ECLI:CZ:NSS:2019:8.AS.247.2018:70
sp. zn. 8 As 247/2018-70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní
věci navrhovatelů: a) Sdružení majitelů domů v centru Českých Budějovic, se sídlem
Krajinská 35/1, České Budějovice, b) OBCHODNÍ CENTRUM VLTAVÍN, s. r. o.,
se sídlem Krajinská 33/5, České Budějovice, oba zastoupeni JUDr. Václavem Junkem,
advokátem se sídlem Krajinská 35/1, České Budějovice, proti odpůrci: Magistrát města České
Budějovice, se sídlem nám. Přemysla Otakara II. 1/1, České Budějovice, zastoupený
Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem a společníkem HAVEL & PARTNERS, s. r. o.,
se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Dopravní podnik
města České Budějovice, a. s., se sídlem Novohradská 738/40, České Budějovice, o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 18. 12. 2017, čj. ODSH/13646/2017-14,
o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
22. 8. 2018, čj. 50 A 53/2018-74,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 22. 8. 2018, čj. 50 A 53/2018-74,
se ru š í a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Odpůrci se v rac í zaplacený soudní poplatek ve výši 6 000 Kč, který mu bude
vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám jeho zástupce Mgr. Františka
Korbela, Ph.D., advokáta a společníka HAVEL & PARTNERS, s. r. o., se sídlem
Na Florenci 2116/15, Praha 1, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Odpůrce v záhlaví specifikovaným opatřením obecné povahy (dále „opatření“) stanovil
místní trvalou úpravu provozu na pozemní komunikaci v ulici Hradební a Krajinská v Českých
Budějovicích, a to z důvodu vedení nové „midibusové“ linky elektrobusů městské hromadné
dopravy (dále „MHD“). Stanovení místní dopravy je vázáno na dodržení podmínek
specifikovaných v napadeném opatření.
[2] Navrhovatelé se domáhali u Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále „krajský
soud“) zrušení uvedeného opatření. Uvedli, že napadeným opatřením byli zkráceni na svých
právech, přičemž navrhovatel a) je navíc reprezentantem zájmů vlastníků domů v historickém
centru města. Zpochybnili účinky opatření, jelikož panují pochybnosti o datu jeho vyvěšení
a sejmutí z úřední desky. Namítali také nedostatečné zjištění skutkového stavu, neboť nebyla
zjišťována stanoviska vlastníka komunikace a součástí žádosti o vydání opatření nebylo ani
stanovisko Policie ČR (dopravního inspektorátu). Odpůrce se bez jakéhokoliv odůvodnění
zabýval pouze některými připomínkami dopravního inspektorátu založenými ve spisu.
Navrhovatelé též namítali podjatost úředních osob. Opatření bylo vydáno, aniž by bylo
o podjatosti pravomocně rozhodnuto. Odpůrce pochybil také při odůvodňování opatření, neboť
vycházel z dokumentů, které nejsou součástí spisu. Účelem opatření bylo zajištění obslužnosti
odstavného parkoviště v ulici Jírovcova, které však nebylo ani k datu vydání opatření dokončeno.
Svoz osob z parkoviště měl být realizován ekologickými elektrobusy, ale na trase stále jezdí
autobusy se spalovacími motory. Nejsou tak splněny podmínky stanovené opatřením. Odpůrce
se nevypořádal ani s připomínkami Policie ČR, které se týkaly bezpečnosti chodců. Navrhovatelé
si po vydání opatření nechali vypracovat posudky, ze kterých plyne závěr o riziku zvýšené
nehodovosti v lokalitě v důsledku kolizí autobusů s dalšími subjekty a závěr o nevhodnosti
provozu ve vztahu k poškození inženýrských sítí a statiky okolních budov. Odpůrce si takové
posudky měl nechat sám vypracovat. Opatření je rovněž v rozporu s tehdy platným územním
plánem, který v Krajinské ulici počítá pouze s ekologickými dopravními prostředky
v jednosměrném provozu. Poslední námitka spočívala v nedostatečném vypořádání odvolacích
námitek navrhovatelů.
[3] Krajský soud v záhlaví označeným rozsudkem zrušil k datu jeho právní moci napadené
opatření v části trvalé úpravy provozu na pozemní komunikaci v ulici Krajinská. Vyšel z toho,
že práva navrhovatelů nejsou dotčena v ulici Hradební a ti tak nejsou k podání návrhu v této části
povoláni. Odpůrce podle soudu pochybil, pokud rozhodl o meritorní žádosti v dané věci před
pravomocným vyřízením námitek podjatosti. Dále přisvědčil námitce, že odůvodnění opatření
argumentuje souhlasem speciálního stavebního úřadu po změně projektové dokumentace
ke stavebnímu povolení a vypořádáním připomínek dotčeného orgánu k této dokumentaci, avšak
tyto dokumenty nejsou obsaženy ve spise, což způsobuje nepřezkoumatelnost odůvodnění
napadeného opatření. Soud shledal důvodnou rovněž námitku nevypořádání připomínek
dopravního inspektorátu, ze kterých plyne závěr o nevhodnosti provozu v Krajinské ulici
z hlediska bezpečnosti chodců a cyklistů. Odpůrce měl povinnost vzít toto stanovisko dotčeného
orgánu v úvahu, a pokud jeho závěry nechtěl respektovat a necítil se jím být vázán, bylo nutné
se s ním důkladně vypořádat. To však neučinil. Dále porušil §172 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, protože věc neprojednal s orgánem památkové péče, ačkoliv se jedná o vedení nové
jízdní trasy midibusů památkovou rezervací. Soud navrhovatelům přisvědčil též v otázce rozporu
opatření s územním plánem, neboť opatření zavedlo do uvedené ulice obousměrný provoz
MHD navzdory tomu, že územní plán umožňuje pouze jednosměrnou trať. Pochybením
je i to, že provoz probíhá místo elektrobusů midibusy se spalovacími motory, čímž není
dodržována základní podmínka provozu dle daného opatření.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření navrhovatelů
[4] Odpůrce (dále „stěžovatel“) podal proti výše označenému rozsudku krajského soudu
obsáhlou kasační stížnost, ve které vymezil deset kasačních námitek. Navrhl, aby soud zrušil
napadený rozsudek a návrh odmítl, případně aby věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Předeslal, že napadené opatření sledovalo důležitý veřejný zájem, kterým je dopravní dostupnost
centra města prostřednictvím MHD, a současně zohledňuje zájem na ochraně životního
prostředí. Územně plánovací dokumentace nemůže dosahovat takového detailu, aby v rovině
dopravního značení stanovila obousměrný provoz pro veškerou MHD v centru. I pokud
by napadené opatření trpělo vadami, které shledal krajský soud, měl soud pečlivě tyto (domnělé)
vady vážit vůči veřejně prospěšnému zájmu a právu města na územní samosprávu.
[5] Stěžovatel předně namítl, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů. Krajský soud nijak nereagoval na odborné podklady předložené stěžovatelem, které
dokládají souladnost opatření a územního plánu. Nevypořádal se ani s jeho tvrzením, že územní
plán řeší jednosměrnost pouze ve vztahu k trolejbusům a nikoli k MHD jako celku. Opomenul
také vyjádření památkového odboru stěžovatele, který sám potvrdil, že není dotčeným orgánem.
Napadený rozsudek se pak nijak nevypořádal ani s odkazem na tzv. algoritmus přezkumu
a související argumenty stěžovatele. Dále stěžovatel poukázal na to, že v návaznosti na výzvu
krajského soudu vyjádřil nesouhlas s tím, aby bylo ve věci rozhodnuto bez nařízení jednání,
pokud soud nevyhoví jeho návrhu na přerušení řízení. Podle další kasační námitky neměli
navrhovatelé v dané věci aktivní legitimaci. Neuvedli ani nedoložili, jak stěžovatel vydáním
napadeného opatření zkrátil jejich práva. Jejich obecné zdůvodnění nenaplňuje požadavky
kladené judikaturou Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 3. 5. 2011, čj. 8 Ao 2/2011-72,
a ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120). Dotčení ani zkrácení jejich právní sféry a vztah mezi
ní a územím, na něž opatření dopadá, z návrhu neplynou. Předmětem napadeného opatření
je stanovení místní úpravy provozu, tedy dopravní značení, ze samotné povahy věci je tedy
sporné, jak by mohlo dané opatření do práv navrhovatelů zasáhnout. Stěžovatel zdůrazňuje,
že se v dané věci nejedná o výstavbu či umožnění výstavby. Vzhledem k tomu, že navrhovatelé
postrádají aktivní legitimaci k podání návrhu, měl by Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
zrušit a návrh odmítnout.
[6] Stěžovatel dále namítl, že napadené opatření zohledňuje stanoviska dopravního
inspektorátu doložená v souladu se zákonnými požadavky. Způsob vypořádání připomínek
dopravního inspektorátu zcela odpovídá rozsahu vydaného opatření. Krajský soud klade
v rozporu s judikaturou Ústavního soudu (nález sp. zn. III. ÚS 1669/11) na odůvodnění opatření
přemrštěné požadavky. Ze závěrů krajského soudu navíc není zřejmé, jak mohlo dojít ke zkrácení
skutečných hmotných (resp. subjektivních veřejných) práv navrhovatelů. Námitka, které krajský
soud vyhověl a podle níž napadené opatření nemá dostatečnou oporu ve spisu, je podle
stěžovatele vytržená z kontextu odůvodnění opatření. Stěžovatel na dokumenty zmiňované
krajským soudem odkazoval pouze v návaznosti na připomínky Policie ČR, která poukazovala
na souvztažnost k jiné akci. Dané dokumenty přímo nesouvisely s řízením o návrhu opatření,
ale s jiným řízením. Ve vztahu k nedoručení rozhodnutí o námitce podjatosti stěžovatel uvedl,
že toto rozhodnutí bylo navrhovatelům (resp. jejich zástupci) doručeno do datové schránky.
Při doručování do datové schránky se doručení zjišťuje z příslušného záznamu v informačním
systému. Podle stěžovatele pak byla v dané věci jediným dotčeným orgánem Policie ČR.
Stěžovatel dále nesouhlasí ani s tím, že by napadené opatření bylo v rozporu s územním plánem.
Napadené opatření splňuje všechna kritéria algoritmu pro přezkum opatření obecné povahy
vyplývající z judikatury Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel vyzýval krajský soud, aby tento
algoritmus použil. Ten tak ovšem bez odůvodnění neučinil, ač by jej související úvahy musely vést
nutně k závěru o nemožnosti zrušení daného opatření. V návaznosti na výše uvedené pak
stěžovatel závěrem poukázal na to, že i pokud by soud shledal v rámci přijímání opatření
nezákonnost, s ohledem na požadavky judikatury musel pečlivě vážit přiměřenost jeho zrušení.
Krajský soud tak ovšem neučinil. I kdyby došlo k porušení zákona (byť se tak podle stěžovatele
nestalo) měl za pomocí testu proporcionality posoudit, zda takové porušení zákona vzhledem
k opatřením sledovanému cíli opravdu nezbytně vyžaduje jeho zrušení.
[7] Navrhovatelé mají za to, že kasační stížnost by měla být zamítnuta. Ve vyjádření
ke kasační stížnosti předně připomněli absurdnost situace, v níž je žadatelem o vydání opatření
stěžovatel, který o takové žádosti následně sám rozhoduje z pozice správního orgánu.
Zopakovali, že zavedení obousměrné dopravy mělo za následek ohrožení uživatelů pěší zóny
a nemovitých kulturních památek. V souladu s rozsudkem krajského soudu navrhovatelé setrvají
na tom, že napadené opatření je v rozporu s územním plánem. Soud správně vycházel z obsahu
spisu k opatření na základě právního a skutkového stavu ke dni jeho vydání. Odpůrce se nijak
nezabýval posouzením statiky vyhotoveným JH-STATIKA, s. r. o., z listopadu 2017 či technickou
zprávou Ing. O. z prosince 2017. Podle navrhovatelů není krajský soud vázán právním názorem
památkového odboru o tom, zda se považuje za dotčený orgán pro účely opatření. Stěžovatel
navíc brojí pouze proti části argumentace krajského soudu a navrhovatelé odkazují na celé
odůvodnění této otázky v napadeném rozsudku. Ve vztahu ke kasační námitce, podle níž jsou na
stěžovatele kladeny nepřiměřené požadavky, navrhovatelé uvádí, že je na stěžovateli, aby
odůvodnil opatření jednoznačně a srozumitelně a uvedl, o co je opírá. Ve vztahu k vypořádání
námitek podjatosti navrhovatelé dodali, že je na stěžovateli, aby spis vedl řádně a úplně, což
zjevně nesplnil. Ve zbytku pak odkázali na odůvodnění svého návrhu a repliku k vyjádření
stěžovatele v řízení před krajským soudem.
[8] Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a dospěl
k závěru, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále „s. ř. s.“) přípustná, přičemž stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[10] Nejvyšší správní soud předesílá, že si je vědom skutečnosti, že u téhož soudu souběžně
probíhalo řízení týkající se shodných účastníků (vedené zde pod sp. zn. 7 As 206/2018) ve věci
soudního přezkumu opatření obecné povahy spočívajícího ve stanovení přechodné úpravy
provozu na místních komunikacích v lokalitě centra Českých Budějovic. K tomu je nicméně třeba
poznamenat, že napadená opatření obecné povahy, která v obou případech krajský soud zrušil,
se odlišují jak svojí povahou (v nyní projednávané věci se jedná o místní trvalou úpravu provozu),
tak také svým rozsahem (přechodná úprava provozu se týkala širšího výčtu dotčených
komunikací, resp. ulic). Především pak se obě řízení odlišují i rozsahem a podobou stěžovatelem
uplatněných kasačních námitek.
[11] Před samotným přezkumem důvodnosti kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 s. ř. s.,
tedy v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů, je třeba připomenout, že úkolem Nejvyššího
správního soudu je nad rámec hodnocení důvodů kasační stížnosti mimo jiné také ověřit,
zda řízení před krajským soudem nebylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí ve věci samé, resp. zda napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné
(viz §109 odst. 4 s. ř. s.).
[12] Nejvyšší správní soud v dané věci v prvé řadě i s ohledem na výše zmiňovanou povahu
napadeného opatření nemohl přehlédnout, že zatímco návrhový petit obsažený v návrhu
podaném krajskému soudu spočíval v návrhu na zrušení napadeného opatření „v celém rozsahu“,
výrok napadeného rozsudku krajského soudu se týká pouze části napadeného opatření. Napadené
opatření, jehož zrušení jako celku navrhovatelé požadovali, spočívá v místní trvalé úpravě
provozu v ulicích Hradební a Krajinská v Českých Budějovicích. Krajský soud však ve výroku
I. napadeného rozsudku zrušil napadené opatření toliko v části týkající se trvalé úpravy provozu
na pozemní komunikaci v ulici Krajinská, aniž by se v rámci výrokové části daného rozsudku
zabýval i zbývající částí petitu (resp. napadeného opatření), a to i přesto, že i v samotném
vymezení věci v záhlaví rozsudku označuje napadené opatření (tedy předmět svého přezkumu)
jako celek. Shodně návrh co do vymezení rozsahu předmětu řízení – tedy ve vztahu k oběma
dotčeným ulicím – označuje krajský soud i v reprodukční části napadeného rozsudku (viz body
1. a 13. odůvodnění).
[13] S ohledem na výše uvedené je tedy zřejmé, že krajský soud napadeným rozsudkem
především nevyčerpal celý předmět řízení, jak jej vymezili navrhovatelé v petitu svého návrhu,
resp. jak jej vymezil sám krajský soud v záhlaví a reprodukční části napadeného rozsudku.
Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že z předloženého spisu krajského soudu ani neplyne,
že by oproti podanému návrhu obsahujícímu výše citovaný petit navrhovatelé v průběhu řízení
před krajským soudem tento návrh jakkoliv zúžili, případně že by o zbývající části napadeného
opatření soud vydal samostatné rozhodnutí. Je tedy zjevné, že řízení před krajským soudem
je stiženo vadou spočívající v nevypořádání celého předmětu řízení. Pokud jde o význam
takového pochybení krajského soudu a především zhodnocení, zda napadený rozsudek může
i přes takovou vadu před kasačním soudem obstát, je třeba poukázat na již existující judikaturu
zdejšího soudu. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 6. 2018, čj. 3 As 112/2018-37,
č. 3771/2018 Sb. NSS, výslovně uzavřel, že „stěžovatel se u krajského soudu domáhal zrušení územního
plánu obce v širším rozsahu, než v jakém byl napadeným rozsudkem zrušen (…). V této souvislosti nicméně
Nejvyšší správní soud zjistil, že krajský soud svým výrokem nerozhodl o celém předmětu řízení, neboť jen zrušil
část napadeného územního plánu, aniž by návrh ve zbytku zamítl. Již tato skutečnost bez dalšího zakládá vadu
řízení, která měla vliv na zákonnost napadeného rozsudku [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].“ Jinak řečeno,
i v případě řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy představuje nevyčerpání předmětu
řízení takovou vadu, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, a k níž
je třeba přihlížet z úřední povinnosti. Nejvyšší správní soud tak navázal na dřívější judikaturu
týkající se povinnosti krajského soudu vyčerpat celý předmět řízení v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu (srov. rozsudek ze dne 4. 5. 2006, čj. 7 As 11/2005-149,
č. 1108/2007 Sb. NSS). Citovaná judikatura je plně aplikovatelná i v nyní projednávané věci.
[14] Nejvyšší správní soud považuje za nutné k výše uvedenému zdůraznit, že zrušení
napadeného rozsudku krajského soudu pro výše vymezenou vadu není v dané věci pouhou
formalitou, která by pro další řízení měla znamenat toliko doplnění (zjevně opomenutého) výroku
napadeného rozsudku. Nelze totiž přehlédnout, že navrhovatelé již v řízení před krajským
soudem vznesli argumenty, pro které považují napadené opatření za nezákonné jako celek,
a přestože nepodali proti odpůrcem napadenému rozsudku krajského soudu kasační stížnost
(jejich návrhu vyhověl soud jen částečně, tedy kasační stížnost by byla přípustná, srov. shora
citovaný rozsudek sp. zn. 3 As 112/2018), i ve vyjádření ke kasační stížnosti poukazují mimo jiné
na to, že „ve skutečnosti je důvodných více jejich námitek, než uznal soud v napadeném rozsudku“. Dále
je třeba upozornit na to, že ani z odůvodnění napadeného rozsudku nelze jednoznačně dovodit,
jak s návrhem ve zbývající části (týkající se ulice Hradební) krajský soud vlastně naložil.
V příslušné části odůvodnění totiž soud vyšel nejprve z toho, že navrhovatelům „svědčí aktivní
věcná legitimace k podání návrhu“, v návaznosti na to však uvedl, že navrhovatelé netvrdili ani
nedoložili, že jsou jejich vlastnická či jiná práva dotčena též v ulici Hradební, a proto v rozsahu
překračujícím ulici Krajinskou nejsou navrhovatelé k podání návrhu „povoláni“. Uvádí též,
že „aktivní legitimace“ navrhovatelů se vztahuje výlučně ke Krajinské ulici. V tomto ohledu
je nicméně nutné připomenout již konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž
je třeba rozlišovat mezi aktivní procesní legitimací navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy jakožto samotnou podmínkou přípustnosti návrhu na straně jedné,
a mezi aktivní věcnou legitimací návrhu, tedy otázkou jeho důvodnosti (posuzování aktivní
procesní legitimace je součástí hodnocení přípustnosti návrhu, posouzení legitimace věcné
je již součástí hodnocení věci samé, viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009,
čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Případný nedostatek aktivní procesní legitimace
navrhovatele k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy vede k odmítnutí návrhu,
zkoumání aktivní věcné legitimace je součástí posouzení důvodnosti návrhu. Zda soud dospěje
k závěru o nedostatku aktivní procesní legitimace či legitimace věcné, tedy zda návrh (jeho část)
odmítne či zamítne, má dále svůj zcela zásadní význam nejen pro způsob vypořádání uplatněných
návrhových bodů (zda dojde v rámci uplatněných návrhových bodů k samotnému věcnému
přezkumu či nikoliv) či pro řádné rozhodnutí o náhradě nákladů řízení, ale i pro možný vznik
překážky věci rozhodnuté, resp. právní jistotu navrhovatelů a zachování samotné možnosti jejich
právní ochrany i ve vztahu k dosud neposouzené části napadeného opatření.
[15] Byť již výše popsaná vada, která je odstranitelná toliko v dalším řízení před krajským
soudem, bez dalšího představuje dostatečný důvod k tomu, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§109 odst. 4 s. ř. s.), považuje
zdejší soud z hlediska hospodárnosti a přehlednosti dalšího řízení za žádoucí, aby se zabýval
i kasačními námitkami, u nichž je to přes shledanou vadu řízení možné.
[16] Především je na místě poukázat na související námitku stěžovatele týkající se absence
aktivní legitimace navrhovatelů k podání návrhu. Tato námitka se týká samotných podmínek
řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, mezi něž vedle aktivní legitimace
navrhovatele patří především existence předmětu řízení (tj. existence opatření obecné povahy)
a řádně formulovaný závěrečný návrh (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 9. 2008, čj. 9 Ao 1/2008-34). Není-li bez pochyb dáno, že podmínky řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy jsou naplněny, není na místě zabývat se věcí samou (tedy ani
přezkumem zákonnosti postupu stěžovatele při přijímání či vydávání opatření, ani posouzením
souladu opatření s hmotným právem).
[17] Stěžovatel v nyní projednávané kasační stížnosti namítl, že není zřejmé, jak vydáním
napadeného opatření zkrátil práva navrhovatelů, resp. to navrhovatelé v návrhu neuvedli
ani nedoložili. Poukazuje přitom na judikaturu zdejšího soudu týkající se požadavků na splnění
podmínek aktivní procesní legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy. Tvrzení navrhovatelů v tomto směru považuje za zcela nedostačující. Není podle
něj především zřejmé, jak stanovení místní úpravy provozu může do jejich práv zasáhnout.
[18] Nejvyšší správní soud připomíná, že obecná východiska vymezení tzv. aktivní procesní
legitimace v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části byla
již výše nastíněna; stejně tak bylo již výše citováno i usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu
sp. zn. 1 Ao 1/2009. Z něj se především dále podává, že „[s]plnění podmínek aktivní procesní legitimace
bude … dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení své právní sféry
příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze
a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem
na jeho zrušení“.
[19] V nyní projednávané věci lze k otázce aktivní procesní legitimace navrhovatelů předeslat,
že z návrhu podaného ke krajskému soudu plyne, že navrhovatelé – pokud jde o aktivní procesní
legitimaci – výslovně uvedli pouze tolik, že byli na svých právech vydaným opatřením zkráceni,
přičemž navrhovatel a) navíc reprezentuje zájmy vlastníků domů v historickém centru Českých
Budějovic. Ve zbytku návrh obsahuje podrobnou argumentaci ve vztahu k jednotlivým tvrzeným
aspektům nezákonnosti napadeného opatření. K návrhu byly připojeny výpisy z katastru
nemovitostí z listu vlastnictví navrhovatele b). Ve vyjádření k návrhu stěžovatel aktivní legitimaci
navrhovatelů zpochybnil obdobnou argumentací jako v nyní podané kasační stížnosti. V reakci
na to navrhovatelé v replice k návrhu uvedli, že ještě před vydáním napadeného opatření
podrobně zdůvodnili své námitky k návrhu opatření, ve kterých popsali i svá práva, jež budou
zamýšleným opatřením porušena. Dodali, že námitky se týkaly statiky domů, bezpečného
napojení nemovitostí na pěší zónu, ohrožení podnikatelských aktivit či narušení prostředí
pachem, hlukem, vibracemi a zhoršenou průjezdností i zhoršením zásobování, přičemž tyto
námitky jsou též obsahem návrhu podaného k soudu. Obsah návrhu ani předchozí uplatněné
námitky nejsou podle navrhovatelů obecnými tvrzeními. Navrhovatel a) je povolán hájit práva
vlastníků v centru města, což plyne z jeho zakládací listiny, a jeho aktivní legitimace se tedy
vztahuje i k ulici Hradební.
[20] Krajský soud k dané otázce v napadeném rozsudku uvedl, že navrhovatel a) je spolkem,
přičemž z listin založených u rejstříkového soudu plyne, že jeho členem je několik osob, které
jsou vlastníky nemovitostí v Krajinské ulici. Navrhovatel b) je dle katastru nemovitostí vlastníkem
budovy v téže ulici. Soud dodal, že pro posouzení aktivní legitimace navrhovatelů má dále
význam sdělení Státního památkového ústavu v Českých Budějovicích vydané pro účely
rozhodování o návrhu regulačního plánu historického jádra města, ze kterého plyne, že zavedení
linky MHD do historického jádra by mělo negativní dopad na stavebně technický stav přilehlých
budov. Doporučení provést zajištění stavebně technického stavu objektů městské památkové
rezervace přiléhající k předpokládané trase MHD je vyjádřeno ve sdělení Národního
památkového ústavu z 12. 5. 2017. Krajský soud dále vyšel z toho, že při úvahách o řešení MHD
v městské památkové rezervaci byl respektován požadavek Národního památkového ústavu
provést podrobnou inventarizaci stávajících statických poruch dotčených objektů. Soud dodal, že
je mu z vlastní činnosti známo, že navrhovatelé již v minulosti brojili proti přechodné úpravě
dotčeného provozu, a tomuto návrhu soud vyhověl (jednalo se o přezkum opatření obecné
povahy stanovujícího přechodnou úpravu provozu na pozemní komunikaci v ul. Jírovcova,
Krajinská, Hradební a nám. Přemysla Otakara II.). Uzavřel, že z dokladů o vlastnictví
nemovitostí, vyjádření orgánů památkové péče a statického posouzení vyplývá, že navrhovatelům
svědčí aktivní věcná legitimace k podání návrhu. Dodal, že pokud navrhovatelům vlastnicky
náleží nemovitosti v Krajinské ulici, pak aktivní legitimace k podání návrhu se vztahuje výlučně
k této části úpravy provozu. V návrhu není tvrzeno ani doloženo, že vlastnická či jiná práva
navrhovatelů jsou dotčena též v další opatřením postižené ulici, a proto v rozsahu překračujícím
ulici Krajinskou nejsou navrhovatelé k podání návrhu proti danému opatření povoláni. Pro takto
vymezenou aktivní legitimaci navrhovatelů se soud může danou regulací zabývat výlučně
v rozsahu úpravy provozu na komunikaci v Krajinské ulici. Tento závěr nemůže zvrátit
ani tvrzení navrhovatele a), který má reprezentovat zájmy vlastníků domů v celém historickém
centru města, neboť z výpisu z veřejného rejstříku bylo zjištěno, že členem uvedeného spolku
jsou osoby vlastnící nemovitosti v ulici Krajinská.
[21] Nejvyšší správní soud v návaznosti na výše uvedené zdůrazňuje, že není na místě,
aby se námitkou absence aktivní procesní legitimace navrhovatelů zabýval ve vztahu k části
napadeného opatření týkajícího se ulice Hradební. Jak totiž již vyložil shora, krajský soud
o návrhu na zrušení této části napadeného opatření doposud řádně nerozhodl a Nejvyššímu
správnímu soudu v kasačním řízení nepřísluší v tomto ohledu jakkoliv rozhodnutí krajského
soudu předjímat či nahrazovat. V případě ulice Krajinské je nutno naopak vyjít z toho (aniž
by tak ovšem výslovně krajský soud v napadeném rozsudku učinil), že soud naplnění podmínky
aktivní procesní legitimace navrhovatelů shledal; ostatně návrh krajský soud věcně projednal
a v dané části mu dokonce vyhověl. Uvedené platí i přesto, že s ohledem na výše podrobně
reprodukované odůvodnění napadeného rozsudku není zřejmé, že by krajský soud vyjasnil shora
nastíněné rozlišení aktivní procení legitimace navrhovatelů na straně jedné a legitimace věcné
na straně druhé. K závěru krajského soudu, podle něhož navrhovatelům svědčí aktivní věcná
legitimace k podání návrhu, je třeba opětovně připomenout, že pro samotné podání
návrhu je podstatná procesní legitimace, nikoliv legitimace věcná (k otázce věcné legitimace
viz aktuálně též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019,
čj. 2 As 187/2017-264).
[22] Pokud jde o zkoumání aktivní procesní legitimace, výše již opakovaně zmiňovaná
judikatura Nejvyššího správního vychází z toho, že při hodnocení dostatečnosti uplatněných
tvrzení je třeba zohlednit povahu, předmět, obsah a způsob regulace provedený opatřením
obecné povahy. V nyní projednávané věci napadené opatření spočívá v „úpravě provozu na pozemní
komunikaci … z důvodu vedení ‘midibusové’ linky elektrobusů“. Jedná se tedy o poměrně konkrétní
podobu regulace provozu týkající se dosti specifického způsobu využívání pozemní komunikace
(provozování MHD), a to v rámci dvou ulic v centru Českých Budějovic. Navrhovatelé
v samotném návrhu (a navazujících podáních) i krajský soud v napadeném rozsudku zjevně
vychází z toho, že dostatečným pro naplnění podmínky aktivní procesní legitimace je pouze
obecné tvrzení týkající se dotčení právní sféry, neboť navrhovatelé jsou vlastníky nemovitostí
v ulici, jíž se úprava provedená napadeným opatřením týká. Nejvyšší správní soud v tomto
ohledu připouští, že v případě tvrzení týkajících se dotčení právní sféry navrhovatele v řízení
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy není nutno vždy rigidně lpět na výslovném
a detailním popisu či dalším vysvětlování takového dotčení, protože v řadě případů může být
takové dotčení zjevné i jen na základě obecnějšího tvrzení či jej soud může seznat z kontextu
celého návrhu či dalších podkladů, jež jsou součástí spisové dokumentace. S ohledem na předmět
nyní napadeného opatření a míru jeho konkrétnosti je nicméně třeba ve shodě se stěžovatelem
konstatovat, že shora reprodukovaná podoba tvrzení navrhovatelů ohledně dotčení jejich právní
sféry není dostatečná. Tato kasační námitka stěžovatele je tedy důvodná.
[23] V této souvislosti je třeba poukázat předně na to, že tvrzení o dotčení právní sféry
navrhovatele by s ohledem na svůj význam pro naplnění vlastních podmínek řízení mělo být
součástí samotného návrhu na zrušení opatření obecné povahy a nikoliv toliko plynout
z podkladů založených ve správním spise či vyjádření učiněných před správním orgánem. Soud
by takové tvrzení neměl za navrhovatele jakkoliv domýšlet. Jak již Nejvyšší správní soud výše
připustil, nelze vyloučit, že v případě některých opatření obecné povahy bude dotčení
navrhovatele z povahy věci zřejmé toliko z titulu vlastnického práva k určité nemovité věci a pro
naplnění podmínky aktivní procesní legitimace bude plně dostačující obecnější tvrzení či poukaz
na existenci takového práva (typicky např. v případě opatření obecné povahy vydaných v oblasti
územního plánování). Regulace spočívající v úpravě provozu na pozemní komunikaci z důvodu
vedení „midibusové“ linky elektrobusů MHD je však natolik dílčí a specifická, že tomu musí
odpovídat právě i podoba tvrzení navrhovatelů, kteří hodlají docílit zrušení opatření obecné
povahy. Předpokladem věcného přezkumu opatření obecné povahy je totiž vždy subjektivní
přípustnost takového návrhu. Návrh na zrušení opatření obecné povahy nepředstavuje tzv. actio
popularis, jinak řečeno, oprávnění iniciovat řízení a věcný přezkum opatření obecné povahy
nesvědčí jakékoliv osobě tvrdící subjektivní zkrácení na svých právech.
[24] Z napadeného rozsudku krajského soudu v projednávané věci plyne, že navrhovatel b)
je vlastníkem budovy č. 33/5 v ulici Krajinská a členem navrhovatele a) jsou vlastníci (zřejmě)
dalších nemovitostí v téže ulici. Tvrzení navrhovatelů ve vztahu k dotčení jejich právní sféry,
resp. hodnocení aktivní procesní legitimace ze strany krajského soudu, je však toliko obecné
a fakticky předpokládající, že vedení „midibusové“ (elektrobusové) linky MHD ulicí Krajinská
z povahy věci do právní sféry uvedených subjektů může zasáhnout. Jak již nicméně Nejvyšší
správní soud předeslal, povaha napadeného opatření vyžaduje, aby související tvrzení
navrhovatelů byla konkretizována alespoň tak, že bude zjevný logický a myslitelný vztah tvrzené
nezákonnosti právě k právní sféře navrhovatele (navrhovatelů), nikoliv k ulici Krajinské jako
takové. K tomu lze poznamenat, že z veřejně dostupných webových mapových portálů je zřejmé
minimálně to, že ulice Krajinská je delší více než 300 metrů, přičemž šíře komunikace, která
se na různých místech kříží s jinými ulicemi, není v celé její délce stejná. Jistě lze v obecné rovině
připustit, že vedení linky MHD může za určitých okolností ohrožovat statiku domů, bezpečné
napojení nemovitostí na pěší zónu, ohrožení podnikatelských aktivit či narušení prostředí
pachem, hlukem, vibracemi a zhoršenou průjezdností i zhoršením zásobování, o nichž
se navrhovatelé zmiňují. Lze si ostatně představit i další negativní dopady provozu linky MHD
do různých práv různých subjektů. Vazba takových tvrzení na konkrétní sféru navrhovatelů
(resp. vlastníků nemovitostí v dané ulici) nicméně nemůže být dána automaticky a vyžaduje
upřesnění, a to právě s ohledem na předmět a povahu regulace plynoucí z napadeného opatření.
Obecného charakteru bez jednoznačné vazby na konkrétní právní sféru navrhovatelů jsou pak
i podklady, o nichž se krajský soud v souvislosti s hodnocením legitimace navrhovatelů zmiňuje,
přičemž pro naplnění podmínky aktivní procesní legitimace nemůže být určující ani odkaz na jiné
řízení u téhož krajského soudu týkající se jiného opatření obecné povahy (navíc odlišného svou
povahou i rozsahem), o němž krajský soud taktéž hovoří.
[25] Na výše nastíněných požadavcích týkajících se aktivní procesní legitimace je třeba trvat
tím spíše, že jedním z navrhovatelů je v dané věci spolek. Judikatura Nejvyššího správního soudu
již jednoznačně dospěla k závěru, že ze skutečnosti, že žalobci (navrhovatelé) podali společnou
žalobu (návrh), nelze nikterak dovodit, že o těchto návrzích musí být rozhodnuto stejným
způsobem. Každý z navrhovatelů hájí v řízení své vlastní veřejné subjektivní právo. Jelikož
podkladem tohoto veřejného subjektivního práva jsou různá práva v rovině soukromoprávní,
která mohou mít vliv na veřejné subjektivní právo, lze si v obecné rovině reálně představit,
že s žalobami (návrhy) může být naloženo odlišně (viz rozsudek ze dne 10. 8. 2011,
čj. 1 As 74/2011-251). Jinak řečeno, soud by měl v případě návrhu podaného dvěma navrhovateli
při posuzování jejich aktivní legitimace (procesní i věcné) důsledně hodnotit tvrzené i skutečné
dotčení právní sféry zcela samostatně. K tomu je nicméně třeba dodat, že aktivní procesní
legitimace spolku k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části může být
dána pouze tehdy, pokud návrh obsahuje tvrzení o zásahu do jeho právní sféry, přičemž
dosavadní judikatura, pokud jde o legitimaci spolků k podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy, výslovně připustila toliko legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
v podobě územního plánu v případě spolků zaměřených na ochranu životního prostředí
(viz nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14). V tomto ohledu je zřejmé,
že výše reprodukovaná tvrzení navrhovatele a) spočívající v tom, že reprezentuje zájmy vlastníků
domů v historickém centru, mohou být jen stěží dostatečná, resp. neobstojí ani nad rámec těchto
tvrzení doplněná úvaha krajského soudu týkající se vlastnického práva členů tohoto navrhovatele
k některým nemovitostem v ulici Krajinská.
[26] K výše uvedenému lze ještě dodat, že není-li v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy z obsahu samotných tvrzení navrhovatele zřejmé, zda může být navrhovatel ve své právní
sféře opatřením obecné povahy dotčen či nikoliv, je na místě využít postupu podle §37 odst. 5
věty první s. ř. s. a vyzvat navrhovatele k odstranění vad podání (viz komentář k §101a s. ř. s in:
Jemelka, L. a kol. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck., 2013; případně
Potěšil, L. a kol. Soudní řád správní. 1. vydání. Praha: Leges, 2014). Tohoto postupu, který by nebyl
na místě pouze tehdy, pokud by bylo zjevné, že navrhovatel nemůže být napadeným opatřením
obecné povahy vůbec dotčen, krajský soud v dané věci nevyužil. Teprve pokud by i po takové
výzvě (doplnění) bylo z tvrzení navrhovatele patrné, že i kdyby by la pravdivá, nemůže
být navrhovatel (zejména pro povahu věci nebo jinou zcela zjevnou skutečnost) ve své právní
sféře opatřením obecné povahy dotčen, jedná se o nedostatek aktivní legitimace k podání návrhu
(tzn. nedostatek procesních podmínek řízení) a bylo by třeba návrh odmítnout jako nepřípustný.
[27] Ve vztahu k dalším stěžovatelem uplatněným námitkám Nejvyšší správní soud opětovně
poznamenává, že není-li bez pochyb dáno, že podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy jsou naplněny, není na místě zabývat se věcí samou, tedy ani přezkumem
zákonnosti postupu stěžovatele při přijímání či vydávání opatření, ani posouzením souladu
napadeného opatření s hmotným právem. Proto by bylo předčasné, aby se kasační soud za těchto
okolností uplatněnými věcnými námitkami jakkoliv blíže zabýval.
[28] Jde-li o námitky stěžovatele týkající se procesního postupu krajského soudu, považuje nad
rámec shora uvedených nosných důvodů Nejvyšší správní soud za vhodné pro větší přehlednost
dalšího řízení poukázat předně na to, že v případě řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části ustanovení §101b odst. 4 s. ř. s. výslovně předpokládá přiměřené použití
§76 téhož zákona, podle něhož soud zruší napadené rozhodnutí (resp. opatření obecné povahy)
bez jednání rozsudkem, shledá-li vady, které jsou v daném ustanovení dále uvedeny. Dospěje-li
tedy krajský soud např. k závěru o nepřezkoumatelnosti odůvodnění napadeného opatření
obecné povahy, není bez dalšího nezbytnou zákonnou podmínkou pro rozhodnutí věci konání
ústního jednání.
[29] Ve vztahu ke stěžovatelem opakovně akcentovanému tzv. algoritmu přezkumu opatření
obecné povahy pak Nejvyšší správní soud poznamenává, že při rozhodování o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části je soud vázán rozsahem a důvody návrhu (§101d odst. 1
s. ř. s.). Toto pravidlo soudního přezkumu opatření obecné povahy bylo zavedeno s účinností
od 1. 1. 2012 novelou provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. Podle dřívější úpravy soud nebyl
vázán právními důvody návrhu; mohl tedy napadené opatření obecné povahy nebo jeho část
zrušit i z jiných důvodů než z těch, které navrhovatel vytkl. Aplikoval tedy vždy kompletní
algoritmus (test) přezkumu, který byl pro tyto účely vymezen judikaturou Nejvyššího správního
soudu, na kterou stěžovatel odkazuje. Nově formulovaným ustanovením §101d odst. 1 s. ř. s. tedy
došlo k omezení rozsahu přezkumu opatření obecné povahy. Soud tedy při přezkumu opatření
obecné povahy bude algoritmus (test) přezkumu v celém rozsahu aplikovat pouze za předpokladu,
že navrhovatel všechny jeho kroky zahrne do návrhových bodů (§101b odst. 2 s. ř. s.).
IV. Závěr a náklady řízení
[30] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, proto
napadený rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil a vrátil mu věc
k dalšímu řízení. Krajský soud v něm bude vázán právním názorem vysloveným v tomto
rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[31] V dalším řízení především na krajském soudu bude, aby napravil vadu spočívající
v nevyčerpání celého předmětu řízení, resp. aby se zabýval naplněním samotných podmínek
řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy spočívajících mimo jiné v otázce aktivní
procesní legitimace obou navrhovatelů, a to ve vztahu k celému návrhem vymezenému předmětu
řízení. Teprve budou-li bez pochyb dány podmínky řízení včetně aktivní procesní legitimace
navrhovatele (navrhovatelů), přistoupí k samotnému věcnému přezkum napadeného opatření.
[32] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v novém rozhodnutí krajský soud
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
[33] Stěžovatel společně s podáním kasační stížnosti uhradil soudní poplatek v celkové výši
6 000 Kč. Přestože odpůrce je orgánem územního samosprávného celku, při vydání opatření
obecné povahy v podobě stanovení místní úpravy provozu vystupuje jako orgán státní správy
(viz §124 zákona o provozu na pozemních komunikacích) a z toho důvodu se na něj vztahuje
zákonné osvobození od povinnosti hradit soudní poplatky [§11 odst. 2 písm. b) zákona
č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích]. Jak přitom plyne z §10 odst. 1 citovaného zákona, soud
vrátí zaplacený soudní poplatek, jestliže jej zaplatí ten, kdo k tomu nebyl povinen. Proto Nejvyšší
správní soud současně rozhodl o vrácení zaplaceného soudního poplatku odpůrci. Třicetidenní
lhůta k vrácení tohoto poplatku vychází z §10a odst. 1 citovaného zákona.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 29. srpna 2019
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu