ECLI:CZ:NSS:2019:7.AS.569.2018:28
sp. zn. 7 As 569/2018 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: R. D., proti žalovanému:
Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) Ing. K. R., zastoupena JUDr. Jakubem Vozábem, Ph.D., advokátem se
sídlem Na Květnici 713/7, Praha, II) J. D., III) J. D., IV) L. Ř. S., V) S . B., v řízení o kasační
stížnosti osoby zúčastněné na řízení I) proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem –
pobočka v Liberci ze dne 7. 12. 2018, č. j. 59 A 126/2017 - 73,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení II), III), IV) a V) n e m a j í právo na náhradu nákladů
řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím Městského úřadu Tanvald, odboru dopravy (dále též „silniční úřad“
či „správní orgán I. stupně“) ze dne 18. 1. 2017, č. j. MěÚT/23247/2016/OD-SH/To/R, bylo
žalobci podle §29 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „zákon o pozemních komunikacích“) nařízeno odstranit
„nepovolenou pevnou překážku - závoru a betonové panely, umístěné na veřejně přístupných účelových
komunikacích na pozemku parc. č. X v k. ú. a obci T..“
[2] Rozhodnutím žalovaného ze dne 31. 10. 2017, č. j. OD 584/2017-3/280.9/Hk, bylo
mj. zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno prvostupňové rozhodnutí.
II.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu podle §65 a násl. zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen s. ř. s.), které Krajský
soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci vyhověl shora označeným rozsudkem a zrušil
rozhodnutí žalovaného pro vady řízení a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění uvedl,
že v daném případě bylo vedeno řízení o odstranění pevné překážky, která měla být umístěna
na veřejně přístupné účelové komunikaci, která se má nacházet na pozemku žalobce. Krajský
soud se proto nejprve zabýval otázkou, zda je předmětná cesta skutečně veřejně přístupnou
účelovou komunikací. K tomu shrnul judikaturu správních soudů, ze které vyplývá, že veřejně
přístupná účelová komunikace je druhem pozemní komunikace, k jejímuž vzniku je vyžadováno
kumulativní (současné) naplnění čtyř znaků. První znak veřejně přístupné účelové komunikace
vyplývá z definice pozemní komunikace v §2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích – musí
se jednat o dopravní cestu určenou k užití vozidly a chodci. Také druhý znak je uvedený v zákoně
o pozemních komunikacích, konkrétně v jeho §7 odst. 1, a je jím zákonný účel komunikace, tedy
zda pozemní komunikace slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto
nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo
k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Třetím znakem je souhlas vlastníka tohoto
pozemku (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 - 60)
a čtvrtým znakem je nutnost komunikační potřeby (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 2. 2. 2017, č. j. 5 As 140/2014 - 76).
[4] Optikou výše uvedeného nahlížel krajský soud na předmětnou komunikaci umístěnou
na pozemku žalobce (pozemek parc. č. X v k. ú. a obci T., dále též „pozemek“). Předně
poznamenal, že ze spisu vyplývá, že se cesta na pozemku dělí na dvě části; první je pokračováním
cesty od silnice III/29022 směřujícím při pohledu od této silnice vlevo podél přilehlých domů,
druhá část odbočuje vpravo dolů směrem k domu osoby účastněné na řízení I). Na této odbočné
komunikaci (dále též „odbočná komunikace“, či pouze „komunikace“) byla umístěna předmětná
překážka. Vzhledem k existenci dvojice cest je třeba znaky veřejně přístupné účelové komunikace
hodnotit ve vztahu ke každé z těchto cest zvlášť, tj. i k odbočné komunikaci. Správní orgány
dospěly k závěru, že obě cesty jsou v terénu patrné, plní účel dle zákona o pozemních
komunikacích, je zde dána nutná komunikační potřeba a cesty existují odnepaměti, pročež je
předpokládáno udělení konkludentního souhlasu vlastníka pozemku s obecným užíváním. Tento
závěr je ovšem dle názoru krajského soudu nesprávný.
[5] Správní orgány své závěry ohledně souhlasu vlastníka s veřejným užíváním komunikace
postavily na veřejném užívání cesty odnepaměti. Měly by proto mít prokázáno, že cesta byla
veřejně užívaná nikoli aktuálně, kdy se takovému užívání vlastník zjevně brání, nýbrž historicky,
a to po takovou dobu, že prakticky nelze nalézt pamětníka vzniku veřejného užívání cesty.
Teprve v takovém případě by bylo možno dovozovat existenci souhlasu vlastníka pozemku
s obecným užíváním komunikace (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012,
č. j. 1 As 32/2012 - 42). Podle soudu ze shromážděných důkazů neplyne, že odbočná
komunikace byla historicky veřejně užívána, a nelze tak dovozovat její veřejné užívání
odnepaměti. Správní spis přitom neposkytuje ani podporu pro další (rozdílný) závěr, že cesta
vznikla při stavbě vodovodu v 80. letech dvacátého století. Ostatně, i kdyby bylo prokázáno,
že cesta vznikla v 80. letech, byl by vznik cesty zjištěn natolik přesně, že by nebylo možno
komunikaci označit za existující odnepaměti. Bylo by naopak třeba zjišťovat, zda některý
z vlastníků pozemku od 80. let do budoucna udělil souhlas s veřejným užíváním cesty, to se však
nestalo. Z uvedených důvodů proto krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
III.
[6] Rozsudek krajského soudu napadla osoba zúčastněná na řízení I) (dále též „stěžovatelka“)
kasační stížností z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Krajský soud podle názoru
stěžovatelky dospěl k nesprávnému právnímu závěru, že odbočná komunikace nesplňuje všechny
znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Podle stěžovatelky je z obsahu správního spisu
zřejmé, že komunikace vznikla v souvislosti se stavbou vodovodu v 80. letech dvacátého století.
Existenci komunikace pak prokazují i ortofotomapy z let 1998, 2004 a 2010. Předchozí vlastníci
přitom museli udělit souhlas s obecným užíváním komunikace. V době stavby vodovodu
pozemek vlastnila L. U. (která zemřela dne X), přičemž z žádných dokumentů nevyplývá, že by
vzniku komunikace či jejímu veřejnému užívání jakkoli bránila či proti němu vystupovala. Je tedy
zřejmé, že L. U. musela se vznikem veřejně přístupné účelové komunikace udělit minimálně
konkludentní souhlas. Následní vlastníci předmětného pozemku pak byli vázáni jejím souhlasem.
Po smrti L. U. pozemek přešel do vlastnictví jejího syna J. U., který jej vlastnil mezi lety 1989 a
2000. Ten jej daroval svému bratrovi M. U., jenž byl vlastníkem pozemku mezi lety 2000 a 2006,
kdy od něj předmětný pozemek koupil žalobce. Jako na nepravdivé je pak třeba nahlížet na
tvrzení uvedených osob o neexistenci komunikace na daném pozemku. Dále uvedla,
že komunikaci neužívala pouze stěžovatelka, ale i členové a návštěvníci spolku „KONDOR –
skupina KOŘES“ (dále též „spolek“), doručovatelé pošty, dodavatelé energií apod. Je přitom
irelevantní, že žalobce v roce 2010 udělil spolku povolení stran vjezdu v rámci instalace čistírny
odpadních vod. Z dalších vyjádření uvedeného spolku vyplývá, že předmětnou komunikaci
v minulosti bez problémů užíval. Ani nesouhlas žalobce vyslovený v roce 2013 nemůže mít žádný
vliv na dříve udělený souhlas. Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní
soud zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[7] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje s rozsudkem krajského
soudu a v plném rozsudku na něj odkazuje. Ze spisu nevyplývá doba vzniku odbočné
komunikace, resp. příp. konkludentní souhlas s jejím veřejným užíváním. Z vyjádření osob
zúčastněných na řízení (manželé D. a S. B.), bývalého vlastníka pozemku J. U. a osob bydlících
v blízkosti žalobce (manželé P.), vyplývá, že nebyl udělen souhlas s veřejným užíváním
komunikace. Jestliže pak nebyl naplněn jeden ze znaků veřejně přístupných účelových
komunikací, tedy souhlas vlastníka pozemku s obecným užíváním komunikace, nelze předmětnou
komunikaci považovat za veřejně přístupnou účelovou komunikaci, a proto nelze žalobci uložit
odstranění pevné překážky z této komunikace.
V.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že správní orgán I. stupně zjistil řádně
skutkový stav věci stran všech znaků existence účelové komunikace. Podle žalovaného byla
komunikace historicky využívána okruhem osob, který již nelze uhlídat. Komunikace byla
využívána mj. návštěvníky akcí pořádaných spolkem, vozidly zajišťujícími zásobování a jiné
služby. Těmto osobám nikdo nebránil v užívání předmětné komunikace.
VI.
[9] Osoby zúčastněné na řízení II) a III) podaly ke kasační stížnosti společné vyjádření,
ve kterém uvedly, že cesta, která vznikla při budování vodovodu, po postavení vodovodu zanikla.
Jednalo se o cestu „na louce“; louka byla po postavení vodovodu vrácena do původního stavu.
Tato cesta nadto v žádném případě nevedla k pozemku stěžovatelky. Cesta k pozemku
stěžovatelky vznikla až na podzim roku 2013, kdy započala se stavbou domu na svém pozemku
a pravděpodobně vytvořila zpevněnou cestu v chráněné oblasti Jizerských hor (nadto bez
souhlasu správního orgánu, který vlastní sousední pozemek). To potvrzují i prohlášení dalších
osob, vč. místních rodáků. Dále osoby zúčastněné na řízení II) a III) uvedly, že objekt
ve vlastnictví spolku nebyl léta užíván a obyvatelný; nepotřeboval tudíž zásobovat energiemi či
jinými službami. Nadto dodavatelé energií, poštovní vozy a další služby by tímto strmým svahem
dolů nikdy nesjeli. Do roku 2010 zde nebyl ani jakýkoliv pohyb návštěvníku spolku, jak mylně
uvádí stěžovatelka. Silniční úřad spolku povolil v roce 2010 jednorázové projetí, o čemž věděla
i stěžovatelka. Osoby zúčastněné na řízení dále konstatovaly, že pokud měly v minulosti potřebu
vjezdu, žádaly o povolení vjezdu (u právního předchůdce žalobce a následně u žalobce).
Z uvedených důvodů navrhly kasační stížnost zamítnout.
VII.
[10] Ostatní osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
VIII.
[11] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a odst. 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu, že byly dány důvody pro zrušení
rozhodnutí žalovaného.
[14] Jak vyplývá z konstantní judikatury správních soudů (srov. např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2017, č. j. 7 As 63/2017 - 48, ze dne 24. 5. 2018,
č. j. 7 As 70/2018 - 60, atp.) veřejně přístupná účelová komunikace je kategorií pozemní
komunikace, k jejímuž vzniku je třeba naplnění definičních znaků. Definiční znaky veřejně
přístupné účelové komunikace jsou následující: 1) jedná se stálou a v terénu patrnou dopravní
cestu určenou k užití vozidly nebo chodci ve smyslu §2 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích; 2) tato cesta slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků
těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi
nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků ve smyslu §7 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích; 3) vlastník pozemku souhlasil s jeho obecným užíváním
(viz např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, bod 33); 4) je dána
nutná komunikační potřeba, takže komunikace představuje nezbytnou spojnici pro vlastníky
konkrétních nemovitostí (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015,
č. j. 6 As 213/2015 - 14, publ. pod č. 3371/2016 Sb. NSS). Pokud jsou skutečně naplněny
všechny uvedené znaky, jedná se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Pokud by byť
i jeden ze znaků scházel, o veřejně přístupnou účelovou komunikace se jednat nemůže
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64, ze dne
29. 8. 2017, č. j. 7 As 63/2017 - 48, atp.).
[15] V dané věci se spor koncentruje na otázku, zda bylo v řízení před správními orgány
postaveno najisto, zda byl či nebyl udělen souhlas vlastníka s obecným užíváním pozemku,
tj. zda došlo ke splnění třetího znaku.
[16] Otázkou udělení souhlasu s obecným užíváním (dále „též souhlas“) se Nejvyšší správní
soud opakovaně zabýval a akcentoval nutnost důkladného zkoumání splnění této podmínky
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64,
ze dne 31. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 - 66, ze dne 16. 3. 2010, č. j. 5 As 3/2009 - 76, či ze dne
13. 1. 2012, č. j. 7 As 125/2011 - 85). Z ní dále vyplývá, že veřejně přístupná pozemní
komunikace nemůže vzniknout proti vůli vlastníka dotčeného pozemku (viz např. posledně
označený rozsudek).
[17] Co se pak týče formy udělení souhlasu, souhlas nemusí být udělen pouze výslovným
prohlášením. K tomu srv. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2011,
č. j. 5 As 27/2010 - 187, podle něhož: „Pokud vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit
jako veřejně přístupná účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o veřejně přístupnou
účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí tedy, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace.
Naproti tomu v případě nesouhlasu musí jít o aktivní jednání vlastníka pozemku. Veřejnou cestou se tedy
pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným souhlasem nebo
konkludentním strpěním. (…) To ovšem nic nemění na tom, že musí být v každém případě splněna podmínka
první a základní, tedy že muselo platně dojít k věnování pozemku obecnému užívání, a to vlastníkem pozemku
či jeho právními předchůdci či musí být takto daná cesta užívána odnepaměti.“
[18] Obdobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 8. 2016,
č. j. 6 As 19/2016 - 24: „K udělení konkludentního souhlasu postačuje pouhá nečinnost. Jestliže vlastník po
dostatečně dlouhou dobu toleruje užívání svého pozemku veřejností k dopravním účelům a nic zjevného proti tomu
nečiní, pak se má za to, že se vznikem veřejné cesty na svém pozemku souhlasí“. Tedy pokud určitý pozemek
začíná užívat jako cestu veřejnost a vlastník nesouhlasí s tímto stavem, pak musí dát nesouhlas najevo aktivně.“
[19] Speciální pravidla pak platí pro cesty využívané veřejností tzv. „odnepaměti“. Jak zdejší
soud uvedl např. v rozsudku ze dne 5. 10. 2016, č. j. 3 As 249/2015 - 37, „pokud se dobu vzniku
veřejné cesty nepodaří zjistit, neboť se jedná o dlouhodobě veřejně užívanou komunikaci a její vznik nelze doložit
ani svědeckými výpověďmi ani listinami z archivů, a jedná se o historickou cestu tzv. ´odnepaměti´, platí
domněnka existence konkludentního souhlasu s užíváním cesty jako veřejně přístupné účelové komunikace
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu z 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012 - 42) a ten tak nemusí být
prokazován.“
[20] Dále viz rozsudek ze dne 24. 5. 2018, č. j. 7 As 70/2018 - 60 (který obstál i před Ústavním
soudem, viz usnesení ze dne 27. 11. 2018, sp. zn. IV. ÚS 2530/18): „problematická a často sporná
situace pak nastává v případě průkaznosti veřejnosti starých cest, u nichž s ohledem na dlouhou časovou prodlevu
není obvykle možné zjistit, zda některý z předchozích vlastníků dal souhlas s jejich obecným užíváním, či takové
užívání trpěl. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud konstatoval, že komunikace, u níž nelze zjistit, zda byla
některým z předchozích vlastníků k obecnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána
„odnepaměti z naléhavé komunikační potřeby“, je veřejně přístupnou účelovou komunikací (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 - 66; či rozsudek ze dne 22. 12. 2009
č. j. 1 As 76/2009 - 60). Užívání určité komunikace odnepaměti z naléhavé komunikační potřeby tak fakticky
nahrazuje souhlas předchozích vlastníků, neboť se má za to, že souhlas byl dán, když cesta byla dlouhodobě,
typicky po desetiletí, užívána veřejností.“
[21] Z výše uvedeného tedy předně vyplývá nutnost důkladného zkoumání otázky vzniku
komunikace. Od toho se totiž odvíjí, kdo mohl udělit souhlas s obecným užíváním (resp. vyslovit
nesouhlas s jejím obecným užíváním). Pokud se prokáže, že komunikace existuje odnepaměti
z důvodu nutné komunikační potřeby, lze udělení souhlasu presumovat. Pokud však nebude
prokázáno, že se jedná o takovou komunikaci, je třeba se důkladně zabývat otázkou, zda některý
z vlastníků udělil s obecným užíváním souhlas (k formám souhlasu viz výše). V obou případech je
však třeba trvat na náležitém zjištění stavu věci. Primárně pak stran okamžiku vzniku
komunikace, následně pak stran uděleného souhlasu.
[22] V dané věci správní orgán I. stupně v rozhodnutí, se kterým se ztotožnil i žalovaný,
na jedné straně tvrdí, že předmětná komunikace vznikla v 80. letech dvacátého století (současně
se stavbou vodovodu), na stranu druhou však tvrdí, že existovala odnepaměti, tj. od doby, kterou
si nikdo z žijících osob nemůže pamatovat. Již z toho vyplývá, že v rámci řízení před správními
orgány nebylo postaveno najisto, kdy předmětná komunikace vznikla.
[23] Nelze na jedné straně tvrdit, že cesta vznikla v 80. letech dvacátého století, a současně,
že existuje odnepaměti; 80. léta dvacátého století nelze považovat za dobu, kterou si žádná žijící
osoba nemůže pamatovat. Otázka vzniku cesty je přitom stěžejní pro učinění závěru, kým byl či
mohl být udělen souhlas s jejím obecným užíváním (viz výše citovanou judikaturu).
[24] Každá z uvedených dob přitom vyžaduje jiný přístup ke zkoumání souhlasu s obecným
užíváním. V případě vzniku cesty v 80. letech dvacátého století je třeba důkladně zkoumat, zda
skutečně tehdejší vlastník udělil souhlas s obecným užíváním; v případě existenci cesty
odnepaměti platí domněnka existence konkludentního souhlasu s užíváním cesty jako veřejně
přístupné účelové komunikace, a ten tak nemusí být prokazován (srov. výše uvedené rozsudky
Nejvyššího správního soudu, např. ze dne 5. 10. 2016, č. j. 3 As 249/2015 - 37).
[25] Krajský soud proto nepochybil, pokud rozhodnutí žalovaného zrušil. I podle názoru
Nejvyššího správního soudu nemůže rozhodnutí žalovaného pro výše uvedené vady obstát.
Postup krajského soudu odpovídá konstantní judikatuře. Vedle shora označených rozsudků viz
např. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2013, č j. 4 As 89/2013 - 21, v němž
bylo podobně správním orgánům vytknuto, že důkladně nezjistily „kdy předmětná komunikace jako
veřejná cesta vznikla, respektive zda se jedná o cestu veřejně užívanou „odnepaměti“ (…) Protože skutečnost
rozhodná z hlediska posouzení otázky, zda byl dán souhlas vlastníka pozemku se vznikem veřejné cesty v době
vzniku veřejně přístupné účelové komunikace (veřejné cesty), respektive zda se jedná o veřejnou cestu „odnepaměti“,
nebyla ve správním řízení spolehlivě zjištěna.“
[26] S krajským soudem lze souhlasit i v jeho navazujících závěrech. I podle názoru
Nejvyššího správního soudu lze institut obecného užívání cest odnepaměti vztáhnout ke starým
cestám, které jsou tradičně veřejně užívány tak dlouho, že již nelze přesně objasnit (není člověka,
jenž by to pamatoval), kdy bylo s veřejným užíváním započato a kdy k tomu byl dán vlastníkem
pozemku souhlas. V případě předmětné komunikace lze na základě dosud shromážděných
podkladů pochybovat, že cesta zde vůbec odnepaměti existovala, natož aby byla odnepaměti
veřejně užívána. To nevyplývá ani ze shromážděných fotomapových podkladů. Pokud by se pak
skutečně jednoznačně prokázalo, že cesta vznikla až v 80. letech dvacátého století (jak rovněž
tvrdí správní orgány a stěžovatelka), bylo třeba se zabývat otázkou, kdo, resp. kdy udělil souhlas.
Tento souhlas však je třeba dovozovat k cestě, a nikoliv ke stavbě vodovodu. Nadto skutečnost,
že byl dán souhlas ke stavbě vodovodu, ještě neznamená, že byl dán souhlas s vybudováním
cesty, resp. s jejím následným obecným užíváním.
[27] Argumentace stěžovatelky obsažená v kasační stížnosti nemůže na výše uvedených
vadách správních rozhodnutí nic změnit. Stěžovatelka se snaží v podstatě doplnit argumentaci
správních orgánů, což možné není. Při přezkoumání správního rozhodnutí vychází soud
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§75
odst. 1 s. ř. s.). Soud nemůže posuzovat rozhodnutí správních orgánů optikou (doplňující)
argumentace účastníka řízení. Správní soudy přezkoumávají zákonnost rozhodnutí správních
orgánů k datu jejich vydání, přičemž nemohou zohledňovat další argumentaci správních orgánů
(natož pak dalších osob), která má doplňovat odůvodnění správních rozhodnutí (viz např.
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2016, č. j. 7 Azs 322/2015 - 43, ze dne
18. 9. 2003, č. j. 1 A 629/2002 - 25, atp.). Ani soud pak není oprávněn doplňovat rozhodnutí
správního orgánu, či ho nahrazovat vlastním rozhodnutím. Správní soudnictví je založeno na
principu kasačním. Soud může správní rozhodnutí (v případě nezákonnosti či vad) pouze zrušit
a věc vrátit správnímu orgánu k dalšímu řízení (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 3. 2010, č. j. 1 As 8/2010 - 65, ze dne 27. 8. 2013, č. j. 8 Afs 58/2012 - 44, ze dne
10. 2. 2016, č. j. 4 As 207/2015 - 107, ze dne 24. 9. 2014, č. j. 8 Afs 34/2013 - 68, ze dne
3. 3. 2016, č. j. 7 Azs 322/2015 - 43).
[28] Je pravdou, že správní soud není vázán skutkovým zjištěním správního orgánu; může
zopakovat nebo i doplnit důkazy provedené správním orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah
a způsob dokazování jinak. Z toho však nelze dovozovat, že by jádro dokazování nemělo být
před správním orgánem, ale před správním soudem. Primárním úkolem soudu není zjišťovat
skutkový stav nutný pro rozhodnutí správního orgánu, nýbrž hodnotit správnost a úplnost
skutkových zjištění učiněných správním orgánem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 3. 2007, č. j. 1 As 32/2006 - 99, publ. pod č. 1275/2007 Sb. NSS). Např. v rozsudku
ze dne 16. 4. 2015, č. j. 5 Afs 89/2013 - 29, kasační soud konstatoval, že „těžiště dokazování má
probíhat před správními orgány, přičemž není úlohou správních soudů provádět složitá dokazování a nahrazovat
tak to, co měl již před nimi učinit správní orgán […] Správnímu soudu přísluší v rámci soudního přezkoumání
správního rozhodnutí posoudit, zda správní orgán provedl dokazování v potřebném rozsahu, tedy zda si opatřil
dostatečné podklady pro rozhodnutí tak, aby mohl řádně usuzovat na skutkové i právní otázky, které pro své
rozhodnutí potřebuje zodpovědět. Soudní řízení správní není pokračováním správního řízení. Úloha správního
soudu je tak primárně přezkumná, v zásadě se nejedná o soud nalézací, byť je správní soud samozřejmě oprávněn
v přiměřeném rozsahu doplnit dokazování provedené správním orgánem (§77 odst. 2 s. ř. s.).“ Obdobně podle
rozsudku ze dne 24. 9. 2015, č. j. 2 As 114/2015 - 36, „v řízení o žalobě podle §65 a násl. s. ř. s. má
krajský soud běžně řešit, a to typicky prováděním důkazů, skutkové otázky, jež byly zkoumány ve správním
řízení, jehož výsledek, tedy žalobou napadené správní rozhodnutí, přezkoumává. Dokazování před soudem
se však má zásadně omezit na prověření toho, zda skutkové závěry ze správního řízení obstojí.“
[29] Výše uvedené platí tím spíše pro Nejvyšší správní soud, tj. pro vrcholný soud na úseku
správního soudnictví. Stěžovatelka však v rozporu s právě citovanými judikaturními závěry
v kasační stížnosti de facto doplňuje argumentaci správních orgánů, resp. navrhuje provést řadu
důkazů, kterými chce (nad rámec správních rozhodnutí) prokázat naplnění všech znaků veřejně
přístupné komunikace. Touto otázkou se však měly primárně zabývat správní orgány; soud může
jejich rozhodnutí pouze přezkoumat, a nikoliv doplňovat jejich odůvodnění (viz výše). Nic
přitom nebrání stěžovatelce v tom, aby svou argumentaci a podklady (mj. o vzniku komunikace,
o její existenci, o tvrzeném používání komunikace ze strany dalších osob, dodavatelů služeb atp.)
předložila správním orgánům v rámci dalšího řízení. Pouze z opatrnosti soud dodává
k argumentaci stěžovatelky, že souhlas s obecným užíváním udělila L. U. (která podle
stěžovatelky zemřela dne X), že v případě souhlasů s obecným užíváním udělených v období od
roku 1948 do roku 1989 je třeba přihlížet i k příp. jednání vlastníka nemovitosti po převratu
v listopadu 1989 (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, č. j. 5
As 140/2014 - 85, publ. pod č. 3571/2017 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 29. 8. 2017, č. j. 7 As
63/2017 - 48). Nutno dodat i to, že stěžovatelka se může v řízení před soudy domáhat ochrany
před zkrácením vlastních práv, nikoliv práv třetích osob (v tomto případě např. práv
předmětného spolku; k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2018,
č. j. 7 As 344/2018 - 35). Ani další argumentace stěžovatelky není sto zpochybnit důvody, pro
které krajský soud přistoupil ke zrušení rozhodnutí žalovaného. Nejvyšší správní soud se s jeho
nosnými závěry plně ztotožnil.
[30] Nejvyšší správní soud tedy v souladu s krajským soudem uzavírá, že byly dány důvody
ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Krajský soud nepochybil, pokud zrušil rozhodnutí
žalovaného s tím, že budu nutno důkladně zjistit skutečný stav věci stran splnění všech znaků
veřejně přístupné účelové komunikace, zejména pak stran souhlasu s obecným užíváním.
Na správních orgánech proto bude, aby se znovu zabývaly otázkou vzniku komunikace. Teprve
poté, co bude postaveno najisto, kdy komunikace vznikla, budou zkoumat, zda a kdo udělil
souhlas s obecným užíváním. Jen tak bude možno uzavřít, že by splněn uvedený znak veřejně
přístupné účelové komunikace. Pokud nebude náležitě zjištěno, že jsou naplněny všechny znaky
veřejně účelové komunikace, nelze ji za takovou považovat, což má za následek i nemožnost
uložení povinnosti odstranit překážku z této komunikace. Podrobněji viz rozsudek krajského
soudu.
[31] Nejvyšší správní soud závěrem uvádí, že si plně uvědomuje obtížnost vydávání
rozhodnutí stran existence veřejně přístupných účelových cest. Tato složitost je způsobena
mj. dobou, která od vzniku komunikací povětšinou uplynula, vztahem bývalého režimu
k vlastnickému právu, resp. narušením vlastnických vztahů a jejich následnou transformací
do vztahů nových. I přes uvedenou obtížnost je však třeba trvat na náležitém zjištění,
zda skutečně byly naplněny všechny znaky veřejně přístupné komunikace. Je totiž třeba mít
na paměti judikaturu Ústavního soudu k veřejně přístupným účelovým komunikacím,
resp. k čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (viz např. nález Ústavního soudu ze dne
9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, bod 34), resp. shora citovanou judikaturu Nejvyššího správního
soudu.
[32] Výše uvedeným se Nejvyšší správní soud nikterak nevyjadřuje k tomu, jak má správní
orgán v dalším řízení rozhodnout. To bude odvislé od náležitého zjištění skutečného stavu věci,
čemuž mohou jednoznačně napomoci i podklady a vyjádření všech osob dotčených daným
řízením. S ohledem na rozdílná vyjádření předmětným rozhodnutím dotčených osob se jeví jako
vhodné např. provedení důkladné rešerše v historických podkladech týkajících se dané
komunikace a území, či vyslechnutí (nezaujatých) místních rodáků (či znalců dané oblasti) atp.,
tak aby mohl být učiněn jednoznačný závěr o tom, kdy komunikace vznikla, resp. zda byl udělen
souhlas s jejím obecným užíváním (pokud se neprokáže, že existovala odnepaměti).
[33] Z uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[34] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti
úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení (viz např. rozsudek zdejšího soudu ze dne
2. 5. 2018, č. j. 9 As 203/2017 - 28). Žalovaný pak žádnou náhradu nákladů řízení nepožadoval.
Ostatně nebylo by možno hovořit ani o jeho úspěchu ve věci; zdejší soud zamítl kasační stížnost
směřujícímu proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu. Co se pak týče žalobce, ten v řízení
o kasační stížnosti učinil písemné vyjádření, ve kterém zopakoval a rozvedl argumentaci učiněnou
již v předcházejících etapách řízení. Vyjádření nadto učinil nezastoupen advokátem
a nepožadoval v něm náhradu nákladů řízení. Nejvyšší správní soud proto žalobci rovněž
nepřiznal náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
[35] Výrok o nákladech ve vztahu k osobám zúčastněným na řízení II), III), IV) a V) pak
vychází z §60 odst. 5 s. ř. s. (ve spojení s §120 s. ř. s.), podle něhož má osoba zúčastněná
na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti,
kterou ji soud uložil. V řízení o kasační stížnosti ani jedna z osob zúčastněných na řízení neplnila
žádnou povinnost, kterou by jí soud uložil. Soud neshledal ani existenci důvodů hodných
zvláštního zřetele (§60 odst. 7 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. dubna 2019
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu