ECLI:CZ:NSS:2020:1.AS.322.2019:37
sp. zn. 1 As 322/2019 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
Mgr. Vladimíra Doležala a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: Bc. J. K., zastoupen JUDr.
Adamem Valíčkem, MBA, advokátem se sídlem náměstí Svobody 87/18, Brno, proti
žalovanému: Ministr obrany České republiky, se sídlem Tychonova 221/1, Praha 6, o žalobě
proti rozhodnutí náměstkyně pro řízení sekce právní Ministerstva obrany ze dne 22. 2. 2017, č. j.
MO 31491/2017 - 1322, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 18. 7. 2019, č. j. 6 Ad 11/2017 – 39,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 7. 2019, č. j. 6 Ad 11/2017 – 39,
se r uší .
II. Rozhodnutí náměstkyně pro řízení sekce právní Ministerstva obrany ze dne 22. 2. 2017,
č. j. MO 31491/2017 – 1322, se ru š í a věc se v rac í žalovanému k dalšímu
řízení.
III. Žalovaný je po v i ne n do třiceti dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku zaplatit
žalobci k rukám zástupce žalobce na náhradě nákladů řízení 20.911,40 Kč.
IV. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ředitelky odboru pro právní zastupování sekce právní Ministerstva obrany
(dále jen „správní orgán“) ze dne 16. 11. 2016, č. j. 310-0350-14-39-20, byla ve výroku I. žalobci
(stěžovateli) k jeho žádosti ze dne 5. 6. 2014 přiznána náhrada za ztrátu na služebním platu
po skončení neschopnosti výkonu služby za období od 1. 11. 2015 do 30. 4. 2016 a výrokem
II. vyčleněno řízení o uplatněném nároku na tutéž náhradu za období od 1. 5. do 31. 8. 2016
k samostatnému rozhodnutí. Rozhodnutí správního orgánu předcházel podle správního orgánu
nejprve úraz žalobce, k němuž došlo dne 22. 1. 2008 a který byl hodnocen jako služební úraz
s plnou odpovědností České republiky – Ministerstva obrany za vzniklou škodu, o níž v základu
rozhodl dne 26. 3. 2009, pod č. j. 25-4/2008-4574, velitel Vojenského útvaru 4574 Přerov,
a následný zánik služebního poměru vojáka z povolání žalobce dne 31. 5. 2014 podle §18
písm. h) zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, (dále jen „ZVP“) na základě rozhodnutí
přezkumné komise u Vojenské nemocnice Brno. Proti rozhodnutí správního orgánu podal
žalobce odvolání, v němž namítal nesprávnost výpočtu výše žádané náhrady způsobenou
tím, že správní orgán jako příjem žalobce, který je dorovnán do výše služebního platu před
vznikem škody podle §118 odst. 1 ZVP, zohlednil také výsluhový příspěvek, vyplacený žalobci
v předmětném období. Rozhodnutím náměstkyně pro řízení sekce právní Ministerstva obrany
bylo odvolání žalobce zamítnuto a rozhodnutí správního orgánu (jako celek) potvrzeno. Odvolací
orgán konstatoval, že postupem podle §118 ZVP je vyjádřena neschopnost poškozeného vojáka
dosahovat pro následky služebního úrazu stejného výdělku, jako před poškozením. Proto musí
být výsluhový příspěvek zahrnut do celkového objemu příjmů po služebním úrazu.
[2] Proti rozhodnutí odvolacího orgánu se žalobce bránil žalobou, podanou k Městskému
soudu v Praze (dále jen „městský soud“) dne 12. 4. 2017. Ten žalobu zamítl v záhlaví uvedeným
rozsudkem, v němž jako žalovaného označil Ministerstvo obrany. Městský soud se ztotožnil
s výkladem ustanovení §118 ZVP tak, jak jej provedly oba správní orgány, kdy výše náhrady
za ztrátu na služebním platu po skončení pracovní neschopnosti se spolu s příjmem
po služebním úrazu rovnala průměrnému služebnímu platu před vznikem škody. Skutečnost,
že výsluhový příspěvek není výslovně zmíněn v ustanovení §118 ZVP, byla podle městského
soudu nevýznamná. Soud hodnotil, že výsluhový příspěvek je plnění (plat), které poskytuje Česká
republika, z důvodů spočívajících v současném nebo minulém služebním zařazení. V této
souvislosti odkázal na §66 ZVP, které za plat považuje „peněžitá plnění poskytovaná vojákovi Českou
republikou ve výši a za podmínek stanovených touto hlavou.“ Logika věci pak podle městského soudu
spočívá v tom, že vojákovi náleží plnění (plat) tak, jako by se onen služební úraz nestal.
Skutečnost, že do tohoto platu je započítán výsluhový příspěvek, který má právní předpoklad
ve služebním poměru vojáka z povolání, pak neodporuje znění a smyslu tohoto zákona. Protože
výsluhový příspěvek je třeba považovat za příjem vojáka z povolání (žalobce), je třeba
jej zohlednit při výpočtu náhrady za ztrátu na služebním platu po skončení výkonu služby
ve smyslu §118 ZVP.
[3] Městský soud dále odmítl odkazy žalobce na zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, jako
nepřípadné, neboť služební poměr vojáka z povolání je poměr veřejnoprávní, zatímco zákoník
práce upravuje pracovněprávní vztah, jenž má soukromoprávní povahu. S tím pak souvisí
zejména skutečnost, že ZVP upravuje specifické instituty, jako právě např. výsluhový příspěvek,
které obecná právní úprava zákoníku práce vůbec nezná, a proto není v dané věci plně
aplikovatelná. Odmítnut byl také odkaz žalobce na rozhodnutí Nejvyššího soudu České republiky
ze dne 24. 9. 2009, sp. zn. 20 Cdo 2294/2007, neboť to vykládalo ustanovení §299 zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, (dále jen „o. s. ř.“) jež jednak upravuje srážky z jiných
příjmů při výkonu rozhodnutí a jednak současně platné znění tohoto ustanovení argumentaci
žalobce již nijak nepodporuje. V souvislosti s dalším odkazem žalobce na nález Ústavního soudu
České republiky ze dne 30. 4. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 17/96, městský soud hodnotil, že nález pouze
vylučuje charakteristiku výsluhového příjmu jako odměny za práci, když jde o určitý druh příjmu,
což ovšem podporuje právě závěry městského soudu v této věci. Jako použitelné byly naopak
označeny rozsudky Okresního soudu v Táboře ze dne 18. 12. 1998, č. j. 11 C 257/96 – 36,
a Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 30. 7. 1999, č. j. 15 Co 149/99 – 52, na které
se odvolávaly oba správní orgány, neboť stejně jako tyto dva soudy i městský soud dospěl
k obdobnému závěru o tom, že výsluhový příspěvek a invalidní důchod fungují v analogickém
režimu a je třeba jej zohlednit při výpočtu náhrady za ztrátu na služebním platu po skončení
výkonu služby ve smyslu §118 ZVP.
[4] Městský soud dále poukázal na to, že spornou právní otázku sám posuzoval odlišně
v jiném řízení, a to rozsudkem ze dne 15. 5. 2019 ve věci vedené pod spisovou značkou
8 Ad 24/2016. V této věci se však se závěry, vyjádřenými v rozsudku ze dne 15. 5. 2019,
neztotožnil s výše uvedenou argumentací (podle bodu [2] odůvodnění).
II. Kasační stížnost
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností,
ve které se domáhal jeho zrušení a vrácení věci k dalšímu řízení. Stěžovatel namítal nesprávné
posouzení právní otázky spočívající v tom, že pro stanovení výše náhrady za ztrátu na služebním
platu po skončení neschopnosti výkonu služby nebo při uznání invalidity podle §118 ZVP
byl k příjmu stěžovatele připočten výsluhový příspěvek, ačkoli pro takový postup není opora
v právním předpise a analogie je v tomto směru nepřípustná. Zákon totiž umožňuje pouze
započtení případného invalidního důchodu, nikoli výsluhového příspěvku. Stěžovatel poukazoval
na to, že řešení souběhu poskytovaných dávek je obsaženo jen v §134 a násl. ZVP, který
upravuje postup při nároku na výsluhový příspěvek a nároku na invalidní či starobní důchod.
S odkazem na výše citovaný nález Ústavního soudu České republiky hodnotil, že pokud
je výsluhový příspěvek chápán jako zvláštní kategorie peněžního příjmu odůvodněná do určité
míry sociálními důvody, která není součástí služebního příjmu, tedy platu příslušníků ozbrojených
sil, pak je v rozporu s ním názor soudu a obou správních orgánů, kteří považovali výsluhový
příspěvek za součást příjmu či platu pro účely započítávání náhrady za ztrátu na služebním platu.
Jako kompenzace sociálního charakteru nemůže být výsluhový příspěvek považován za příjem
či plat. Pokud by ke služebnímu úrazu stěžovatele nedošlo a jeho služební poměr by byl ukončen,
byl by stěžovateli vyplácen výsluhový příspěvek v plné výši bez ohledu na to, jakého výdělku
by následně dosahoval v jiném zaměstnání.
[6] Stejně jako městský soud, poukázal i stěžovatel na jiné (výše zmíněné) rozhodnutí
městského soudu ze dne 15. 5. 2019. Z tohoto rozhodnutí pak citoval tento závěr: Soud se dále
ztotožnil s námitkou žalobce, že do příjmů žalobce po skončení neschopnosti výkonu služby nemůže být započítán
výsluhový příspěvek. Tento závěr plyne z logiky věci. Ust. §118 odst. 1 zákona (roz. ZVP) má totiž za úkol
dorovnat příjmy žalobce tak, aby nebyly kvůli služebnímu úrazu nižší, než kdyby k úrazu nedošlo. Zde soud
zcela souhlasí se žalobcem, že pokud by k úrazu nedošlo, žalobce by po odchodu od vojska mohl mít příjmy
ze zaměstnaneckého poměru a ještě by měl výsluhový příspěvek jako kterýkoliv jiný vysloužilý voják. Pokud
je výsluhový příspěvek do příjmu započítán a dorovnáván pouze zbytek, žalovaný de facto žalobci tento výsluhový
příspěvek odjímá a ponechává mu pouze dorovnaný plat. To nemění nic na věci, že tento výsluhový příspěvek bude
počítán do příjmu například při výpočtu výživného na děti. Rozhodnutí je z tohoto důvodu nezákonné. S tímto
hodnocením se stěžovatel ztotožnil a v této souvislosti poukázal na roli Nejvyššího správního
soudu České republiky sjednocovat rozpornou judikaturu pro právní praxi.
III. Vyjádření žalovaného
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti nejprve sdělil, že s účinností od 1. 1. 2019
došlo v důsledku organizačních změn ke změně odvolacího orgánu, který rozhoduje
o odvoláních proti rozhodnutí správního orgánu tak, že jím je nově ministr obrany. Ve vyjádření
ke kasační stížnosti poukazoval žalovaný na předchozí rozhodovací praxi, založenou výše
zmíněným rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 30. 7. 1999, č. j.
15 Co 149/99 - 52. Jím krajský soud rozhodoval o obdobném nároku podle právní úpravy,
obsažené v tehdejším zákoníku práce (pozn. jde o zákon č. 65/1965 Sb.), který stanovil, že náhradu
za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti tvoří rozdíl mezi průměrným výdělkem
před vznikem škody a výdělkem po pracovním úrazu (s připočtením případného invalidního
důchodu poskytovaného z téhož důvodu). Z rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích
žalovaný citoval hodnocení, že pokud zákon užívá termín výdělek, nelze jím rozumět pouze
mzdu vyplacenou z pracovního poměru, popř. zisk z podnikatelské činnosti, ale jde i o jiné
pravidelné příjmy, jež se podílejí na životní úrovni poškozeného, a je tedy na místě závěr,
že do výdělku dosahovaného po poškození zdraví patří i výplata výsluhového příspěvku
s ohledem na jeho charakter. Výsluhový příspěvek je specifická renta vyplácená vojákům
z povolání po odchodu z činné služby za předpokladu, že se voják nerozhodl pobírat místo
ní některý z důchodů (starobní, invalidní). Z toho je tedy zřejmé, že předmětné důchody
a výsluhový příspěvek fungují v analogickém režimu a je-li tedy při výpočtu náhrady zohledňován
invalidní důchod, je nutno zohledňovat i výsluhový příspěvek. Žalovaný se zcela ztotožnil
s výkladem §118 ZVP tak, jak jej provedl městský soud.
[8] Dále žalovaný uvedl, že při odškodňování ztráty na služebním platu po skončení
neschopnosti výkonu služby, kdy poškozený pobírá výsluhový příspěvek a zároveň invalidní
důchod, se odečítá výsluhový příspěvek, jen pokud je vyšší než invalidní důchod, a to ve výši
rozdílu výsluhového příspěvku a invalidního důchodu. To, že je výsluhový příspěvek hodnocen
jako příjem, podporoval žalovaný argumentací, že jeho příjemce nemá nárok na podporu
v nezaměstnanosti s odkazem na §39 odst. 2 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb. a tím, že příspěvek
se zohledňuje jako příjem i pro účely stanovení výživného. Pokud by nebyl příspěvek naopak
zohledněn při vyčíslení předmětné náhrady, došlo by k jeho dvojímu vyplacení ze státního
rozpočtu – jednou při výplatě náhrady a podruhé při výplatě samotné dávky příspěvku.
[9] Ohledně odkazu na rozsudek městského soudu ze dne 15. 5. 2019 v jiné věci žalovaný
sdělil, že s jeho závěry nesouhlasí, a proto jej napadl kasační stížností. Městský soud se totiž podle
žalovaného v této jiné věci nevypořádal se závěry výše citovaného rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích a nevypořádal se ani s argumentací žalovaného o tom, že výsluhový
příspěvek má povahu příjmu.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost přípustná ve smyslu §102 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“).
[11] Poté se Nejvyšší správní soud v souladu s §109 odst. 4 věta druhá s. ř. s. zabýval
tím, zda neexistují kasační důvody uvedené v §109 odst. 1 písm. c) či d) s. ř. s. Jednalo
se zejména o posouzení pravomoci správních soudů k řešení této věci a nedostatek v označení
žalovaného městským soudem, resp. posouzení otázky, zda městský soud jednal v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu s odvolacím orgánem jako s žalovaným (viz body [2] věta
druhá, [7] věta první, [13] a [14]).
[12] Pravomoc soudů přezkoumat ve správním soudnictví rozhodnutí správních orgánů
při sporech o náhradu škody ze služebního poměru vojáka z povolání dovodil zvláštní senát
zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů,
usnesením ze dne 4. 5. 2005, č. j. Konf 51/2004 - 4, č. 615/2005 Sb. NSS.
[13] Ohledně pasivní legitimace Nejvyšší správní soud z rozsudku městského soudu zjistil,
že jako žalovaný bylo označeno Ministerstvo obrany. V projednávané věci přitom bylo napadeno
rozhodnutí náměstkyně sekce právní Ministerstva obrany. Protože ve smyslu §69 s. ř. s.
měl být účastníkem řízení před městským soudem na straně žalované správní orgán, který
rozhodl v posledním stupni, měla být žalovanou ředitelka sekce právní Ministerstva obrany
a nikoli ministerstvo samotné. V této souvislosti lze odkázat na podrobně vysvětlující odůvodnění
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2018, č. j. 1 As 110/2018 – 37, které je jistě
jak žalovanému, tak městskému soudu známo, protože jím bylo rozhodováno také o kasační
stížnosti proti rozhodnutí městského soudu v jiné věci s účastí náměstkyně ministryně obrany pro řízení
sekce správní na straně žalované. Městský soud přesto v řízení jednal jako s žalovaným
s Ministerstvem obrany.
[14] Tyto okolnosti by samotné zřejmě vedly ke zrušení stížností napadeného rozsudku
jen z procesních důvodů právě s ohledem na závěry, vyjádřené ve výše zmíněném rozsudku
Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 110/2018 – 37. Nejvyšší správní soud však vycházel
z podání žalovaného ze dne 23. 9. 2019, kterým prezentoval změnu odvolacího orgánu
s účinností od 1. 1. 2019, jímž je nově ministr obrany. Již v řízení před městským soudem tedy
měl být ministr obrany v procesním postavení žalovaného, neboť na něj přešla působnost
správního orgánu, který rozhodl v posledním stupni (§69 s. ř. s.). Pokud toto sdělení
z 23. 9. 2019 bylo činěno již žalovaným, tedy ministrem obrany (resp. osobou k tomu
oprávněnou ve smyslu §33 odst. 5 s. ř. s. pověřením ministra obrany) a rozsudek městského
soudu byl doručen elektronicky do datové schránky ministerstva, dostal se tím do sféry dispozice
žalovaného, který zvláštní datovou schránku nemá a proti rozsudku nic nenamítal. Proto nakonec
není formální pochybení v označení žalovaného v této konkrétní věci takovou vadou řízení, která
by způsobovala nezákonnost napadeného rozsudku v takovém rozsahu, pro který by musel
být rozsudek kasačním soudem zrušen, jak posoudil Nejvyšší správní soud v obdobné situaci také
v rozsudku ze dne 24. 1. 2018, č. j. 6 As 299/2017 - 37, nebo v rozsudku ze dne 22. 8. 2017, č. j.
9 As 147/2017 – 48 (viz bod [28] jeho odůvodnění).
[15] Nejvyšší správní soud proto přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 věta první a odst. 4 věta první s. ř. s., v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů. Po věcném posouzení obsahu pak dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[16] V daném případě je zřejmé, že předmětem kasační stížnosti je pouze právní posouzení
sporné otázky, zda lze při určení výše náhrady za ztrátu na služebním platu bývalého vojáka
z povolání zohlednit to, že oprávněný (poškozený) pobírá výsluhový příspěvek podle §132
a násl. ZVP. Sporné tedy nebylo další právní hodnocení skutkových okolností nároku, ani tyto
okolnosti samotné, neboť správnost zjištění v tomto směru stěžovatel ani nenapadal. Nejvyšší
správní soud tedy vycházel z toho, že služební poměr vojáka z povolání stěžovatele skončil dne
31. 5. 2014 v důsledku služebního úrazu (ve smyslu §115 odst. 1 ZVP) stěžovatele, k němuž
došlo dne 22. 1. 2008 a z toho, že stěžovatel je příjemcem výsluhového příspěvku, vypláceného
podle §132 a násl. ZVP.
IV.a) Charakter náhrady za ztrátu na (služebním) platu
[17] Pro nalezení odpovědi na předestřenou otázku je nutné se zabývat charakterem práva
na žádanou náhradu. Základ právní úpravy náhrady za ztrátu na (služebním) platu je zakotven
v §118 ZVP, v části sedmé tohoto zákona s názvem NÁHRADA ŠKODY. Jde tedy
o odškodňovací právo, které byť má svůj základ ve veřejnoprávním předpisu, vychází
z obdobného, tradičně civilního (občanskoprávního) práva na náhradu za ztrátu na výdělku.
Nalezení stejného východiska právní úpravy vyplývá také z důvodové zprávy k §118 ZVP
(důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o vojácích z povolání, tisk č. 139, Poslanecká
sněmovna, III. volební období 1998 - 2002, Zvláštní část, digitální repozitář, www.psp.cz), která
doprovázela přijetí tohoto zákona. To, že právo (nárok) stěžovatele nyní hodnotíme jako
veřejnoprávní, vyplývá pouze z charakteristiky služebního poměru vojáka z povolání, která
postihuje zvláštní povahu „zaměstnavatele“ jako primárního nositele veřejné moci, potřebu pevného začlenění
vojáka do organismu veřejné moci a účast na jejím výkonu (cit. z výše uváděného usnesení zvláštního
senátu č. j. Konf 51/2004 - 4). Toto organizační hledisko přitom nijak neovlivňuje výše uvedenou
souvislost s obdobnou občanskoprávní náhradou za ztrátu na výdělku. Obsah práva samotného
se tedy bude řídit stejnými zásadami, pokud samozřejmě příslušná zvláštní hmotněprávní úprava
nestanoví výjimky. Lze proto také využít předchozí judikaturu soudů, vydanou v občanském
soudním řízení, která se týkala nároků na obdobnou náhradu podle zákoníku práce, pokud není
překonána odlišnostmi vyvolanými veřejnoprávním charakterem odpovědnostního vztahu. Takto
ostatně postupoval Nejvyšší správní soud i v minulosti (z mnoha viz např. odůvodnění rozsudků
č. j. 4 Ads 72/2011 – 81, nebo 1 As 346/2018 – 33, oba dostupné na www.nssoud.cz).
[18] Nelze tedy souhlasit s kategorickým odmítnutím srovnávacích odkazů stěžovatele
na zákoník práce, jak učinil městský soud. Ostatně argumentace městského soudu je v tomto
směru přinejmenším rozporná, jestliže současně pro výklad §118 ZVP naopak připouští
použitelnost závěrů, vyjádřených ve výše zmíněných rozsudcích Okresního soudu v Táboře
a Krajského soudu v Českých Budějovicích, které ze zákoníku práce přímo vycházely, přestože
ani ten v době rozhodování neupravoval výsluhový příspěvek jako specifický institut.
IV.b) Rozhodná právní úprava
[19] Při vědomí tohoto základního východiska je s ohledem na jiný časový okamžik vzniku
významných skutečností (vznik služebního úrazu, skončení neschopnosti výkonu služby,
skončení služebního poměru a podání žádosti o náhradu) předně nezbytné ujasnit znění právní
úpravy rozhodné pro posouzení věci. Náhrada za ztrátu na (služebním) platu po skončení
neschopnosti výkonu služby nebo při uznání plné invalidity nebo částečné invalidity podle §118
ZVP je samostatným dílčím nárokem na náhradu škody při služebních úrazech (srov. rozsudek
Nejvyššího soudu České republiky sp. zn. 21 Cdo 5633/2015, nebo 21 Cdo 3039/2015, dostupné
na www.nsoud.cz, vycházející z R 10/1976 civ.). Tento nárok přitom nelze rozložit na několik
částí, pokud nenastanou nové skutečnosti. Poškozený má však právo dispoziční volnosti, uplatnit
nejprve část svého nároku, vyplývajícího z odpovědnostního vztahu, a potom jeho zbytek
(viz R 21/1993 civ., R 84/1969 civ., nebo R 11/1976 civ., anebo nověji rozsudek Nejvyššího
soudu České republiky sp. zn. 21 Cdo 3107/2007, dostupný na www.nsoud.cz).
[20] Ze správního spisu je zřejmé, že žádostí ze dne 5. 6. 2014, která byla správnímu orgánu
doručena (resp. dostala se zjevně do sféry jeho dispozice) dne 9. 6. 2014, se stěžovatel domáhal
náhrady za ztrátu na služebním platu po skončení neschopnosti výkonu služby. Ke skončení této
neschopnosti zřejmě (dle vyrozumění správního orgánu ze dne 30. 7. 2014 na č. l. 2/2 správního
spisu) došlo dne 23. 3. 2013. Následující den, tedy 24. 3. 2013 došlo k odškodňované ztrátě
na platu a tento den proto vzniklo právo na požadovanou náhradu. Pro posouzení základu
nároku je tak ve smyslu §164 odst. 7 ZVP rozhodná právní úprava, účinná dne 24. 3. 2013.
Změny významné pro výši nároku se pak podle zásady nepravé retroaktivity řídí aktuálně účinnou
právní úpravou (viz rozsudek Nejvyššího soudu České republiky ze dne 26. 6. 2017, sp. zn.
21 Cdo 3009/2016, dostupný na www.nsoud.cz), protože zákon jiný postup nestanovil. Přes
dávkový charakter náhrady správní orgán bez bližšího vysvětlení o uvedené žádosti stěžovatele
rozhodoval jen zpětně a po částech, a to nejprve rozhodnutím ze dne 9. 12. 2014, č. j.
306-00350-14-22-20, ve spojení s rozhodnutím odvolacího orgánu ze dne 11. 2. 2015, č. j.
164-2/2014-1322, za období od 1. 6. do 31. 8. 2014; poté rozhodnutím ze dne 27. 4. 2015,
stejného čísla jednacího, tj. 306-00350-14-28-20, za období od 1. 9. 2014 do 31. 1. 2015;
rozhodnutím ze dne 17. 9. 2015, stejného čísla jednacího, za období od 1. 2. do 31. 8. 2015;
rozhodnutím ze dne 2. 12. 2015, stejného čísla jednacího, za období od 1. 9. do 31. 10. 2015
a nakonec výše zmíněným rozhodnutím ze dne 16. 11. 2016 (rok vydání rozhodnutí ovšem v jeho
písemném vyhotovení chybí), které jediné je předmětem kasačního přezkumu, za období
od 1. 11. 2015 do 30. 4. 2016. Pro stanovení výše přiznávané náhrady je tedy v této věci
významná úprava, obsažená v §118 odst. 1 ZVP ve znění účinném do 30. 9. 2018.
[21] Podle §118 odst. 1 ZVP, ve znění účinném dne 24. 3. 2013, tj. do 30. 6. 2015, platilo, že:
Náhrada za ztrátu na platu po skončení neschopnosti výkonu služby nebo při uznání invalidity
se poskytne vojákovi v takové výši, aby spolu s jeho příjmem po služebním úrazu nebo po zjištění nemoci
z povolání, s připočtením případného invalidního důchodu, který se poskytuje z téhož důvodu, se rovnala
jeho průměrnému platu před vznikem škody, nejvýše však ve výši dvacetinásobku minimální mzdy.
Jestliže voják neměl před vznikem škody plat, považuje se za plat průměrný plat, kterého dosahují vojáci
ve srovnatelném služebním zařazení.
[22] Po porovnání tohoto znění se současnou úpravou, resp. s úpravou účinnou
do 30. 9. 2018, je zřejmé, že jediná odlišnost spočívá v tom, že plat je nyní specifikován jako
služební. Tato, jistě nevýznamná odlišnost byla způsobena novelou, provedenou zákonem
č. 332/2014 Sb., která právě úpravu služebního platu nově vtělila do ZVP. Protože si správní
orgány zjevně neujasnily, podle jaké právní úpravy je třeba posoudit základ nároku stěžovatele,
projevila se uvedená změna ve formální nepřesnosti při označení nároku stěžovatele
v jejich rozhodnutích. Ve skutečnosti rozhodovaly v základu o náhradě za ztrátu na platu, nikoli
na služebním platu, protože stěžovatel pobíral plat, nikoli služební plat.
[23] V souvislosti s tím Nejvyšší správní soud pro úplnost dále hodnotí, že nárok stěžovatele
vychází z ustanovení §118 odst. 1 ZVP i přesto, že toto ustanovení hovoří jen o náhradě
příslušející vojákovi, nikoli občanovi, a přestože v době podání žádosti stěžovatel již vojákem
z povolání nebyl (v této souvislosti viz závěry vyjádřené v rozsudku Nejvyššího soudu České
republiky ze dne 8. 4. 1999, sp. zn. 21 Cdo 350/98, dostupném na www.nsoud.cz). Závěr
o použití §118 odst. 1 ZVP vychází z toho, že příslušné právo žalobce vzniklo v době, kdy ještě
byl vojákem z povolání. Doba podání žádosti na náhradu tedy nemůže být v tomto směru
významná, neboť jde stále o náhradu škody z titulu odpovědnosti státu podle hlavy II části
sedmé ZVP. Z ustanovení §152 ZVP nelze vycházet, protože to řeší jen postup pro přiznání
práva (nároku), zatímco zde jde o zjištění hmotného práva.
IV.c) Význam výsluhového příspěvku pro uplatněný nárok
[24] Z odůvodnění rozsudku městského soudu a z vyjádření žalovaného je zřejmé,
že k připočtení výsluhového příspěvku k příjmu stěžovatele po vzniku škody došlo v podstatě
ze dvou důvodů. Prvním z nich byla hodnocená analogie režimu fungování výsluhového
příspěvku a invalidního důchodu. Pokud tedy §118 odst. 1 ZVP výslovně stanoví připočtení
invalidního důchodu, je v souladu s touto argumentací nutné připočítat i výsluhový příspěvek.
Druhým důvodem bylo to, že předmětné ustanovení zohledňovalo obecně příjem poškozeného,
do nějž lze výsluhový příspěvek zařadit.
[25] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval významem pojmu příjem po služebním úrazu.
Přitom vycházel z již vysvětlené souvislosti s úpravou obdobného odškodňovacího práva v jiných
předpisech. Přímé srovnání příslušných právních úprav se týká nejen jejich současného znění,
ale také podoby, účinné v den vzniku práva stěžovatele, tedy 24. 3. 2013.
[26] Pro služební poměr příslušníků Policie České republiky, Hasičského záchranného sboru
České republiky, Celní správy České republiky, Vězeňské služby České republiky, Generální
inspekce bezpečnostních sborů, Bezpečnostní informační služby a Úřadu pro zahraniční styky
a informace platí úprava obsažená v §103 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů, v tomto znění:
Náhrada za ztrátu na služebním příjmu po skončení neschopnosti ke službě se příslušníkovi poskytuje
ve výši, která se spolu se služebním příjmem nebo jiným výdělkem po služebním úrazu nebo po zjištění
nemoci z povolání, popřípadě invalidním důchodem poskytovaným z téhož důvodu nebo podporou
v nezaměstnanosti anebo podporou při rekvalifikaci rovná průměrnému služebnímu příjmu před vznikem
škody. Za dosahovaný výdělek se považuje výdělek alespoň ve výši minimální mzdy stanovené zvláštním
právním předpisem z minimální mzdy se vychází též v případě, že skončila výplata podpory
v nezaměstnanosti nebo podpory při rekvalifikaci z důvodů uplynutí doby, po kterou se podpora
v nezaměstnanosti nebo podpora při rekvalifikaci poskytuje.
[27] Pro služební poměr státních zaměstnanců vykonávajících státní správu ve státních
úřadech platí úprava obsažená v §124 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, podle
níž odpovědnost služebního úřadu za škodu vzniklou státnímu zaměstnanci se řídí zákoníkem práce.
[28] Pro pracovněprávní vztah platí úprava obsažená v §271b odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb.,
zákoník práce, v tomto znění:
Náhrada za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti nebo při uznání invalidity přísluší
zaměstnanci ve výši rozdílu mezi průměrným výdělkem před vznikem škody a výdělkem dosahovaným
po pracovním úrazu nebo po zjištění nemoci z povolání s připočtením případného invalidního důchodu
pobíraného z téhož důvodu. Ke snížení invalidního důchodu pro souběh s jiným důchodem podle právních
předpisů o důchodovém pojištění, ani k výdělku zaměstnance, kterého dosáhl zvýšeným pracovním úsilím,
se nepřihlíží.
[29] Obecné (ve smyslu občanskoprávní) právo řeší předmětnou náhradu s účinností
od 1. 1. 2014 v §2963 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník,
takto:
Po skončení pracovní neschopnosti, případně při invaliditě, nahradí škůdce poškozenému jeho ztrátu
peněžitým důchodem, který se stanoví vzhledem k rozdílu mezi výdělkem, jakého poškozený dosahoval
před vznikem újmy, a výdělkem dosahovaným po skončení pracovní neschopnosti s přičtením případného
invalidního důchodu podle jiného právního předpisu. Dojde-li ublížením na zdraví k dlouhodobému
zvýšení potřeb poškozeného, stanoví se výše peněžitého důchodu i vzhledem k těmto potřebám.
[30] Do 31. 12. 2013 byla účinná úprava obsažená v §447 zákona č. 40/1964 Sb., občanský
zákoník, v tomto znění:
Náhrada za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti nebo při invaliditě činí rozdíl mezi
průměrným výdělkem před poškozením a výdělkem dosahovaným po poškození s připočtením případného
invalidního důchodu.
[31] Z výše uvedeného srovnání je zřejmé, že jedině úprava předmětné náhrady ve vztahu
k vojákům z povolání (viz legislativní zkratka v §2 odst. 1 ZVP), zakotvená v §118 ZVP, hovoří
v souvislosti se situací oprávněného (poškozeného) v době po vzniku škody o jeho příjmech,
zatímco ostatní úpravy o výdělku. Lze souhlasit s městským soudem v tom, že pokud vycházel
jen z jazykového významu slova příjem, je k němu bezesporu nutné přiřadit i výsluhový příspěvek.
Jde totiž o širší množinu, zahrnující také výdělek, jako odměnu za práci či za nějakou jinou činnost.
Poživatel výsluhového příspěvku jistě není povinen pro jeho plátce cokoli dělat a příspěvek proto
výdělkem není (viz také hodnocení charakteru výsluhového příspěvku ve výše zmíněném nálezu
Ústavního soudu České republiky ze dne 30. 4. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 17/96, v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2010, č. j. 3 Ads 121/2009 – 116, nebo v usnesení
Nejvyššího soudu České republiky ze dne 5. 12. 2002, sp. zn. 21 Cdo 914/2002 dostupném
na www.nsoud.cz). Z tohoto pohledu pak příspěvek nemůže být ani platem, či dnes služebním
platem. Složky služebního platu jsou totiž taxativně vyjmenovány v §67 ZVP a výsluhový
příspěvek mezi ně nepatří. Ze samotného textu zákona, z důvodové zprávy k němu,
ani z podstaty věci ovšem neplyne žádný rozumný důvod k tomu, aby jen u (i bývalých) vojáků
z povolání docházelo k odškodňování jinak, než u ostatních občanů, či zaměstnanců, nebo
dokonce u příslušníků jiných bezpečnostních sborů či státních úředníků. Proto je nutné nárok
stěžovatele posuzovat právě v souvislosti s celým právním řádem, nikoli jen podle významu
jednotlivých slov v textu zákona. Je tedy zřejmé, že pojem příjem, obsažený v §118 odst. 1 ZVP,
je třeba vykládat v jeho významu úžeji, jen jako příjem z výdělečné činnosti. Opačný přístup
by ad absurdum znamenal, že do příjmu poškozeného by v této souvislosti bylo nezbytné
zahrnovat veškeré jeho majetkové přínosy. Těmi kupříkladu mohou být nájemné, či pachtovné,
výživné, odškodné atd. Takový výklad by ovšem byl zjevně neudržitelný. Z tohoto pohledu
je pak samozřejmě také nevýznamná obrana žalovaného spočívající v tom, že výsluhový
příspěvek je naopak u jeho příjemce zohledňován při posuzování rozsahu vyživovací povinnosti,
nebo při hmotném zabezpečení uchazeče o zaměstnání.
[32] Nesprávný je také závěr, že pokud je podle zákona zohledňován při výpočtu náhrady
invalidní důchod, je nutné stejně přistoupit také k výsluhovému příspěvku, protože fungují
v analogickém režimu. Analogie byla zřejmě spatřována v tom, že je vyloučeno současné pobírání
výsluhového příspěvku s invalidním či starobním důchodem. Nehledě k tomu, že za jistých
podmínek je možné překrývání příspěvku s nároky z veřejného sociálního pojištění (viz §134
ZVP) a přestože podle §137 ZVP dochází ke zvyšování (valorizaci) příspěvku v závislosti
na zvyšování důchodů podle zvláštních předpisů, je nutné si uvědomit, že výsluhový příspěvek
není náhradou za ztrátu příjmu jako důchod, a proto na něj nelze pohlížet stejně. Starobní
a invalidní důchody jsou vypláceny z důchodového pojištění pro případ stáří či invalidity (§1
odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění). Jsou tedy náhradou za to, že pojištěný
nemůže v důsledku těchto okolností dosahovat stejného příjmu jako v době, kdy u něj ještě
nenastaly. Výsluhový příspěvek naopak důchodovou dávkou není (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 12. 2018, č. j. 8 As 251/2018 - 45) a není ani náhradou za příjem.
Pouze kompenzuje příjemci ztížené podmínky, jimž byl v době předchozí služby vystaven
bez ohledu na jeho zachovalé pracovní schopnosti a bez ohledu na to, jakého dalšího příjmu
vedle něj dosahuje. V této souvislosti je nutné také poukázat na to, že podle §118 odst. 1 ZVP
je možné připočítat k příjmu (výdělku) pouze ten invalidní důchod, který je poskytován právě
jen z důvodu služebního úrazu nebo nemoci z povolání. Vztah výsluhového příspěvku k těmto
okolnostem jistě nelze dovodit.
IV.d) Význam odškodnění pro postavení poškozeného
[33] Jiný pohled na věc nemůže nakonec přinést ani výše zmíněná zobecňující úvaha,
že by poškozený měl díky přiznané náhradě dosahovat stejného výdělku, jako před poškozením.
Na první pohled by se skutečně mohlo jevit, že pokud příjmová situace stěžovatele odpovídá
té, kdy jako voják z povolání pobíral (služební) plat, pak by díky další výplatě výsluhového
příspěvku přijímal na úkor státního rozpočtu vyšší plnění. V této souvislosti je však třeba
připomenout, že pokud by nebyla pracovní způsobilost žalobce následkem služebního úrazu
snížena (omezena), využil by nebo byl by schopen ji využít v předchozím rozsahu (roz. před
úrazem) k dosažení výdělku u jiného zaměstnavatele (viz závěry vyjádřené v rozhodnutí
R 64/2003 civ.). Nelze přitom automaticky předpokládat, že by bývalý voják z povolání
po skončení služebního poměru vždy dosahoval nižšího výdělku, než byl jeho služební plat,
kdyby k jeho úrazu nedošlo. Byť tedy poškozený v důsledku služebního úrazu o možnosti
vyššího výdělku zpravidla nemůže uvažovat, je při srovnání se situací bývalého vojáka, který
poškození neutrpěl, zřejmé, že ten k případně stejnému, či vyššímu výdělku dostane plnění také
z výsluhového příspěvku. Není tedy žádný důvod k tomu, aby i poškozený neobdržel výsluhový
příspěvek k plnění, odpovídající jeho příjmu před úrazem. Nárok na výsluhový příspěvek vzniká
bez ohledu na vznik služebního úrazu, bez ohledu na příčinu skončení služebního poměru
na žádost a bez ohledu na výši následného výdělku či jeho náhrady (jen s výslovnou modifikací
souběhu s důchody podle §134 ZVP) po splnění podmínek stanovených v §132 a násl. ZVP.
Náhrada za ztrátu na výdělku (příjmu) přitom odškodňuje právě ztrátu pracovní schopnosti
poškozeného, když vyjadřuje jeho nezpůsobilost dosahovat pro následky služebního (pracovního)
úrazu stejného výdělku (nikoli jakéhokoli příjmu) jako před poškozením. Její souběh s příjmy
nepocházejícími z práce (výdělečné činnosti) není významný. Jak ztrátu na příjmu (výdělku),
tak výsluhový příspěvek je tedy nezbytné ze státního rozpočtu poskytovat současně. Náhradu proto,
že služební úraz byl poškozenému způsoben při výkonu služby pro stát a stát je tak jejímu
poskytnutí odpovědný. Výsluhový příspěvek proto, že se k jeho placení stát zavázal zákonem,
aby tím kompenzoval předchozí obecně náročnější službu, která mu byla poskytnuta jakýmkoli
(nejen poškozeným) vojákem.
[34] Vzhledem k tomuto právnímu hodnocení se Nejvyšší správní soud neztotožnil se závěry,
které žalovaný citoval z rozsudků Krajského soudu v Českých Budějovicích a Okresního soudu
v Táboře. Nejde tedy o jejich obecnou nepoužitelnost, ale o to, že nejsou správné v nich
vyjádřené závěry, týkající se projednávané věci.
V. Závěr a náklady řízení
[35] Z uvedeného tedy vyplývá závěr, že do příjmu po služebním úrazu nebo po zjištění
nemoci z povolání, zjišťovaného při určení výše náhrady za ztrátu na (služebním) platu
po skončení neschopnosti výkonu služby nebo při uznání invalidity podle §118 odst. 1 ZVP,
nelze zahrnovat (připočítávat) výsluhový příspěvek, vyplácený poškozenému podle §132 a násl.
ZVP.
[36] Pokud tedy městský soud při výkladu ustanovení §118 odst. 1 ZVP v rozporu s tímto
závěrem považoval za součást příjmu po služebním úrazu také výsluhový příspěvek, nesprávně
posoudil právní otázku významnou pro rozhodnutí, které je proto nezákonné ve smyslu §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud z tohoto důvodu podle §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek
městského soudu výrokem I. zrušil. Jelikož již v řízení před městským soudem byly dány důvody
pro zrušení rozhodnutí správního orgánu, zrušil Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 2
písm. a) s. ř. s. výrokem II. i rozhodnutí odvolacího orgánu a stejným výrokem vrátil
věc žalovanému, na nějž působnost odvolacího orgánu přešla, k dalšímu řízení podle §110
odst. 2 s. ř. s. analogicky (když přiměřené užití ustanovení upravujících jinak jen řízení před
správním soudem je výslovně připuštěno podle §120 s. ř. s. pouze ve vztahu k části třetí hlavy I).
Žalovaný, který je v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu podle
§110 odst. 4 s. ř. s. analogicky, znovu rozhodne o odvolání žalobce proti rozhodnutí správního
orgánu tak, aby jeho rozhodnutí splňovalo všechny náležitosti stanovené §69 odst. 1 věta druhá
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Přitom se neopomene vypořádat také s tím, že odvoláním
napadené rozhodnutí správního orgánu obsahuje dva výroky, které zjevně mají jiný režim
odvolacího přezkumu.
[37] O náhradě nákladů řízení rozhodoval Nejvyšší správní soud výroky III. a IV. podle §110
odst. 3 věty druhé v souladu s §61 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovateli, který byl ve věci
plně úspěšný, svědčí podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení
před soudem, které důvodně vynaložil, proti žalovanému, který ve věci úspěch neměl. Proto bylo
žalovanému uloženo, aby žalobci zaplatil částku, odpovídající nákladům, vynaloženým
(očekávaným) jak v řízení před městským soudem, tak v řízení o kasační stížnosti, podle
vyúčtování stěžovatele.
[38] Tyto náklady v řízení před městským soudem představují podle §57 odst. 1 a 2 s. ř. s.
odměnu zástupce stěžovatele, který je advokátem, za tři úkony právní služby (1. příprava
a převzatí věci, 2. sepis žaloby a 3. účast na jednání před městským soudem) v souladu s §35
odst. 2 s. ř. s. a §7, §9 odst. 4 písm. d) a §11 vyhlášky č. 176/1996 Sb., advokátní tarif,
po 3.100 Kč, celkem tedy v částce 9.300 Kč; provozní výdaje zástupce stěžovatele nahrazované
paušálně po 300 Kč za každý výše zohledněný úkon právní služby, tj. v částce 900 Kč v souladu
s §13 odst. 3 advokátního tarifu; hotové výdaje spojené s cestou zástupce stěžovatele na jednání
před městským soudem v částce 2.481,40 Kč (zaokrouhleno podle §189 odst. 3 zákoníku práce
analogicky) na trase dlouhé 200 km při průměrné spotřebě 6,26 l NM/100 km, počítané
v souladu s §156 a násl. zákoníku práce analogicky; náhradu za promeškaný čas zástupce
stěžovatele při cestě k jednání před městským soudem v délce šesti hodin podle §14 odst. 3
advokátního tarifu v částce 1.200 Kč a náhradu odvodu daně z přidané hodnoty ve výši 21 %
z nahrazované odměny a hotových výdajů, tj. v částce 2.916 Kč v souladu s §47 odst. 1 písm. a)
zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (zaokrouhleno podle §146 odst. 1 zákona
č. 280/2009 Sb., daňový řád. Celkem tedy náklady řízení o žalobě dosahovaly 16.797,40 Kč.
[39] Náklady v řízení před Nejvyšším správním soudem pak představovaly podle §57 odst. 1
a 2 s. ř. s. odměnu zástupce stěžovatele, který je advokátem, za jeden úkony právní služby (sepis
kasační stížnosti) v souladu s §7, §9 odst. 4 písm. d) a §11 advokátního tarifu v částce 3.100 Kč,
provozní výdaje zástupce stěžovatele nahrazované paušálně v souladu s §13 odst. 3 advokátního
tarifu v částce 300 Kč za tento zohledněný úkon právní služby a náhradu odvodu daně z přidané
hodnoty ve výši 21 % z nahrazované odměny a hotových výdajů, tj. v částce 714 Kč v souladu
s §47 odst. 1 písm. a) zákona o dani z přidané hodnoty. Celkem tedy náklady řízení o kasační
stížnosti dosahovaly 4.114 Kč.
[40] Splatnost a platební místo náhrady nákladů řízení (v součtu podle bodů [37] a [38]) byly
stanoveny v souladu s §149 odst. 1 a §160 odst. 1 o. s. ř., ve spojení s §64 a 120 s. ř. s.
[41] Nejvyšší správní soud při výčtu nahrazovaných nákladů nezohlednil stěžovatelem
zaplacený soudní poplatek 3.000 Kč za podání žaloby k městskému soudu, neboť řízení bylo
vedeno o náhradu škody ze služebního úrazu (viz část sedmá ZVP), v němž je navrhovatel
od soudního poplatku (roz. poplatku za řízení) osvobozen podle §11 odst. 2 písm. e) zákona
č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Protože stěžovatele v tomto směru netížila poplatková
povinnost, nelze takový výdaj považovat za důvodný ve smyslu §60 odst. 1 s. ř. s. a uložit
žalovanému povinnost k jeho náhradě. Je v dispozici stěžovatele, zda v této souvislosti požádá
městský soud o vrácení poplatku ve smyslu §10 odst. 1 zákona o soudních poplatcích ve spojení
s §13 odst. 2 téhož zákona a §155 odst. 2 daňového řádu.
[42] Stejně tak nebyly při stanovení výše náhrady nákladů zohledněny další účtované výdaje
stěžovatele v řízení o kasační stížnosti spojené s jeho vyjádřením ze dne 3. prosince 2019, neboť
k tomuto podání ve věci nebyl stěžovatel Nejvyšším správním soudem vyzván a jeho obsah měl
být již součástí kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. února 2020
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu