ECLI:CZ:NSS:2019:7.AZS.417.2019:34
sp. zn. 7 Azs 417/2019 - 34
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: X, proti žalovanému:
Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, se sídlem Kaplanova 2055/4, Praha 4,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
29. 10. 2019, č. j. 4 A 65/2019 - 77,
takto:
Návrh žalobkyně na vydání předběžného opatření ze dne 16. 12. 2019, jímž by se žalovanému
uložilo, aby do pravomocného rozhodnutí o této kasační stížnosti propustil žalobkyni ze Zařízení
pro zajištění cizinců a zajistil její přemístění do zařízení nevězeňského typu, se za mí t á.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností doručenou Nejvyššímu správnímu soudu dne 27. 11. 2019 se žalobkyně
(dále také „stěžovatelka“) domáhá zrušení rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
29. 10. 2019, č. j. 4 A 65/2019 - 77, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 3. 10. 2019, č. j. KRPA-250355-53/ČJ-2019-000022. Tímto rozhodnutím
byla podle §124 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o pobytu cizinců“)
prodloužena doba zajištění žalobkyně za účelem správního vyhoštění o 60 dnů.
[2] Stěžovatelka podala dne 16. 12. 2019 návrh na vydání předběžného opatření, jímž by se
žalovanému uložilo, aby do pravomocného rozhodnutí o této kasační stížnosti propustil
žalobkyni ze Zařízení pro zajištění cizinců a zajistil její přemístění do zařízení nevězeňského typu
v souladu s ustanovením §123b zákona o pobytu cizinců. Svůj návrh stěžovatelka odůvodnila
především svým zhoršujícím se zdravotním stavem. Dle stěžovatelky lze mít důvodné
pochybnosti o tom, zda je její zdravotní stav vůbec slučitelný s pobytem v zařízení pro zajištění
cizinců (dále též „ZZC“). Zajištěním stěžovatelky dochází k porušení jejích práv zakotvených
v čl. 6, 7, 8 a 31 Listiny základních práv a svobod, a to konkrétně práva na osobní svobodu,
práva na zdraví, na život a na ochranu před mučením, nelidským a ponižujícím zacházením.
Ke svému zdravotnímu stavu odkazuje na lékařské zprávy. V červenci 2019 byla na týden
hospitalizována v psychiatrické nemocnici Kosmonosy. Při vstupu do nemocnice byla
hodnocena jako dysforická, rezonantní, ve značné tenzi, negativistická, výrazně paranoidní,
bludně zpracovávající realitu. Z výstupní zprávy nemocnice pak vyplývá, že stěžovatelka
od 18 let trpí poruchami příjmu potravy a může trpět aspergerovým syndromem. Dle zprávy
z vyšetření v psychiatrické nemocnici ze dne 28. 8. 2019 byla stěžovatelce diagnostikována akutní
přechodná polymorfní psychotická porucha se symptomy schizofrenie, resp. psychotická
dekompenzace osobnosti s akcentovanými rysy emoční nestability. Je u ní patrná tenze a úzkost,
hůře kontroluje své reakce, je emočně nestabilní a disociální. Dle další zprávy z psychiatrické
nemocnice Kosmonosy ze dne 30. 9. 2019 stěžovatelka uvádí, že má sebevražedné myšlenky,
dochází u ní k váhovému úbytku. Ambulantní zprávy ze dne 16. 10. 2019 potvrzují poruchu
příjmu potravy a doporučují psychiatrickou léčbu. Dle vyjádření MUDr. R. Š., vedoucího
Odboru ZZC Bělá-Jezová ze dne 25. 10. 2019 se stěžovatelka nenachází v bezprostředním
ohrožení života, její stav je vážný. Lékařské zprávy za období od července 2019 do října 2019
tedy dle stěžovatelky potvrzují, že zajištění negativním způsobem dopadá na její psychické a
fyzické zdraví. Její problémy se v detenci kontinuálně zhoršují a mohou dospět až do
chronického a život ohrožujícího stadia. Aktuálnější zprávy o zdravotním stavu stěžovatelky
nejsou k dispozici, neboť stěžovatelka odmítá další vyšetření z důvodu nedůvěry v lékařský
personál v ZZC Bělá-Jezová i psychiatrické nemocnice Kosmonosy. Současný stav stěžovatelky
ani její váha nejsou známy a stěžovatelka potenciálně může být v ohrožení života. Vážnost jejího
stavu potvrzují rovněž záznamy o jejím chování v průběhu zajištění, které popisují řadu
incidentů, včetně vulgárního nebo agresivního chování vůči personálu a jiným zajištěným.
Jednou pak došlo k pokusu o sebepoškození, když stěžovatelka snědla klobouček neznámé
houby nalezené ve vycházkové zóně ZZC.
[3] Stěžovatelka dále odkazuje na svůj osobní příběh, dle kterého je osobou zranitelnou.
V minulosti mohla být vystavena závažnému násilí či se stát obětí obchodování s lidmi, když
zareagovala na podvodný inzerát a byla unesena a vydírána mafií. Příběh stěžovatelky pak sice
ve správním řízení nebyl potvrzen, ale ani vyvrácen. Stěžovatelka rovněž odkazuje na informaci
Kanceláře veřejné ochránkyně práv (dále též „KVOP“) o zahájení šetření ve věci, dle které
stěžovatelka pravděpodobně spadá pod definici zranitelné osoby ve smyslu čl. 3 odst. 9 Směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách
a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků
třetích zemí. Uvedená informace totiž nepřímo potvrzuje domněnku, že stěžovatelka trpí
Aspergerovým syndromem a je tedy osobou zranitelnou. Z informace KVOP rovněž vyplývá,
že prodloužením zajištění stěžovatelky by mohla být potenciálně ohrožena její práva garantovaná
v čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
[4] Stěžovatelka je toho názoru, že výše popsaná situace svou intenzitou naplňuje podmínky
uvedené v §38 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále též „s. ř. s.“).
[5] Podle §38 odst. 1 s. ř. s. byl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit poměry
účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit
něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí
osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat.
[6] Dle §38 odst. 2 s. ř. s. si soud k návrhu na předběžné opatření podle potřeby vyžádá
vyjádření ostatních účastníků. Nejvyšší správní soud pro tento postup v nyní posuzované věci
neshledal důvod. Z podání stěžovatelky jsou v potřebném rozsahu i míře podrobnosti seznatelné
všechny skutkové okolnosti potřebné k rozhodnutí o předběžném opatření, přičemž prima facie
z tohoto podání a listin k němu přiložených není v daném případě patrné, že by o nich panovala
mezi účastníky zásadní neshoda, která by vyžadovala objasnění (srov. usnesení zdejšího soudu
ze dne 24. 5. 2006, č. j. Na 112/2006 - 37).
[7] Předběžné opatření podle §38 odst. 1 s. ř. s. tedy obecně spočívá v tom, že účastníkům
řízení bude uloženo něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Tato obecná formulace
ovšem neznamená, že by předběžným opatřením bylo možné uložit jakoukoliv povinnost.
Aby bylo možné předběžné opatření nařídit, musí být návrh formulován tak, aby vyhovoval
požadavku na právní dovolenost a faktickou uskutečnitelnost. Zjednodušeně řečeno, není
mj. možné domáhat se vydání předběžného opatření, jímž by bylo dotčené osobě uloženo
postupovat v rozporu se zákonem. Je-li návrh na vydání předběžného opatření formulován tak,
že se fakticky domáhá uložení nemožné či nedovolené povinnosti, jedná se o věcnou vadu, která
je důvodem pro zamítnutí návrhu. Tento výklad potvrzuje rovněž odborná literatura (srovnej
KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol., Soudní řád správní: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019.
ISBN 978-80-7598-479-1. str. 294). Návrh musí být rovněž dostatečně konkrétní, jak vyplývá
z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 4. 2018, č. j. 5 As 47/2018 - 129.
[8] Stěžovatelka se svým návrhem na vydání předběžného opatření domáhá toho, aby byla
propuštěna ze ZZC a byla přemístěna do zařízení „nevězeňského“ typu. Podle §124 odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců je policie oprávněna zajistit cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno
oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění anebo o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně
rozhodnuto nebo mu byl uložen jiným členským státem Evropské unie zákaz vstupu platný pro území členských
států Evropské unie a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, pokud je nebezpečí, že by
cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, zejména tím, že v řízení uvedl
nepravdivé údaje o totožnosti, místě pobytu, odmítl tyto údaje uvést anebo vyjádřil úmysl území neopustit nebo
pokud je takový úmysl zjevný z jeho jednání. Podle odst. 3 téhož ustanovení policie v rozhodnutí o zajištění
stanoví dobu trvání zajištění s přihlédnutím k předpokládané složitosti přípravy výkonu správního vyhoštění.
Při stanovení doby trvání zajištění je policie povinna zohlednit případy nezletilých cizinců bez doprovodu a rodin
či jiných osob s dětmi. Je-li to nezbytné k pokračování přípravy výkonu správního vyhoštění, je policie oprávněna
dobu trvání zajištění prodloužit, a to i opakovaně. V řízení o prodloužení doby trvání zajištění cizince za účelem
správního vyhoštění je vydání rozhodnutí prvním úkonem v řízení. Odvolání, obnova řízení ani přezkumné řízení
nejsou přípustné. Podle odst. 8 téhož ustanovení policie zajištěného cizince poučí o oprávnění podat policii
žádost o propuštění ze zařízení, a dále o oprávnění podat ve správním soudnictví žalobu proti rozhodnutí
o zajištění nebo prodloužení doby trvání zajištění. Jde-li o nezletilého cizince bez doprovodu nebo o nezletilého
cizince v obdobném postavení, poučí policie o těchto oprávněních opatrovníka.
[9] Podle §126 písm. a) a b) zákona o pobytu cizinců je policie povinna po celou dobu zajištění
cizince zkoumat, zda důvody zajištění trvají, neprodleně po zajištění poučit zajištěného cizince v jazyce, ve kterém
je cizinec schopen se dorozumět, o možnosti podat policii žádost o propuštění ze zařízení a soudního přezkumu
zákonnosti zajištění a rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění nebo rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení.
Nelze-li tento jazyk zjistit a nelze-li toto seznámení provést ani jiným způsobem, policie cizince poučí předáním
písemně vyhotoveného poučení v jazycích českém, anglickém, francouzském, německém, čínském, ruském,
arabském, hindském a španělském o možnosti podat policii žádost o propuštění ze zařízení a soudního
přezkumu zákonnosti zajištění a rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění nebo rozhodnutí o nepropuštění
ze zařízení. O předání písemně vyhotoveného poučení policie sepíše záznam.
[10] Podle §129a odst. 1 zákona o pobytu cizinců je cizinec oprávněn podat policii žádost
o propuštění ze zařízení, ve které je povinen uvést veškeré rozhodné skutečnosti, kterých se dovolává a označit
důkazy. Policie cizince nevyzývá k odstranění vad žádosti. Policie zkoumá, zda trvají důvody, pro které byl
cizinec zajištěn, popřípadě pro které byla doba zajištění prodloužena, nebo zda jsou splněny podmínky
pro uložení zvláštního opatření za účelem vycestování. O žádosti policie rozhodne bez zbytečného odkladu.
[11] Podle §130 odst. 1 zákona o pobytu cizinců se rozhodnutí o zajištění cizince zpravidla vykonává
v zařízení. Podle odst. 4 téhož ustanovení policie neprodleně po nabytí právní moci rozhodnutí o zajištění
dopraví zajištěného cizince do zařízení určeného provozovatelem. Podle důvodové zprávy k §130 zákona
o pobytu cizinců „cizinec musí být do 48 hodin od zajištění umístěn do Zařízení, které je vytvořeno
pro ubytování zajištěných cizinců. Podle ‘nebezpečnosti‘ cizince bude umístěn buď do části se zmírněným režimem
zajištění, nebo do části s přísným režimem zajištění.“
[12] Z citovaných ustanovení, zejména z §130 zákona o pobytu cizinců vyplývá, že zajištění je
vykonáváno v ZZC, přičemž policie je povinna po právní moci rozhodnutí o zajištění cizince
do určeného zařízení dopravit. Právní úprava tedy nepředpokládá, že by zajištění bylo standardně
vykonáváno kdekoli jinde než v ZZC. Tento závěr pak platí i ve vztahu ke zranitelným osobám.
Právní úprava přitom nerozlišuje různé druhy ZZC, například zařízení standardní, zařízení
vhodná pro nezletilé, či zařízení vhodná pro zranitelné osoby, ani neukládá povinnost rozličné
druhy zařízení vytvořit a nestanovuje, aby specifické skupiny osob byly umísťovány
do konkrétních zařízení či typů zařízení. Z úřední činnosti je zdejšímu soudu nicméně známo,
že právě ZZC Bělá-Jezová, ve kterém se nachází stěžovatelka, je považováno za nejvhodnější
pro zajištění osob nezletilých a zranitelných (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 3. 2019, č. j. 10 Azs 316/2018 - 60, a ze dne 4. 4. 2019, č. j. 9 Azs 167/2018 - 72). Tuto
skutečnost ostatně potvrdil zdejší soud rovněž přímo ve vztahu ke stěžovatelce. V rozsudku
ze dne 13. 11. 2019, č. j. 6 Azs 170/2019 - 50, vydaném ve věci rozhodnutí o jejím zajištění
uvedl, že „stěžovatelka je umístěna v Zařízení pro zajištění cizinců Bělá Jezová, které je vybaveno pro pobyt
zranitelných osob (jak vyplývá ze správního spisu, především z úředních záznamů o přezkoumání trvání důvodů
pro zajištění stěžovatelky), a je jí poskytována lékařská péče.“ Podpůrně lze odkázat rovněž na veřejně
dostupné materiály Správy uprchlických zařízení Ministerstva vnitra k ZZC Bělá-Jezová
(viz http://www.suz.cz/wp-content/uploads/2018/02/brozura2_nahled_dvoustran.pdf), kde je
výslovně uvedeno, že: „Areál v Bělé-Jezové je přizpůsoben k pobytu žen, rodin a dalších ohrožených skupin.
(…) V důsledku migrační krize bylo zařízení počínaje květnem 2015 vystaveno skokovému přílivu cizinců (v té
době se jednalo o jediné ZZC). V první fázi na počátku srpna 2015 bylo urychleně zprovozněno a otevřeno nové
ZZC Vyšní Lhoty, jež bylo určeno pro samostatné muže. Současně bylo rozhodnuto o otevření dalšího ZZC
v Drahonicích pro samostatné muže zajištěné na území Čech. Obě tato rozhodnutí umožnila Ministerstvu vnitra
určit ZZC Bělá – Jezová (jednoznačně objekt s nejlepšími podmínkami pro pobyt) jako zařízení určené pro pobyt
zranitelných skupin osob, především rodin s dětmi a samostatných žen. Ihned po tomto rozhodnutí (tedy cca v září
2015) byly navrženy a následně realizovány organizační, stavební a personální změny směřující k tomu,
aby podmínky pro děti ubytované v ZZC Bělá – Jezová se svými zajištěnými zákonnými zástupci byly co nejlepší
s ohledem na jejich specifickou situaci. Tyto změny vedoucí ke zlepšení podmínek pro výše zmíněnou skupinu osob
byly realizovány v průběhu následujícího roku a budou probíhat také v roce 2017. Realizované úpravy reflektují
nejen rozhodovací praxi Evropského soudu pro lidská práva, ale také standardy Úřadu Vysokého komisaře
Organizace spojených národů pro uprchlíky. Cílem těchto změn je zlepšení podmínek s důrazem na humanizaci
a zútulnění prostředí v zařízení zejména pro děti a další zranitelné skupiny.“
[13] S ohledem na limity právní úpravy, kdy v současné době není možné realizovat výkon
rozhodnutí o zajištění mimo ZZC, nelze než dospět k závěru, že stěžovatelka se momentálně
nachází v nejvhodnějším ZZC s ohledem na svou situaci. Rovněž v informaci KVOP se na str. 4
uvádí, že: „Z informací od Správy uprchlických zařízení jsem si zároveň vědoma toho, že bylo vynaloženo
značné úsilí o to, aby se stěžovatelce dostalo v rámci zařízení lékařské péče.“ Přemístění stěžovatelky
do zařízení „nevězeňského“ typu, kterého se stěžovatelka domáhá (aniž by navíc konkretizovala,
o jaké zařízení přesně by se mělo jednat), právní úprava nepředpokládá, respektive neupravuje
existenci takového zařízení. Odkaz stěžovatelky na §123b zákona o pobytu cizinců je pak zcela
mylný, neboť toto ustanovení upravuje toliko zvláštní opatření za účelem vycestování, která je
možno ve smyslu §124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců uložit namísto zajištění [Policie je oprávněna
zajistit cizince staršího 15 let (…), o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto (…)
a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování (…)]. Pro vlastní (jakýsi alternativní) výkon
zajištění je však využít nelze. Stěžovatelka se tedy domáhá toho, aby žalovanému byla uložena
právními předpisy nedovolená povinnost. Jak přitom bylo uvedeno výše, vydání takového
předběžného opatření není možné.
[14] Dále je třeba uvést, že dle judikatury Nejvyššího správního soudu je možné se domáhat
zatímní úpravy poměrů prostřednictvím předběžného opatření v souladu se zásadou subsidiarity
soudní ochrany teprve v situaci, kdy navrhovatel nemá k dispozici jiný procesní prostředek
k zatímní úpravě poměrů (srovnej usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2017,
č. j. 6 As 6/2017 - 75, a rovněž KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol., Soudní řád správní: komentář.
Praha: Wolters Kluwer, 2019. ISBN 978-80-7598-479-1. str. 294). Stěžovatelka přitom nutnost
vydání předběžného opatření zdůvodňuje především tím, že u ní dochází ke zhoršení
zdravotního stavu, a to právě z důvodu pobytu v ZZC. V takovém případě je však nezbytné
postupovat podle §129a zákona o pobytu cizinců a podat žádost o propuštění ze ZZC.
Na vhodnost podání žádosti o propuštění stěžovatelku zdejší soud upozornil v rozsudku
č. j. 6 Azs 170/2019 - 50, kde uvedl: „Nejvyšší správní soud též v této souvislosti připomíná své přesvědčení
o rozporu lhůty omezující podání žádosti o propuštění ze zajištění upravené v §129a odst. 3 zákona o pobytu
cizinců s čl. 5 odst. 4 Úmluvy, což by měl žalovaný vzít v úvahu v případě, že stěžovatelka o propuštění požádá
v době, kdy k tomu podle citovaného ustanovení není oprávněna; jde-li o rozpor s mezinárodní smlouvou podle
čl. 10 Ústavy České republiky, použije se přednostně mezinárodní smlouva, a tento závěr mohou učinit nejen
soudy, ale ve své aplikační praxi i správní orgány. Žalovaný tak bude postupovat v souladu s právem, pokud
na základě přednostní aplikace čl. 5 odst. 4 Úmluvy připustí rozhodování o žádosti o propuštění ze zařízení
podané i v době, kdy k tomu stěžovatelka není de lege lata dle §129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců
oprávněna, čímž in favorem libertatis (tj. ve prospěch základních práv a svobod stěžovatelky) umožní periodický
soudní přezkum trvání důvodů pro omezení osobní svobody ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy; je-li totiž soudní
přezkum připuštěn v pravidelných a přiměřených intervalech, nezávislých na vnějších okolnostech, přestává být
problematickým pravidlo §75 s. ř. s., podle něhož soud vychází ze skutkového a právního stavu v době
rozhodování správního orgánu.“ Na tomto názoru soud setrvává.
[15] K výtkám stěžovatelky týkajícím se otázky, zda žalovaný správně vyhodnotil možnost
jejího zajištění s ohledem na její příběh a zdravotní stav, Nejvyšší správní soud uvádí, že tato
problematika bude předmětem meritorního posouzení kasační stížnosti ve věci prodloužení
zajištění.
[16] Na základě výše uvedených skutečností dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že nejsou
splněny podmínky pro vydání předběžného opatření, a proto návrh stěžovatelky dle §38
s. ř. s. zamítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 19. prosince 2019
Mgr. David Hipšr
předseda senátu