ECLI:CZ:NSS:2019:7.AFS.198.2018:31
sp. zn. 7 Afs 198/2018 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobkyně: Regionální rada
regionu soudržnosti Severovýchod, se sídlem Švendova 1282, Hradec Králové, proti
žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne
28. 2. 2018, č. j. 31 Af 45/2016 – 178,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Finanční úřad pro Královéhradecký kraj (dále jen „finanční úřad“) vydal dne 27. 5. 2015
platební výměr č. j. 1054056/15/2700-31471-606249, kterým vyměřil žalobkyni odvod
do státního rozpočtu za porušení rozpočtové kázně ve výši 793.704 Kč, a platební výměr
č. j. 1054061/15/2700-31471-606249, kterým vyměřil žalobkyni odvod do Národního fondu
za porušení rozpočtové kázně ve výši 8.995.302 Kč.
[2] Rozhodnutími ze dne 27. 6. 2016, č. j. 29158/16/5000-10470-703359 a
č. j. 29159/16/5000-10470-703359, žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil platební
výměry finančního úřadu.
II.
[3] Žalobkyně podala proti rozhodnutím žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Hradci
Králové, který rozsudkem ze dne 28. 2. 2018, č. j. 31 Af 45/2016 - 178, napadená rozhodnutí
zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[4] V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že postupem žalobkyně nedošlo k takovému
porušení podmínky stanovené v bodu 4 rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne
16. 1. 2009, č. 1/RS_SV_2009 (dále též „rozhodnutí o poskytnutí dotace“), jež by bylo možné
kvalifikovat jako porušení rozpočtové kázně ze strany žalobkyně. Žalobkyně použila předmětné
finanční prostředky k financování výdaje podle §16c písm. a) zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře
regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o podpoře regionálního
rozvoje“), tj. na program spolufinancovaný z rozpočtu Evropské unie. Pokud se následně
ukázalo, že poskytla dotaci neoprávněnému příjemci, neboť při posuzování jeho žádosti vyšla
z nepravdivého tvrzení žadatele, který prohlásil, že splňuje podmínku „malého a středního
podniku“ (dále též „MSP“), jednalo se o důvod k zahájení řízení o porušení rozpočtové kázně
s tímto konečným příjemcem dotace, nikoliv s žalobkyní. Krajský soud konstatoval, že považuje
za absurdní argumentaci, podle níž se žadatel stane příjemcem dotace až okamžikem podpisu
smlouvy s poskytovatelem dotace, a tak nemůže porušit rozpočtovou kázeň tím, že uvede
v žádosti o dotaci nepravdivé údaje. Za dodržení všech podmínek dotací jsou odpovědni zásadně
příjemci podpor, nikoliv jejich poskytovatelé. Žadatelé o dotace obecně nejsou povinni přikládat
k žádostem o poskytnutí dotace veškeré dokumenty, které by bezpochyby dokládaly splnění
všech podmínek přijatelnosti příslušného projektu. Splnění celé řady podmínek naopak osvědčují
pouze prostřednictvím čestného prohlášení. Ověření, zda žadatel o dotaci skutečně splňuje
podmínku MSP, není jednoduchou operací a nestačí k němu pouze výpis z obchodního rejstříku,
či další přílohy, které byli žadatelé o dotaci v rámci Regionálního operačního programu
Severovýchod (dále též „ROP SV“) povinni přikládat k žádosti. Poskytovatel dotace přitom
obecně nemá povinnost provádět takové podrobnější šetření. Takovou povinnost žalobkyni
nepředepisovala ani dokumentace ROP SV, ani žádný právní předpis.
III.
[5] Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[6] Mezi účastníky řízení není sporu o skutkovém stavu, žalobkyně nezpochybňuje
skutečnost, že poskytla v rámci programu rozvoj základní infrastruktury a doprovodných aktivit
v oblasti cestovního ruchu dotaci subjektu, který v tomto programu nebyl oprávněným
žadatelem. Nejednalo se totiž o malý nebo střední podnik. Přestože žadatel o dotaci s žádostí
předložil i doklady, z nichž byla zřejmá jeho vlastnická struktura, tj. nesplňoval kritéria MSP,
a měl být tudíž vyřazen, žalobkyně (poskytovatel dotace) jej informovala dopisem o schválení
předmětného projektu s tím, že projekt splnil všechny předepsané náležitosti. Po podpisu
smlouvy o poskytnutí dotace provedla kontrolu projektu na místě, přičemž v protokolu z fyzické
kontroly INTERIM je závěrem konstatováno, že prověřované údaje souhlasí se skutečným
stavem a zároveň jsou v souladu s podmínkami programu ROP SV. Následně žalobkyně
přislíbené finanční prostředky příjemci dotace proplatila. Žalobkyně tak vydala prostředky
poskytnuté ze státního rozpočtu a z rozpočtu EU v rozporu s čl. 87 a 88 Smlouvy o Evropském
společenství a s pravidly ROP SV. Postupovala též v rozporu s ustanovením bodu 4 rozhodnutí
o poskytnutí dotace, na jehož základě jí byla dotace poskytnuta, neboť předmětný výdaj nebyl
v souladu se základními podmínkami příslušného operačního programu. Z uvedeného je zřejmé,
že ze strany žalobkyně byl proveden neoprávněný výdej (v rozporu s účelem dotace) tím,
že vydala poskytnuté finanční prostředky neoprávněnému konečnému příjemci dotace.
Žalobkyně coby příjemce dotace je povinna řídit se zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), a za porušení rozpočtové kázně,
kdy nebyl splněn účel poskytnuté dotace jeho nesprávným použitím, je správce daně povinen
tomuto příjemci dotace vyměřit odvod za porušení rozpočtové kázně.
[7] Je nepochybné, že konečný příjemce dotace uvedl ve svém čestném prohlášení
nepravdivé informace o tom, že je MSP. Žalobkyně však byla povinna údaje uvedené žadatelem
překontrolovat a žádost o poskytnutí dotace zamítnout. Vzhledem k tomu, že žalobkyně byla
především příjemcem dotace a teprve následně jejím poskytovatelem, byla to právě žalobkyně,
která použila poskytnuté finanční prostředky ve prospěch neoprávněného příjemce dotace, čímž
došlo k porušení rozpočtové kázně před uzavřením veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace.
Nelze proto zcela jednoznačně dovozovat, že mělo být zahájeno řízení o porušení rozpočtové
kázně s konečným příjemcem dotace. Žadatel o dotaci připojil ke své žádosti povinné přílohy
podle Příručky pro žadatele a příjemce, mezi nimiž byl přiložen i výpis z obchodního rejstříku
(dále jen „výpis z OR“), z něhož měla žalobkyně vycházet a i přes prohlášení žadatele, že splňuje
podmínky MSP, provést důslednější kontrolu přijatelnosti konečného příjemce i projektu.
Z tohoto výpisu z OR jednoznačně vyplývá, že od 26. 10. 2007 byla jediným vlastníkem
konečného příjemce dotace firma S group holding, a. s. Byť byl výpis z OR povinnou přílohou
žádosti a žalobkyně ho měla k dispozici, tato se přiloženým výpisem z OR nezabývala.
[8] Žalobkyně byla podle rozhodnutí o poskytnutí dotace účastníkem řízení nejen do doby,
než uzavřela s žadatelem smlouvu, ale zůstala jím ve vztahu k Ministerstvu pro místní rozvoj (dále
jen „ministerstvo“) i poté, a to bez ohledu na to, že se ve vztahu ke konečnému žadateli stala
zároveň poskytovatelem dotace. Z toho vyplývá, že byla povinna plnit podmínky stanovené
rozhodnutím o poskytnutí dotace ve vztahu k ministerstvu i nadále, po celou dobu realizace akce
až do splnění účelu dotace resp. včetně uplynutí doby udržitelnosti. Tím, že s neoprávněným
žadatelem uzavřela smlouvu a vyplatila mu dotaci ve výši 10.582.707,71 Kč, použila poskytnuté
finanční prostředky v rozporu s účelem dotace, čímž z její strany došlo k neoprávněnému použití
peněžních prostředků podle §3 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech a k porušení
rozpočtové kázně podle §44 odst. 1 písm. b) téhož zákona. Porušení rozpočtové kázně
konečným příjemcem dotace není přitom předmětem tohoto sporu.
[9] Stěžovatel nesouhlasil s názorem krajského soudu, že splnění podmínky MSP osvědčují
žadatelé o dotaci pouze prostřednictvím čestného prohlášení, a že poskytovatelé dotací nejsou
povinni podrobně provádět ověření splnění této podmínky. Poskytovatel dotace má povinnost
před schválením projektu provést důslednou kontrolu všech náležitostí žádosti o dotaci
a předložených dokumentů k projektu, včetně ověření právní formy žadatele z hlediska
požadavku operačního programu na jeho charakteristiku MSP. Z výkladu krajského soudu
a žalobkyně není patrný důvod, proč mají žadatelé přikládat k žádosti povinné přílohy, když by
poskytovatelům dotace nebyla stanovena povinnost tyto doklady kontrolovat. Taktéž z tohoto
výkladu není zřejmé, z jakého důvodu je v Příručce pro žadatele a příjemce ROP SV uvedena
řada kontrol, které mají probíhat po předložení žádosti, když poskytovatel dotace nemá
povinnost taková podrobnější šetření provádět. Podle Příručky pro žadatele a příjemce ROP SV
a podle Operačního manuálu měla žalobkyně jako poskytovatel provést před schválením
poskytnutí dotace kontrolu přijatelnosti, tj. zda právní forma žadatele dovoluje, aby byl
oprávněným žadatelem. Pokud toto kritérium není splněno, žadatel má být vyloučen. Žalobkyně
před poskytnutím dotace však neodhalila, že konečný příjemce nesplňuje podmínku MSP,
přestože jednou z povinných příloh žádosti o dotaci byl výpis z OR, ze kterého vyplývalo,
že žadatel je 100 % vlastněn jiným podnikem (součást holdingu), a tím provedla neoprávněný
výdej.
[10] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[11] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se plně ztotožňuje s napadeným
rozsudkem krajského soudu, který co do odůvodnění považuje za mimořádně věcný, z hlediska
vnitřní logiky naprosto koherentní a plně šetřící podstatu a význam sporné otázky. Proto
nesouhlasila s tvrzením stěžovatele, že rozsudek je nepřezkoumatelný z důvodu
nesrozumitelnosti, nebo nedostatečného odůvodnění. Krajský soud se vypořádal se všemi
navrženými důkazy, z nichž vyvodil logické závěry. Stěžovatel v kasační stížnosti
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku sice formálně namítal, sám však nespecifikoval žádný
důkaz, nebo skutečnost, kterou by krajský soud při svém rozhodování měl vzít v potaz. Fakticky
tak pouze polemizuje s právním názorem krajského soudu.
[12] Za drobného, malého a středního podnikatele se považuje podnikatel, který zaměstnává
méně než 250 zaměstnanců a jeho roční obrat nepřesahuje 50 milionů EUR nebo jeho bilanční
suma roční rozvahy nepřesahuje 43 milionů EUR. Informace o počtu zaměstnanců, ročním
obratu, či bilanční sumě právnické osoby nejsou jednoduše dohledatelné a v žádném případě
nevyplývají z výpisu z OR. Kontrola toho, zda je žadatel MSP, je prováděna právě kontrolou
čestného prohlášení žadatele o dotaci. Žalobkyně navíc nebyla povinna informace obsažené
v čestném prohlášení příjemce dotace ověřovat. Rozhodnutí o přidělení dotace pro rok 2009
v bodu 7 jasně definuje, jaké jednání lze považovat za porušení rozpočtové kázně ze strany
žalobkyně a jeho extenzivní rozšíření na bod 8 odporuje zásadě speciality. Pokud se ukázalo,
že žalobkyně přidělila dotaci neoprávněnému příjemci na základě jeho nepravdivých tvrzení,
je to důvodem pro zahájení řízení o porušení rozpočtové kázně s žadatelem (faktickým
příjemcem dotace) a nikoli s žalobkyní jakožto poskytovatelem dotace.
[13] Žalobkyně vždy plnila podmínky stanovené v rozhodnutí o poskytnutí dotace a svěřené
prostředky přerozdělovala v souladu s účelem stanoveným v bodě 4 tohoto rozhodnutí.
Žalobkyně přitom není příjemcem dotace a ze zákona prakticky negeneruje žádné příjmy. Pokud
by tedy na straně příjemce vzniklo pochybení např. v tvrzení, že je MSP, a na jeho základě by
žalobkyně byla následně povinna uhradit odvod za porušení rozpočtové kázně, znamenalo by to
prakticky okamžitou insolvenci právnické osoby zřízené za účelem čerpání dotací z evropských
fondů. Základním pojmovým znakem příjemce dotace je rozmnožení jeho majetku o vyplacenou
dotaci. Žalobkyně však není oprávněna si přidělené prostředky ponechat. Stavět ji tedy do pozice
příjemce dotace, tak jak to činí stěžovatel, je nejen nebezpečné z důvodů uvedených
v napadeném rozsudku, ale rovněž to odporuje materiálnímu teleologickému výkladu právních
norem. Formalismus, který ve své argumentaci použil nejen stěžovatel, ale i Ministerstvo financí
ve svém rozhodnutí ze dne 9. 7. 2014, č. j. MF-19705/2014/12, vydaném v přezkumném řízení,
byl právem krajským soudem označen za absurdní.
[14] Odpovědnost za splnění podmínky MSP leží na žadateli o dotaci a kontrola splnění této
podmínky probíhá při posuzování žádosti o dotaci, tj. před podpisem smlouvy o poskytnutí
dotace. Kontrola spočívá v ověření faktu, že žadatel čestně prohlásil, že je MSP. Totožným
způsobem přitom postupují i další regionální rady, což bylo žalobkyní doloženo v průběhu
jednání před krajským soudem. Žalobkyni proto nelze nařknout ze svévolného postupu
při hodnocení žádosti o poskytnutí dotace, natožpak z toho, že by její postup byl v rozporu
s právem. Při kontrolách, na něž poukazuje stěžovatel, jsou zjišťovány zcela odlišné skutečnosti,
než to, zda příjemce dotace splňuje podmínku MSP. Při administrativní kontrole (která je spojena
s žádostí o platbu) poskytovatel dotace ověřuje, zda výdaje, jejichž proplacení požaduje příjemce
dotace, splňují parametry způsobilých výdajů dotovaného projektu. Při fyzické kontrole je pak
zjišťováno, zda fyzický stav projektu odpovídá dokladům spojeným s žádostí o platbu,
tj. zda položky proplacené příjemci byly skutečně příjemcem realizovány.
[15] Z uvedených důvodů žalobkyně navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
V.
[16] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[17] Kasační stížnost není důvodná.
[18] Jelikož stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu také pro jeho nepřezkoumatelnost,
zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve touto stížní námitkou, protože by bylo předčasné,
aby se zabýval právním posouzením věci samé, pokud by byl napadený rozsudek
nepřezkoumatelný.
[19] Jak vyplývá z konstantní judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, má-li
být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud
za rozhodný, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností,
proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje
argumentaci účastníků řízení za nedůvodnou (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996,
sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 1. 6. 2005,
č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75). Meritorní přezkum
rozsudku je tak možný pouze za předpokladu, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je
opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno
v jeho výroku. Tato kritéria napadený rozsudek splňuje, neboť je z jeho odůvodnění zřejmé,
jakými úvahami byl při posouzení věci v rozsahu žalobních bodů krajský soud veden a k jakému
závěru na jejich základě dospěl.
[20] V nyní posuzovaném případě ze správního spisu vyplývá, že žalobkyně dne 17. 12. 2007
vyhlásila 2. kolo výzvy pro předkládání žádostí v rámci ROP SV, oblast podpory 3.1 - rozvoj
základní infrastruktury a doprovodných aktivit v oblasti cestovního ruchu. Podle bodu 5. uvedené
výzvy mohli být oprávněnými žadateli o dotaci z předmětného programu pouze „malé a střední
podniky“. Příručka pro žadatele a příjemce ROP SV v bodu 2.3.1 (označeného oprávněnost
žadatelů/příjemců) u kategorie malé a střední podniky odkazuje na přílohu č. 1 nařízení Komise
(ES) č. 70/2001 ze dne 12. ledna 2001 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory
malým a středním podnikům, ve znění nařízení Komise (ES) č. 364/2004 (dále jen „nařízení
Komise č. 70/2001“).
[21] Společnost S group SPORT FACILITY MANAGEMENT s.r.o. podala dne 28. 3. 2008
žádost o poskytnutí dotace z ROP SV, oblast podpory 3.1, na projekt „Víceúčelová rekreačně
sportovní dráha“. V žádosti o dotaci vyznačila, že je malým nebo středním podnikem, zároveň
předložila čestné prohlášení, podle nějž jsou údaje uvedené v žádosti pravdivé a úplné. Žalobkyně
dopisem ze dne 10. 7. 2008 oznámila uvedené společnosti, že její projekt splnil všechny
předepsané náležitosti a byl schválen k poskytnutí dotace.
[22] Ministerstvo rozhodnutím ze dne 16. 1. 2009, č. 1/RS_SV_2009, poskytlo žalobkyni
dotaci v celkové výši 3.957.047.000 Kč. Podle bodu 4 uvedeného rozhodnutí (označeného účel
dotace) byla žalobkyně, coby příjemce dotace, oprávněna použít poskytnuté finanční prostředky
pouze k financování výdajů podle §16c písm. a) zákona o podpoře regionálního rozvoje
na podporu projektů realizovaných v rámci ROP SV.
[23] Dne 29. 1. 2009 žalobkyně uzavřela s konečným příjemcem dotace smlouvu č. LV/018/S
na výše uvedený projekt. Smlouvou byla přislíbena dotace ve výši 90 % z celkových způsobilých
výdajů, nejvýše však 10.655.951,40 Kč. Dne 1. 2. 2010 byla v rámci první žádosti o platbu z účtu
žalobkyně připsána ve prospěch účtu konečného příjemce částka ve výši 10.582.707,71 Kč.
[24] Úřad žalobkyně zahájil dne 9. 2. 2012 u konečného příjemce kontrolu, na jejímž základě
vydal dne 29. 10. 2012 platební výměr č. 57/2012, kterým konečnému příjemci vyměřil odvod
za porušení rozpočtové kázně ve výši 10.582.707,71 Kč. V odůvodnění uvedeného platebního
výměru kromě jiného konstatoval, že při auditu operace č. PAS/15/2011 a následné kontrole
bylo zjištěno, že konečný příjemce (tehdy ještě jako žadatel pod názvem STADION spol. s r.o.)
byl v letech 2004-2007 stoprocentně vlastněn společností Syner, s.r.o., přičemž tato společnost je
velkým podnikem. Dne 26. 10. 2007 byl daný podíl společnosti Syner, s.r.o., převeden
na společnost S group holding, a.s., která je rovněž velkým podnikem. Společnost S group
SPORT FACILITY MANAGEMENT s.r.o. (jak se společnost STADION spol. s r.o. následně
přejmenovala) tak nesplňovala kritéria pro malý nebo střední podnik a nebyla oprávněným
příjemcem dotace. Odvolání konečného příjemce proti tomuto platebnímu výměru bylo
zamítnuto rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 7. 2. 2014, č. j. MF-120799/2012/12-124.
[25] Rozhodnutím ze dne 24. 6. 2014 ministr financí nařídil přezkoumání uvedeného
rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 7. 2. 2014. Konstatoval, že chybné vyhodnocení
předpokladů pro poskytnutí dotace správcem daně nelze kvalifikovat jako neoprávněné použití
prostředků poskytnutých z rozpočtu žalobkyně. Žadatel se stane příjemcem až okamžikem
podpisu smlouvy a teprve od té doby může porušit rozpočtovou kázeň, a tak nelze dospět
k závěru o porušení rozpočtové kázně ze strany konečného příjemce. Ustanovení upravující
okruh oprávněných příjemců dotace se z logiky věcí týkají pouze žadatelů o dotaci, příjemcem
se žadatel stane až poté, kdy je jeho projekt poskytovatelem vybrán a je uzavřena smlouva
o poskytnutí dotace. V rámci administrace projektu má poskytovatel povinnost ověřit všechny
předložené podklady a vyřadit žadatele, který nesplňuje stanovené předpoklady. V posuzované
věci byla z výpisu z obchodního rejstříku zřejmá vlastnická struktura žadatele, přesto s ním
žalobkyně uzavřela smlouvu o poskytnutí dotace.
[26] Ministerstvo financí poté rozhodnutím ze dne 9. 7. 2014 změnilo své rozhodnutí ze dne
7. 2. 2014 tak, že výše specifikovaný platební výměr vydaný úřadem žalobkyně zrušilo a řízení
zastavilo. Finanční úřad obdržel dne 11. 7. 2014 podnět Ministerstva pro místní rozvoj
k posouzení porušení rozpočtové kázně. Na základě tohoto podnětu zahájil dne 29. 8. 2014
daňovou kontrolu, po jejímž provedení vydal dne 27. 5. 2015 platební výměry, kterými vyměřil
odvody za porušení rozpočtové kázně žalobkyni.
[27] Podle §16c zákona o podpoře regionálního rozvoje se z rozpočtu Regionální rady hradí
zejména a) výdaje na programy spolufinancované z rozpočtu Evropské unie a závazky vyplývající pro Regionální
radu z plnění povinností uložených jí zákony, b) výdaje na vlastní činnost Regionální rady, c) splátky přijatých
půjček, úvěrů a návratných finančních výpomocí, d) sankce za porušení rozpočtové kázně.
[28] Podle §3 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech se pro účely tohoto zákona rozumí
neoprávněným použitím peněžních prostředků státního rozpočtu, jiných peněžních prostředků státu, prostředků
poskytnutých ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv, státního fondu nebo Národního fondu, jejich výdej,
jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou
o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty;
dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity.
[29] Zákonná úprava podpory regionálního rozvoje je významně ovlivněna právem Evropské
unie. Podle čl. 174 Smlouvy o fungování Evropské unie je jedním z cílů Evropské unie posilování
hospodářské, sociální a územní soudržnosti, to znamená snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje
různých regionů. Fungování Evropského fondu pro regionální rozvoj a základní principy správy
regionálního rozvoje z prostředků Evropské unie v členských státech jsou v současné době
upraveny v nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1303/2013 ze dne 17. 12. 2013
o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním
fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském
námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální
rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském
fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (dále jen „nařízení č. 1303/2013).
[30] Vzhledem k tomu, že rozhodnutí o poskytnutí dotace bylo vydáno v lednu 2009 a tehdy
byla též uzavřena smlouva o poskytnutí dotace konečnému příjemci, je třeba v souladu
s přechodným ustanovením v čl. 152 věta druhá nařízení č. 1303/2013 použít na předmětnou
pomoc nařízení č. 1083/2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální
rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999
(dále jen „nařízení č. 1083/2006“), včetně nařízení č. 1828/2006, kterým se nařízení č. 1083/2006
provádí.
[31] Podle §15 zákona o podpoře regionálního rozvoje byly pro potřeby spojené s koordinací
a realizací hospodářské a sociální soudržnosti zřízeny regiony soudržnosti. Podle §16 zákona
o podpoře regionálního rozvoje se v každém regionu soudržnosti kromě regionu soudržnosti
Praha zřizuje Regionální rada regionu soudržnosti, která je právnickou osobou a hospodaří podle
vlastního rozpočtu (§16a téhož zákona). Regionální rada je řídicím orgánem Regionálního
operačního programu pro příslušný region soudržnosti ve smyslu čl. 59 nařízení č. 1083/2006
[(§16 odst. 3); obdobně čl. 125 nařízení č. 1303/2013]. Jejím úkolem je připravit a řídit provádění
tohoto programu za účelem úspěšného využití finančních prostředků vyčleněných
prostřednictvím strukturálních fondů na regionální rozvoj. Podle §16 odst. 5 zákona o podpoře
regionálního rozvoje vykonává působnost v oblasti veřejné správy a na její vztah ke státu
se vztahují ustanovení o přenesené působnosti krajů obdobně.
[32] Povinnost Regionální rady regionu soudržnosti (dále též „regionální rada“) k odvodu
za případné porušení rozpočtové kázně je záležitostí vnitrostátního institucionálního uspořádání,
regulace a kontroly poskytnutých finančních prostředků. Nelze-li částky neoprávněně vyplacené
příjemci získat zpět, odpovídá za uhrazení nevymožených částek zpět do souhrnného rozpočtu
Evropských společenství členský stát, pokud se prokáže, že ztráta byla způsobena jeho
pochybením nebo nedbalostí (čl. 70 odst. 2 nařízení 1083/2006). Podmínky hospodaření
regionální rady jsou regulovány především zákonem o rozpočtových pravidlech (§16a zákona
o podpoře regionálního rozvoje).
[33] Regionální rady jsou podle aktuální zákonné úpravy nadány právní subjektivitou, byly
zřízeny zákonem a vykonávají pravomoci v oblasti veřejné správy. Nejvyšší správní soud
regionální rady řadí mezi tzv. ostatní veřejnou správu a konstatuje, že to „nejsou orgány státní správy
(přestože určitou část státní správy přeneseně vykonávají), a v žádném případě orgány samosprávy. Regiony
soudržnosti, v nichž regionální rady působí, jsou územní jednotky v České republice vytvořené pouze za účelem
sledování statistických charakteristik. Z hlediska stávající české správní struktury jsou jednotky NUTS umělou
úrovní, která kromě částečné implementace strukturálních fondů není pro výkon veřejné správy (či jakýchkoliv
jiných aktivit státu) využívána“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2016,
č. j. 10 As 177/2014 – 46).
[34] Nejvyšší správní soud se v rozsudcích ze dne 29. 9. 2016, č. j. 2 Afs 148/2016 – 145,
a ze dne 19. 10. 2016, č. j. 3 Afs 127/2016 – 137 zabýval tím, zda regionální rada může být též
v pozici sankcionovaného subjektu, tj. zda jí může být rozhodnutím správce daně uložena
povinnost odvodu za porušení rozpočtové kázně. Konstatoval, že r ozpočet regionální rady je
takovým rozhodnutím zkrácen o hodnotu odpovídající výši odvodu, která pak nemůže být
využita ke stanovenému účelu. Uložením odvodu proto dochází k dotčení vlastnického práva
regionální rady ve smyslu práva nakládat s předmětem vlastnictví a užívat jej. Na překážku
dotčení subjektivních veřejných práv přitom není, že finanční prostředky, kterými regionální rada
disponuje, pocházejí z veřejných zdrojů. Na základě těchto úvah pak Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru, že regionální rada je rovněž aktivně legitimována k podání žaloby proti
rozhodnutí správce daně, jímž jí byla uložena povinnost odvodu za porušení rozpočtové kázně.
[35] Judikatura Nejvyššího správního soudu tedy připouští aktivní legitimaci regionálních rad
jako takovou, oproti dřívějšímu stanovisku krajských soudů, podle kterého rady jako
vykonavatelé veřejné správy svého druhu nemají ve správním soudnictví aktivní věcnou
legitimaci. Spor o splnění podmínek stanovených konkrétním operačním programem
pro poskytnutí dotace koncovému příjemci však zpravidla vyplývá ze vztahu mezi řídícím
orgánem operačního programu a příjemcem. Řídící orgán je třeba od příjemce odlišovat.
Příjemcem se rozumí podle čl. 2 bod 4 nařízení č. 1083/2006 hospodářský subjekt, orgán nebo
podnik, veřejný či soukromý, odpovědný za zahájení nebo zahájení a provádění operací,
tj. projektů, které byly vybrány řídícím orgánem operačního programu (bod 2). Není pochyb,
že společnost S group SPORT FACILITY MANAGEMENT s.r.o. byla takovým příjemcem,
dle nařízení č. 1303/2013 by byla považována za konečného příjemce (čl. 2 bod 12).
[36] Judikatura správních soudů vychází z toho, že za dodržení všech podmínek dotací jsou
výlučně odpovědni příjemci podpor, v režimu dotací platí, že splnění podmínek, za nichž byly
veřejné prostředky poskytnuty, musí prokázat příjemce dotace (např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 10. 2009, č. j. 7 Afs 71/2009 – 149, ze dne 6. 11. 2008,
č. j. 5 Afs 36/2008 – 146, ze dne 15. 8. 2012, č. j. 1 Afs 15/2012 – 38). Opačný výklad by vedl
ke stavu, kdy by byl příjemce dotace zbaven veškeré odpovědnosti za nesrovnalosti, které nebyly
oznámeny poskytovatelem (srov. rozsudek ze dne 30. 10. 2012, č. j. 1 Afs 64/2012 – 33).
Žalobkyně a následně Ministerstvo financí činily kroky k vyměření odvodu za porušení
rozpočtové kázně konečnému příjemci. Platební výměr na odvod za porušení rozpočtové kázně
konečným příjemcem, vydaný žalobkyní dne 29. 10. 2012 pod č. j. RRSV 16459, však byl
po provedení přezkumného řízení zrušen. Teprve následně finanční orgány přistoupily
k vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně žalobkyni.
[37] Stěžovatel je přesvědčen, že se žalobkyně sama dopustila porušení rozpočtové kázně,
pokud poskytla v rámci programu rozvoj základní infrastruktury a doprovodných aktivit v oblasti
cestovního ruchu dotaci subjektu, který v tomto programu nebyl oprávněným žadatelem, neboť
se nejednalo o malý nebo střední podnik. Žalobkyni považuje především za příjemce dotace
a teprve následně za jejího poskytovatele. Vychází z přesvědčení o „řetězení“ dotačních vztahů
obdobné povahy s tím, že totéž porušení povinností konečného příjemce vede k porušení
rozpočtové kázně rovněž u Regionální rady regionu soudržnosti. Tento přístup není správný.
[38] Oba rozhodné právní vztahy totiž vykazují podstatné rozdíly. Žalobkyni byla poskytnuta
dotace rozhodnutím o poskytnutí dotace, vzájemná práva a povinnosti z tohoto vztahu se řídí
především zákonem o rozpočtových pravidlech. Následný vztah mezi řídícím orgánem jako
poskytovatelem účelové dotace a jejím příjemcem pak zákonem č. 250/2000 Sb. o rozpočtových
pravidlech územních rozpočtů. Rozhodnutím o poskytnutí dotace nebyl financován konkrétní
operační program. Ministerstvem pro místní rozvoj byly „toliko“ alokovány finanční prostředky
za účelem následného financování výdajů na programy spolufinancované z rozpočtu Evropské
unie. Ministerstvo nemůže být v tomto právním vztahu v pozici řídícího orgánu, tento vztah
nelze považovat za „operaci“ dle čl. 2 nařízení 1083/2006, dosud zde totiž není konkrétní
operační program, pro který byly předmětné finance určeny. Žalobkyni proto nelze ve vztahu
s Ministerstvem pro místní rozvoj považovat za příjemce podpory podle tohoto nařízení. Naproti
tomu předmětem následného vztahu mezi žalobkyní a společností S group SPORT FACILITY
MANAGEMENT s.r.o. založeného smlouvou o poskytnutí dotace č. LB/0318/S je již
„operace“ dle čl. 2 bod. 3 nařízení č. 1083/2006 – konkrétní projekt (víceúčelová rekreačně
sportovní hala), žalobkyně je v tomto vztahu řídícím orgánem operačního programu, uvedená
obchodní společnost příjemcem dle čl. 2 bodu 4 nařízení a zjištění, že uvedenou společnost
nebylo možné považovat za MSP, je třeba považovat za „nesrovnalost“ podle bodu 7 tohoto
ustanovení. Právě naznačená podstatná odlišnost v povaze obou právních vztahů se musí
promítnout rovněž do rozsahu vzájemných práv a povinností jeho účastníků. Vždy je třeba
uvážit, kde má zjištěné porušení právních předpisů a z toho vyplývající porušení rozpočtové
kázně svůj původ a ve kterém právním vztahu je třeba porušení rozpočtové kázně spatřovat.
[39] Podle čl. XVII smlouvy o poskytnutí dotace byla žalobkyně oprávněna v souladu
se zákonem o finanční kontrole kontrolovat, jestli se příjemce nedopustil nesrovnalosti podle čl. 2
bod 7 nařízení č. 1083/2006 s tím, že nesrovnalost může spočívat v porušení rozpočtové kázně
podle §22 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.
Nesrovnalostí se podle uvedeného ustanovení rozumí porušení právních předpisů Společenství
v důsledku jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, které vede nebo mohlo vést
ke ztrátě v souhrnném rozpočtu Evropské unie. Příjemci bylo s odkazem na toto ustanovení
smlouvy vytčeno nerespektování vymezení oprávněného žadatele v rámci výzvy pro předkládání
žádostí o poskytnutí dotace regionálního operačního programu dle přílohy I k nařízení komise
(ES) č. 70/2001 a následně uložen odvod za porušení rozpočtové kázně do rozpočtu žalobkyně.
Nejvyšší správní soud neshledal žádnou okolnost, která by bránila postupu žalobkyně podle §22
zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Jakkoli byl následně meritorní výsledek
tohoto řízení odlišný, nic to nemění na závěru, že žalobkyně byla oprávněna v důsledku tvrzené
nesrovnalosti a porušení rozpočtové kázně proti obchodní společnosti postupovat.
[40] Čl. 59 nařízení č. 1083/2006 stanovil, že „členský stát určí pro každý operační program řídící
orgán: celostátní, regionální nebo místní orgán veřejné moci nebo veřejný či soukromý subjekt určený členským
státem k řízení operačního programu“. Obdobně podle čl. 123 odst. 1 nařízení č. 1303/2013 „[k]aždý
členský stát určí pro každý operační program celostátní, regionální nebo místní orgán veřejné správy nebo veřejný
či soukromý subjekt jako řídicí orgán“. Podle čl. 125 odst. 1 téhož nařízení „[ř]ídicí orgán zodpovídá
za řízení operačního programu v souladu se zásadou řádného finančního řízení“. Konkrétní
úpravu organizačních aspektů správy regionálního rozvoje ponechává nařízení č. 1303/2013
(které má jinak na území členských států přímý účinek) i nařízení č. 1083/2006 na vnitrostátní
právní úpravě.
[41] Z katalogu oprávnění řídícího orgánu dle čl. 60 nařízení č. 1083/2006, je třeba
připomenout především oprávnění zajišťovat, aby operace pro financování byly vybírány
na základě kritérií pro daný operační program a po celou dobu provádění zůstávaly v souladu
s platnými předpisy Společenství a vnitrostátními předpisy, ověřovat, zda byly spolufinancované
produkty dodány a služby poskytnuty, zda byly výdaje na operace vykázané příjemci skutečně
vynaloženy a zda jsou v souladu s předpisy Společenství a vnitrostátními předpisy, zajišťovat
existenci systému pro záznam a uchovávání účetních záznamů v elektronické podobě pro každou
operaci v rámci operačního programu a shromažďování údajů o provádění nezbytných
pro finanční řízení, monitorování, ověřování, audit a hodnocení atd.
[42] Povinnost regionální rady k odvodu za vlastní porušení rozpočtové kázně úzce souvisí
se způsobem výkonu její pravomoci. Pokud má být zachován princip, že odpovědnými
z dotačního vztahu jsou primárně příjemci podpor, je třeba případnou odpovědnost řídícího
orgánu hledat v nedostatcích při plnění povinností řídícího orgánu stanovených v nařízení
č. 1083/2006 a č. 1303/2013. Případná odpovědnost regionální rady nenastupuje automaticky
jako přímý důsledek neúspěchu ve snaze uložit odvod za porušení rozpočtové kázně konečnému
příjemci. Potřebě odlišovat jednotlivé dotační vztahy nejen z hlediska jejich účastníků,
ale i obsahu, nasvědčuje rovněž §14 odst. 7 zákona o rozpočtových pravidlech, podle kterého
v případě poskytnutí dotace do rozpočtu kraje nebo Regionální rady regionu soudržnosti,
kdy kraj nebo Regionální rada regionu soudržnosti má povinnost takto získané prostředky
poskytnout právnické nebo fyzické osobě, lze kraj nebo Regionální radu regionu soudržnosti
v rozhodnutí o poskytnutí dotace zavázat, že vrátí ve stanovené lhůtě do státního rozpočtu
a v případě finančních prostředků podle §44 odst. 2 písm. d) a f) do Národního fondu finanční
prostředky, které příslušná právnická nebo fyzická osoba vrátila do rozpočtu kraje nebo
Regionální rady regionu soudržnosti jako sankci za porušení rozpočtové kázně podle zvláštního
právního předpisu, anebo finanční prostředky, které příslušná právnická nebo fyzická osoba
vrátila kraji nebo Regionální radě regionu soudržnosti jako nepoužité.
[43] Rozhodnutí o poskytnutí dotace výslovně předpokládá odvod za porušení rozpočtové
kázně pouze v případech neplnění konkrétně specifikovaných podmínek rozhodnutí (čl. 6c až 6e)
a stanoví výši odvodu v takovém případě. O tyto případy se nyní nejedná. V bodu 4 rozhodnutí
o poskytnutí dotace žalobkyni bylo pouze zcela obecně uvedeno, že příjemce dotace je oprávněn
použít poskytnuté finanční prostředky pouze k financování výdajů dle ustanovení §16c písm. a)
zákona o podpoře regionálního rozvoje, tedy na programy spolufinancované z rozpočtu
Evropské unie. To se však stalo, přinejmenším z formálního hlediska. Nebylo sporu,
že předmětné finanční prostředky nebyly vyplaceny „mimo“ schválený Regionální operační
program, nebyly vzneseny námitky ke koncepci a fungování operačního programu jako takového.
Rovněž námitky, zda měla žalobkyně sama provést předběžnou kontrolu správnosti údajů
uváděných konečným příjemcem, či zda bylo lze vycházet z údajů v jejím čestném prohlášení,
nelze považovat za takové výhrady, které by byly způsobilé založit povinnost žalobkyně
k odvodu za vlastní porušení rozpočtové kázně. Svojí povahou totiž stále míří do vztahu mezi
řídícím orgánem a konečným příjemcem. Zda bylo možné konečného příjemce považovat
za malý nebo střední podnik, je tedy otázkou odpovědnostního vztahu mezi konečným
příjemcem a žalobkyní. Následkem procesního neúspěchu regionální rady v řízení o porušení
rozpočtové kázně konečným příjemcem nemůže být obdobné řízení vycházející ze shodných
skutkových a právních důvodů vůči regionální radě jako příjemci předtím poskytnuté dotace.
[44] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud přisvědčil závěrům
krajského soudu vysloveným v kasační stížností napadeném rozsudku a zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[45] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyni, jíž by právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože jí v řízení o kasační stížnosti
žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. září 2019
Mgr. David Hipšr
předseda senátu