ECLI:CZ:NSS:2019:ARS.7.2018:29
sp. zn. Ars 7/2018 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského
referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Tomáše
Langáška a soudců Josefa Baxy, Michaely Bejčkové, Radana Malíka, Petra Mikeše, Pavla Molka
(soudce zpravodaj) a Miloslava Výborného v právní věci navrhovatele: Přípravný výbor
pro konání místního referenda, zastoupeného zmocněncem Mgr. J. K., proti odpůrci:
statutární město Liberec, se sídlem nám. dr. E. Beneše 1/1, Liberec, v řízení o kasační stížnosti
odpůrce proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 11. 9.
2018, č. j. 64 A 9/2018 - 26,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 11. 9. 2018,
č. j. 64 A 9/2018 - 26, se zru š u je .
II. Návrh se od m ít á .
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Navrhovateli se v rací soudní poplatek ve výši 2 000 Kč, který bude vyplacen z účtu
Nejvyššího správního soudu k rukám zmocněnce Mgr. J K, a to do 30 dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
[1] Navrhovatel podal odpůrci dne 27. 7. 2018 návrh na konání místního referenda o pěti
otázkách, včetně 656 archů s podpisy na podporu konání místního referenda. Navrhované místní
referendum se mělo konat ve dnech 5. a 6. 10. 2018. Odpůrce zaslal navrhovateli dne 10. 8. 2018
výzvu k odstranění nedostatků v podaném návrhu, v níž odpůrci vytkl trojici nedostatků: zaprvé,
u páté otázky týkající se vykoupení hráze u Veseckého rybníka nebyl uveden odhad nákladů
spojených s realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu; zadruhé, u člena přípravného
výboru R. H. byl chybně uveden údaj o jménu; a zatřetí, počet předložených podpisů na podporu
konání místního referenda byl nedostatečný, neboť podle §8 odst. 2 zákona č. 22/2004 Sb., o
místním referendu a o změně některých zákonů, měl v případě Liberce činit 7 977 podpisů,
ovšem z předložených 8 652 podpisů vykazovalo podle odpůrce 3 183 podpisů vady a zbývající
počet 5 469 byl nedostatečný. Podle úředního záznamu (č. l. 10 spisu krajského soudu) se dne 20.
8. 2018 dostavil na odbor správní a živnostenský Magistrátu města Liberec zmocněnec odpůrce a
na základě výzvy z 10. 8. 2018 odstranil druhou z vytýkaných vad, když opravil chybně uvedené
jméno u člena přípravného výboru. Dne 24. 8. 2018 pak tentýž zmocněnec písemně doplnil
návrh na konání místního referenda, a to tak, že odstranil prvou z vytýkaných vad a uvedl
předpokládané náklady na výkup hráze a uvedenou částku odůvodnil. Naopak ke třetí
z vytýkaných vad uvedl, že odpůrce neučinil v otázce nedostatečného počtu platných podpisů
kvalifikovanou výzvu ve smyslu §12 odst. 2 zákona o místním referendu, neboť neuvedl vady
jednotlivých podpisů, jak požaduje judikatura Nejvyššího správního soudu. Tento nedostatek
proto navrhovatel odmítl odstranit, neboť k tomu ze strany odpůrce neměl dostatečné podklady.
Shrnul tedy, že prvou vadu odstranil písemně doplněním, druhou vadu odstranil dne 20. 8. 2018 a
třetí vadu odstraňovat nebude. Na toto doplnění zareagoval odpůrce dne 7. 9. 2018
„Vyrozuměním o výsledku přezkoumání Doplnění návrhu na konání místního referenda“,
v němž uvedl, že prvé dva vytýkané nedostatky pokládá za odstraněné, naopak třetí nedostatek,
tedy nedostatečný počet platných podpisů na podporu konání místního referenda, pokládá za
neodstraněný. Návrh proto nadále nelze považovat za bezvadný, a proto jej nelze předložit
k projednání radě a zastupitelstvu města.
[2] Mezitím již podal navrhovatel dne 27. 8. 2018 ke Krajskému soudu v Ústí
nad Labem - pobočka v Liberci návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá
nedostatky. Navrhovatel trval na tom, že z výzvy k odstranění vad návrhu musí být jasně
seznatelné vady jednotlivých vyškrtnutých podpisů uvedených na podpisových listinách,
aby mohl vyhodnotit, zda se jedná o vadu odstranitelnou kontaktováním osoby, jejíž podpis byl
vyškrtnut, nebo zda se jedná o vadu neodstranitelnou. Brojil také proti tomu,
že mu na odstranění vytýkaných nedostatků byla poskytnuta pouze sedmidenní lhůta, navíc
mu nebyly vráceny samotné očíslované podpisové archy. Konstatoval tedy, že pokládá svůj návrh
již za bezvadný.
II.
[3] Krajský soud navrhovateli vyhověl usnesením ze dne 11. 9. 2018, kterým určil, že návrh
na konání místního referenda ze dne 27. 7. 2018 nemá nedostatky. Vycházel přitom i v otázce
bezvadnosti návrhu na vyhlášení místního referenda ze skutkového a právního stavu ke dni svého
rozhodnutí podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2015, č. j. Ars 7/2014 - 126,
publ. pod č. 3477/2016 Sb. NSS. Konstatoval proto, že prvou vadu vytýkal odpůrce důvodně
a byla odstraněna. Druhá vada byla také odstraněna, jakkoli vyžadování druhého jména člena
přípravného výboru ze strany odpůrce označil krajský soud za nadbytečné. Ohledně třetí vady dal
krajský soud navrhovateli zapravdu, že odpůrcova výzva měla obsahovat specifikaci nedostatků
u každého jednoho neakceptovaného podpisu a nestačilo pouhé souhrnné typové označení
vytýkaných vad. To plyne i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014,
č. j. Ars 4/2014 - 99, publ. pod č. 3148/2015 Sb. NSS, podle něhož z výzvy k odstranění
nedostatků musejí být určitě a jasně seznatelné vytýkané vady návrhu na konání místního
referenda tak, aby bylo odstranění jednotlivých vad fakticky proveditelné. Po provedení důkladné
kontroly podpisů tedy měly být specifikovány vady jednotlivých podpisů. Pakliže výzva těmto
požadavkům nevyhovuje, jde o výzvu nekvalifikovanou, která nevyvolává účinky předvídané
v §12 odst. 2 zákona o místním referendu a která nebrání nastoupení nevyvratitelné domněnky
bezvadnosti návrhu podle §12 odst. 3 tohoto zákona. Výzvu, která se týkala více oddělitelných
vad, je pak třeba posuzovat ohledně každé jednotlivé vady zvlášť.
[4] V daném případě výzva k odstranění vad návrhu na konání místního referenda
požadavkům na určitost nevyhověla v bodu týkajícím se vytýkaných vad podpisů, takže soud
ji označil za nekvalifikovanou. Navrhovatel tedy nebyl ve třicetidenní lhůtě dle §12 odst. 3
zákona o místním referendu řádně vyzván k odstranění nedostatku spočívajícího
v nedostatečném počtu platných předložených podpisů. V souladu s posledně uvedeným
ustanovením bylo tedy třeba považovat návrh na konání místního referenda v tomto bodě
za bezvadný, neboť zde v důsledku absence kvalifikované výzvy nastoupila zákonem zakotvená
nevyvratitelná domněnka bezvadnosti návrhu. Ten byl podán dne 27. 7. 2018, zákonná
třicetidenní lhůta pro nastoupení domněnky uplynula 27. 8. 2018, návrh byl tedy v tomto bodě
od 28. 8. 2018 bez vad. Na tomto závěru nic nezměnilo ani to, že zmocněnec navrhovatele
nahlížel po obdržení výzvy do spisu a jednal s pracovníky magistrátu, kteří mu dle úředního
záznamu ze dne 20. 8. 2018 umožnili nahlédnout do podpisových archů a k jeho žádosti
mu příkladmo uvedli dvě nalezené chyby v podpisových arších. Takový postup nelze postavit
naroveň učinění řádné výzvy s konkrétní specifikací všech vytýkaných vad. Krajský soud shledal,
že ke dni vydání jeho usnesení nebyl navrhovatelův návrh na konání místního referenda vadný
ani v jednom ze tří bodů vytýkaných odpůrcem, proto podle §91a odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), určil, že tento návrh nemá
nedostatky.
[5] Za absurdní označil odpůrcovo tvrzení, že se obecností výzvy snažil chránit před
navrhovatelem osobní údaje osob uvedené v odpůrcově dokumentu nazvaném „Kontrola údajů
uvedených na podpisové listině pro konání místního referenda v roce 2018“. Pokud byl takový
dokument pro interní účely odpůrce zpracován se zahrnutím správných osobních údajů
nad rámec údajů uvedených v podpisových arších, bylo by na místě jej pro účely výzvy
navrhovatele o tyto údaje oprostit a využít jej jako součást výzvy.
III.
[6] Proti usnesení krajského soudu podal odpůrce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
[7] Stěžovatel nejprve namítá procesní pochybení krajského soudu spočívající v tom,
že krajský soud včas nepřeposlal stěžovateli doplnění navrhovatelova návrhu. Toto doplnění
zaslal stěžovateli až dne 11. 9. 2018, tedy v den vydání svého usnesení, takže se k takto
doplněnému návrhu stěžovatel nemohl vyjádřit.
[8] Dále brojí proti tomu, že návrh na určení bezvadnosti návrhu na konání místního
referenda podal navrhovatel krajskému soudu již dne 27. 8. 2018, tedy ve lhůtě, kdy stěžovateli
stále ještě běžela patnáctidenní lhůta pro posouzení doplněného návrhu přípravného výboru
a o bezvadnosti návrhu dosud stěžovatel nerozhodl. Přitom podle judikatury Nejvyššího
správního soudu má stěžovatel pravomoc znovu přezkoumat doplnění návrhu. K tomu došlo
až vyjádřením ze dne 7. 9. 2018 a teprve poté bylo možno podat ke krajskému soudu návrh.
Návrh podaný již dne 27. 8. 2018 měl být proto jako předčasný odmítnut. Postupem krajského
soudu byl stěžovatel zbaven možnosti, aby o návrhu na konání místního referenda hlasovalo jeho
zastupitelstvo. Krajský soud tak svým předčasným rozhodnutím zasáhl do stěžovatelova práva
na samosprávu, zaručeného článkem 101 Ústavy, neboť si přisvojil kompetenci, kterou měl
vykonat stěžovatel.
[9] Dále stěžovatel brojí proti právnímu posouzení věci krajským soudem, neboť návrh
na konání místního referenda je podle něj pouze zdánlivě projevem přímé demokracie,
ve skutečnosti je pouze plýtváním finančními prostředky stěžovatele. Otázky připravené
přípravným výborem jsou formulovány nekvalitně a jsou spíše anketou. Hlasování občanů
v tomto místním referendu tudíž nemůže vést k žádnému rozhodnutí. Otázka číslo 1,
která se týká tarifů pro městskou hromadnou dopravu, je nepřípustná, neboť jde o zásah
do přenesené působnosti stěžovatele. Navíc místní referendum mělo podle návrhu proběhnout
souběžně s volbami do zastupitelstev obcí ve dnech 5. a 6. 10. 2018, takže lhůty pro jednotlivé
úkony stanovené zákonem o místním referendu již nelze po rozhodnutí krajského soudu
stihnout.
[10] Navrhovatel se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV.
[11] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Stěžovatel brojil zejména proti tomu, že navrhovatel podal svůj návrh ke krajskému soudu
ještě v době, kdy stěžovateli běžela patnáctidenní lhůta pro posouzení doplněného
navrhovatelova návrhu, a krajský soud měl proto návrh ze dne 27. 8. 2018 odmítnout jako
předčasný. Tím, že tak neučinil, zasáhl do stěžovatelova ústavně zaručeného práva
na samosprávu.
[14] Posuzování návrhu na vyhlášení místního referenda je upraveno v §12 odst. 1 až 4
zákona o místním referendu:
„(1) Návrh přípravného výboru spolu s přílohou předkládá přípravný výbor obecnímu úřadu, úřadu městské části
nebo městského obvodu (dále jen ‚obecní úřad‘) nebo magistrátu hlavního města Prahy nebo magistrátu územně
členěného statutárního města (dále jen ‚magistrát statutárního města‘), který posoudí předložený návrh přípravného
výboru ve lhůtě do 15 dnů ode dne jeho podání; jestliže v návrhu přípravného výboru neshledá nedostatky,
neprodleně po uplynutí této lhůty písemně vyrozumí zmocněnce.
(2) Nemá-li návrh přípravného výboru náležitosti stanovené podle §10 a 11 nebo obsahuje-li nesprávné nebo
neúplné údaje, obecní úřad nebo magistrát statutárního města neprodleně písemně vyzve zmocněnce, aby takové
nedostatky ve stanovené lhůtě, která nesmí být kratší než 7 dnů, odstranil. Současně obecní úřad nebo magistrát
statutárního města návrh přípravného výboru zmocněnci podle potřeby vrátí a o tomto postupu učiní zápis a přiloží
k němu kopii návrhu přípravného výboru.
(3) V případě, že obecní úřad nebo magistrát statutárního města nevyrozumí zmocněnce o tom, že návrh
přípravného výboru nemá nedostatky, nebo ho nevyzve k jejich odstranění, považuje se takový návrh přípravného
výboru po uplynutí lhůty 30 dnů od jeho podání za bezvadný.
(4) Bezvadný návrh přípravného výboru předloží rada obce k projednání zastupitelstvu obce na jeho nejbližším
zasedání; obdobně postupuje rada města, která bezvadný návrh přípravného výboru předloží k projednání
zastupitelstvu statutárního města.“
[15] K otázce fází posuzování návrhu na vyhlášení místního referenda a jeho případných
doplnění ze strany obecního úřadu nebo magistrátu se vyjádřil Nejvyšší správní soud v bodech 25
a 26 rozsudku ze dne 8. 10. 2014, č. j. Ars 5/2014 - 28:
„[25] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v případě, že přípravný výbor reaguje na výzvu ve smyslu §12 odst. 2
zákona o místním referendu, která směřuje k odstranění nedostatků návrhu na konání referenda, tím, že tyto
nedostatky fakticky odstraňuje, počíná běžet od doručení podání, jímž jsou nedostatky fakticky
odstraňovány, nová lhůta, v níž má být doplněný (opravený) návrh na konání místního
referenda posouzen obecním úřadem nebo magistrátem. Doplněný (opravený) návrh se pak
ze strany obecního úřadu nebo magistrátu posuzuje stejným způsobem, jak to zákon předvídá pro původní návrh
na konání místního referenda. To může ústit do tří variant vycházejících z §12 zákona o místním referendu:
i) obecní úřad nebo magistrát vyrozumí zmocněnce přípravného výboru neprodleně po uplynutí 15denní lhůty
od doplnění (opravy) návrhu, že doplněný (opravený) návrh nemá nedostatky,
ii) obecní úřad nebo magistrát vyzve k odstranění nedostatků, které v návrhu i po doplnění (opravě) přetrvávají,
iii) s ohledem na nečinnost obecního úřadu či magistrátu, který nevyrozumí zmocněnce o tom, že doplněný
(opravený) návrh přípravného výboru nemá nedostatky, ani ho nevyzve k jejich odstranění, považuje se doplněný
(opravený) návrh přípravného výboru po uplynutí lhůty 30 dnů od podání jeho doplnění (opravy) za bezvadný.
[26] Účinky předvídané v bodě [25] tohoto rozsudku lze přiznat jen takové reakci na výzvu k odstranění
nedostatků, v níž jsou skutečně nedostatky odstraňovány. V případě pouhého nesouhlasu s předchozí výzvou
takový účinek nemůže nastoupit, jelikož zákon o místním referendu nepočítá u výzvy k odstranění nedostatků
se žádnou ‚autoremedurou‘ na úrovni obecního úřadu nebo magistrátu, ale konstruuje pro případ nesouhlasu
s výzvou možnost soudní ochrany skrze návrh na určení, že návrh na konání referenda nemá nedostatky. Jiný
náhled není možný ani z hlediska lhůt, jelikož tento návrh je třeba podat do 10 dnů od výzvy k odstranění
nedostatků, přičemž obecní úřad či magistrát mají 15 dnů k posouzení návrhu. S podstatou institutu výzvy
k odstranění nedostatků je přitom neslučitelné, aby v případě, že její adresát sdělí, že s ní nesouhlasí a tedy
jí nevyhoví, byl nucen obecní úřad či magistrát ještě jednou zdůraznit, že na výzvě trvá.“ (zvýrazněno soudem)
[16] Citovaný rozsudek byl sice zčásti kritizován nálezem Ústavního soudu ze dne 5. 11. 2015,
sp. zn. III. ÚS 3825/14, ovšem nebyl tímto nálezem zrušen a kritika ze strany Ústavního soudu
nesměřovala proti právě citované pasáži odůvodnění, nýbrž byla odůvodněna toliko obecným
apelem v bodě 36 nálezu: „Nelze jako ústavně konformní akceptovat takový postup soudů ve správním
soudnictví, který v konečném důsledku vyústí v potenciální zmaření místního referenda, za situace, kdy návrh
na konání místního referenda objektivně neměl nedostatky a nestal se předmětem správního přezkumu jen
z formálních (výše již zmíněných) důvodů.“
[17] Možnost souběžnosti návrhu ke krajskému soudu s odstraňováním vad na úrovni
obecního úřadu byla sice zmíněna v závorce v bodě 23 usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 1. 2015, č. j. Ars 7/2014 - 126, kde však byla uvedena pouze jako faktický stav,
který v důsledku atypického postupu navrhovatele i magistrátu nastal v posuzovaném případě.
V tomto usnesení soud uvedl, že „přípravný výbor má možnost výzvě k odstranění nedostatků vyhovět
či se obrátit na soud (případně využít obě možnosti, jak tomu bylo v projednávané věci)“. V něm navrhovatel
souběžně s doplňováním a změnami původního návrhu podával návrhy na posouzení
bezvadnosti návrhu i na vyhlášení místního referenda, přičemž některé z těchto návrhů krajský
soud posoudil meritorně, jiné odmítl pro předčasnost. Nejvyšší správní soud v bodě 23 tento stav
konstatoval, ale nehodnotil správnost postupu krajského soudu v jednotlivých řízeních, ostatně
v usnesení o odmítnutí kasačních stížností k meritornímu posouzení ani neměl prostor.
[18] Nejvyšší správní soud je tedy i po tomto nálezu vázán svou dosavadní judikaturou v tom,
že po doplnění návrhu na vyhlášení místního referenda začíná obecnímu úřadu či magistrátu opět
běžet lhůta pro posouzení bezvadnosti doplněného či opraveného návrhu.
[19] Při aplikaci tohoto klíčového právního názoru na nyní posuzovaný případ Nejvyšší
správní soud konstatuje, že stěžovatel zaslal dne 10. 8. 2018 navrhovateli výzvu k odstranění
nedostatků v podaném návrhu, v níž mu vytkl trojici nedostatků. Nelze plně souhlasit s názorem
krajského soudu, že je potřeba výzvu týkající se více nedostatků posuzovat ohledně každé
jednotlivé vady zvlášť. Pokud chtěl krajský soud touto formulací naznačit, že výzva ze dne
10. 8. 2018 byly fakticky tři nezávislé výzvy, přičemž prvním dvěma navrhovatel vyhověl a třetí
byla učiněna nekvalifikovaně, proto k ní nelze přihlížet, je potřeba uvést na pravou míru,
že z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2017, č. j. Ars 1/2017 - 44,
publ. pod č. 3587/2017 Sb. NSS, na nějž krajský soud odkázal, neplyne, že by šlo o tři procesně
samostatné výzvy. V bodě 56 tohoto rozsudku je uvedeno pouze následující: „Nejvyšší správní soud
konstatuje, že týká-li se výzva k odstranění vad návrhu na konání místního referenda více oddělitelných vad,
je třeba výzvu ohledně každé oddělitelné vady posuzovat zvlášť. Návrh na určení, že návrh na konání místního
referenda nemá nedostatky, pak může být úspěšný jen tehdy, když výzva neobstojí ve vztahu k žádné
z vytýkaných vad. Pokud by však obecní úřad či úřad městské části nebo městského obvodu důvodně a v souladu
se zákonem vytkl byť jedinou (z více) vadu, kterou by přípravný výbor neodstranil, nemůže být vyhověno návrhu
na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky.“ Citovaný rozsudek tedy pouze
konstatuje, že každou oddělitelnou vadu je třeba materiálně posuzovat samostatně. Nelze však
tvrdit, že šlo o tři samostatné výzvy, z nichž dvěma navrhovatel vyhověl a třetí právně vůbec
neexistovala, protože nebyla dostatečně určitá. Šlo o jednu výzvu, obsahující tři vady,
na něž navrhovatel zareagoval různým způsobem a vytýkané vady částečně odstranil.
[20] Navrhovatel totiž na tuto výzvu nezareagoval pouhým nesouhlasem, nýbrž tím, že první
a druhou výtku akceptoval a vytýkaný nedostatek odstranil, a to jednak doplněním jména člena
přípravného výboru přímo do návrhu, jednak písemným doplněním předpokládaných nákladů
v písemném doplnění ze dne 24. 8. 2018. Co se týče třetího nedostatku, polemizoval v tomto
písemném doplnění s výzvou, kterou označil za nedostatečnou ve smyslu §12 odst. 2 zákona
o místním referendu, a odmítl jí vyhovět. Navrhovatelovo podání ze dne 24. 8. 2018 je tedy třeba
pokládat ve smyslu rozsudku č. j. Ars 5/2014 - 28 za „podání, jímž jsou nedostatky fakticky
odstraňovány“. Nešlo o pouhou polemiku s výtkami stěžovatele, nýbrž o faktický pokus
o odstranění dvou vytýkaných nedostatků a kritiku, že třetí nedostatek byl vytknut nedostatečně.
[21] Za této situace vyplývá z výše citovaného rozsudku č. j. Ars 5/2014 - 28, že po doručení
doplnění návrhu ze dne 24. 8. 2018 začala stěžovateli běžet „nová lhůta, v níž má být doplněný
(opravený) návrh na konání místního referenda posouzen obecním úřadem nebo magistrátem“. Stěžovatel měl
tedy 15 dní na to, aby znovu posoudil doplněný návrh, tedy aby posoudil, zda první a druhá
vytýkaná vada byly opravdu odstraněny, a aby rozhodl, jak zareaguje na navrhovatelovo vyjádření
k vadě třetí. Mohl na této vadě trvat a návrh na vyhlášení místního referenda nadále pokládat
za nedostatečný, mohl svou výtku doplnit a zaslat navrhovateli jím požadované doplnění nebo
mohl na tuto výtku rezignovat a návrh na vyhlášení místního referenda již akceptovat jako
bezvadný.
[22] V této patnáctidenní lhůtě však bylo skutečně jen a pouze na stěžovateli, aby se rozhodl,
kterou z těchto cest se vydá. Toto rozhodnutí učinil až dne 7. 9. 2018 v podobě „Vyrozumění
o výsledku přezkoumání Doplnění návrhu na konání místního referenda“, v němž uvedl, že prvé
dva vytýkané nedostatky pokládá za odstraněné, naopak třetí nedostatek pokládá nadále
za neodstraněný. Teprve po doručení tohoto vyrozumění se mohl navrhovatel obrátit na krajský
soud.
[23] Navrhovatel tak ovšem neučinil a na krajský soud se s návrhem obrátil hned dne
27. 8. 2018. Nejvyšší správní soud musí stěžovateli přitakat, že takový návrh byl skutečně
předčasný a krajský soud jej měl jako takový odmítnout. Neučinil-li tak a namísto toho se rozhodl
návrh posoudit meritorně, zbavil fakticky stěžovatele možnosti posoudit doplněný návrh,
přičemž jak bylo vyloženo výše, až do 7. 9. 2018 nebylo jasné, jak bude doplněný návrh
posouzen. Tím se krajský soud dopustil vady řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť
meritorně posuzoval předčasný návrh. Toto písmeno sice stěžovatel výslovně neuvedl v kasační
stížnosti [namísto toho poukazoval zjevně chybně na písm. b), což by ovšem znamenalo,
že vytýkal krajskému soudu, že nepřihlédl k pochybením, kterých se dopustil správní orgán, tedy
sám stěžovatel], směřuje k němu ovšem výše rekapitulované odůvodnění kasační stížnosti, a navíc
k vadě podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. přihlédne Nejvyšší správní soud podle §109
odst. 4 s. ř. s. i nad rámec kasační stížnosti.
[24] Za této situace nezbývá Nejvyššímu správnímu soudu než rozsudek krajského soudu
zrušit a namísto něj učinit, co měl učinit on, tedy odmítnout návrh jako předčasný.
[25] Soud si je vědom toho, že postup odmítání pro předčasnost může být kritizován jako
formalistický (viz například argumentaci v ústavní stížnosti proti usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 8. 2. 2018, č. j. Vol 12/2018 - 17, která byla ovšem odmítnuta usnesením Ústavního
soudu ze dne 4. 9. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 13/2018). Tím spíš by mohl být kritizován v situaci,
kdy krajský soud v souvisejícím řízení vedeném podle §91a odst. 1 písm. b) s. ř. s. rozhodl
usnesením ze dne 14. 9. 2018, č. j. 64 A 10/2018 - 45, tak, že předmětné místní referendum
ve statutárním městě Liberci vyhlásil na dny 5. a 6. 10. 2018, takže Nejvyšší správní soud odmítá
návrh pro předčasnost poté, co samotné místní referendum již proběhlo.
[26] Je ovšem třeba zdůraznit, že odmítnutí pro předčasnost bylo v nyní posuzovaném případě
nutné proto, že meritorním posouzením návrhu na vyhlášení místního referenda v době,
kdy o něm dosud měl rozhodovat a fakticky ještě rozhodoval stěžovatel, si krajský soud přisvojil
pravomoc, která mu v té době ještě nepříslušela. Jinak řečeno, stěžovatel měl v období od
24. 8. 2018 do 7. 9. 2018 stále právo na posouzení doplněného návrhu „v druhém kole“. Pokud
krajský soud akceptoval návrh podaný již v této době, fakticky jej o toto „druhé kolo“ připravil.
Jak je přitom zjevné z výše provedené rekapitulace, šlo o skutečné posuzování doplněného
návrhu, nikoli o posuzování formální, které by mělo jen uměle oddálit soudní přezkum
způsobem, který kritizoval Ústavní soud v nálezu ze dne 5. 11. 2015, sp. zn. III. ÚS 3825/14.
Stěžovatel má tedy pravdu, že takovým postupem soudní moc zasáhla do výkonu samosprávy,
neboť zbavila orgány samosprávy možnosti nového skutečného posouzení doplněného návrhu
a rozhodla fakticky namísto nich. Takový postup byl nejen v rozporu s §12 zákona o místním
referendu, jak je vykládán výše citovanou judikaturou Nejvyššího správního soudu, ale zejména
byl zásahem do práva na samosprávu odporujícím článku 101 odst. 4 Ústavy: „(4) Stát může
zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem
stanoveným zákonem.“
[27] Nejvyšší správní soud proto zrušil usnesení krajského soudu a namísto něj návrh odmítl
jako předčasný. Za této situace se nijak nevyjadřuje k meritorním otázkám uváděným v kasační
stížnosti, neboť se k nim neměl vyjadřovat ani krajský soud.
[28] Nebylo naopak namístě odmítat samotnou kasační stížnost, jak zdejší soud učinil ve výše
citovaném usnesení ze dne 22. 1. 2015, č. j. Ars 7/2014 - 126, neboť v tomto usnesení se před
Nejvyšším správním soudem domáhal ochrany přípravný výbor, jehož práva byla mezitím
naplněna tím, že místní referendum proběhlo. Nyní naopak kasační stížnost podal odpůrce, tedy
ten subjekt, který tvrdí, že právě deklarováním bezvadnosti návrhu a nařízením konání místního
referenda ze strany krajského soudu došlo k zásahu do jeho práv, konkrétně práva
na samosprávu, jehož vykonavatelem je zastupitelstvo rozhodující na základě podkladů
od magistrátu, stejně jako občané hlasující v místním referendu. Proběhnutí místního referenda
tedy nevedlo ke zhojení zásahu do práv stěžovatele, nýbrž naopak k potvrzení a naplnění tohoto
zásahu, který byl založen již tím, že dostatečnost odstranění vad začal posuzovat krajský soud
ještě předtím, než ji mohl posoudit samotný stěžovatel. Nejvyšší správní soud mu tedy nemůže
a nesmí soudní ochranu tohoto práva odepřít, neboť by postupoval v rozporu s článkem 36
Listiny základních práv a svobod. Proto kasační stížnost věcně projednal a v zájmu ochrany
stěžovatelova práva na samosprávu jí vyhověl.
[29] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto na základě §93 odst. 4 s. ř. s., dle kterého
ve věcech místního referenda nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
[30] Vzhledem k tomu, že původní návrh byl odmítnut, vrací se podle §10 odst. 3 zákona
č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, soudní poplatek zaplacený navrhovatelem na soudních
poplatcích krajskému soudu. Citované zákonné ustanovení sice podmiňuje vrácení soudního
poplatku odmítnutím návrhu před prvním jednáním, resp. ve smyslu §10 odst. 5 zákona
o soudních poplatcích před vydáním rozhodnutí ve věci samé, tato ustanovení je však třeba
aplikovat analogicky i na situaci, kdy rozhodnutí ve věci samé bylo kasačním soudem zrušeno
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2014, č. j. Ars 5/2014 - 28, bod 35).
Navrhovatel zaplatil za návrh soudní poplatek ve výši 2 000 Kč (č. l. 1 spisu krajského soudu),
který mu bude vrácen z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě podle §10a zákona o soudních
poplatcích.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. února 2019
Tomáš Langášek
předseda senátu
Odlišné stanovisko k rozsudku si vyhradili soudci Tomáš Langášek, Petr Mikeš a Miloslav
Výborný.
Odlišné stanovisko soudce Tomáše Langáška
podle §55a s. ř. s. k rozsudku sp. zn. Ars 7/2018 ze dne 21. 2. 2019
[1] Dnešním rozsudkem volební senát na základě kasační stížnosti statutárního města Liberce
zrušil usnesení krajského soudu, jenž poskytl soudní ochranu přípravnému výboru a vyslovil
bezvadnost jeho návrhu na konání místního referenda, a současně návrh přípravného výboru
odmítl pro předčasnost. S lítostí konstatuji, že tím volební senát
a) odepřel navrhovateli – přípravnému výboru, resp. jeho členům – přístup k soudu,
a porušil tak jeho základní právo dle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále
jen „Listina“) a odmítl mu poskytnout soudní ochranu před porušením jeho základního
politického práva dle čl. 21 odst. 1 Listiny, v rozporu se svým ústavním posláním dle čl. 4
Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“),
b) rozhodl v rozporu s právním názorem již vyjádřeným v jiném rozhodnutí volebního
senátu (usnesení č. j. Ars 7/2014-126 ze dne 22. 1. 2015), aniž se obrátil na rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu, a porušil tak na zákonné úrovni §17 odst. 1 s. ř. s.
a na ústavní úrovni základní právo účastníků řízení na zákonného soudce dle čl. 38 odst. 1
Listiny ve smyslu četné judikatury Ústavního soudu,
c) založil tím rozpor v judikatuře a uvrhl přípravné výbory pro místní referenda a obecní
úřady do právní nejistoty, jak mají při navrhování místních referend postupovat a kdy
a za jakých podmínek se přípravné výbory mohou obrátit na soud,
d) učinil tak navzdory jasnému zákonnému ustanovení v §57 odst. 2 písm. a) zákona
o místním referendu, jednoznačně upravujícím lhůtu k podání návrhu soudu „do 10 dnů
od doručení písemné výzvy k odstranění vad“,
e) jasné znění zákona zatemnil arbitrární, komplikovanou a kontraintuitivní interpretací,
takže je to tentokrát bohužel soud, kdo přepjatě formalisticky přispěl k nepřehlednosti
práva a procesních předpisů,
f) navázal na výklad, který volební senát zaujal v rozsudku č. j. Ars 5/2014 - 28
z 8. 10. 2014, vůči němuž jsem již tehdy s kolegou Miloslavem Výborným zaujal odlišné
stanovisko a který byl posléze nálezem Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3825/14 označen
za neústavní pro porušení základního práva na přístup k soudu dle čl. 36 odst. 1 Listiny,
ve spojení s čl. 21 odst. 1 Listiny, přitom z tohoto rozsudku vyplývalo jen to, že obecní
úřad má pravomoc doplněný návrh na konání místního referenda znovu posoudit, nikoli
to, co dnes volební senát dovodil nově, že tím přípravný výbor pro danou chvíli ztratil
možnost hledat ochranu u soudu,
g) a rozhodl tak ve věci určení bezvadnosti návrhu na konání místního referenda v situaci,
kdy již místní referendum proběhlo, tedy na podkladě kasační stížnosti, jež mohla být
ve světle usnesení č. j. Ars 7/2014 - 126 ze dne 22. 1. 2015 naopak odmítnuta
pro neodstranitelné nesplnění podmínek řízení (obdoba tzv. mootness).
[2] Nyní podrobněji.
[3] Nejprve stručně rekapitulace celého příběhu. Přípravný výbor se na liberecký magistrát
obrátil s návrhem na konání místního referenda 27. 7. 2018. Magistrát vyhotovil výzvu
k odstranění vad návrhu, v níž přípravnému výboru vytkl tři nedostatky: 1. absenci odhadu
nákladů, 2. absenci druhého jména u jinak nezaměnitelně identifikovaného člena přípravného
výboru a 3. vady podpisů občanů na petičních arších k podpoře návrhu na konání místního
referenda, avšak bez jejich specifikace, jak požaduje ustálená judikatura Nejvyššího správního
soudu. Výzva k odstranění vad byla datována dnem 10. 8. 2018, avšak přípravnému výboru byla
doručena 17. 8. 2018. Tímto dnem mu podle §57 odst. 2 písm. a) zákona o místním referendu
začala běžet desetidenní lhůta k podání návrhu soudu na určení, že návrh nedostatky nemá.
Přípravný výbor, veden pochopitelně snahou, aby místní referendum proběhlo v termínu
podzimních voleb, se snažil odstranit překážky pro jeho vyhlášení. Doplnil odhad nákladů a,
jakkoli šlo o zjevnou formalitu, i druhé jméno jednoho z členů přípravného výboru. Třetí výtku
považoval v souladu s naší judikaturou za nezákonnou a nehodlal vytknutou vadu nijak
odstraňovat. Současně se poslední den zmíněné desetidenní lhůty, 27. 8. 2018, tedy v okamžiku,
kdy již první a druhou vadu odstranil, obrátil na krajský soud s návrhem na určení, že návrh
nedostatky nemá, tedy zejména že netrpí oním třetím nedostatkem vady petice. Krajský soud,
aniž by měl pochybnost o včasnosti návrhu (ostatně ani žádný z účastníků řízení před krajským
soudem), v souladu s naší judikaturou (usnesení č. j. Ars 7/2014 - 126 ze dne 22. 1. 2015) rozhodl
11. 9. 2018 podle právního a skutkového stavu ke dni svého rozhodnutí tak, že návrh na konání
místního referenda nedostatky nemá. Po celou dobu řízení se na sporné otázce, kterou krajský
soud řešil, nic nezměnilo, ostatně magistrát v průběhu řízení, 7. 9. 2018, jen potvrdil, že na třetí
výtce trvá, přičemž uznal, že první dvě vady byly odstraněny.
[4] Volební senát nyní dospěl k překvapivému závěru, že se přípravný výbor obrátil na soud
předčasně, tedy dříve, než mu začala běžet desetidenní lhůta k podání návrhu dle §57 odst. 2
písm. a) zákona o místním referendu, a to proto, že dva ze tří vytknutých nedostatků odstranil
a měl ještě počkat na to, až mu magistrát znovu sdělí, že na třetí výtce trvá (případně zareaguje
jinak). Dikce §57 odst. 2 písm. a) zákona o místním referendu je však tak jednoznačná,
že jednoznačnější být nemůže: desetidenní lhůta k podání návrhu soudu běží od okamžiku
doručení písemné výzvy k odstranění vad. O tom, že by se lhůta přerušila a přípravný výbor
ztratil právo podat návrh soudu v případě, že vstoupí v jednání s magistrátem a některé
z vytknutých vad odstraní, není v zákoně ani slovo. Volební senát tedy zákon nepředvídatelně
doplňuje, aniž by se jakkoli ustanovením §57 odst. 2 písm. a) zákona o místním referendu
zabýval; v celém rozsudku toto ustanovení pohříchu ani není zmíněno.
[5] Volební senát pominul, že výzva k odstranění vad není rozhodnutí a její soudní přezkum
nemá parametry řízení o žalobě proti rozhodnutí podle §75 s. ř. s. Předmětem řízení není soudní
přezkum výzvy k odstranění vad, nýbrž určení, že návrh na konání místního referenda netrpí
nedostatky. Krajský soud rozhoduje podle skutkového a právního stavu v době rozhodnutí,
což jsme zcela správně dovodili v odstavci 18 usnesení č. j. Ars 7/2014 - 126. Pokud, nota bene
ještě před podáním návrhu soudu, přípravný výbor některé z vytknutých nedostatků odstraní,
krajský soud to podle naší judikatury prostě vezme v úvahu dle stavu v době svého rozhodnutí.
Přesně tak krajský soud postupoval. Pokud nyní volební senát přípravný výbor, který dvě ze tří
sporných otázek odstranil ještě předtím, než se na soud obrátil s ohledem na trvající reálný spor
o otázku třetí, od soudu vyhání, nelze to charakterizovat jinak než jako trestání přípravného
výboru za konstruktivní přístup. Nejeví se mi to jako souladné s nejobecnější funkcí
soudnictví - řešit a včas urovnávat spory o právo, ani s opakovaně deklarovaným přístupem
ve prospěch soudní ochrany práva iniciovat místní referendum.
[6] Již ve svém prvním rozsudku z 29. 8. 2012 (č. j. Ars 1/2012 - 26) po novele soudního
řádu správního, která připustila kasační stížnost ve věcech místního referenda, totiž volební senát
Nejvyššího správního soudu vyloučil restriktivní formalistický přístup k výkladu zákona
o místním referendu. Nejmarkantněji se tak potom stalo v rozsudku ze dne 31. ří jna 2012
(č. j. Ars 2/2012 - 43), v němž institut místního referenda označil za „zásadní doplněk klasických
mechanismů zastupitelské demokracie“, za „za silný nástroj kontroly místní samosprávy“, „demokratickou
pojistku“ proti korupci a kontroverzním investičním záměrům, za „hybatele, ... jenž podporuje aktivitu
občanské komunity a posiluje demokratickou legitimitu“, „prověřuje kvalitu lokální demokracie“ a „představuje
poslední veto občanů“. Nejvyšší správní soud dokonce artikuloval „potřebu rozšířit procedurální
demokracii ... o aktivní participaci, o posílení účasti občanů v komunální politice“. Blokace iniciativy
ze strany obce podle něj bývá signálem, že je „cosi shnilého v království dánském“.
[7] Volební senát dnešním rozsudkem nejenže vybočil z dosavadního přístupu k interpretaci
podmínek pro vyhlášení místního referenda a soudní ochrany, ale rozhodl v přímém a vědomém
rozporu s právním názorem vysloveným v dřívějším rozhodnutí, v usnesení
č. j. Ars 7/2014 - 126. Je to již zmiňované rozhodnutí, v němž jsme dovodili, že krajské soudy
v řízení o určení (bez)vadnosti návrhu na konání rozhodují podle skutkového a právního stavu
v době rozhodnutí. V odstavcích 22, 23 a 25 jsme tehdy uvedli:
[22] V řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu vydaného v řízení
o žalobě podané dle §57 zákona o místním referendu je Nejvyšší správní soud vázán
skutkovým i právním stavem ke dni jeho rozhodnutí, při tom přihlíží ke všem
skutečnostem, které ve věci návrhu přípravného výboru nastanou, a v řízení
je oprávněn vydat i taková rozhodnutí, která v jiných řízeních kasační princip vylučuje.
[23] Tyto závěry se vztahují na oba druhy návrhů přípravného výboru upravené §57
odst. 1 zákona o místním referendu - tedy nejen na vyhlášení místního referenda,
ale též na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky. Je nutno
zdůraznit, že od předložení návrhu přípravného výboru obecnímu úřadu dle §12
odst. 1 zákona o místním referendu může postup, který je nakonec završen vyhlášením
místního referenda, probíhat mnoha způsoby a po různou dobu. Obecní úřad při
přezkoumání náležitostí návrhu přípravného výboru může a nemusí shledat
nedostatky, přípravný výbor má možnost výzvě k odstranění nedostatků vyhovět
či se obrátit na soud (případně využít obě možnosti, jak tomu bylo
v projednávané věci), tato situace může nastat opakovaně. Řízení o jednom
návrhu na vyhlášení referenda se může následně rozpadnout do několika různých částí,
jak je graficky znázorněno v následujícím grafu...
...
[25] Jak je z grafu zřejmé, důsledkem více možností postupu přípravného výboru
v různých fázích projednávání jeho návrhu jsou situace, kdy může být vedeno
několik soudních řízení, přičemž společným předmětem všech je soudní
ochrana jednoho návrhu přípravného výboru dle §57 odst. 1 zákona o místním
referendu. Tato řízení mohou probíhat v různých časových úsecích, nikoliv pouze
souběžně či návazně. Nelze tedy vyloučit možnost, že správní soud bude
rozhodovat o splnění zákonných podmínek pro vyhlášení místního referenda,
včetně skutečnosti, zda návrh přípravného výboru je bez vad, i za situace,
kdy bezvadnost návrhu bude předmětem jiného, před soudem zahájeného
a neukončeného řízení. V takovém případě nelze vyloučit, že by bezvadnost návrhu
musela být v soudním řízení posouzena jako předběžná otázka, a to jak v řízení před
krajským, tak i Nejvyšším správním soudem (viz též bod 48 rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 10. 2014 č. j. Ars 4/2014 - 99). I zde by bylo namístě
aplikovat zásadu, dle které je v soudním řízení o ochraně voleb a místního referenda
nutno zajistit pokud možno komplexní rozhodnutí obsahující bez dalších dílčích
rozhodnutí žádaný výsledek.
[8] Volební senát, aniž by aktivoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, se tento
právní názor pokusil rozředit tvrzením, že šlo jen o zmínku poukazující na tehdejší atypický
faktický stav. Doslovná citace příslušných odstavců však prokazuje, že jde o dezinterpretaci
našich tehdejších závěrů. Právě proto, že v praxi mohou nastat a nastávají nejrůznější kombinace
výzev, reakcí, dalších výzev a souběžných návrhů vůči soudu, jak tehdy soudkyně zpravodajka
názorně předvedla na grafu (koncipovaném obecně, nikoli k ilustraci skutkového stavu), vtěleném
přímo do textu odůvodnění, dospěli jsme k závěru, že jak krajský soud, tak i kasační soud
rozhodují podle skutkového a právního stavu v době rozhodnutí, aby mohly zohlednit vše,
co se stran návrhu na konání místního referenda dosud odehrálo. Zvýrazněné pasáže
odstavců 23 a 25 zcela zjevně nejsou retrospektivním popisem tehdejšího skutkového stavu,
nýbrž obecným, soudem nalezeným výkladem zákona o místním referendu. „Přípravný výbor
má možnost výzvě k odstranění nedostatků vyhovět či se obrátit na soud (případně využít obě možnosti, jak tomu
bylo v projednávané věci), tato situace může nastat opakovaně.“. Přesně to udělal i přípravný výbor
v Liberci.
[9] Zbývá doplnit, že citované usnesení volebního senátu prošlo i posouzením ze strany
Ústavního soudu, jenž ústavní stížnost proti němu s podrobným odůvodněním odmítl (usnesení
sp. zn. IV. ÚS 871/15 ze dne 19. 7. 2016). Za pozornost stojí i v usnesení rekapitulované
vyjádření volebního senátu k ústavní stížnosti, které nedává žádný prostor pro pochybnosti
o tom, jako to tehdy volební senát myslel.
[10] Volební senát naopak svým výkladem navázal na konstrukci, resp. právní názor vyslovený
v rozsudku č. j. Ars 5/2014 – 22 z 2. 10. 2014, jenž dokonce označuje za závazný. Jakkoli většina
vzala na vědomí existenci nálezu Ústavního soudu III. ÚS 3825/14, který zmíněný rozsudek
označil za neústavní, tento fakt se snažila překlenout poukazem na to, že rozsudek nebyl
Ústavním soudem formálně zrušen a že se kritika Ústavního soudu přímo netýkala řešené právní
otázky. K tomu připomínám, že tehdy (stejně jako nyní) bylo volebním senátem zrušeno usnesení
krajského soudu, který vyhověl návrhu přípravného výboru na vyslovení, že návrh na konání
místního referenda nemá nedostatky, a současně byl ze strany volebního senátu návrh
přípravného výboru odmítnut (tehdy pro opožděnost, nyní pro předčasnost, ale výrokově
a v důsledcích je to totéž). Právě v tomto výsledku řízení před Nejvyšším správním soudem pak
Ústavní soud shledal kolizi se základním právem na přístup k soudu dle čl. 36 odst. 1 Listiny
s ohledem na formalisticky přísný výklad procesních pravidel a základní práva, která byla ve hře
tehdy a jež jsou ve hře i nyní. Ústavním soudem kritizovaný výklad přitom navazoval
na konstrukci dalších kol výzev k odstranění vad a reakcí na ně, který dnešní rozsudek přejal
a doslovně jej obsáhle ocitoval. Nelze přehlédnout, že Ústavní soud rozsudek Nejvyššího
správního soudu tehdy nezrušil jen proto, že v mezidobí bylo místní referendum soudy vyhlášeno
a proběhlo, takže by zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu, jenž se týkal určení,
že někdejší návrh na vyhlášení referenda neměl nedostatky, nic pro účastníky nemohlo přinést
a bylo by jen akademickým cvičením. Ústavní soud se proto omezil jen na deklaraci neústavnosti
výroků I a II rozsudku Nejvyššího správního soudu, tedy stejné výroky, opírající se o obdobné
odůvodnění, jako v rozsudku dnešním. Nerozumím tomu, proč pragmatický a procesně efektivní
přístup Ústavního soudu nyní volební senát považuje za jeho slabost a rozsudek, jenž v jeho
přezkumu neobstál, resuscituje a dovozuje z něj nově další, tehdy nijak nenaznačené závěry,
podle nichž odstraněním některých vytknutých vad přípravný výbor ztrácí možnost hledat
ochranu u soudu, resp. musí počkat, až se v dalších lhůtách obecní úřad znovu vyjádří.
[11] Konečně další rozpor v judikatuře může být shledán v tom, že volební senát kasační
stížnost statutárního města Liberce neodmítl pro neodstranitelné nesplnění podmínek řízení,
a nepostupoval tedy v souladu s právním názorem vysloveným v již citovaném usnesení
č. j. Ars 7/2014 - 126 ze dne 22. 1. 2015. Tehdy jsme, na základě závěru o rozhodování
volebního senátu podle skutkového a právního stavu v době rozhodnutí, kasační stížnost
přípravného výboru proti usnesení krajského soudu v řízení o (bez)vadnosti návrhu na konání
místního referenda odmítli právě z důvodu, že mezitím již místní referendum proběhlo a nemělo
smysl se již zabývat tím, zda návrh na jeho konání měl či neměl nedostatky. Jinak řečeno, spor
v důsledku později nastalých okolností „vyčpěl“ [k uplatnění obdoby doktríny mootness srov. nález
Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1301/13 ze dne 15. 12. 2015 (N 212/79 SbNU 419)
a již zmíněné usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 871/15]. Jestliže jsme tehdy odmítli
kasační stížnost přípravného výboru, měli bychom stejným metrem měřit i druhé straně, nota
bene v situaci, kdy se statutární město Liberec obrátilo na Nejvyšší správní soud s kasační
stížností ještě před konáním místního referenda (26. 9. 2018), aniž by učinilo návrh na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti. Nestřežilo si tedy dostatečně svá práva a skutečnost,
že místní referendum mezitím podle pravomocných soudních rozhodnutí proběhlo, jde tak
i k jeho tíži. Považoval bych nicméně za přijatelnější, pokud by volební senát svůj názor
přehodnotil a kasační stížnost, resp. napadené usnesení krajského soudu pustil dále
do meritorního přezkumu, neboť to má být vždy preferovaná varianta oproti odmítnutí
spravedlnosti.
[12] Kromě nejistoty ve výkladu procesních předpisů vztahujících se k soudní ochraně
místního referenda v budoucnosti volební senát dnešním rozsudkem zřejmě, aniž by domyslel
všechny důsledky, zasáhl i do běžícího řízení o další kasační stížnosti statutárního města Liberec
proti navazujícímu usnesení krajského soudu, jímž bylo místní referendum vyhlášeno a na jehož
základě proběhlo. Jsem zvědav, jak se dnešní rozsudek v řízení sp. zn. Ars 6/2018 projeví, když
i v řízení ve věci vyhlášení místního referenda (a o přezkumu usnesení krajského soudu) máme
postupovat podle skutkového a právního stavu v době našeho rozhodnutí, tedy zřejmě
se zohledněním dnešního rozsudku, jenž zrušil předpoklad pro vyhlášení místního referenda,
tj. usnesení krajského soudu, že návrh na jeho konání byl prost vad. Pravda, místní referendum,
které v Liberci proběhlo, bylo neplatné pro nedostatečnou účast, takže se může jevit jako
neškodné a bezpečné zabít mrtvolu podruhé. Postupovali bychom ale se stejnou formální
přísností v situaci, v níž by se občané v referendu vyslovili platně, s přesvědčivou reprezentativní
účastí?
[13] Nakonec již jen drobnost. Volební senát připouští, že jeho rozsudek může být hodnocen
jako formalistický (to věru ano), avšak tento přístup obhajuje argumentem, že nelze tolerovat,
že si krajský soud přisvojil pravomoc posoudit upravený návrh na konání místního referenda
dříve než magistrát, čímž porušil ústavně zaručené právo obce na samosprávu. To je však
argument zavádějící. V dané fázi byl ve hře pouze magistrát, jenž měl jako správní úřad posoudit
formální náležitosti návrhu na konání místního referenda. Nic na tom nemění, že postupuje
v tzv. samostatné působnosti; při posuzování návrhu na konání místního referenda zákon
nepřipouští žádnou diskreci úředníků magistrátu či prostor pro uplatnění politické vůle volených
zástupců občanů města. Rada města, resp. zastupitelstvo, na něž je delegován výkon práva
na samosprávu, vůbec otázku konání místního referenda neposuzovalo. Krom toho, nositelem
ústavně garantovaného základního práva na samosprávu je územní společenství občanů dané
obce (čl. 100 odst. 1 Ústavy). Ti své právo na samosprávu vykonávají, za zákonných podmínek,
přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců (čl. 21 odst. 1 Listiny). Zvolení zastupitelé
i občané obce hlasující v místním referendu, jakož i občané obce iniciující místní referendum,
jsou tak konstituovanými orgány vykonávajícími ústavní právo na samosprávu. Nelze proto
upřednostňovat volené zástupce před občany vykonávajícími právo na samosprávu přímo,
resp. hierarchizovat mezi jednotlivými způsoby výkonu práva na samosprávu a dovozovat,
že soud, poskytnutím ochrany právu občanů obce iniciovat místní referendum a posouzením
formálních zákonných náležitostí návrhu na konání místního referenda, porušil ústavně
garantované právo na samosprávu, jakoby snad jeho nositelem měli být v daném případě
magistrátní úředníci.
[14] Z výše uvedených důvodů s naším dnešním rozsudkem s respektem k názoru většiny
svých kolegů nesouhlasím.
V Brně dne 21. 2. 2019
Tomáš Langášek
K odlišnému stanovisku soudce Tomáše Langáška se připojuji.
Miloslav Výborný
Odlišné stanovisko soudce Petra Mikeše
podle §55a s. ř. s. k rozsudku sp. zn. Ars 7/2018 ze dne 21. 2. 2019
[1] Kromě dále uvedeného se zcela připojuji k odlišnému stanovisku soudce Tomáše
Langáška.
[2] I vzhledem k tomu, že jsem v případě rozsudku ze dne 8. 10. 2014 čj. Ars 5/2014 - 28,
ve věci místního referenda ve Statutárním městě Jihlava, nebyl jedním z disentujících soudců,
a vzhledem k velmi kusému odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3825/14 nechci
zaujímat natolik příkré stanovisko, že by závěry tam uvedené nebylo možno dále aplikovat. Jak
však správně uvádí odlišné stanovisko Tomáše Langáška, volební senát jde v dnešním rozsudku
nad rámec rozsudku ve věci místního referenda ve Statutárním městě Jihlava. Dovozuje závěry,
které v něm obsaženy nejsou, a činí z nich důvod pro odmítnutí návrhu přípravného výboru
pro předčasnost, pokud přípravný výbor začne odstraňovat obecním úřadem vytknuté vady
návrhu. Nic takového však z daného rozsudku neplyne. Pro tehdejší rozsudek jsem tedy hlasoval,
ale s dnešním rozsudkem souhlasit nemohu.
[3] Zcela se v tomto směru připojuji i k závěru disentu Tomáše Langáška, že dnešní rozsudek
popírá závěry usnesení dne 22. 1. 2015, čj. Ars 7/2014 - 126, č. 3477/2016 Sb. NSS, ve věci
referenda o poloze osobního železničního nádraží v Brně, neboť v něm byla možnost
souběžného odstraňování vad i podání návrhu na určení, že návrh na konání místního referenda
nemá vady připuštěna. Závěry rozsudku ve věci referenda o poloze osobního železničního
nádraží v Brně plně respektují výklad směřující naplnění čl. 22 Listiny základních práv a svobod,
tedy že i výklad zákonné úpravy všech politických práv a svobod musí umožňovat a ochraňovat
svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. V případě referenda hraje
významnou roli i termín jeho konání, jak ostatně Nejvyšší správní soud opakovaně dovodil
(viz zejména rozsudek ze dne 2. 10. 2014, čj. Ars 3/2014 - 41, ve věci ve referenda ve městě Štětí
o provozování sázkových her). Může být tedy zcela legitimním postup přípravného výboru,
který se závěrem obecního úřadu, že má jeho návrh vady, nesouhlasí a obrátí se proto na soud,
ale z důvodu jistoty se zároveň snaží domnělé vady napravit. Zejména se bude jednat o situace
sporu o počet podpisů voličů podporujících vyhlášení místného referenda. Cílem přípravného
výboru velmi často je, aby bylo referendum vyhlášeno co nejdříve, a bude tedy činit všechny
kroky k tomu, aby se tak stalo, byť se bude domnívat, že některé z nich mohou být neoprávněné,
ale nebude si tím jist. Dnešní rozsudek mu tuto možnost nedůvodně zapovídá. Bez ohledu
na mé přesvědčení o věcné správnosti závěrů v rozsudku ve věci referenda o poloze osobního
železničního nádraží v Brně souhlasím v plném rozsahu i s tím, že od závěrů tam uvedených
se dnes nemohl volební senát odchýlit, aniž by postoupil věc v souladu s §17 s. ř. s. rozšířenému
senátu a bylo tak porušeno právo na zákonného soudce podle čl. 38 Listiny základních práv
a svobod.
[4] S odlišným stanoviskem Tomáše Langáška nesouhlasím v části, ve které dovozuje,
že mohla být ve světle usnesení ve věci referenda o poloze osobního železničního nádraží v Brně
kasační stížnost odpůrce odmítnuta pro neodstranitelné nesplnění podmínek řízení. Naopak
v této části souhlasím s odůvodněním uvedeným, v dnešním rozsudku. Zatímco přístup zvolený
dnes volebním senátem znamená odepření přístupu k soudu pro navrhovatele, odmítnutí kasační
stížnosti by vedlo k odmítnutí přístupu k soudu pro odpůrce. Nepovažuji za šťastné, aby byli
odpůrci vždy nuceni podávat žádost o odkladný účinek usnesení krajského soudu, kterým bylo
rozhodnuto, že návrh na konání referenda nemá vady, nebo o vyhlášení místního referenda.
Podmínky pro přiznání odkladného účinku by podle mého názoru zpravidla splněny nebyly
a i pokud by tomu tak bylo, docházelo by naopak v důsledku přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti často ke zmaření referenda v termínu požadovaném přípravným výborem, ačkoliv
by byla nakonec kasační stížnost odpůrce shledána jako nedůvodná. Obec by se tak při tomto
konceptu odmítání kasační stížnosti musela v naprosté většině případů smířit s tím, že fakticky
nebude mít k dispozici kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu, neboť téměř vždy
by jí Nejvyšší správní soud odmítl. Ve hře je však ochrana práv zastupitelstva rozhodovat
o otázkách samostatné působnosti obce (čl. 104 odst. 1 Ústavy ČR), pokud nejsou splněny
zákonné podmínky pro to, aby voliči rozhodli přímo v místním referendu (čl. 21 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod). Kromě ústavně zaručeného práva na výkon správy obce
zastupitelstvem je ve hře i nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím orgánu
veřejné moci (v dané věci tedy krajského soudu), kterého se obec nemůže domoci, pokud nebude
nezákonné rozhodnutí zrušeno [viz §8 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem
a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský
řád)]. Závěry volebního senátu v této části proto považuji za správné.
V Brně 21. 2. 2019
Petr Mikeš