ECLI:CZ:NSS:2019:KONF.11.2018:16
sp. zn. Konf 11/2018- 16
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních
sporů, složený z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců JUDr. Pavla Simona, Mgr. Víta
Bičáka, JUDr. Romana Fialy, Mgr. Radovana Havelce, a JUDr. Marie Žiškové, rozhodl o návrhu
ředitele Ochranné služby Policie České republiky na rozhodnutí kompetenčního sporu mezi
ním a Obvodním soudem pro Prahu 7, a dalších účastníků sporu vedeného u Obvodního
soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 15 C 279/2016, o náhradu nemajetkové újmy: žalobce M. H.,
zastoupeného Mgr. Václavem Strouhalem, advokátem se sídlem třída Přátelství 1960, Písek,
a žalované České republiky – Ministerstva vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7,
takto:
P ř í s l u š n ý vydat rozhodnutí o nároku žalobce na náhradu škody a nemajetkové újmy
je s p r á v n í o r g á n .
Odůvodnění:
[1] Podáním doručeným dne 4. 4. 2018 navrhuje ředitel Ochranné služby Policie České
republiky (dále jen „ředitel Ochranné služby PČR“ nebo „navrhovatel“), aby zvláštní senát
zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen
„zákon o některých kompetenčních sporech“), rozhodl spor o pravomoc podle §1 odst. 1
písm. a) téhož zákona, který vznikl mezi ním a Obvodním soudem pro Prahu 7, ve věci náhrady
škody a nemajetkové újmy, které měly žalobci vzniknout v důsledku nezákonného rozhodnutí
navrhovatele.
[2] Z návrhu na zahájení kompetenčního sporu, jeho příloh a předložených spisů vyplynuly
následující skutečnosti:
[3] Rozhodnutím ředitele Ochranné služby PČR ze dne 18. 4. 2011 byl M. H., dále jen
„žalobce“, uznán vinným ze spáchání kázeňského přestupku, za což mu byl uložen kázeňský trest
spočívající ve snížení základního tarifu platu o 15 % na dobu tří měsíců. Odvolání žalobce proti
tomuto rozhodnutí bylo rozhodnutím náměstka policejního prezidenta ze dne 7. 9. 2011
zamítnuto. Zamítavé rozhodnutí žalobce napadl žalobou, které Městský soud v Praze rozsudkem
ze dne 9. 4. 2015, čj. 6 Ad 25/2011-77, vyhověl a rozhodnutí náměstka policejního prezidenta
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Náměstek policejního prezidenta v dalším řízení
rozhodnutím ze dne 14. 9. 2015 zrušil rozhodnutí ředitele Ochranné služby PČR ze dne
18. 4. 2011 a řízení ve věci kázeňského přestupku žalobce zastavil.
[4] Žalobce následně, dne 22. 3. 2016, uplatnil u Ministerstva vnitra s odkazem na zákon
č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím
nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb.,
o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále též „zákona č. 82/1998 Sb.“ nebo „zákon
o odpovědnosti státu“), nárok na náhradu škody a nemajetkové újmy, která mu měla být
způsobena vydáním nezákonného rozhodnutí. Ministerstvo vnitra se jeho návrhem odmítlo
zabývat s odůvodněním, že o návrhu by měl rozhodnout příslušný služební funkcionář,
kterým je ředitel Ochranné služby PČR, v řízení podle zákona č. 361/2003 Sb., o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů, a proto návrh tomuto služebnímu funkcionáři
Ministerstvo vnitra postoupilo. Ředitel Ochranné služby PČR však s postoupením návrhu
nesouhlasil, neboť měl za to, že není věcně příslušný k vyřízení uvedené žádosti, a návrh vrátil
k vyřízení Ministerstvu vnitra. Ministerstvo vnitra o tomto postupu vyrozumělo žalobce s tím,
že setrvává na již vyslovené nepříslušnosti Ministerstva vnitra k vyřízení této žádosti podle
zákona č. 82/1998 Sb.
[5] Po předběžném uplatnění nároku žalobce podal dne 22. 9. 2016 žalobu k Obvodnímu
soudu pro Prahu 7, věcně a místně příslušnému soudu žalované České republiky – Ministerstva
vnitra. Žalobou se žalobce, stejně jako při předběžném projednání nároku, domáhal přiznání
zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., která mu měla vzniknout
v důsledku nezákonného rozhodnutí. Újma žalobce měla spočívat v nedůvodném kázeňském
stíhání, v jehož rámci bylo proti žalobci postupováno excesivním a šikanózním způsobem, došlo
k dehonestaci žalobce v jeho profesní sféře, což vedlo k degradaci jeho vážnosti, důstojnosti
a postavení ve společnosti. Řízení pro žalobce též znamenalo snížení příjmu a značné nervové
vypětí, které mělo vliv i na jeho soukromý a rodinný život. Žalobce se též domáhá náhrady škody
spočívající ve vynaložených nákladech na právní zastoupení.
[6] Obvodní soud pro Prahu 7 usnesením ze dne 2. 1. 2017, čj. 15 C 279/2016-45, řízení
zastavil (výrok I) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení
(výrok II) s tím, že po právní moci tohoto usnesení bude věc postoupena řediteli Útvaru
pro ochranu ústavních činitelů ochranné služby Policie České republiky [pozn. zvláštního senátu -
ode dne 1. 9. 2016 tento útvar přejmenován na Ochranná služba Policie České republiky (výrok
III)]. V odůvodnění svého rozhodnutí Obvodní soud pro Prahu 7 odkázal na rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 8. 2. 2001, sp. zn. 21 Cdo 1010/2000, a rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012, a uvedl, že o výkon státní (veřejné) moci nejde tam,
kde stát nevystupuje v tzv. vrchnostenské pozici, nýbrž kde vstupuje do právních vztahů jako
jejich účastník rovný s účastníky ostatními. U nároků, kde stát vystupuje jako zaměstnavatel,
je dána jeho pracovněprávní odpovědnost. Tomu se blíží i specifické vztahy služební, tedy vztahy
svou podstatou zaměstnanecké s určitými modifikacemi, které zdánlivě mohou evokovat jisté
rysy výkonu veřejné moci. Příslušné služební zákony však obsahují konkrétní právní úpravu
odpovědnosti státu za škodu v těchto vztazích. Požadavek žalobce na náhradu újmy se odvíjí
od porušení právních povinností zaměstnanci žalované jednajícími jejím jménem, nejedná se tedy
o odpovědnostní vztah veřejnoprávní povahy vyplývající z rozhodnutí žalované při výkonu
svrchované veřejné moci, na který by bylo možné vztáhnout působnost zákona č. 82/1998 Sb.
Obvodní soud pro Prahu 7 na základě uvedeného dospěl k závěru, že pravomoc k projednání
a rozhodnutí dané věci, která souvisí se služebním poměrem, není svěřena soudu v rámci
občanského soudního řízení, a proto řízení pro nedostatek pravomoci zastavil a věc postoupil
k dalšímu řízení, dle svého názoru příslušnému orgánu, a to řediteli Ochranné služby PČR s tím,
že by mělo proběhnout řízení ve věcech služebního poměru, v němž služební funkcionář
rozhodne o náhradě škody a nemajetkové újmy žalobce. Proti takovému rozhodnutí pak může
žalobce podat žalobu u příslušného správního soudu.
[7] Žalobce s uvedeným závěrem Obvodního soudu pro Prahu 7 nesouhlasil a následně
podal návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu, který zvláštní senát odmítl usnesením
ze dne 22. 2. 2018, sp. zn. Konf 14/2017 pro absenci kompetenčního sporu, neboť v době
vydání daného rozhodnutí ředitel Ochranné služby PČR kvalifikovaně nepopřel svou pravomoc
ve věci rozhodnout.
[8] V nyní předloženém návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu ředitel Ochranné
služby PČR již výslovně popírá pravomoc rozhodnout o žádosti žalobce na náhradu újmy vzniklé
nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem v řízení ve věcech služebního
poměru, včetně řízení ve věcech kázeňských. V úvodu své argumentace upozorňuje
na obezřetnost při aplikovatelnosti judikatury vztahující se k rozhodnutím vydaným podle zákona
č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, který byl nahrazen
zákonem č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů
(dále jen „zákon o služebním poměru“), neboť tyto zákony jsou postaveny na odlišných
premisách. Navrhovatel nepovažuje odkaz Obvodního soudu pro Prahu 7 na rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, čj. 30 Cdo 2470/2012-73, za přiléhavý, neboť v něm byla,
na rozdíl od nyní projednávané věci, posuzována údajná diskriminace příslušnice Policie ČR
z důvodu těhotenství služebním funkcionářem, ke které mělo dojít v roce 2006, tedy před
účinností zákona o služebním poměru. Přitom právní úprava posuzování diskriminace před
účinností zákona o služebním poměru doznala podstatných změn, neboť zákon č. 186/1992 Sb.
v tomto směru explicitně odkazoval na právní úpravu obsaženou v zákoně č. 65/1965 Sb.,
zákoníku práce (viz §155 zákona č. 186/1992 Sb.). Ve vztahu k řízením vedeným podle zákona
o služebním poměru však aplikace zákoníku práce nepřipadá v úvahu. Nelze proto podle
navrhovatele připodobňovat posuzování diskriminace vzniklé de facto v rámci zaměstnaneckého
vztahu k řízení ve věcech služebního poměru vedenému podle zákona o služebním poměru,
u něhož nelze souhlasit s názorem, že se jedná o řízení charakterizované vzájemnými vztahy
rovnosti služebního funkcionáře a příslušníka, s nímž je vedeno správní řízení. Závěry učiněné
v citovaném rozsudku Nejvyššího soudu tak nejsou aplikovatelné na posuzování žádostí
o náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním
postupem, která měla vzniknout postupem služebních funkcionářů při rozhodování podle zákona
o služebním poměru.
[9] Zároveň předestřený názor Obvodního soudu v Prahu 7 podle navrhovatele
nezohledňuje specifika služebního poměru a nekoresponduje s ustálenou judikaturou správních
soudů (například s rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ads 79/2011-62 ze dne
21. 9. 2011, čj. 4 Ads 153/2011-75 ze dne 30. 4. 2012 nebo čj. 3 Ads 133/2012-19 ze dne
27. 11. 2013), z níž vyplývá, že v otázkách týkajících se služebního poměru příslušníků
bezpečnostních sborů služební funkcionáři vykonávají vrchnostenskou pravomoc; řízení
ve věcech služebního poměru je řízením správním, ve kterém jedna strana reprezentující státní
moc rozhoduje o právech a povinnostech účastníků řízení, kteří se služebními funkcionáři,
správními orgány, nemají rovné postavení. Služební funkcionáři tak rozhodují ve správním řízení
z pozice vykonavatele státní moci, tedy v řízení, které je charakteristické potlačením rovnosti
obou subjektů ve prospěch nadřízenosti státní moci. V této souvislosti navrhovatel na okraj
připomíná, že služební funkcionáři jsou věcně příslušní vést s příslušníky mimo jiné též řízení
o jednání majícím znaky přestupku. Ve vztahu k tomuto řízení nemůže být sebemenších pochyb
o tom, že služební funkcionáři vedou s příslušníky správní řízení, neboť služební funkcionáři
rozhodují o vině a trestu za dané deliktní jednání.
[10] Pokud tedy řízení ve věcech služebního poměru (včetně řízení ve věcech kázeňských)
je řízením správním, vedeným správním orgánem, tj. příslušným služebním funkcionářem,
pak si podle navrhovatele vnitřně odporuje názor Obvodního soudu pro Prahu 7, je-li založen
na tvrzení, že předmětem úpravy provedené zákonem č. 82/1998 Sb. není odpovědnost za škodu
vzniklou ze služebněprávních vztahů, nýbrž odpovědnost za škodu, která byla způsobena
při výkonu státní moci nezákonným rozhodnutím, které v řízení správním vydal státní orgán
nebo právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem, a dále
za škodu způsobenou v rámci plnění úkolů státních orgánů nesprávným úředním postupem.
Jinými slovy se jedná o názor, že na řešení tvrzených škod vzniklých v řízení ve věcech
služebního poměru, tedy v řízení správním, není možné aplikovat zákon č. 82/1998 Sb.,
protože škoda nevznikla v rámci vedeného správního řízení. Nadto podle navrhovatele právní
názor, že služebněprávní vztahy jsou charakterizovány vzájemnou rovností jejich účastníků
(státu na jedné straně a příslušníka bezpečnostního sboru na straně druhé), nemá oporu
ani v platné právní úpravě, ani v ustálené judikatuře. Podle §5 písm. a) zákona č. 82/1998 Sb.
přitom stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu, která byla způsobena
rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle
soudního řádu správního nebo v řízení trestním. Vzhledem k tomu, že řízení ve věcech
služebního poměru je řízením správním, je zřejmé, že ve věci žádosti o poskytnutí náhrady škody,
případně zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou v souvislosti s vedením správního řízení
je aplikace zákona č. 82/1998 Sb. zcela namístě.
[11] Oproti tomu dikce §98 odst. 1 zákona o služebním poměru, týkající se obecné
odpovědnosti bezpečnostního sboru za škodu, se vztahuje toliko na škodu způsobenou
příslušníkovi v souvislosti s vykonáváním služebních úkolů. Ačkoli zákon o služebním poměru
hovoří o „obecné odpovědnosti“ bezpečnostního sboru, má navrhovatel za to, že ani obecná
odpovědnost není zcela bezbřehá, přičemž musí být naplněny zákonem stanovené předpoklady,
při kterých se obecná odpovědnost uplatní, a sice že škoda byla způsobena příslušníkovi
porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti s ním nebo pro výkon
služby. Pokud se účastník řízení domáhá náhrady škody a nemajetkové újmy, která měla
vzniknout v souvislosti se správním řízením, je zřejmé, že tvrzenou škodu nelze posuzovat podle
obecné odpovědnosti za škodu upravené v §98 odst. 1 zákona o služebním poměru, když je tato
oblast komplexně upravena samostatným právním předpisem, zákonem č. 82/1998 Sb. Mimoto
zákon o služebním poměru, jakožto kogentní právní úprava, v níž je zakázáno vše, co není
výslovně dovoleno, neupravuje jakoukoli možnost posuzování nemajetkové újmy a přiznávání
satisfakce ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb.
[12] V této souvislosti navrhovatel odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
3. 10. 2013, čj. 3 Ans 4/2013-37, a ze dne 31. 7. 2014, čj. 6 As 102/2014-39, z nichž se podává,
že v případě řešení situace, ve které by v příčinné souvislosti s nesprávným úředním postupem
služebního funkcionáře vznikla stěžovateli prokazatelná újma a za splnění dalších zákonných
podmínek, bylo by možné uvažovat o jiném titulu právní ochrany, a to postupem podle zákona
č. 82/1998 Sb., dopadající i na soukromoprávní aspekt věci, který v řešení veřejnoprávního
nároku v odpovídajícím řízení zohlednit nelze. Ve druhém z citovaných rozsudků pak Nejvyšší
správní soud konstatoval, že ve své judikatuře opakovaně dovodil, že řízení ve věcech služebního
poměru je správním řízením, ve kterém služební funkcionář vystupuje jako správní orgán,
přičemž od tohoto právního názoru není třeba se jakkoli odchýlit. Komplexní posouzení otázky
náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem však není v pravomoci správních
soudů, Nejvyšší správní soud nevyjímaje.
[13] Navrhovatel rovněž upozorňuje na možné krácení práv žadatelů (příslušníků
bezpečnostních sborů) o náhradu škody v případě, kdy by tyto žádosti byly posuzovány podle
zákona o služebním poměru, oproti tomu, kdyby byly řešeny podle zákona č. 82/1998 Sb.
Rozhodnutí služebních funkcionářů o žádostech o náhradu škody by totiž následně podléhaly
soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, v němž jsou soudy toliko oprávněny žalované
správní rozhodnutí zrušit a věc vrátit služebnímu funkcionáři k dalšímu řízení (pokud k tomuto
postupu soud shledá zákonné důvody). Správní soudy tedy nemohou jakkoli zasahovat do výše
přiznané náhrady škody, případně náhradu škody přiznat tam, kde by ji služební funkcionáři
nepřiznali, tak, jak k tomu jsou oprávněny civilní soudy, rozhodující o řešení náhrady škody
v režimu zákona č. 82/1998 Sb. V této souvislosti podle navrhovatele nelze odhlédnout
též od skutečnosti, že rozhodování služebních funkcionářů o předmětných žádostech o náhradu
škody by vedlo k absurdním situacím, v nichž by služební funkcionáři sami měli objektivně
a nestranně rozhodnout o tom, zda svým postupem způsobili příslušníkům, s nimiž vedli řízení
ve věcech služebního poměru, materiální či nemateriální škodu, což je ostatně případ žalobce.
Dále v praxi leckdy žadatelé požadují náhradu tvrzené újmy, která měla vzniknout v řízení
o odvolání proti rozhodnutí ředitele krajského ředitelství policie (například nerozhodnutím
policejního prezidenta v zákonem stanovené lhůtě 90 dnů). O takových žádostech
by pak byl příslušný rozhodovat služební funkcionář, kterému by náležela personální pravomoc;
kupříkladu náměstek ředitele krajského ředitelství policie pro ekonomiku by tak rozhodoval,
zda policejní prezident způsobil žadateli škodu, a o odvolání proti takovému rozhodnutí
o náhradě škody by pak rozhodoval ředitel krajského ředitelství, tedy správní orgán,
který je bezprostředně podřízený správnímu orgánu, který měl škodu způsobit. Takový postup
by zřejmě vedl k řetězení námitek podjatosti a systémové podjatosti (nutno dodat,
že z pochopitelných důvodů).
[14] Dále navrhovatel namítá, že kdyby byli služební funkcionáři příslušní o těchto žádostech
rozhodovat věcně, de facto by tím bylo přistoupeno na názor, že řízení ve věcech služebního
poměru, jehož vedením měla nemajetková újma či škoda vzniknout, není správním řízením,
protože kdyby bylo správním řízením, je namístě postup podle zákona č. 82/1998 Sb.; pak je tedy
otázkou, zda by meritorní rozhodnutí ve věcech služebního poměru vydané v tomto
(ne)správním řízení, v němž měla vzniknout škoda, je oprávněn přezkoumávat správní soud,
což se ovšem po celou dobu existence správního soudnictví děje, neboť řízení ve věcech
služebního poměru je považováno za řízení správní. Podle navrhovatele je zároveň krajně
nežádoucí, aby bylo na řízení ve věcech služebního poměru v některých případech pohlíženo jako
na správní řízení, v němž je vydáváno autoritativní správní rozhodnutí podléhající soudnímu
přezkumu v rámci správního soudnictví, a v jiných případech jako na jakési „neřízení“,
v němž mají služební funkcionáři rovné postavení s příslušníky, kteří jsou účastníky řízení
ve věcech služebního poměru, přičemž by bylo otázkou, ke kterému soudu by pak bylo možné
podat žalobu proti rozhodnutí vydanému v řízení, které by nebylo považováno za správní řízení.
[15] S ohledem na uvedené má navrhovatel za to, že vyřizování žádostí o náhradu škody
způsobené při výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním
postupem v řízení ve věcech služebního poměru, a to včetně řízení ve věcech kázeňských,
by mělo probíhat podle příslušných ustanovení zákona č. 82/1998 Sb., přičemž o případných
žalobách jsou následně příslušné rozhodovat soudy v občanském soudním řízení. Podle ředitele
Ochranné služby PČR je tudíž příslušným rozhodnout ve věci Obvodní soud pro Prahu 7.
K tomu též navrhovatel dodal, že zákon č. 82/1998 Sb. stanoví, že ve věcech náhrady škody
způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o regresních
úhradách jednají jménem státu ministerstva a jiné ústřední správní úřady. Žádný z útvarů Policie
ČR přitom v zákoně č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy
České socialistické republiky za ústřední orgán státní správy označen není. V daném případě
je tedy příslušné jednat jménem státu Ministerstvo vnitra.
[16] Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním orgánem a soudem se zvláštní
senát řídil následující úvahou:
[17] Podle §1 odst. 1 zákona o služebním poměru tento zákon upravuje právní poměry
fyzických osob, které v bezpečnostním sboru vykonávají službu (dále jen "příslušník"), jejich
odměňování, řízení ve věcech služebního poměru a organizační věci služby (dále jen "služební
vztahy"). Bezpečnostním sborem se rozumí Policie České republiky, Hasičský záchranný sbor
České republiky, Celní správa České republiky, Vězeňská služba České republiky, Generální
inspekce bezpečnostních sborů, Bezpečnostní informační služba a Úřad pro zahraniční styky
a informace.
[18] Podle §1 odst. 4 zákona o služebním poměru výkonem služby se pro účely tohoto
zákona rozumí a) úkony a činnosti realizující oprávnění a povinnosti stanovené právními předpisy
upravujícími působnost bezpečnostních sborů, b) soustřeďování, vyhodnocování a evidování
informací a údajů potřebných pro výkon služby, včetně činnosti v operačních a informačních
střediscích, c) řízení výkonu služby, d) činnost ve vzdělávacích, technických a účelových
zařízeních, která pro výkon služby zabezpečují přípravu příslušníků a výzkumné, technické a další
podmínky, a to v rozsahu stanoveném ředitelem bezpečnostního sboru, a e) plnění úkolů
Bezpečnostní informační služby a Úřadu pro zahraniční styky a informace (dále jen "zpravodajská
služba").
[19] Podle §2 odst. 1 zákona o služebním poměru ve věcech služebního poměru příslušníků
jedná a rozhoduje jménem státu ředitel bezpečnostního sboru, není-li dále stanoveno jinak.
V rozsahu jím stanoveném jedná a rozhoduje též vedoucí organizační části bezpečnostního
sboru.
[20] Podle §2 odst. 6 zákona o služebním poměru nadřízený ředitele bezpečnostního sboru,
ředitel bezpečnostního sboru a osoby pověřené rozhodováním ve věcech služebního poměru
podle odstavců 1 a 3 až 5 jsou služebními funkcionáři.
[21] Podle §98 odst. 1 zákona o služebním poměru bezpečnostní sbor odpovídá za škodu
způsobenou příslušníkovi porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti
s ním nebo pro výkon služby.
[22] Podle §170 zákona o služebním poměru v řízení ve věcech služebního poměru
se rozhoduje o právech nebo povinnostech účastníků.
[23] Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu
ke dni svého rozhodnutí (srov. č. 485/2005 Sb. NSS).
[24] Odpověď na otázku, zda má o nároku žalobce na náhradu újmy pravomoc rozhodnout
soud v civilním řízení nebo správní orgán, se neodvíjí od posouzení povahy služebního poměru
z hlediska, zda jde o vztah veřejnoprávní nebo soukromoprávní, nebo od posouzení toho,
zda je třeba služebního funkcionáře při rozhodování v rámci služebního poměru považovat
za správní orgán. Zvláštní senát proto nemá důvod se k daným otázkám vyjadřovat,
a to i při vědomí, že první z nich již vyřešil v usnesení ze dne 4. 5. 2005, čj. Konf 51/2004-9,
publikovaném pod č. 615/2005 Sb. NSS.
[25] Odpověď na uvedenou otázku se odvíjí od určení rozhodné právní úpravy,
podle které je třeba nároky žalobce posoudit, tj. od vyřešení vztahu zákona o služebním poměru
a zákona o odpovědnosti státu.
[26] V posuzované věci se žalobce domáhá náhrady nemajetkové újmy, která mu měla
být způsobena nezákonným rozhodnutím vydaným navrhovatelem v kázeňském řízení a náhrady
škody, spočívající v nákladech správního řízení, ve kterém se proti nezákonnému rozhodnutí
navrhovatele bránil. V obou případech jde tedy o nárok na náhradu újmy způsobené vydáním
nezákonného rozhodnutí (zvláštní senát na tomto místě dodává, že použité sousloví „nezákonné
rozhodnutí“ v tomto odstavci se vztahuje k faktické nezákonnosti daného rozhodnutí, není
míněno jako zákonný pojmem nezákonného rozhodnutí ve smyslu §8 odst. 1 zákona
o odpovědnosti státu).
[27] Rozhodování o kázeňském provinění příslušníka ozbrojeného sboru je rozhodováním
v řízení o služebním poměru ve smyslu §170 a násl. zákona o služebním poměru a tedy výkonem
služby podle §1 odst. 4 písm. a) téhož zákona.
[28] Zákon o služebním poměru obsahuje v §98 a násl. komplexní úpravu náhrady škody
způsobené ozbrojeným sborem jeho příslušníku, a to včetně škody vzniklé porušením právní
povinnosti při výkonu služby a v přímé souvislosti s ním (§98 odst. 1 zákona o služebním
poměru), tj. též při rozhodování v řízení o služebním poměru. Zvláštní senát se proto neztotožnil
s názorem navrhovatele, že rozhodování ve věcech služebního poměru nespadá pod pojem
výkonu služby nebo s ním není v přímé souvislosti.
[29] Z komplexní úpravy odpovědnosti bezpečnostního sboru za újmu způsobenou jeho
příslušníkovi porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti s ním nebo
pro výkon služby, vyplývá, že nelze uvažovat o použitelnosti zákona o odpovědnosti státu
na náhradu týchž škod. Zvláštní senát se proto neztotožňuje s rozhodnutími Nejvyššího
správního soudu, na která navrhovatel odkazuje a která použitelnost zákona o odpovědnosti státu
dovodila, neboť tato rozhodnutí vycházejí při svých závěrech toliko z postavení služebního
funkcionáře jako správního orgánu, aniž by zohlednila komplexnost úpravy odpovědnosti
za újmu v zákoně o služebním poměru.
[30] Zvláštní senát rovněž nesdílí obavu navrhovatele ze systémové podjatosti a toho,
že by se snad poškozeným příslušníkům ozbrojených sborů nedostalo odpovídající náhrady újmy
jen proto, že by o náhradě v prvním stupni rozhodoval služební funkcionář. Zvláštní senát totiž
neočekává, že by služební funkcionář a priori postupoval v rozporu se zájmy poškozeného
a i kdyby se tak snad ve výjimečných situacích stalo, bude jeho nesprávné rozhodnutí napraveno
odvolacím správním orgánem a v konečné instanci správními soudy, které případná pochybení
v rozhodování správních orgánů usměrní.
[31] Zvláštní senát si je vědom i takového výkladu zákona o služebním poměru, podle kterého
nároky poškozených příslušníků ozbrojených sborů nemusí být v důsledku absence právního
základu v zákoně o služebním poměru odškodněny, avšak bude již na posouzení příslušných
služebních funkcionářů, případně následně správních soudů, zda skutečně specifika služebního
poměru umožňují některá práva příslušníků ozbrojeného sboru omezit.
[32] S ohledem na výše uvedené zvláštní senát uzavírá, že je-li škoda způsobena příslušníku
ozbrojeného sboru vydáním nezákonného rozhodnutí, které nepochybně představuje porušení
právních povinností ozbrojeným sborem, je k rozhodnutí o její náhradě příslušný podle §2
odst. 1 zákona o služebním poměru ředitel bezpečnostního sboru, tj. správní orgán.
[33] Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona o řešení některých
kompetenčních sporů závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor
vznikl, pro správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Je na řediteli Ochranné služby
Policie České republiky, aby o nárocích žalobce nyní rozhodl.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 15. ledna 2019
JUDr. Michal Mazanec
předseda zvláštního senátu