve věci Závazná
stanoviska I). K soudnímu přezkumu závazných stanovisek, již podle správního řádu z roku 2004,
se rozšířený senát vrátil rozsudkem ve věci Závazná stanoviska II. V něm se sice přihlásil k názoru
uvedenému ve svých mnoha předchozích rozhodnutích, tj. že výluky ze soudního přezkumu
je třeba vykládat obzvláště restriktivně (bod 29), na druhou stranu však uvedl, že je z hlediska
ústavního ponechána obyčejnému zákonodárci volba „kdy a jak“ jednotlivé úkony soudně
přezkoumávat (bod 27).
[12] Čtvrtý senát poznamenal (shodně jako již v rozsudku č. j. 4 As 42/2014 – 69),
že rozšířený senát se v obou citovaných rozhodnutích nijak nezabýval otázkou soudního
přezkumu rozhodnutí (usnesení), kterým se dle §149 odst. 5 a §156 odst. 2 správního řádu
v přezkumném řízení ruší závazné stanovisko. Čtvrtý senát připustil, že ještě před vydáním
rozsudku č. j. 4 As 42/2014 - 69 rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem z 20. 3. 2013, č. j.
6 As 64/2012 - 21, tak, že na základě rozsudku ve věci Závazná stanoviska II je ze soudního
přezkumu vyloučen úkon, kterým je v přezkumném řízení změněno závazné stanovisko dle §149
odst. 5 správního řádu. Tento závěr však není v přímém rozporu s rozsudkem č. j.
4 As 42/2014 - 69, neboť stejně jako v případě změny či potvrzení závazného stanoviska v rámci
odvolacího řízení dle §149 odst. 4 správního řádu, což byl případ řešený rozsudkem ve věci
Změna a potvrzení závazného stanoviska v odvolacím řízení, je výsledný akt (přinejmenším z hlediska
obsahového) opět závazným stanoviskem, které je způsobilé k subsumpci v rámci správního
řízení ve smyslu rozsudku ve věci Závazná stanoviska II. To je podstatný rozdíl oproti rozhodnutí
o zrušení závazného stanoviska podle §149 odst. 5 správního řádu, které nelze považovat
za závazné stanovisko ani z hlediska obsahového, ani z hlediska formálního.
[13] Desátý senát v rozsudku ve věci Office Park Šantovka odmítl aplikovat názor vyslovený
čtvrtým senátem v rozsudku č. j. 4 As 42/2014 - 69, neboť měl za to, že názor čtvrtého senátu
je v rozporu s rozsudkem rozšířeného senátu ve věci Závazná stanoviska II.
[14] Proti tomuto rozsudku byla podána ústavní stížnost, kterou Ústavní soud zamítl
nálezem ve věci Office Park Šantovka. Ústavní soud sice konstatoval, že desátý senát se zmýlil,
pokud měl za to, že samotný čtvrtý senát opustil v rozsudku ve věci Změna a potvrzení závazného
stanoviska v odvolacím řízení názor vyjádřený v rozsudku č. j. 4 As 42/2014 - 69, avšak jinak
se ztotožnil se stanoviskem desátého senátu, že z rozsudku rozšířeného senátu ve věci Závazná
stanoviska II lze dovodit, že ze soudního přezkumu jsou vyloučena i rozhodnutí, kterými
se v přezkumném řízení ruší závazná stanoviska. Podstatné je, že v rozsudku Office Park Šantovka
Nejvyšší správní soud připustil přezkoumání takového rozhodnutí o zrušení závazného
stanoviska jakožto podkladového aktu konečného rozhodnutí správního orgánu dle §75 odst. 2
s. ř. s. Ústavní soud proto neshledal potřebu zkoumat souladnost vyloučení takového rozhodnutí
ze soudního přezkumu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Takovému „odložení“
soudního přezkumu nelze dle Ústavního soudu z hlediska ústavnosti nic vytknout.
[15] Po vydání nálezu Ústavního soudu ve věci Office Park Šantovka rozhodl Nejvyšší správní
soudu v jiné věci rozsudkem čj. 6 As 277/2016-40, v němž se přihlásil k názoru vyslovenému
v rozsudku a nálezu ve věci Office Park Šantovka a neshledal prostor pro polemiku s ním.
IV. 2. Právní názor čtvrtého senátu
[16] Čtvrtý senát odmítl názor desátého senátu vyslovený v rozsudku ve věci Office Park
Šantovka, že z rozsudku rozšířeného senátu ve věci Závazná stanoviska II jasně vyplývá, že výluka
ze soudního přezkumu dle §70 písm. a) s. ř. s. se jednoznačně vztahuje také na rozhodnutí
vydaná v přezkumném řízení, kterými se dle §149 odst. 5 správního řádu ruší závazné
stanovisko. Takový názor nebyl rozšířeným senátem v citovaném rozsudku vysloven.
[17] Čtvrtý senát míní, že rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska, které samo je úkonem
podle části čtvrté (a z hlediska soudního řádu správního tak může eventuelně představovat,
při splnění jiných podmínek, zásah ve smyslu §82 s. ř. s.), je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1
s. ř. s. Tento názor postupujícího senátu není v rozporu ani s rozsudkem rozšířeného senátu
ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015 - 36, č. 3460/2016 Sb. NSS, podle kterého je výsledkem
přezkumu opatření obecné povahy dle §174 odst. 2 správního řádu opět opatření obecné
povahy.
[18] Pro případ, že by rozšířený senát přisvědčil názoru vyslovenému v rozsudku ve věci
Office Park Šantovka, tedy že rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení
není rozhodnutím dle §65 odst. 1 s. ř. s., dal postupující senát ke zvážení možnost připuštění jiné
alternativy soudní ochrany proti takovému úkonu správního orgánu, např. cestou žaloby
na ochranu proti nezákonnému zásahu dle §82 s. ř. s.
IV. 3. Názor předkládajícího senátu ohledně otázky pravomoci rozšířeného senátu
[19] Postupující senát si byl vědom, že právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem
v určité věci jej i nadále v téže věci zavazuje a že jej lze překonat jen výjimečně, a sice později
vydaným rozhodnutím mj. rozšířeného senátu nebo Ústavního soudu (viz rozhodnutí
rozšířeného senátu ve věci Kasační závaznosti). V nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud
již rozhodl o otázce, která je nyní opětovně nastolena v kasační stížnosti, a to rozsudkem č. j.
4 As 42/2014 - 69.
[20] K tomu, zda rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení dle §149
odst. 5 správního řádu je soudně přezkoumatelné na základě žaloby podle §65 a násl. s. ř. s.,
se po vydání rozsudku č. j. 4 As 42/2014 – 69 vyjádřil i Ústavní soud v nálezu ve věci Office Park
Šantovka. Podle čtvrtého senátu však v nálezu není závazně vyjádřen názor, že je ústavně
nezbytné, aby žaloby proti rozhodnutím o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení
byly odmítány jako nepřípustné. Ústavní soud toliko neshledal porušení práva na spravedlivý
proces a dále shledal názor desátého senátu vyjádřený v rozsudku ve věci Office Park Šantovka
možným s tím, že mu nelze „z ústavního hlediska nic vytknout“. Tím ale názor vyjádřený v rozsudku
č. j. 4 As 42/2014 - 69 neshledal neústavním. Ústavní soud je orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83
Ústavy), nikoli nejvyšším soudem, jehož úkolem by bylo sjednocovat výklad zákonů obecnými
soudy. Zda má být soudní přezkum rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném
řízení zajištěn možností samostatné žaloby dle §65 a násl. s. ř. s., anebo v rámci přezkumu
závazného podkladu jiného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s., je ovšem věc výkladu
„jednoduchého“ práva, k němuž je povolán Nejvyšší správní soud. Postupující senát se proto
zabýval možností rozhodnout ve věci znovu stejným způsobem jako v rozsudku č. j.
4 As 42/2014 - 69, neboť viděno z této perspektivy nález ve věci Office Park Šantovka nebrání
striktně vzato v aplikaci tohoto původního názoru, jelikož nebyl zavržen jako protiústavní.
[21] Ústavní soud nicméně v citovaném nálezu přitakal výkladu rozsudku rozšířeného senátu
ve věci Závazná stanoviska II tak, jak jej učinil desátý senát v rozsudku Office Park Šantovka.
Tím vzniká též možnost takového chápání tohoto nálezu, že závazně aproboval názor desátého
senátu vyslovený v rozsudku Office Park Šantovka, a tím dřívější názor vyslovený v rozsudku č. j.
4 As 42/2014 - 69 autoritativně překonal. Tak ostatně nález interpretoval i městský soud
v napadeném usnesení. Z důvodu právní jistoty a zajištění jednotnosti soudní judikatury proto
postupující senát rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu.
[22] Rozšířený senát má podle čtvrtého senátu v projednávané věci pravomoc
rozhodnout. Nejsou totiž naplněny důvody, pro které svou pravomoc popřel v usnesení
ze dne 2. 2. 2017, č. j. 5 As 140/2014 - 76, č. 3540/2017 Sb. NSS, tj. že by předložená otázka
byla konzistentně vyřešena ustálenou judikaturou Ústavního soudu, která toliko nebyla
respektována v ojedinělých rozhodnutích Nejvyššího správního soudu, aniž by odlišný názor byl
blíže odůvodněn. Čtvrtý senát totiž svůj odlišný názor shora podrobně vysvětlil a uvedl důvody,
pro které jej zastává. Lze s nimi nesouhlasit, ale je na rozšířeném senátu, aby je případně vyvrátil.
V. Pravomoc rozšířeného senátu
[23] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci
rozhodovat. Pouze pokud by byla dána, mohl by se zabývat podstatou právního názoru zaujatého
čtvrtým senátem v překládacím usnesení a tím, zda je důvodu jej následovat.
[24] Podle §17 odst. 1 věty první s. ř. s., (d)ospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém
rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[25] Není pochyb o tom, že čtvrtý senát v předkládacím usnesení zaujal právní názor odlišný
od toho, jenž byl vyjádřen v rozsudku desátého senátu ve věci Office Park Šantovka.
[26] Čtvrtý senát míní, že rozhodnutí vydané v přezkumném řízení podle §149 odst. 6
(v rozhodném znění odst. 5) správního řádu, jímž se ruší závazné stanovisko ve smyslu §149
správního řádu, má být přezkoumatelné ve správním soudnictví na základě žaloby proti
rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.), případně (jako nouzové řešení) na základě
zásahové žaloby (§82 a násl. s. ř. s.),
[27] Jeho názor nyní vyjádřený v předkládacím usnesení je však ve zjevném rozporu
s názorem desátého senátu, neboť ten dospěl k závěru, že výše uvedené rozhodnutí vydané
v přezkumném řízení má – stejně jako správní akt, jenž jím byl zrušen – povahu závazného
stanoviska, které je jako „ne-rozhodnutí“ ze soudního přezkumu na základě žaloby proti
rozhodnutí správního orgánu samo o sobě vyloučeno. Soudní ochrana je poskytnuta až následně
v rámci řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí, jemuž bylo závazné stanovisko podkladem
(podle desátého senátu je takovým podkladem i rozhodnutí v přezkumném řízení o zrušení
závazného stanoviska).
[28] Stejně tak je nepochybné, že čtvrtý senát potřebuje vyřešení jím nastolené právní otázky
pro své rozhodnutí o kasační stížnosti, neboť právě otázka samostatné soudní přezkoumatelnosti
rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení podle §149 odst. 6 (v rozhodném znění odst. 5)
správního řádu, jímž se ruší závazné stanovisko ve smyslu §149 správního řádu, je meritem
usnesení městského soudu, proti němuž žalobce brojí kasační stížností.
[29] Přesto však pravomoc rozšířeného senátu zabývat se podstatou věci předložené
mu čtvrtým senátem není dána. Je tomu tak proto, že k vyřešení právní otázky rozhodné pro věc
posuzovanou čtvrtým senátem již došlo v jeho dřívějším rozsudku (č. j. 4 As 42/2014 – 69),
přičemž na závaznosti tam vysloveného právního názoru pro tento konkrétní případ nic nezměnil
ani následný judikaturní vývoj.
[30] Rozšířený senát se závazností právního názoru Nejvyššího správního soudu
vysloveného v jeho rozhodnutí pro další na to navazující rozhodnutí tohoto soudu v téže věci
zabýval podrobně ve svém usnesení ve věci Kasační závaznost, v němž uvedl (zvýraznění provedl
nyní rozšířený senát):
„(…) §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. limituje přípustnost kasační stížnosti ve vztahu k právní otázce
již dříve v téže věci Nejvyšším správním soudem závazně posouzené. Nelze-li závazný právní názor
podrobit kognici k námitkám účastníků, nelze tak učinit ani z iniciativ y soudu.
Toto omezení je odrazem závaznosti právního názoru pro krajský soud v dalším řízení (§110 odst. 3
s. ř. s.), a tím, že vylučuje možnost brojit proti němu kasačními námitkami, vylučuje i možnost
Nejvyššího správního soudu, aby sám svůj původní záv azný právní názor k nové kasační
stížnosti v téže věci revidoval . Tím je zaručen i požadavek legitimního očekávání a předvídatelnosti
soudního rozhodnutí. Patří-li tyto zásady předpokládající stejné rozhodování soudu v obdobných případech
k základním atributům právního státu a jsou-li naplněním zásady spravedlivého procesu, pak tím spíše musí
být respektovány při opakovaném rozhodování v téže věci za situace, kdy je rozhodováno za stejných poměrů
jako při předchozím rozhodnutí. Není-li tedy v dalším řízení změněn skutkový stav, nepřichází v úvahu změna
aplikace práva na tento stav při rozhodování o nové kasační stížnosti. (…)
(…) Stejně tak může být narušen i právní stav, a to změnou či zrušením rozhodného právního předpisu,
za situace bránící aplikaci původního předpisu; podobně i deklarací protiústavnosti předpisu Ústavním soudem.
(…)
Pro úplnost je třeba konstatovat, že i když nenastane v dalším řízení změna skutkových ani právních
poměrů, není závaznost právního názoru vysloveného ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu
absolutní. Průlom může nastat i při podstatné změně judika tury, a to na úrovni, kterou
by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správ ního soudu povinen akceptovat
v novém rozhodnutí. Tak by tomu bylo v případě, že jinak o rozhodné právní otázce uvážil Ústavní
soud, Evropský soud pro lidská práva, Soudní dvůr Evropských společenství,
ale i rozšířený senát Nejvyššího správní ho soudu v řízení podle §17 s. ř. s., případně
že by bylo k rozhodné otázce přijato stanovisko pléna či kolegia podle §19 s. ř. s. To vše za situace,
že by se tak stalo v mezidobí mezi opakovaným rozhodováním Nejvyššího správního
soudu v téže věci. Závaznost těchto rozhodnutí stojí jednak na sjednocovací funkci určitých orgánů v rámci
soudní hierarchie, jednak na skutečnosti, že i mimo přímou závaznost rozhodnutí toho kterého soudu v konkrétní
věci lze důvodně předpokládat stejné posouzení v případech obdobných. (…)“
[31] Samotný rozsudek desátého senátu ve věci Office Park Šantovka, „proti“ němuž čtvrtý
senát věc postoupil rozšířenému senátu, nelze považovat za podstatnou změnu judikatury, kterou
by čtvrtý senát byl povinen sám o sobě akceptovat v novém rozhodnutí časově následujícím po
rozsudku desátého senátu. Rozsudek v jiné právní věci, byť řešící tu samou rozhodnou právní
otázku, nemůže prolomit závaznost právního názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem
v téže věci v jeho dřívějším rozhodnutí. Jedinou výjimkou by bylo, kdyby takovým jiným senátem
Nejvyššího správního soudu byl rozšířený senát, což se v nyní projednávané věci nestalo.
[32] Takzvaná kasační závaznost rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (tj. závaznost jím
vysloveného právního názoru pro další postup krajského soudu nebo správních orgánů v dané
konkrétní věci) je zcela zásadním pravidlem zaručujícím právní jistotu účastníkům řízení
a předvídatelnost postupu výše uvedených orgánů v dané věci. Má v konkrétní věci přednost
i před zájmem na odstranění případné objektivní nesprávnosti soudem již vysloveného právního
názoru. Respekt k tomuto pravidlu přispívá také k zajištění snesitelné délky soudních řízení
ve věcech správního soudnictví a správních řízení.
[33] Dokonce i v případech, kdy by rozhodnutí Nejvyššího správního soudu bylo možno
považovat za judikaturní exces (k tomuto pojmu viz např. jeho rozsudek ze dne 29. 9. 2010, č. j.
1 As 77/2010 - 95, respektive nález ve věci Office Park Šantovka, body 18-21), zůstává kasační
závaznost tohoto rozhodnutí nedotčena.
[34] Kasační závaznost lze překonat (a to nejen ve věcech „běžných“, ale i těch,
v nichž došlo k judikaturnímu excesu – tím však rozšířený senát neříká, že rozsudek č. j.
4 As 42/2014 - 69 takovým excesem byl; jak bude uvedeno dále, rozšířený senát se touto otázkou
vůbec nezabýval) pouze způsobem předvídaným ve shora citovaném usnesení rozšířeného senátu
ve věci Kasační závaznost, tedy, zjednodušeně řečeno, odchylnou judikaturou soudů precedenčně
nadřazených Nejvyššímu správnímu soudu.
[35] Ani nález Ústavního soudu ve věci Office Park Šantovka však nelze považovat
za podstatnou změnu judikatury, kterou by čtvrtý senát byl povinen promítnout v novém
rozhodnutí časově následujícím po rozsudku desátého senátu. Ústavní soud je soudním orgánem
ochrany ústavnosti a jeho úkolem je ve vztazích mezi jednotlivcem a veřejnou mocí především
chránit ústavně zaručená základní práva jednotlivce. Svými obecně závaznými rozhodnutími
(těmi jsou zásadně toliko nálezy, viz čl. 89 odst. 2 Ústavy a např. nález Ústavního soudu ze dne
13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06, body 67 až 69, podobně viz jeho nález ze dne 24. 4. 2006,
sp. zn. I. ÚS 670/05; k problematice rozhodnutí Ústavního soudu – nejen nálezů – jako
rozhodovacích vodítek pro obecné soudnictví viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 2. 6. 2005, č. j. 2 Afs 37/2005 - 82) vytváří pro rozhodovací činnost obecných soudů
nepřekročitelné hranice tím, že vymezuje, v jakých ohledech již není přípustné sféru základních
práv a svobod jednotlivce omezit. Jinak řečeno, úkolem Ústavního soudu je chránit sféru
základních práv a svobod.
[36] Závaznost interpretace „jednoduchého“ práva Ústavním soudem má své limity právě
ve výše vymezeném rozsahu pravomocí tohoto orgánu. Pro obecný soud je tak typicky závazné,
vysloví-li Ústavní soud, že určité interpretační alternativy vyhovují požadavku ústavně konformní
interpretace „jednoduchého“ práva, zatímco jiné nikoli. Jen ústavně konformní interpretační
alternativy může obecný soud aplikovat. V prostoru ústavně konformních interpretací
je to však obecný soud sám (a v rámci správního soudnictví Nejvyšší správní soud jako vrchol
této soustavy soudů), kdo z dostupných variant vybírá tu „správnou“. Rozšířený senát
se ke vztahu obecného soudnictví a Ústavního soudu a k roli Ústavního soudu při interpretaci
práva vyslovil v bodu 21 usnesení ze dne 22. 3. 2011, č. j. 8 Afs 48/2009-80, č. 2315/2011 Sb.
NSS,
takto:„Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti je oprávněn přezkoumávat rozhodnutí obecných
soudů a rušit je, pokud nepřípustně zasáhla do ústavně zaručených práv jednotlivců; v této souvislosti jistě může
podávat výklad rozhodného práva, který musí obecné soudy reflektovat tak, aby ve své rozhodovací činností
nevybočily z ústavních mezí. Mimo rámec těchto limitů je však věcí obecných soudů, jak budou rozhodné právo
vykládat, včetně toho, že mohou dospět k výkladu příznivějšímu pro jednotlivce, než jaký zaujal Ústavní soud.“
Obdobný závěr vyslovil rozšířený senát i v bodě 72 svého usnesení ze dne 1. 4. 2014, č. j.
4 Ads 32/2012-50, č. 3059/2014 Sb. NSS.
[37] Ve věci nyní projednávané bylo jádrem přezkumné činnosti Ústavního soudu ve vztahu
k rozsudku desátého senátu ve věci Office Park Šantovka, zda desátý senát neporušil ústavně
zaručené právo jednotlivce na to, aby o jeho věci rozhodoval zákonný soudce. Ústavní soud
zkoumal, zda této ústavní maximě odpovídal postup desátého senátu, který při řešení právní
otázky obdobné té, již řešil čtvrtý senát v rozsudku č. j. 4 As 42/2014 - 69, dospěl k názoru
o excesivnosti závěrů čtvrtého senátu a uvedenou právní otázku posoudil sám jinak, aniž by věc
předložil rozšířenému senátu. Ústavní soud tento jeho postup z ústavních hledisek aproboval.
V bodech 23 až 31 svého nálezu podrobně analyzoval argumentaci uvedenou v rozsudku č. j.
4 As 42/2014 - 69 a shledal v ní některé deficity. V žádném případě však neprohlásil, že by snad
závěry rozsudku č. j. 4 As 42/2014 - 69 byly protiústavní.
[38] K samotné právní otázce, zda rozhodnutí v přezkumném řízení, jímž se ruší závazné
stanovisko, má, či nemá být samostatně soudně přezkoumatelné, Ústavní soud v nálezu ve věci
Office Park Šantovka uvedl (zvýraznění provedl nyní rozšířený senát):
„38. Pro posouzení stížních námitek je nicméně rozhodující, že Nejvyšší správní soud již v napadeném
rozsudku (odst. 24) připustil přezkum rozhodnutí o zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení podle
§75 odst. 2 s. ř. s. v řízení o žalobě proti navazujícímu (konečnému) rozhodnutí. Nesouhlas stěžovatelky
s tímto názorem soudu (který je v její prospěch), vedený toliko v rovině podústavního
práva, nemá pro rozhodnutí Ústavního soudu význam. Nejvyšší správní soud dospěl v projednávané
věci k jednoznačnému závěru, že §75 odst. 2 s. ř. s. použít lze, tímto názorem je tak sám vázán (viz výše obecný
výklad k právu na zákonného soudce). Dosah druhé věty čl. 36 odst. 2 tedy nebylo třeba řešit.
39. Ve vztahu k odložení přezkumu až do řízení o žalobě proti navazujícímu (konečnému)
rozhodnutí Ústavní soud nemá důvod se odchýlit od dříve vyslovených závěrů k přezkumu závazných stanovisek
a rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu. Příliš odložený soudní přezkum
řízení jako celku může být z hlediska ochrany práv nedostatečný, avšak příliš brzký
přezkum jednotlivých částí řízení může ochromit složité souborné rozhodovací postupy
v rámci veřejné správy. Pokud při vědomí takového napětí mezi účinnou ochranou práv jednotlivců
a účinným rozhodováním ve veřejné správě Nejvyšší správní soud přistoupil k soudnímu přezkumu až ve spojení
s navazujícím správním aktem, jímž je rozhodováno o celém předmětu řízení a jímž teprve může dojít k zásahu
do práv stěžovatelky, nelze tomu z ústavního hlediska nic vytknout (srov. usnesení sp. zn.
Pl. ÚS 32/11 a sp. zn. I. ÚS 4040/14, odst. 14).“
[39] Rozšířený senát z nálezu Ústavního soudu ve věci Office Park Šantovka vyvozuje
následující pro obecné soudy závazná interpretační vodítka:
• Pravidla o „přímém“ překonání judikaturního excesu bez zapojení rozšířeného senátu
je třeba užívat zdrženlivě; toto pravidlo však má v odůvodněných případech své místo,
neboť jeho uplatněním lze předejít nadbytečnému prodlužování a komplikování soudního
řízení (tyto teze rozšířený senát dále rozvedl v nedávném usnesení ze dne 29. 5. 2019, č. j.
10 As 2/2018 – 31, body 23 násl.).
• Soudní přezkum závazného stanoviska, čítaje v to i rozhodnutí, jímž je původně vydané
závazné stanovisko jakkoli dotčeno (změněno, zrušeno), musí být zaručen; určení, zda a kdy
se tak stane, je zásadně věcí zákonodárce a v mezích jím vyjádřené dispozice věcí judikatury
obecných soudů. Ústavními mezemi jsou na jedné straně požadavek efektivní soudní
ochrany proti každému jednotlivému aktu této povahy, na straně druhé požadavek únosně
složitých a přiměřeně efektivních rozhodovacích procesů v rámci veřejné správy.
[40] Svůj v rozsudku č. j. 4 As 42/2014 - 69 vyslovený názor by čtvrtý senát v nynější věci
jako názor takzvaně kasačně závazný byl povinen opustit jen tehdy, plynulo-li by z nálezu
Ústavního soudu, že tímto senátem zvolená výkladová alternativa podoby soudního přezkumu
rozhodnutí v přezkumném řízení o zrušení závazného stanoviska je ústavně nekonformní.
A tak tomu s ohledem na shora podaný výklad není. Právní názor zaujatý čtvrtým senátem
v rozsudku č. j. 4 As 42/2014 - 69 se pohybuje v mezích ústavně konformního výkladu
„jednoduchého“ práva. Jelikož zatím nebyl překonán judikaturou soudů precedenčně
nadřazených Nejvyššímu správnímu soudu, zavazuje čtvrtý senát v dané konkrétní věci i nadále.
V této věci se od něho proto čtvrtý senát nesmí odchýlit. S ohledem na tuto skutečnost není
ani dána pravomoc rozšířeného senátu dle §17 odst. 1 s. ř. s. Kasační závaznost rozsudku
Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.) má jednoznačně přednost před možnými
diskusemi ohledně obecného normativního působení judikatury a pravomocí rozšířeného senátu
sjednocovat judikaturu (§17 odst. 1 s. ř. s.).
[41] Jelikož rozšířený senát shledal, že v dané věci nemá pravomoc rozhodovat, vrátil věc
čtvrtému senátu, aniž by se meritorně zabýval právní otázkou, kvůli níž mu byla věc předložena.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. října 2019
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu