ECLI:CZ:NSS:2019:7.AS.308.2018:31
sp. zn. 7 As 308/2018 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: Ing. L. D., zastoupen
Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, proti žalované: Krajská
hygienická stanice Jihomoravského kraje, se sídlem Jeřábkova 4, Brno, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: Správa a údržba silnic Jihomoravského kraje, příspěvková organizace kraje,
se sídlem Žerotínovo nám. 449/3, Brno, zastoupena JUDr. Tomášem Šetinou, advokátem
se sídlem Purkyňova 649/127, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 22. 6. 2018, č. j. 29 A 85/2016 - 171,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 4 114 Kč k rukám jeho zástupce Mgr. Pavla Černého, advokáta,
do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Správa a údržba silnic Jihomoravského kraje, která v tomto řízení uplatňuje práva osoby
zúčastněné na řízení (dále též „osoba zúčastněná na řízení“, či „správce komunikace“), podala
u Krajské hygienické stanice Jihomoravského kraje (žalované) žádost o vydání časově omezeného
povolení k provozu silnice II/602 - ulice Jihlavská a Pražská v Brně a ulice Jihlavská v Troubsku,
z důvodu, že uvedený zdroj hluku překračuje hlukové limity uvedené v nařízení vlády
č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, v rozhodném znění
(dále též „nařízení č. 272/2011 Sb.“).
[2] Dne 11. 4. 2016 vydala žalovaná rozhodnutí č. j. KHSJM 15855/2016/BM/HOK,
sp. zn. S-KHSJM 56190/2015, kterým s poukazem na §31 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb.,
o ochraně veřejného zdraví, v rozhodném znění (dále též „zákon o ochraně veřejného zdraví“,
či pouze „zákon“) vydala „časově omezené povolení do 30. 12. 2020“ (dále též „hluková výjimka“,
či pouze „výjimka“). Touto výjimkou navýšila hlukové limity pro denní a noční dobu mj. na ulici
Pražská (v obci Bosonohy), na které bydlí žalobce (v jím vlastněném rodinném domě).
V uvedeném rozhodnutí žalovaná stanovila i opatření ve smyslu §99 zákona o ochraně veřejného
zdraví, která má splnit správce komunikace. Jednalo se v pořadí o třetí výjimku pro daný zdroj
hluku (první byla žalovanou vydána dne 25. 5. 2006, druhá dne 15. 11. 2010).
II.
[3] Žalobce napadl uvedené rozhodnutí správní žalobou u Krajského soudu v Brně (dále též
„krajský soud“). Shora označeným rozsudkem krajský soud napadené rozhodnutí žalované zrušil
a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Aktivní legitimaci žalobce krajský soud opřel o §65 odst. 1 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s“). K tomu
poukázal na to, že žalobce je (společně se svou manželkou) vlastníkem a uživatelem rodinného
domu, který je umístěn v těsné blízkosti předmětné komunikace, na které jsou překračovány
limity hluku. Krajský soud neshledal důvod k odmítnutí žaloby ani s ohledem na znění §68
písm. a) s. ř. s. Žalobce totiž nebyl účastníkem daného řízení (tím byl pouze správce
komunikace), v důsledku čehož nemohl napadnout rozhodnutí žalované řádným opravným
prostředkem, ale pouze správní žalobou. Podpůrně poukázal na judikaturu Nejvyššího správního
soudu a Evropského soudu pro lidská práva (dále též „ESLP“). Následně pak krajský soud
přistoupil k věcnému posouzení žaloby a shledal ji důvodnou. Žalované zejména vytkl,
že se důkladně nezabývala splněním podmínek uvedených v §31 zákona o ochraně veřejného
zdraví, resp. že v tomto ohledu nepostupovala v souladu s uvedeným zákonem a zásadami
správního procesu (zejména §30, §31, §82 a §84 zákona o ochraně veřejného zdraví a §2 a 3
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále též „správní řád“).
Časově omezené povolení k provozu nadlimitního zdroje hluku dle §31 zákona o ochraně
veřejného zdraví může krajská hygienická stanice vydat pouze v případě, že hygienické limity
nelze dodržet z vážných důvodů, a pokud žadatel prokáže, že hluk bude omezen na rozumně
dosažitelnou míru. Uvedenými podmínkami se žalovaná důkladně nezabývala, přičemž ani
nezohlednila to, že podmínky, na které byly předchozí hlukové výjimky ve smyslu §99 zákona
o ochraně veřejného zdraví vázány, nebyly správcem komunikace v požadovaném rozsahu
splněny. Podle krajského soudu má situace v dané lokalitě negativní trend, přičemž nebyla činěna
efektivní opatření ke snížení hlukové zátěže. Z porovnání druhého rozhodnutí o hlukové výjimce
s napadenou hlukovou výjimkou vyplývá, že pozdější z nich umožňuje dokonce v některých
úsecích ještě vyšší překročení hygienických limitů hluku, než tomu bylo v případě předchozího
rozhodnutí. Tak tomu je např. přímo v úseku, kde bydlí žalobce. Krajský soud proto uzavřel,
že se žalovaná dostatečně nezabývala důvody, za kterých lze vydat hlukovou výjimku, a uložil jí,
aby to v dalším řízení napravila. Plné znění rozsudku krajského soudu je přístupné
na www.nssoud.cz a soud na něj pro stručnost odkazuje.
III.
[4] Žalovaná (dále též „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu včasnou kasační
stížností z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d ) s. ř. s. Stěžovatelka předně vytýkala
krajskému soudu, že se podanou žalobou věcně zabýval. Základním předpokladem žalobní
legitimace podle §65 odst. 1 a 2 s. ř. s. je účastenství v řízení před správním orgánem. Žalobce
však účastníkem řízení o hlukové výjimce nebyl; účastníkem byla pouze osoba zúčastněná
na řízení (§94 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví). Ani na základě novely zákona
o veřejném zdraví provedené v roce 2015 (sněmovní tisk 270) nedošlo k rozšíření okruhu
účastníků předmětného správního řízení. Krajský soud nadto legitimaci žalobce opírá
o nepřiléhavou judikaturu. Z uvedených důvodů neměl krajský soud žalobu žalobce věcně
projednat, ale měl ji odmítnout. V dalších částech kasační stížnosti stěžovatelka poukazovala
na nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu. Krajský soud předně nezdůvodnil,
proč považuje žalobu za včasnou. Stěžovatelka dále obsáhle poukazovala na nepřezkoumatelnost
argumentace krajského soudu v bodech 76 až 79 rozsudku a v bodech 81 až 82 rozsudku
a polemizovala s dílčími závěry krajského soudu. Ohrazovala se proti tomu, že se dostatečně
nezabývala podmínkami pro vydání rozhodnutí o hlukové výjimce, resp. že nepostupovala
v souladu se zákonem o ochraně veřejného zdraví a zásadami správního procesu. Stejně tak
nesouhlasila s tím, že situace v dané lokalitě má negativní trend. Podle stěžovatelky došlo
v důsledku provedených opatření ke snížení hlukové zátěže (v letech 2008 až 2010 došlo
k rekonstrukci komunikace v Bosonohách, v roce 2013 pak došlo k výměně oken, od 1. 1. 2016
bylo zrušeno zpoplatnění dálnice D1). K navrhovanému opatření snížení rychlosti pak
stěžovatelka uvedla, že nebylo prokázáno, že by snížení rychlosti mělo pozitivní dopad na hladinu
hluku. Poukázala i na odmítavý postoj Magistrátu města Brna ke snížení rychlosti. Dále
stěžovatelka poukázala na výsledky měření provedených na podzim roku 2016 a v roce 2017,
ze kterých podle jejího názoru vyplývá, že došlo ke snížení hlukové zátěže v dané lokalitě.
Stěžovatelka dále uvedla, že žádné z opatření navržených správcem komunikace neměla důvod
hodnotit jako nereálné. Dodala, že skutečnou efektivitu navrhovaných opatření nelze předem
s jistotou garantovat, účinnost opatření lze pouze předpokládat. Z uvedených důvodů
stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
IV.
[5] Žalobce podal ke kasační stížnosti vyjádření, ve kterém vyslovil nesouhlas s kasační
argumentací stěžovatelky. Krajský soud nepochybil, pokud žalobu připustil k věcnému přezkumu.
Žalobce byl k podání žaloby aktivně legitimován. Rozsudek nelze považovat ani
za nepřezkoumatelný. Podle žalobce se krajský soud nedopustil ani nesprávného právního
posouzení. Napadené správní rozhodnutí (hluková výjimka) neobsahuje žádnou podrobnější
úvahu o tom, jaké vážné důvody pro opětovné udělení výjimky existují, a zejména proč tyto
důvody převažují nad zájmem na dodržení hygienických limitů hlučnosti. Stěžovatelka neaplikuje
žádná účinná opatření k dosažení takové úrovně hlučnosti, která nepřekračuje nejvýše přípustné
zákonné limity. Navrhovaná opatření, která měla dle stěžovatelky výrazně zlepšit situaci
dotčených osob, žádné zlepšení nepřinesla. Podle žalobce by ke snížení hlukové zátěže mohlo
přispět snížení rychlosti. Z jím předložených podkladů vyplývá, že v minulosti došlo v důsledku
snížení nejvyšší povolené rychlosti k poklesu hlučnosti o více než 3 dB přes den a o 4,5 dB
v noci. Je pravdou, že byla vyměněna okna v rodinných domech, ke skutečné ochraně obyvatel
tímto opatřením však nedošlo. Tvrzení o snížení hlukové zátěže po vydání žalobou napadeného
rozhodnutí nejsou pro přezkum tohoto rozhodnutí relevantní, navíc je žalobce považuje
za neprůkazná. Z ničeho přitom nevyplývá, že by na hluk v dané lokalitě měl být aplikován limit
pro tzv. starou hlukovou zátěž. Z výše uvedených důvodů žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní
soud kasační stížnost stěžovatelky zamítl a uložil jí povinnost uhradit žalobci náklady řízení
o kasační stížnosti.
V.
[6] Osoba zúčastněná na řízení podala ke kasační stížnosti vyjádření, ve kterém vyslovila
souhlas s argumentací stěžovatelky v kasační stížnosti. Podobně jako stěžovatelka je názoru,
že krajský soud neměl žalobu připustit k věcnému přezkumu z důvodu absence žalobní legitimace
žalobce. Krajský soud dále pochybil tím, že se nezabýval otázkou, zda byla žaloba podána včas.
Nelze souhlasit ani s argumentací krajského soudu o absenci realizace dostatečných
protihlukových opatření. V průběhu doby byla přijata celá řada opatření ve snaze snížit hlukovou
zátěž v daném území. Došlo k významnému snížení hlukové zátěže, provedená měření
konstatovala, že hygienické limity stanovené nařízením vlády č. 272/2011 Sb. byly splněny.
V reakci na podrobný popis vývoje celé situace v daném území není osobě zúčastněné na řízení
zřejmé, které další opatření mělo být realizováno, aby byla hluková zátěž snížena.
V podrobnostech poukázala na kasační stížnost stěžovatelky. Navrhla, aby Nejvyšší správní soud
zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
VI.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami, ve kterých stěžovatelka vytýkala
krajskému soudu, že připustil žalobu k věcnému přezkumu.
[9] Stěžovatelka v tomto ohledu výslovně namítala, že základním předpokladem žalobní
legitimace podle §65 odst. 1 a 2 s. ř. s. je účastenství v řízení před správním orgánem. Žalobce
však účastníkem řízení ve věci vydání hlukové výjimky nebyl; účastníkem byla pouze osoba
zúčastněná na řízení. Krajský soud nadto legitimaci žalobce opírá o nepřiléhavou judikaturu.
Z uvedených důvodů neměl krajský soud žalobu žalobce věcně projednat, ale měl ji odmítnout.
[10] Nejvyšší správní soud předesílá, že krajský soud žalobní legitimaci neopíral o §65 odst. 2
s. ř. s, nýbrž o §65 odst. 1 s. ř. s. Mezi uvedenými ustanoveními je podstatný rozdíl.
[11] Podle §65 odst. 1 s. ř. s.: Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení
svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
jeho práva nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
[12] Podle §65 odst. 2 s. ř. s.: Žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení
před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl
zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné
rozhodnutí.
[13] Na rozdíl od §65 odst. 2 s. ř. s. tedy §65 odst. 1 s. ř. s. nepodmiňuje možnost podání
žaloby předchozím účastenstvím žalobce ve správním řízení. K tomu viz i odbornou literaturu
(např. Blažek, T., Jirásek, J., Molek, P., Pospíšil, P., Sochorová, V., Šebek, P.: Soudní řád správní -
online komentář. 3. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2016, komentář k §65 s. ř. s.) či judikaturu
Nejvyššího správního soudu. Např. v rozsudku ze dne 22. 2. 2011, č. j. 2 Afs 4/2011 - 64,
č. 2260/2011 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uvedl, že „konstrukce ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
(na rozdíl od odst. 2 stejného ustanovení) nutně nevyžaduje předchozí účastenství žalobce ve správním řízení.
Z hlediska aktivní legitimace k podání žaloby proto není určující, zda s dotčeným subjektem bylo jednáno jako
s účastníkem správního řízení […]. “ Obdobně viz i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 7. 2015, č. j. 2 As 37/2015 - 46, podle něhož: „Nelze souhlasit se stěžovatelkou, že zkušební provoz
měl ověřit funkčnost a vlastnosti stavby v rozsahu podaných námitek stěžovatelky, které, jak již bylo uvedeno,
z velké míry směřují do otázek vypořádaných v předchozích řízeních, v nichž bylo možné posoudit vlastnosti stavby
patrné již přímo z projektové dokumentace, včetně například možnosti podmáčení sousedního pozemku. Zde je
třeba podotknout, že i proti rozhodnutí o povolení zkušebního provozu svědčila stěžovatelce soudní ochrana,
přestože podle §124 odst. 1 stavebního zákona nebyla účastníkem řízení (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 4. 2014, č. j. 4 As 157/2013 - 33).“ Obdobně viz i další rozsudky Nejvyššího
správního soudu - např. ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005 - 35, č. 905/2006 Sb. NSS, ze dne
24. 2. 2011, č. j. 7 As 111/2010 - 163, ze dne 29. 4. 2009, č. j. 4 Ads 79/2008 - 61, ze dne
6. 2. 2014, č. j. 4 Ads 107/2013 - 29.
[14] Ani to, že žalobce nenapadl rozhodnutí o hlukové výjimce odvoláním, nevyvolává podle
konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu nemožnost věcného projednání žaloby.
Je pravdou, že §68 písm. a) s. ř. s. stanoví, že správní žaloba je nepřípustná tehdy, nevyčerpal-li
žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže
rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného. V dané věci
však bylo vedeno řízení, jehož nebyl žalobce účastníkem. Zákon stanoví, že účastníkem daného
řízení je pouze správce komunikace (§94 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví), tj. v daném
případě osoba zúčastněná na řízení. Z tohoto důvodu žalobce nemohl být účastníkem daného
řízení, v důsledku čehož nemohl v něm vydané rozhodnutí napadnout řádným opravným
prostředkem. Ani to však podle konstantní judikatury nevyvolává nemožnost napadnout
rozhodnutí správní žalobou. K tomu viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 4. 2014, č. j. 4 As 157/2013 - 33, ze dne 15. 10. 2015, č. j. 10 As 59/2015 - 42, ze dne
17. 4. 2014, č. j. 7 As 30/2014 - 26. Z nich vyplývá, že nutnost vyčerpat řádné opravné
prostředky platí pouze pro případ, že žalobce byl oprávněn tyto podat: „Jestliže zákon stanoví
podmínku vyčerpání řádného opravného prostředku přípustného podle zvláštního předpisu (zde správní řád),
pak se tím míní ve správním řízení odvolání v případech, kdy zákon podání odvolání nevylučuje, a to pouze
ve vztahu k osobám, kterým zákon podání odvolání umožňuje, tj. k účastníkům správního řízení.“ (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2014, č. j. 4 As 157/2013 - 33). S ohledem na shora
uvedené je proto irelevantní i argument stěžovatelky, že na základě novely zákona o veřejném
zdraví v roce 2015 (sněmovní tisk 270) nedošlo k rozšíření okruhu účastníků řízení podle §31
uvedeného zákona.
[15] Krajskému soudu nelze vytýkat ani aplikaci nepřiléhavé judikatury. Judikatura zmiňovaná
krajským soudem vychází ze shodných východisek jako výše citovaná judikatura aplikovaná
i zdejším soudem. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 7 A 56/2002
(připomínaný stěžovatelkou) pak byl vydán ještě před shora uvedenou judikaturou, která
připouští možnost soudní ochrany i v případě, kdy žalobce nebyl účastníkem správního řízení.
V této souvislosti lze nadto zmínit i pozdější judikaturu týkající se přímo atomového zákona
(viz např. právě shora označený rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2015,
č. j. 10 As 59/2015 - 42, a na něj navazující rozsudky).
[16] V souladu s relevantní judikaturou Nejvyššího správního soudu postupoval krajský soud
i při úvahách o možném dotčení právní sféry žalobce hlukovou výjimkou. Z konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že žalobní legitimace ve správním soudnictví
by neměla být svázána s existencí přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv
žalobce, ale s tvrzeným zásahem do jeho právní sféry.
[17] Již v usnesení ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, publ. pod č. 906/2006 Sb. NSS,
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl, že: „Z předestřených úvah tedy vcelku jednoznačně
vyplývá neudržitelnost takové interpretace §65 odst. 1 s. ř. s., která omezuje přístup k soudu tím, že striktně
vyžaduje v každém jednotlivém případě hledání porušeného subjektivního hmotného práva, jakož i úkonu, který
subjektivní hmotné právo založil, změnil, zrušil či závazně určil. […] Stejně tak nelze vždy žalobní legitimaci
podmiňovat zkrácením na hmotných subjektivních právech: jednak se určitá rozhodnutí hmotněprávní sféry žalobce
vůbec nedotýkají (a přesto jsou podrobena přezkumu - viz i citovaná judikatura Ústavního soudu a Evropského
soudu pro lidská práva), jednak je takový požadavek zpochybnitelný už z toho důvodu, že předmětem soudního
řízení není hmotné právo žalobce, ale jím uplatněný procesní nárok. Ze všech těchto příčin nelze §65 odst. 1
s. ř. s. vykládat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu. Žalobní legitimace
podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce.“ Uvedené
závěry pak přebírá i pozdější judikatura Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek
rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 6 As 7/2005 - 97, usnesení rozšířeného senátu ze dne
21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, či rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 6. 2. 2014, č. j. 4 Ads 107/2013 - 29, ze dne 24. 7. 2015, č. j. 2 As 37/2015 - 46,
ze dne 18. 4. 2014, č. j. 4 As 157/2013 - 33, ze dne 17. 4 . 2014, č. j. 7 As 30/2014 - 26).
Např. v posledně označeném rozsudku soud uvedl, že: „Aktivní legitimace k podání správní žaloby
ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s. není, jak mylně dovodil krajský soud, vázána na účastenství stěžovatelky
v řízení, jehož výsledkem je napadené rozhodnutí, ale na tvrzený zásah do její právní sféry.“
[18] Žalobce přitom v žalobě tvrdil, že předmětné rozhodnutí (hluková výjimka) zasahuje
do jeho právní sféry. Mj. uváděl, že se svou manželkou vlastní pozemek p. č. X umístěný
v katastrálním území B., jehož součástí je rodinný dům č. p. X, který se nachází v těsné blízkosti
silnice č. II/602, tj. silnice, pro kterou byla vydána hluková výjimka. Na nemovitost žalobce
(ve které i bydlí) se vztahuje ta část hlukové výjimky, která správce komunikace opravňuje
k překračování hygienických limitů hluku, což se jednoznačně dotýká právní sféry žalobce.
Ostatně stěžovatelka (a to ani v kasační stížnosti) relevantně nezpochybnila argumentaci žalobce
o tvrzeném dotčení jeho právní sféry předmětnou výjimkou. Netvrdila, resp. nedoložila, že by
v rozhodnou dobu nebyly v místě, kde bydlí žalobce (v jím vlastněném rodinném domě),
překračovány hygienické limity hluku.
[19] S ohledem na výše uvedené tedy nelze krajskému soudu vytýkat, že žalobu připustil
k věcnému přezkumu. Krajský soud postupoval zcela v souladu s konstantní judikaturou
Nejvyššího správního soudu, kterou je v zájmu zachování jednotnosti judikatury vázán i nyní
rozhodující senát (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 1783/10,
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008,
č. j. 7 Afs 54/2007 - 62). Ani judikaturu ESLP aplikovanou krajským soudem nelze považovat
za nepřiléhavou. Např. v rozsudku ze dne 9. 11. 2010 ve věci Deés proti Maďarsku, stížnost
č. 2345/06, se ESLP vyslovil k povinnosti státu efektivně chránit jednotlivce proti důsledkům
nadlimitního hlukového zatížení.
[20] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelkou, že krajský soud
pochybil, pokud se žalobou věcně zabýval.
[21] V dalších částech kasační stížnosti stěžovatelka obsáhle poukazovala
na nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[22] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
[23] Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků krajských soudů
vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 20. 6. 1996,
sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS), podle níž jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý
proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli
při rozhodování, je povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví
podle §54 odst. 2 s. ř. s.). To potvrzuje i navazující judikatura Ústavního soudu, např. nález
ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2007 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vyslovil,
že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým
způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným
na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení,
který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, uvedl, že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu
není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru
o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč
subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“.
Nepřezkoumatelností z důvodu nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval
např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, podle něhož lze „za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud
ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento
pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl
rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů
skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady
skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.“
[24] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek a dospěl k názoru, že není
nepřezkoumatelný. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu krajský soud vyšel,
jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Rozsudek
krajského soudu je řádně odůvodněn a je plně srozumitelný; z rozsudku jednoznačně vyplývají
důvody, které krajský soud vedly ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Krajský soud řádně
vyargumentoval, z jakých důvodů považuje žalobou napadené rozhodnutí za nezákonné, přičemž
vypořádal nosné argumenty účastníků řízení. Stěžovatelka ostatně proti výkladu podanému
krajským soudem v kasační stížnosti brojí a na mnoha místech s ním polemizuje,
což by v případě nepřezkoumatelnosti nebylo možné.
[25] Nepřezkoumatelnost nezpůsobuje ani fakt, že krajský soud v rozsudku explicitně neuvedl,
zda byla žaloba podána včas. Již z toho, že krajský soud žalobu připustil k věcnému přezkumu,
je zřejmé, že žalobu považoval za včasnou. Nejvyšší správní soud k tomu dodává,
že ze správního a soudního spisu vyplývá, že stěžovatelka vydala napadené rozhodnutí dne
11. 4. 2016, žalobce se s tímto rozhodnutím seznámil (na základě žádosti podané v režimu zákona
č. 106/1999 Sb.) dne 29. 4. 2016 a žalobu doručil Krajskému soudu v Brně dne 1. 6. 2016,
tedy v zákonné lhůtě (§72 s. ř. s.).
[26] Za nepřezkoumatelnou nelze považovat ani argumentaci krajského soudu v bodech
76 až 82 rozsudku. V odst. 76 rozsudku krajský soud uvedl, že: „Soud především zdůrazňuje smysl
institutu hlukových výjimek, ke kterému dospívá na základě výkladu právní úpravy ochrany proti hluku. Tímto
smyslem je zajištění postupného směřování k žádoucímu stavu, tedy k dodržování hygienických limitů hluku
(ovšem pouze za existence vážných důvodů, které brání jejich dodržování ihned). V posuzované věci je významné,
že k překračování hlukových limitů dochází dlouhodobě, aniž by kompetentní orgány přijaly opatření, která by
vedla ke zlepšení situace. Tato skutečnost je o to flagrantnější, když z porovnání druhého rozhodnutí o hlukové
výjimce s napadenou hlukovou výjimkou vyplývá, že pozdější z nich umožňuje dokonce v některých úsecích ještě
vyšší překročení hygienických limitů hluku, než tomu bylo v případě předchozího rozhodnutí. Tak tomu je např.
přímo v úseku, kde se nachází bydliště žalobce (povoleno o 3 dB více přes den a o 4 dB více přes noc),
ale i v dalších úsecích (ulice Jihlavská na úseku Na Pískové cestě - Osová; ulice Pražská v úseku Sedla -
Ostopovická a v úseku Troubská - konec obytné zástavby od Brna). Z tohoto srovnání je zřejmé, že situace má
opačný vývojový trend, než k jakému by měl institut časově omezeného povolení zdroje hluku směřovat.“
Uvedenou argumentaci nepovažuje Nejvyšší správní soud za nepřezkoumatelnou. Jednoznačně
z ní vyplývá, že v dané oblasti nedošlo ke kýženému výsledku, tj. k dodržování hygienických
limitů hluku. Stejně tak z ní vyplývá, na základě čeho krajský soud dovozuje, že v některých
úsecích byly navýšeny horní hranice limitů. Ani argumentaci krajského soudu v bodech 77 a násl.
rozsudku nelze považovat za nepřezkoumatelnou. Zde krajský soud stěžovatelce zejména vytkl,
že se důkladně nezbývala splněním podmínek uvedených v §31 zákona o ochraně zdraví,
resp. nesplnila povinnosti vyplývající jí z postavení orgánu ochrany veřejného zdraví. Tato
argumentace je srozumitelná a plně přezkoumatelná.
[27] Zdejší soud již opakovaně vyslovil, že nepřezkoumatelnost musí být vykládána ve svém
skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm
jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS).
Nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom,
jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu
znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 - 24, ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017 - 35). Zrušení
rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí,
kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí
meritorně přezkoumat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013,
č. j. 1 Afs 92/2012 - 45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64). Takovými vadami však
rozsudek krajského soudu netrpí.
[28] Následně se Nejvyšší správní soud zabýval důvody, pro které krajský soud zrušil
rozhodnutí stěžovatelky. Jak již bylo výše uvedeno, stěžovatelka tuto argumentaci považovala
za nepřezkoumatelnou (což pravdou není, viz výše) a dále zpochybňovala její správnost.
[29] Nejvyšší správní soud předesílá, že předmětem soudního přezkumu před krajským
soudem bylo rozhodnutí o výjimce vydané podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Tento
zákon upravuje práva a povinnosti fyzických a právnických osob v oblasti ochrany a podpory
veřejného zdraví, soustavu orgánů ochrany veřejného zdraví, jejich působnost a pravomoc, jakož
i úkoly orgánů veřejné správy v oblastech ochrany a podpory veřejného zdraví a hodnocení
a snižování hluku z hlediska dlouhodobého průměrného hlukového zatížení životního prostředí
(viz §1 zákona).
[30] Podle §2 odst. 2 zákona se ochranou veřejného zdraví rozumí souhrn činností a opatření
k vytváření a ochraně zdravých životních a pracovních podmínek a zabránění šíření infekčních a hromadně
se vyskytujících onemocnění, ohrožení zdraví v souvislosti s vykonávanou prací, vzniku nemocí souvisejících s prací
a jiných významných poruch zdraví a dozoru nad jejich zachováním. Ohrožením veřejného zdraví je stav,
při kterém jsou obyvatelstvo nebo jeho skupiny vystaveny nebezpečí, z něhož míra zátěže rizikovými faktory
přírodních, životních nebo pracovních podmínek překračuje obecně přijatelnou úroveň a představuje významné
riziko poškození zdraví.
[31] V následujících ustanoveních zákon upravuje ochranu veřejného zdraví v jednotlivých
oblastech lidské činnosti. Z hlediska nyní posuzované věci je významný díl šestý nazvaný
„Ochrana před hlukem, vibracemi a neionizujícím zářením“ (§30 až §36 zákona).
[32] Podle §30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví jsou vybrané subjekty (např. správci
či vlastníci komunikací) povinni technickými, organizačními a dalšími opatřeními zajistit, aby hluk
nepřekračoval hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněný venkovní
prostor, chráněné vnitřní prostory staveb a chráněné venkovní prostory staveb.
[33] Podle §30 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví se hlukem rozumí zvuk, který může
být škodlivý pro zdraví a jehož imisní hygienický limit stanoví prováděcí právní předpis (nařízení
č. 272/2011 Sb.).
[34] Z hlediska hluku z komunikací přitom povinnost zajistit dodržování hlukových limitů
vázne na vlastnících či správcích komunikací: „Jen tyto osoby mohou organizačními a technickými
opatřeními řešit hygienické závady, spočívající v nadlimitní úrovni hluku, ohrožující zdraví. Zejména u posledně
uvedených letišť, železnic a pozemních komunikací je zcela nereálná představa, že za omezení hluku by odpovídali
vlastníci jednotlivých automobilů, letadel či železničních vozů.“ (důvodová zpráva k zákonu
o ochraně veřejného zdraví a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 3. 2007,
č. j. 1 As 7/2006 - 56).
[35] Ze zákona o ochraně veřejného zdraví vyplývá, že jeho cílem je zajistit ochranu před
nepříznivými vlivy hluku na lidské zdraví. Tento cíl vyplývá již z §1 zákona o ochraně veřejného
zdraví (kde se výslovně uvádí, že zákon upravuje mj. úkoly orgánů veřejné správy v oblastech
ochrany a podpory veřejného zdraví a hodnocení a snižování hluku z hlediska dlouhodobého
hlukového zatížení). Uvedený zájem lze vysledovat i z dalších ustanovení zákona o ochraně
veřejného zdraví (zejména viz §30, §82 a §84), jakož i z čl. 31 a 35 Listiny základních práv
a svobod. K tomu se vyjádřil v nedávné době i Ústavní soud, který v nálezu ze dne 18. 12. 2018,
sp. zn. Pl. ÚS 4/18 (ve kterém byl shledán nedůvodným návrh podaný skupinou senátorů
na zrušení některých ustanovení nařízení vlády č. 272/2011 Sb.), uvedl, že: „Základem české právní
úpravy ochrany před hlukem jsou […] čl. 31 a 35 odst. 1 Listiny, těch se lze ovšem domáhat pouze v mezích je
provádějících zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny). V případě hluku jde o několikrát citovaný zákon o ochraně
veřejného zdraví. Jak již bylo řečeno shora, ten podrobným způsobem pozitivně i negativně hluk definuje (§30
odst. 2) a dále zavádí a vymezuje základní pojmy ve struktuře hlukové ochrany. Zaprvé rozlišuje mezi denní
(6.00-22.00 hodina) a noční (22.00-6.00 hodina) dobou (§34 odst. 2), neboť v každé části dne má hluk jiné
účinky na zdraví. Za druhé rozlišuje z hlediska prostoru, kde zvuk působí, mezi 1) chráněným venkovním
prostorem (nezastavěné pozemky, které jsou užívány k rekreaci, lázeňské léčebně rehabilitační péči a výuce,
s výjimkou lesních a zemědělských pozemků a venkovních pracovišť), 2) chráněným venkovním prostorem staveb
(prostor do vzdálenosti 2 metrů před obvodovým pláštěm, významný z hlediska pronikání hluku zvenčí
do vnitřních prostor budov) a 3) chráněným vnitřním prostorem staveb (pobytové místnosti ve stavbách
pro vzdělávání, zdravotní a sociální účely a obytné místnosti ve všech stavbách) (§30 odst. 3). Zákon dále
stanovuje povinnosti různých osob zajistit nepřekračování limitů pro jednotlivé prostory (§30 odst. 1) a podrobně
upravuje možnost získání dočasných výjimek z nedodržování hlukových limitů (§31).“ V uvedeném nálezu
Ústavní soud zdůraznil negativní důsledky působení hluku. Mj. uvedl, že v případě „dlouhodobého
soustavného (ve smyslu opaku k nárazovému) vystavení extenzivnímu hluku je vědecky prokázán možný negativní
dopad na lidské zdraví (Environmental Noise Guidelines for the European Region. Copenhagen: World Health
Organization Regional Office for Europe, 2018, s. 10).“ To potvrzují i některé z krajských soudem
zmiňovaných dokumentů (viz např. Night Noise Guidelines for Europe. 2009, World Health
Organization Europe; směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 25. 6. 2002,
č. 2002/49/ES, o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí; zpráva Komise Evropskému
parlamentu a Radě o provádění směrnice o hluku ve venkovním prostředí ze dne 30. 3. 2017,
COM/2017/0151).
[36] Dozor nad ochranou veřejného zdraví vč. ochrany proti hluku svěřuje zákon o ochraně
veřejného zdraví tzv. orgánům ochrany veřejného zdraví, mezi které patří i stěžovatelka (krajská
hygienická stanice - viz §78 a násl. zákona o ochraně veřejného zdraví).
[37] Podle §82 zákona o ochraně veřejného zdraví jsou orgány ochrany veřejného zdraví
správními úřady (správními orgány), které jsou oprávněny např.: vydávat rozhodnutí, povolení,
osvědčení a plnit další úkoly státní správy v ochraně a podpoře veřejného zdraví; vykonávat státní
zdravotní dozor nad dodržováním zákazů a plněním dalších povinností stanovených tímto
zákonem a zvláštními právními předpisy k ochraně veřejného zdraví; provádět hodnocení a řízení
zdravotních rizik; iniciovat a podílet se na tvorbě, řízení a kontrole programů ochrany a podpory
veřejného zdraví včetně prevence nemocí a zdravotních rizik.
[38] Na rozhodování ve věcech upravených zákonem o ochraně veřejného zdraví se použijí
pravidla obsažená ve správním řádu (viz §94 zákona o ochraně veřejného zdraví a důvodovou
zprávu k tomuto ustanovení). Správní řád ukládá správním orgánům řadu povinností.
Např. v rozsudku ze dne 31. 10. 2011 č. j. 5 As 42/2011 - 112, Nejvyšší správní soud uvedl,
že: „Správní řízení je založeno na zásadě materiální pravdy, která je formulována v ust. §3 správního řádu.
Naplnění této zásady znamená zjistit stav věci tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který
je nezbytný k tomu, aby bylo rozhodnutí správního orgánu v souladu se zásadou legality, zásadou zákazu
zneužití pravomoci a správní úvahy, zásadou proporcionality, zásadou ochrany dobré víry, zásadou nestranného
přístupu a zásadou legitimního očekávání (viz §2 správního řádu). Správní orgán, má-li dostát naplnění zásady
materiální pravdy, je povinen opatřovat z úřední povinnosti všechny podklady pro rozhodnutí, zjišťovat všechny
okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu a v řízení, v němž má být uložena povinnost, zjistit i bez návrhu
všechny rozhodné okolnosti (viz §50 odst. 2 a 3 správního řádu).“ Důraz na nutnost řádného zjišťování
skutečného stavu věci, resp. okolností důležitých pro ochranu veřejného zájmu vyplývá i z další
judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu (viz např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 7. 2007, č. j. 4 Azs 44/2007 - 124, ze dne 27. 12. 2011,
č. j. 7 As 82/2011 - 81, ze dne 24. 6. 2013, č. j. 5 As 160/2012 - 44, ze dne 18. 4. 2014,
č. j. 4 As 157/2013 - 33, ze dne 31. 5. 2016, č. j. 4 As 17/2016 - 47, či nálezy Ústavního soudu
ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. I ÚS 451/11, ze dne 4. 2. 2016, sp. zn. II ÚS 2144/14).
[39] V dané věci vydala krajská hygienická stanice (stěžovatelka) rozhodnutí dle §31 zákona
o ochraně o veřejném zdraví. Podle uvedeného ustanovení:
(1) Pokud při používání, popřípadě provozu zdroje hluku nebo vibrací, s výjimkou hluku z leteckého provozu,
nelze z vážných důvodů hygienické limity dodržet, může osoba zdroj hluku nebo vibrací provozovat
jen na základě povolení vydaného na žádost této osoby příslušným orgánem ochrany veřejného zdraví. Orgán
ochrany veřejného zdraví časově omezené povolení vydá, jestliže osoba prokáže, že hluk nebo vibrace budou
omezeny na rozumně dosažitelnou míru. Rozumně dosažitelnou mírou se rozumí poměr mezi náklady
na protihluková nebo antivibrační opatření a jejich přínosem ke snížení hlukové nebo vibrační zátěže fyzických
osob stanovený i s ohledem na počet fyzických osob exponovaných nadlimitnímu hluku nebo vibracím.
Toto povolení se nevydá, pokud je jeho vydání nahrazeno postupem v řízení o vydání integrovaného povolení podle
zákona o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých
zákonů (zákon o integrované prevenci).
(2) Žádost podle odstavce 1 musí kromě náležitostí stanovených správním řádem obsahovat popis zdroje hluku
nebo vibrací, změřené hodnoty hluku v referenčních kontrolních bodech, popřípadě v těchto bodech vypočtené
hodnoty hluku v chráněných prostorech uvedených v §30 odst. 3 nebo změřené hodnoty vibrací v chráněných
vnitřních prostorech staveb, odhad počtu fyzických osob vystavených nadlimitnímu hluku nebo vibracím, důvod
překročení hygienického limitu, návrh nadlimitní hodnoty hluku nebo vibrací a doby trvání povolení, přehled
provedených a navrhovaných protihlukových a antivibračních opatření, rámcový harmonogram jejich provedení,
odhad jejich účinnosti a skutečnosti svědčící o omezení hluku nebo vibrací na rozumně dosažitelnou míru.
Referenčním kontrolním bodem se rozumí místo, které bylo měřením nebo výpočtem vyhodnoceno jako nejvíce
zasažené zdrojem hluku.
[40] Z uvedeného ustanovení předně vyplývá, že krajská hygienická stanice (orgán ochrany
veřejného zdraví) je oprávněna vydat časově omezeného povolení (výjimku) v případě, že hluk nebo
vibrace překračují hygienické limity. Zákon tedy výslovně vyžaduje, aby výjimka byla vydávána
pouze pro časově omezené období (a nikoliv na neomezeně dlouho dobu).
[41] Z §31 zákona o ochraně veřejného zdraví dále vyplývá, že řízení o výjimce se zahajuje
na základě žádosti (§44 správního řádu). Tato žádost musí vedle obecných náležitostí (§45
správního řádu) obsahovat mj. i důvod překročení hygienického limitu, přehled provedených
a navrhovaných protihlukových opatření, rámcový harmonogram jejich provedení, odhad jejich
účinnosti a skutečnosti svědčící o omezení hluku na rozumně dosažitelnou míru. Na základě
takové žádosti pak orgán ochrany veřejného zdraví rozhodne o (ne)udělení výjimky. Podle shora
citovaného §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví je oprávněn výjimku vydat, pokud
budou existovat vážné důvody, pro které nelze dodržet hlukové limity, a současně pokud žadatel
prokáže, že hluk bude omezen na rozumně dosažitelnou míru (kterou se rozumí poměr mezi náklady
na protihluková opatření a jejich přínosem ke snížení hlukové zátěže fyzických osob).
Předpokladem pro vydání rozhodnutí o výjimce je přitom náležité zjištění skutečného stavu stran
uvedených podmínek. Aby tedy mohl orgán ochrany veřejného zdraví výjimku vydat, musí být
postaveno najisto, že jsou splněny zákonné podmínky. V opačném případě nelze hovořit
o náležitě zjištěném skutečném stavu věci (zásada materiální pravdy - viz výše). Úvahy ve smyslu
uvedeného pak musí nalézt přezkoumatelný odraz v odůvodnění správního rozhodnutí (srov.
např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2008, č. j. 3 As 51/2007 - 84, ze dne
23. 7. 2009, č. j. 9 As 71/2008 - 109, ze dne 28. 3. 2013, č. j. 7 As 92/2012 - 41, ze dne
16. 7. 2014, č. j. 3 As 111/2013 - 25). To platí i v řízeních, ve kterých vystupuje jediný účastník
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2016, č. j. 4 As 17/2016 - 47).
[42] Splnění uvedených podmínek je třeba zkoumat o to důkladněji, pokud je pro daný zdroj
hluku vydávána opakovaná výjimka. Jak již totiž bylo výše uvedeno, zákon opravňuje orgán
ochrany veřejného zdraví k vydání časově omezeného povolení, nikoliv k vydávání povolení
zakládajícího možnost trvalého překračování hlukových limitů. Vydávání opakovaných výjimek
však může vést de facto právě k takovému časově neomezenému překračování hlukových limitů,
což odporuje smyslu právní úpravy ochrany proti hluku (viz výše). I proto je třeba, aby orgán
ochrany veřejného zdraví velmi důkladně zkoumal splnění podmínek, za kterých lze výjimku
udělit. Před opakovaným udělením výjimky by měl zkoumat (v souladu s výše uvedenými
imperativy) i to, nakolik se projevila dřívější opatření (podmínky, za kterých byla předchozí
výjimka vydána), resp. zda vůbec byla realizována. K tomu viz §31 odst. 2 zákona o ochraně
veřejného zdraví, který ukládá žadateli povinnost předložit přehled provedených protihlukových
opatření, jakož i §31 odst. 1 věta první téhož zákona, podle něhož platí, že jen pokud nelze
z vážných důvodů hygienické limity dodržet, lze vydat výjimku. V případě opakovaného vydávání
výjimek pro tutéž lokalitu lze z uvedeného výrazu dovodit i nutnost zkoumat, zda (stále) nelze
dodržet hygienické limity hluku, resp. zda i přes provedená opatření nelze stále dostát požadavku
na dodržení hygienických limitů hluku.
[43] Jiný výklad §31 zákona o ochraně veřejného zdraví by vedl k tomu, že by opatření
(ukládaná v dřívějších výjimkách) byla stanována pouze pro forma a neměla by žádný faktický
význam. Takový výklad by však byl v rozporu s cílem právní úpravy na ochranu proti hluku,
kterým je chránit obyvatelstvo před nepříznivými důsledky hluku, resp. docílit snížení hluku
pod limitní úroveň (viz výše).
[44] Optikou výše uvedeného nahlížel Nejvyšší správní soud na argumentaci uplatněnou
v kasační stížnosti. Nutno předeslat, že stěžovatelka stížní argumentaci koncipovala povětšinou
obecně, spíše jako polemiku s dílčími závěry krajského soudu. Stěžovatelka nezpochybňovala,
že se na ni výše uvedené imperativy vztahují. Souhrnně namítala, že při vydání žalobou
napadeného rozhodnutí (výjimky) postupovala v souladu s právní úpravou, resp. zásadami
správního procesu, a nebyl tak dán důvod pro zrušení jejího rozhodnutí.
[45] Nejvyšší správní soud stěžovatelce nepřisvědčil.
[46] Ačkoliv zdejší soud souhlasí s tím, že by do předmětné rozhodovací činnosti stěžovatelky
měly s ohledem na její specifika správní soudy zasahovat zdrženlivě, v daném konkrétním případě
není názoru, že krajský soud pochybil, pokud rozhodnutí stěžovatelky zrušil.
[47] Krajský soud přistoupil ke kasaci rozhodnutí stěžovatelky zejména z toho důvodu,
že se dostatečně nezabývala tím, zda byly splněny podmínky pro vydání výjimky dle §31 zákona
o veřejném zdraví, resp. z důvodu, že nedostatečně zjistila skutkový stav věci. Stěžovatelka
se nezabývala podrobně a v kontextu konkrétní situace tím, zda stále existují vážné důvody
pro nedodržení hlukových limitů, jakož i otázkou, zda hluk bude omezen na rozumně
dosažitelnou míru. Stěžovatelka do třetí výjimky převzala opatření formulovaná správcem
komunikace v podstatě bez jakékoliv úvahy a vlastního zásahu, přičemž ani netrvala na splnění
dříve uložených opatření, kterými podmiňovala vydání předchozích hlukových výjimek ve smyslu
§99 zákona o ochraně veřejného zdraví. S uvedenými závěry krajského soudu se Nejvyšší správní
soud ztotožnil a dodává následující.
[48] Ze spisu vyplývá, že stěžovatelka opakovaně vyhovovala žádostem navrhovatele (správce
komunikace), ve kterých požadoval vydání hlukové výjimky pro danou lokalitu. První výjimku
vydala stěžovatelka dne 25. 5. 2006, druhou dne 15. 11. 2010 a třetí dne 11. 4. 2016. Předmětem
soudního přezkumu je třetí výjimka, která umožňuje překračovat hygienické limity hluku
až do konce roku 2020.
[49] V době vydání třetí výjimky tedy bylo na základě dřívějších rozhodnutí stěžovatelky
umožněno správci komunikace po dobu téměř 10 let překračovat hygienické limity hluku a tato
doba měla být na základě třetí výjimky prodloužena o několik dalších let.
[50] S ohledem na výše uvedené bylo lze předpokládat, že stěžovatelka bude vydání
rozhodnutí věnovat dostatečnou pozornost, bude důkladně zkoumat, zda byly splněny podmínky
uvedené v §31 zákona o ochraně veřejného zdraví, a to s přihlédnutím k opatřením, které uložila
v dřívějších rozhodnutích. To se však nestalo. Stěžovatelka se důkladně nezabývala splněním
zákonných podmínek pro vydání výjimky, resp. nedostatečně zjistila skutkový stav věci
pro vydání takového rozhodnutí. Odůvodnění jejího rozhodnutí je obecné, povrchní (v některých
částech nemá ani oporu ve správním spisu), a v důsledku toho i nepřesvědčivé. Stěžovatelka
v rozhodnutí řádně neodůvodňuje jednotlivé výroky rozhodnutí, resp. uložená opatření, přičemž
ani relevantně nezohledňuje neplnění dříve uložených opatření (v podstatě pouze přebírá
argumentaci navrhovatele, aniž by si ověřila její správnost, vyžádala si od něj předložení
podkladů, ze kterých by bylo možno jednoznačně dovodit nemožnost splnění dříve uložených
opatření, faktickou nemožnost omezení hluku na rozumně dosažitelnou míru atp.).
[51] V souvislosti s výše uvedeným lze zmínit zejména to, že podle správce komunikace jakož
i stěžovatelky (k tomu viz rozhodnutí o druhé a třetí výjimce, jakož i žádosti správce komunikace
požadující vydání uvedených výjimek) by skutečně efektivním protihlukovým opatřením v dané
lokalitě byla výměna stávajícího asfaltového koberce za tzv. gumoasfaltový koberec (dále „tichý
asfalt“). Ten by podle argumentace uvedené ve druhé výjimce mohl snížit hluk až o 4 - 5 dB
(v daném případě tedy i pod limitní hranici). Stěžovatelka sice ve druhé výjimce takové opatření
zmiňuje a ukládá provést měření po položení tichého asfaltu (k čemuž mělo dojít do konce roku
2015), ze spisu však nevyplývá, že by k výměně povrchu došlo. I přesto stěžovatelka v rámci třetí
výjimky tento fakt relevantně nezohledňuje; pouze ukládá správci komunikace provést měření
do konce roku 2020 (opětovně po položení tichého asfaltu). Z formulace uvedené podmínky,
jakož ani z obsahu rozhodnutí o výjimce, přitom nevyplývá, že by stěžovatelka na položení
tichého asfaltu skutečně trvala. Z obsahu spisu pak nevyplývá ani to, že by byly činěny skutečně
efektivní kroky v tomto směru. Nejvyšší správní soud dodává, že si uvědomuje nákladnost
položení tichého asfaltu, jakož i další organizačně-technické či administrativní obtíže s tím
spojené, je ovšem třeba připomenout, že to byl sám správce komunikace, kdo takové opatření,
a to již před vydáním druhé výjimky, navrhoval.
[52] Obdobně lze nahlížet i na plnění dalšího uloženého opatření – snížení rychlosti. K tomu
ze spisu vyplývá, že stěžovatelka správci komunikace (na základě jeho návrhu) uložila ve druhé
výjimce předložit výsledky měření hluku v dané lokalitě po snížení rychlosti z 50 km/h
na 40 km/h (v denní i noční době). Z obsahu spisu však nevyplývá, že by došlo k trvalému
snížení rychlosti (k tomu viz dále). Ve třetí výjimce pak stěžovatelka ukládá správci komunikace,
aby „předložil zprávu o ověření účinnosti protihlukového opatření - snížení rychlosti v noční době“, přičemž
v případě „prokázání účinnosti tohoto opatření má být dokladováno zahájení postupu k trvalé úpravě provozu“.
V odůvodnění přitom stěžovatelka řádně nerozvádí, z jakého důvodu požaduje provést měření
rychlosti při snížené rychlosti (pouze) v noční době, resp. z jakého důvodu netrvá na původním
opatření. Stěžovatelka v odůvodnění uvádí, že správce komunikace ve věci snížení rychlosti
vyvíjel „značnou aktivitu“, z důvodu postoje Magistrátu města Brna, odboru dopravy (dále též
„magistrát“) však nebylo možno docílit snížení rychlosti. Ze správního spisu však nelze dovodit,
že by správce komunikace skutečně vyvíjel „značnou aktivitu“ stran snížení rychlosti. Správce
komunikace k žádosti požadující vydání třetí výjimky přiložil rozhodnutí magistrátu ze dne
4. 12. 2013 (tedy rozhodnutí, které bylo vydáno několik let před podáním žádosti), jímž byla
zamítnuta žádost správce komunikace požadující snížení rychlosti na několika komunikacích
(mj. i na předmětné komunikaci II/602). Pouze na závěr rozhodnutí magistrátu ze dne
4. 12. 2013 je rukou dopsáno: „Vydané rozhodnutí, viz výše, není důvodu revidovat, stanovisko OD MMB
v dané věci se nemění.“, následně je otištěno úřední razítko magistrátu, uveden podpis neoznačené
úřední osoby a uvedeno datum 11. 1. 2016. S uvedeným (neformálním) přípisem se stěžovatelka
spokojila a dovozuje z něj nemožnost snížení rychlosti v dané lokalitě. Z výše provedené
rekapitulace je přitom zřejmé, že magistrát o žádosti požadující snížení rychlosti ani formálně
nerozhodoval. Nespecifikovaná osoba na rozhodnutí z roku 2013 rukou dopsala, že není důvod
rozhodnutí „revidovat“. Z obsahu tohoto rozhodnutí pak vyplývá, že se vztahuje k několika
komunikacím v Jihomoravském kraji (jednou z nich byla předmětná komunikace II/602),
přičemž v něm není vysvětleno, z jakých konkrétních důvodů nelze právě na uvedené komunikaci
snížit rychlost; rozhodnutí nereaguje na žádnou konkrétní argumentaci správce komunikace
k předmětné komunikaci II/602. Z obsahu správního spisu pak nevyplývá ani to, z jakého
důvodu se správce komunikace proti uvedenému postoji magistrátu nebránil. Například žádostí
o řádnou specifikaci důvodů bránících snížení rychlosti; následným podáním opravného
prostředku, jímž by se u nadřízeného orgánu snažil o přehodnocení postoje magistrátu
(v rozhodnutí magistrátu je uvedeno, že jej lze napadnout odvoláním). Judikatura Nejvyššího
správního soudu přitom ukládá správci komunikace aktivní přístup ke snižování hluku:
„Ustanovení §30 zákona o ochraně zdraví totiž ukládá správci pozemní komunikace, tj. i stěžovatelce, aktivní
činnost (srov. dikci ustanovení §30 zákona o ochraně zdraví, podle něhož „jsou povinni technickými,
organizačními a dalšími opatřeními“), přičemž volbu příslušné činnosti je nutné provést s ohledem na skutkové
okolnosti daného případu.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 1. 2013,
č. j. 6 Ads 135/2012 - 42).
[53] Pokud pak stěžovatelka v rámci řízení o kasační stížnosti začala uvádět, že snížení
rychlosti v dané lokalitě nepovede ke snížení hluku, konstatuje soud, že takovou argumentaci
měla uvést (a podložit relevantními podklady) v žalobou napadeném rozhodnutí. Je navíc
s podivem, že stěžovatelka ve druhé výjimce zastávala názor o efektivitě snížení rychlosti
(výslovně v ní uvedla, že snížení rychlosti může vyvolat pokles hluku až o 2 dB), následně pak
efekt snížení rychlosti zpochybňuje. S krajským soudem lze nadto souhlasit i v tom, že efekt
snížení rychlosti lze ověřit tehdy, pokud bude provázen nástroji, které skutečně zajistí dodržování
snížené rychlosti (instalace zařízení měřících rychlost, dozor policie atp.).
[54] Výše uvedené skutečnosti stěžovatelka relevantně nezohlednila při vydávání třetí výjimky
(ve které se důkladně nezabývala ani zákonnými podmínkami pro její vydání, resp. řádně nezjistila
skutkový stav věci - viz výše). V té nadto (i zde bez náležitého odůvodnění) dále navyšuje
hlukové limity. Krajský soud v rozsudku uvedl, že ke zvýšení hlukových limitů došlo „např. přímo
v úseku, kde se nachází bydliště žalobce (povoleno o 3 dB více přes den a o 4 dB více přes noc), ale i v dalších
úsecích (ulice Jihlavská na úseku Na Pískové cestě - Osová; ulice Pražská v úseku Sedla - Ostopovická
a v úseku Troubská - konec obytné zástavby od Brna).“ Stěžovatelka uvedenou argumentaci krajského
soudu (opírající se o výrokovou část rozhodnutí o výjimce) konkrétně nerozporuje. Nenamítá,
že krajský soud z rozhodnutí o výjimce cituje nesprávné hodnoty, neuvádí, že pro danou lokalitu
platí jiné hodnoty atp. Stěžovatelka pouze uvádí, že výsledné hodnoty mohou být rozdílné
z důvodu rozdílných metod měření, nutnosti vytvoření prostoru pro případnou kumulaci hluků
atp. V tomto smyslu však v rozhodnutí o výjimce relevantní úvahy uvedeny nejsou.
[55] Ani na základě další stížní argumentace nebylo lze shledat důvod ke zrušení rozsudku
krajského soudu. Stěžovatelka v kasační stížnosti nepřednesla žádnou argumentaci, která by byla
s to zvrátit důvody, které krajský soud vedly ke zrušení jejího rozhodnutí.
[56] Pokud stěžovatelka poukazovala na výsledky měření hluku provedeného na podzim roku
2016 či v roce 2017, konstatuje kasační soud, že předmětem soudního přezkumu bylo rozhodnutí
ze dne 21. 4. 2016. K tomuto datu měla stěžovatelka zkoumat existenci podmínek ve smyslu
shora uvedeného. Uvedené (pozdější) podklady budou zcela jistě relevantní pro další postup
stěžovatelky.
[57] Krajský soud přitom zrušující rozsudek nepostavil primárně na tom, že by žádné
z navržených opatření nebylo lze považovat za nereálné, jak výslovně uváděla stěžovatelka
v kasační stížnosti. Krajský soud postavil zrušení rozhodnutí stěžovatelky na jiných důvodech
(zejména na nedostatečném posouzení podmínek uvedených v §31 zákona o ochraně veřejného
zdraví, s čímž se zdejší soud ztotožnil, viz výše). V bodě 79 rozsudku pak krajský soud explicitně
neukládá stěžovatelce provést měření hluku na každém místě dané komunikace. Krajský soud
se v uvedeném bodě (nad rámec důvodů, pro které zrušil rozhodnutí stěžovatelky) vyjádřil
k otázce plnění podmínek uvedených ve výjimce. Se stěžovatelkou lze obecně souhlasit v tom,
že skutečnou efektivitu navrhovaných opatření nelze předem s jistotou garantovat, tím však nelze
ospravedlnit (výše popsaný) postup stěžovatelky.
[58] Nejvyšší správní soud nepopírá ani úspěšnost některých dílčích opatření provedených
v minulosti a nesouhlasí tedy s kategorickým závěrem, že v dané lokalitě nebyla učiněna žádná
opatření. Ze spisu vyplývá, že došlo např. ke zrušení zpoplatnění souběžné dálnice od 1. 1. 2016
(což mohlo mít za následek přesun některých vozidel z předmětné komunikace na dálnici),
či k výměně původních oken v domech umístěných v blízkosti předmětné komunikace (což
mohlo mít za následek snížení hluku uvnitř domů). I přes uvedená opatření lze však s krajským
soudem souhlasit v tom, že se jimi v době vydání třetí výjimky nepodařilo snížit hluk pod limitní
úroveň; ostatně, pokud by tomu tak bylo, není soudu zřejmé, proč by správce komunikace o třetí
výjimku žádal.
[59] Nejvyšší správní soud v souladu s krajským soudem uvádí i to, že samotná skutečnost,
že se jedná o významnou pozemní komunikaci (silnice II. třídy), by neměla automaticky
implikovat v podstatě neomezenou možnost prodlužování hlukové výjimky, resp. existenci
vážného důvodu, pro který je třeba výjimku bez dalšího udělit. Význam komunikace je třeba
poměřovat i s dalšími zájmy (primárně se zájmem na dodržování hygienických limitů hluku).
V této souvislosti viz i judikaturu Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne
18. 12. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 4/18), či judikaturu ESLP (např. rozsudek ve věci Hatton proti
Spojenému království ze dne 8. 7. 2003, stížnost č. 36022/97, rozsudek ve věci Giacomelli proti Itálii
ze dne 2. 11. 2006, stížnost č. 59909/00), ze kterých vyplývá nutnost vyvažování mezi zájmem
jednotlivce na ochranu před hlukem a protichůdnými zájmy společnosti.
[60] Nejvyšší správní soud dále obecně konstatuje, že si lze představit situaci, ve které i přes
provedení všech možných opatření nebude moci být dosaženo snížení hluku pod limitní úroveň.
K tomu viz i např. stanovisko veřejného ochránce práv ve věci sp. zn. 2322/2002/VOP/Ka
4138/2007/VOP/Ka (přístupné v systému ASPI), podle něhož: „Udělení časově omezeného povolení
k provozu zdroje nadlimitního hluku by mělo přicházet v úvahu jako výjimečné opatření tam, kde není možné
nebo praktické nařizovat zastavení provozu zdroje hluku. To bude platit především pro případy, kdy zdroj hluku
plní významnou společenskou úlohu a nelze ho v této roli nahradit. To platí nepochybně v případě teplárny, která
zásobuje teplem významnou část obyvatel města.“ Obdobně si lze představit např. komunikaci, na které
ani po učinění všech možných protihlukových opatření (instalace tichého asfaltu, snížení rychlosti
na minimum, instalace protihlukových stěn, maximální omezení průjezdu vozidel atp.) není
možné docílit snížení hlukové zátěže pod limitní úroveň. Z obsahu spisu však nevyplývá,
že by se o takový případ jednalo i v nyní posuzované věci.
[61] Nutno dodat, že z rozhodnutí stěžovatelky nelze dovodit ani to, že by náklady
na provedení navrhovaných protihlukových opatření byly v nepoměru ve vztahu k přínosu
ke snížení hlukové zátěže fyzických osob stanovený i s ohledem na počet fyzických osob exponovaných
nadlimitnímu hluku nebo vibracím (§30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví). Stěžovatelka
na tomto nepostavila vydání předmětné výjimky.
[62] Žalobou napadenému rozhodnutí lze dále vytknout, že z něj nevyplývá jednoznačně ani
to, z čeho stěžovatelka dovozuje, že pro danou lokalitu platí tzv. stará hluková zátěž, resp. z čeho
lze usuzovat na to, že v dané oblasti tvrzený hluk existoval již před 1. 1. 2001. V rozhodnutí
se k tomu stěžovatelka vyjadřuje pouze okrajově, přičemž ani obsah správního spisu neposkytuje
jednoznačnou oporu pro její závěr. I tímto se proto bude stěžovatelka v dalším řízení podrobně
zabývat. Primárním předpokladem pro vydání výjimky totiž je, aby bylo řádně zjištěno
a podloženo, jaký hlukový limit právní úprava pro danou oblast stanoví (viz §30 zákona
o ochraně veřejného zdraví a nařízení č. 272/2011 Sb.). Pokud uvedené splněno není, nemůže
být z logiky věci vydána ani výjimka, která stanoví hranici překračování tohoto zákonného limitu.
Jinak řečeno, má-li výjimka překračovat určitý limit, musí z rozhodnutí, resp. podkladů
založených ve spisu, jednoznačně a přezkoumatelně vyplývat, o jaký limit se vlastně jedná.
[63] Argumentaci, kterou se snaží stěžovatelka doplnit odůvodnění správního rozhodnutí,
pak nelze přijmout. Důvody, pro které bylo vydáno rozhodnutí, musí správní orgán vtělit
do jeho odůvodnění, a nikoliv je doplňovat v řízení před správními soudy (srov. např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2013, č. j. 8 Afs 58/2012 - 44, ze dne 10. 2. 2016,
č. j. 4 As 207/2015 - 107, ze dne 24. 9. 2014, č. j. 8 Afs 34/2013 - 68, ze dne 3. 3. 2016,
č. j. 7 Azs 322/2015 - 43).
[64] Nejvyšší správní soud si přitom plně uvědomuje obtížnost postavení stěžovatelky
při vydávání hlukové výjimky, resp. složitost vydání takového rozhodnutí. Stejně tak
si uvědomuje finanční náročnost protihlukových opatření, organizačně-technické souvislosti
spojené s realizací takových opatření atp. Zákon je však koncipován shora popsaným způsobem.
V tomto ohledu je třeba akcentovat i zcela konkrétní a specifické okolnosti dané věci (viz výše),
které brání přílišnému zobecnění výše uvedených závěrů. Nejvyšší správní soud si uvědomuje
i důsledky shora uvedené judikatury, včetně té, která umožnuje věcně přezkoumat i žaloby
podané osobami, jež nebyly účastníky správních řízení. Tato judikatura je ovšem ustálená,
podpořená závěry rozšířeného senátu zdejšího soudu a byla vydána ve věcech majících obdobný
základ jako nyní posuzovaný případ (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 4. 2014, č. j. 4 As 157/2013 - 33, ze dne 31. 5. 2016, č. j. 4 As 17/2016 - 44). Např.
v posledně označeném rozsudku Nejvyšší správní soud zrušil (na základě kasační stížnosti
podané osobami, které nebyly účastníky správního řízení) rozhodnutí správního orgánu, jímž byl
povolen zkušební provoz silničního okruhu mj. z důvodu, že se správní orgán z moci úřední
důkladně nezabýval ochranou veřejného zájmu a řádně nezjistil skutkový stav věci stran důsledků
předmětného povolení (mj. překračování limitů hluku). Správnímu orgánu vytkl i to,
že podmínku realizace protihlukových stěn vymezil neurčitě, resp. tak, že není zajištěna jejich
faktická realizace.
[65] Nejvyššímu správnímu soudu je známa i judikatura Ústavního soudu k hlukovým limitům
(viz např. nález ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. IV. ÚS 451/11), ani z ní však nelze dovodit oporu
pro argumentaci stěžovatelky. Ústavní soud v uvedeném nálezu opakovaně akcentoval nutnost
snížení hluku na rozumně dosažitelnou míru, přičemž kroky směřující k tomuto stavu vyhodnotil
v jím posuzovaném případě jako dostačující. V dané věci takový závěr učinit nelze (viz výše).
Stejně tak je soudu znám nedávný nález Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2018, sp. zn. Pl. ÚS
4/18, ve kterém byl shledán nedůvodným návrh podaný skupinou senátorů na zrušení některých
ustanovení nařízení vlády č. 272/2011 Sb. Mezi stěžejní závěry uvedeného nálezu patří i závěr,
že je třeba snažit se o vyvažování mezi zájmem jednotlivce na ochranu před hlukem
a protichůdnými zájmy společnosti, přičemž státy disponují širokým prostorem pro uvážení
ve vztahu k podobě a výsledku tohoto vyvažování: „Orgány státní správy nebo soudy mohou posoudit
konkrétní situace a dojít k závěru, že i při nepřekročení limitů hluku jde s ohledem na místní podmínky o hluk
nadměrný a případně vyzvat vlastníka k nápravě. Toto pojetí ve své podstatě vhodněji než plošné limity dovoluje
aplikovat vzpomínanou proporcionalitu a zohlednit konkrétní situace a okolnosti.“ Ústavní soud se dále
zabýval otázkou, zda je česká právní úprava ochrany před hlukem v souladu s ústavním
pořádkem, resp. s čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. K tomu soud
uvedl, že: „Judikatura Evropského soudu pro lidská práva (dále jen jako „ESLP“) vskutku vykládá čl. 8
Úmluvy a právo na respektování obydlí tak, že jeho obsahem je rovněž právo na klidné užívání obydlí, včetně
ochrany před nadměrným hlukem (např. rozsudek ve věci Hatton proti Spojenému království ze dne 8. 7. 2003,
stížnost č. 36022/97, bod 96, všechna rozhodnutí ESLP jsou dostupná na https://hudoc.echr.coe.int). ESLP
ovšem podobně jako tento nález uvádí, že je třeba snažit se o vyvažování mezi zájmem jednotlivce na ochranu před
hlukem a protichůdnými zájmy společnosti, přičemž státy disponují širokým prostorem pro uvážení ve vztahu
k podobě a výsledku tohoto vyvažování (srov. rozsudek ve věci Giacomelli proti Itálii ze dne 2. 11. 2006, stížnost
č. 59909/00, bod 80). Jinak řečeno, stát je oprávněn uplatnit řadu důvodů, proč je ochrana před nadměrným
hlukem omezena, potažmo vysvětlit, jak se pokoušel ochranu před hlukem zlepšit. Teprve pokud jsou tato
opatření v daném případě zjevně nedostatečná, je možné konstatovat porušení čl. 8 Úmluvy (srov. rozsudek ve věci
Deés proti Maďarsku ze dne 9. 11. 2010, stížnost č. 2345/06, bod 23). Přistoupení k posouzení míry naplnění
pozitivních závazků státu je však obvykle podmíněno tzv. vnitřní nesrovnalostí, což v případě hluku nejčastěji
znamená, že došlo k překročení místních hlukových limitů (rozsudek ve věci Moreno Gómez proti Španělsku
ze dne 16. 11. 2004, stížnost č. 4143/02, bod 60; obdobně Cuenca Zarzoso proti Španělsku ze dne
16. 1. 2018, stížnost č. 23383/12).“ A bod 67: „Porušení čl. 8 Úmluvy ve vztahu k ochraně před hlukem
posuzuje ESLP vždy jednotlivě podle okolností dané věci. Vzhledem k tomu je navrhovatelkou dovozované
tvrzení o plošném porušení práva na klidné užívání obydlí napadenými ustanoveními nařízení obtížně obhajitelné.
Navíc lze z podaného krátkého rozboru judikatury ESLP dovodit, že jedním z důležitých indikátorů porušení
čl. 8 Úmluvy může být překročení místních hlukových limitů. ESLP přitom nepoužívá žádné vlastní (autonomní)
hranice hlukových limitů, ale vychází z těch, které platily v čase a místě přezkoumávaného případu (podrobněji
Fernández, Telmo Esteban. Environmental cases in the ECHR. A focus in noise pollution. Anuario de Acción
Humanitaria y Derechos Humanos, 2009, č. 6, s. 142-145). ESLP dosud nezpochybnil hodnoty či strukturu
hlukových limitů v jednotlivých zemích, byť ty se značně liší (srov. body 50-51 tohoto nálezu). Je třeba rovněž
připomenout, že shora rozebíraný institut pohody bydlení (bod 57 tohoto nálezu) v sobě implicitně obsahuje prvky
klidného užívání obydlí. Není proto žádný důvod se domnívat, že by česká právní úprava ochrany před hlukem
porušovala čl. 8 Úmluvy.“
[66] Nejvyšší správní soud závěrem dodává, že stěžovatelka v kasační stížnosti uplatnila pouze
shora uvedené námitky, ve kterých vedle absence aktivní legitimace obecně polemizovala
se závěry obsaženými v rozsudku krajského soudu a poukazovala na jeho nepřezkoumatelnost.
S ohledem na výše uvedenou právní úpravu a judikaturu však zdejší soud uvedené námitky
nemohl shledat důvodnými. Žádné další námitky, které by měly potenciál vyvolat kasaci rozsudku
krajského soudu, stěžovatelka nepřednesla. Soud přitom není oprávněn domýšlet stížní body
za stěžovatele, resp. zkoumat zákonnost napadeného rozsudku z důvodů neuvedených v kasační
stížnosti. Řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční. Obsah, rozsah a kvalita
kasační stížnosti předurčují obsah, rozsah a kvalitu následného soudního rozhodnutí
(srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010,
č. j. 4 As 3/2008 - 78). Je-li tedy kasační stížnost kuse zdůvodněna, je tak předurčen nejen rozsah
přezkumné činnosti soudu, ale i obsah rozsudku soudu. Soud není oprávněn domýšlet argumenty
za stěžovatele. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral
by roli advokáta. Podpůrně srov. i rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2012,
č. j. 1 Afs 57/2011 - 95, ze dne 22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014 - 20, ze dne 27. 10. 2010,
č. j. 8 As 22/2009 - 99, ze dne 18. 6. 2008, č. j. 7 Afs 39/2007 - 46, ze dne 17. 12. 2008,
č. j. 7 As 17/2008 - 60. Nejvyšší správní soud nezjistil ani jiné vady, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
VII.
[67] S ohledem na výše uvedené nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu než kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítnout (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Nejvyšší správní soud ve věci
rozhodl na základě oprávnění uvedeného v §109 odst. 2 s. ř. s. bez jednání.
[68] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo na náhradu
nákladů řízení nenáleží. Žalobce zastoupený (na základě plné moci) advokátem měl v řízení
před Nejvyšším správním soudem úspěch (kasační stížnost byla zamítnuta), a proto má právo
na náhradu nákladů, které mu vznikly v podobě nákladů na právní zastoupení. Náklady spočívají
v odměně advokáta za jeden úkon právní služby (vyjádření ke kasační stížnosti) v hodnotě
3 100 Kč [§1 odst. 1, §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)] a v náhradě
hotových výdajů 300 Kč (§13 odst. 4 advokátního tarifu). Protože je advokát plátcem daně
z přidané hodnoty (dále jen „daň“), zvyšuje se tento nárok o částku odpovídající dani, kterou
je povinen z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona
č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, tj. o 714 Kč. Jelikož má
žalobce právo na náhradu těchto nákladů proti stěžovatelce, rozhodl Nejvyšší správní soud tak,
že stěžovatelka je povinna zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce na náhradě nákladů řízení
částku 4 114 Kč.
[69] Výrok ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení vychází z §60 odst. 5 s. ř. s., podle něhož
má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které vznikly v souvislosti
s plněním povinnosti, jež byla osobě zúčastněné na řízení soudem uložena; z důvodů hodných
zvláštního zřetele může soud na návrh přiznat právo i na náhradu dalších nákladů řízení.
V daném řízení soud osobě zúčastněné na řízení neuložil splnit žádnou povinnost, přičemž
neshledal ani existenci důvodů hodných zvláštního zřetele.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. května 2019
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu