ECLI:CZ:NSS:2020:1.AS.52.2020:36
sp. zn. 1 As 52/2020 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Ivo Pospíšila a JUDr. Josefa Baxy a v právní věci žalobce: Český olympijský výbor,
se sídlem Benešovská 1925/6, Praha 10, zastoupený JUDr. Janem Langmeierem, advokátem
se sídlem Na Bělidle 997/15, Praha 5, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže, sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem správního orgánu spočívajícím v předběžném šetření vedeném žalovaným pod sp. zn.
ÚOHS-P0231/2019/DP, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 18. 12. 2019, č. j. 29 A 157/2019 – 74,
takto:
I. Kasační stížnost se z a m ít á .
II. Žalobce n e má p r áv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný vyzval žalobce v rámci předběžného šetření vedeného pod sp. zn.
ÚOHS-P0231/2019/DP dle §20 odst. 1 písm. a) a odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně
hospodářské soutěže (dále jen „ZOHS“) ve spojení s §21e téhož zákona, k poskytnutí blíže
specifikovaných obchodních záznamů. Předběžné šetření žalovaný zahájil na základě podnětu
doručeného dne 19. 6. 2019, který se týkal možného zneužití dominantního postavení žalobcem
a Mezinárodním olympijským výborem. Toho se měl žalobce dopustit nepřiměřeným
omezováním reklamních a marketingových práv sportovců a dalších osob účastnících
se olympijských her prostřednictvím použití pravidla 40, prováděcího ustanovení 3 Olympijské
charty a dalších výkladových ustanovení přijatých žalobcem a Mezinárodním olympijským
výborem.
[2] Žalobce se podanou žalobou u Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“)
domáhal vyslovení nezákonnosti tohoto postupu a uložení povinnosti zdržet se dalšího
nezákonného zásahu, neboť žalovaný požadoval rozsáhlou dokumentaci, aniž by vznesl jakýkoliv
zákonný titul k tomu ho opravňující, a zároveň zasahoval do autonomie žalobce, která
je mu vymezena zákonem [konkrétně §3 zákona č. 60/2000 Sb., o ochraně olympijských
symbolik (dále jen „zákon o ochraně olympijských symbolik)].
[3] Krajský soud žalobu zamítl jako nedůvodnou. V napadeném rozsudku shledal,
že působnost žalovaného se vztahuje i na žalobce [tj. že žalobce je soutěžitelem
ve smyslu §2 odst. 1 ZOHS; při tomto závěru odkázal i na obdobné rozhodnutí Spolkového
kartelového úřadu (Bundeskartellamt) ve vztahu k Německému olympijskému sportovnímu svazu
a Mezinárodnímu olympijskému výboru], a že jeho postup při vyžádání dokumentů se pohyboval
v mezích ZOHS a příslušné judikatury Nejvyššího správního soudu. K tomu krajský soud dodal,
že s ohledem na fázi šetření byl jeho předmět vymezen dostatečně, pojem „obchodní záznamy“
zahrnuje jakékoliv podklady, které mohou být relevantní pro objasnění předmětu řízení,
požadavek na předložení i několik let starých dokumentů byl proporcionální a délka předběžného
šetření spolu s lhůtami stanovenými pro poskytnutí dokumentů byla v souladu se zákonem.
Z hlediska postupu žalovaného pak nemá vliv ani to, že Mezinárodní olympijský výbor se sídlem
ve švýcarském Lausanne podléhá toliko švýcarské jurisdikci.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností
pro nesprávné posouzení právní otázky dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Stěžovatel rozporuje dva závěry krajského soudu. Argumentuje, že není soutěžitelem
ve smyslu §2 odst. 1 ZOHS a že byl nezákonně zkrácen na svých právech rozsahem
požadovaných dokumentů.
[6] Soutěžitelem není, neboť jedná pouze v rámci působnosti svěřené mu zákonem
o ochraně olympijských symbolik, Olympijskou chartou a rezolucí Valného shromáždění
Organizace spojených národů ze dne 16. 10. 2014. Práva k olympijskému vlastnictví jsou zcela
výlučně v jeho dispozici, přičemž pouze on určuje podmínky přístupu k nim a jejich využití.
Na základě toho dovozuje, že se na něj nevztahuje působnost žalovaného, a není mu ani zřejmé,
jak by se mohl dopustit porušení ZOHS a v čem spočívá podezření. Zároveň namítá
i nepřípustnost odkazu na rozhodnutí Spolkového kartelového úřadu (Bundeskartellamt)
v napadeném rozsudku.
[7] Dále se stěžovatel domnívá, že z výzev žalovaného nevyplývá žádný zákonný důvod
pro poskytnutí takto rozsáhlé dokumentace a že požadované dokumenty nelze podřadit
pod pojem „obchodní záznamy“. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 1. 2016, č. j. 9 As 231/2015 – 64, uvádí, že požadovaný rozsah dokumentů byl nepřiměřený
(dokumenty byly požadovány za několik let zpětně, rozsah lze označit za enormní, některé
dokumenty by bylo možné poskytnout jen se souhlasem třetích osob a některé dokumenty jsou
právními předpisy). Mimo to se některé dokumenty vztahují k Mezinárodnímu olympijskému
výboru, který s ohledem na své sídlo ve švýcarském Lausanne podléhá švýcarské jurisdikci,
a nikoliv pod pravomoc žalovaného.
[8] Závěrem uvádí, že účelem předběžného šetření není shromažďování veškerých podkladů
pro konečné posouzení otázky, zda došlo ke spáchání soutěžního deliktu a navazujících otázek.
I z toho důvodu tedy žalovaný nemůže požadovat takový rozsah dokumentů. Předběžné šetření
nemá nahrazovat správní řízení o deliktu, kde jsou již účastníkovi řízení přiznána určitá práva
navazující na právo na spravedlivý proces.
[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti upozorňuje, že stěžovatel v kasační stížnosti
zcela přehlíží závěry krajského soudu a pouze opakuje svoji žalobní argumentaci, aniž by uvedl,
v čem shledává nesprávné právní posouzení věci. V případě první kasační námitky
se pak žalovaný ztotožňuje s napadeným rozsudkem a uvádí, že určení působnosti stěžovatele
zákonem o ochraně olympijských symbolik ještě neznamená, že by byl vyňat z působnosti
ZOHS. Jeho vliv na hospodářskou soutěž vyplývá i přímo z argumentace samotného stěžovatele.
Nadto by byl závěr o zmocnění k libovolnému nakládání s olympijským vlastnictvím absurdní.
K užití odkazu na rozhodnutí zahraničního správního orgánu v napadeném rozhodnutí uvádí,
že byl použit pouze nad rámec argumentace a jedná se o přípustný a užívaný způsob právní
argumentace.
[10] K druhé kasační námitce pak žalovaný uvádí, že jeho postup se pohyboval v mezích
zákona, pročež odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu a napadený rozsudek. V této
fázi šetření nejsou na specifikaci, v čem žalovaný spatřuje porušení ZOHS, kladeny stejné
požadavky jako v rámci správního řízení. Následně žalovaný vykresluje analogii s šetřením
na místě v obchodních prostorách a konstatuje, že není možné, aby v této fázi šetření
své podezření vymezoval zcela přesně, neboť jeho bližší zjišťování je právě až předmětem
šetření.
[11] Za proporcionální pak žalovaný považuje i rozsah požadovaných dokumentů. Výzvy byly
směřované na poměrně úzký okruh informací, jejichž poskytnutí nebylo objektivně
pro stěžovatele náročné ani složité a nemůže tak jít o enormní rozsah. Stejný závěr zastává
i u lhůt stanovených pro poskytnutí (po zohlednění jejich prodloužení v celkové délce přibližně
7 týdnů). Za mylný považuje i názor stěžovatele o tom, že nelze požadovat dokumenty vztahující
se k Mezinárodnímu olympijskému výboru z důvodu jeho sídla v zahraničí.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, a proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté Nejvyšší správní
soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[13] Po posouzení obsahu kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
1. K námitce, že stěžovatel není soutěžitelem
[14] V případě první námitky, že stěžovatel není soutěžitelem a tedy nespadá pod působnost
ZOHS a žalovaného, se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s názorem krajského soudu
a žalovaného.
[15] Soutěžitelem je podle §2 odst. 1 ZOHS fyzická a právnická osoba, jejich sdružení,
sdružení těchto sdružení a jiné formy seskupování, a to i v případě, že tato sdružení a seskupení
nejsou právnickými osobami, pokud se účastní hospodářské soutěže nebo ji mohou svou činností
ovlivňovat, i když nejsou podnikateli.
[16] Pojem „soutěžitel“ zároveň odpovídá pojmu „podnik“ v čl. 101 Smlouvy o fungování
Evropské unie (k tomu srov. odst. 138 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2015,
č. j. 8 Afs 25/2012 – 351 a judikaturu tam citovanou). Pro vymezení tohoto pojmu
je tak relevantní i evropská právní úprava a judikatura Soudního dvora Evropské unie. V jejím
pojetí je definice „podniku“ velmi široká. Soudní dvůr Evropské unie již v rozsudku ze dne
23. 4.1991, sp. zn. C-41/90, Klaus Höfner and Fritz Elser v Macrotron GmbH, konstatoval, že se jedná
o každou jednotku vykonávající hospodářskou činnost bez ohledu na její právní formu či způsob
financování (odst. 21 citovaného rozsudku). Odborná literatura k tomu také uvádí, že v tomto
ohledu je irelevantní, zda takováto „entita“ má soukromoprávní či veřejnoprávní povahu [srov.
Kindl, J., Munková J.: Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 3., přepracované vydání.
Praha: C. H. Beck 2016, komentář k §2 kapitole II.1.a)].
[17] Než Nejvyšší správní soud odpoví na otázku, zda je stěžovatel soutěžitelem, považuje
za důležité zdůraznit předmět sporu; je jím v tomto případě jednání žalovaného v rámci
předběžného šetření navazujícího na obdržený podnět. Nedošlo tedy k zahájení správního řízení
podle §21 odst. 2 ZOHS. Právě s ohledem na fázi přezkoumávaného předběžného šetření
kasační soud uvádí, že pro provedení předběžného šetření žalovaným podle §20 odst. 1 písm. a)
a odst. 3 ZOHS nemusí být zcela postaveno na jisto, zda prošetřovaná entita naplňuje definici
soutěžitele. Vychází přitom z analogie s potřebnou mírou konkrétnosti předmětu předběžného
šetření (k tomu blíže srov. odst. 49 napadeného rozsudku). Zda je předběžně šetřená entita
soutěžitelem, tak může být zcela vyjasněno až v průběhu takového šetření.
[18] Na druhou stranu je nutné dbát na to, aby takový výkon pravomoci žalovaného nebyl
založen na jeho libovůli. Ve fázi předběžného šetření je tak dle kasačního soudu nutné, aby bylo
na první pohled zřejmé, že předmět a cíl předběžného šetření má potenciál naplnit kompetence
žalovaného podle stanovení §20 odst. 1 písm. a) ZOHS. Jinými slovy, ve fázi předběžného
šetření postačí, pokud postavení prošetřované entity jako soutěžitele není na první pohled zcela
vyloučeno. Zda pak tato entita skutečně je soutěžitelem, může být postaveno najisto až v průběhu
předběžného šetření.
[19] Kasační soud konstatuje, že takto vytyčené podmínky jsou v projednávaném případě
splněny. Stěžovatel je jednak právnickou osobou (první podmínka) a z obsahu soudního
a správního spisu vyplývá, že není zcela vyloučeno ovlivnění hospodářské soutěže stěžovatelem
(druhá podmínka). Pokud tzv. pravidlo 40 zakazuje po dobu trvání olympijských her využívat
osoby, jména, vyobrazeni ´ nebo sportovní výkony sportovců účastnících se olympijských her
k reklamním účelům, kromě subjektů, jimž k tomu byl udělen souhlas, pak není vyloučeno,
že by mohlo jít o omezení reklamní a propagační činnosti sportovců a s tím související soutěže
mezi soutěžiteli zajišťujícími či poptávajícími reklamní či propagační činnost. Ačkoliv tedy
Nejvyšší správní soud nečiní tak kategorický závěr o podřazení stěžovatele pod pojem soutěžitel
jako krajský soud, je v projednávané věci zřejmé, že jeho postavení jako soutěžitele nemůže
být a priori vyloučeno.
[20] Rozhodné zde není ani to, že stěžovateli je nakládání s olympijskou symbolikou svěřeno
§3 zákona o ochraně olympijských symbolik. Pokud i subjekty veřejného práva mohou naplnit
definici soutěžitele, analogicky tak může definici naplnit i jakákoliv entita, jejíž činnost se zakládá
na zákonném zmocnění, a není možné bez dalšího konstatovat, že takový subjekt nemůže být
soutěžitelem. V každém případě je nutné zkoumat naplnění definice soutěžitele v §2 odst. 1
ZOHS, resp. čl. 101 Smlouvy o fungování Evropské unie.
[21] V tomto ohledu považuje kasační soud také za důležité zdůraznit, že samotná existence
zákonného zmocnění k nakládání s olympijskou symbolikou bez dalšího neznamená,
že je stěžovatel oprávněn s ní nakládat zcela libovolně v rámci obchodních, reklamních nebo
obdobných účelů. Podobně se vyjádřil již i krajský soud (odst. 46 napadeného rozsudku), s čímž
se kasační soud ztotožňuje.
[22] Nedůvodná je i námitka stěžovatele ohledně nepřípustnosti odkazu na rozhodnutí
Spolkového kartelového úřadu (Bundeskartellamt) v napadeném rozsudku (odst. 48). Odkaz
na zahraniční rozhodnutí považuje kasační soud toliko za podporu předložené argumentace,
která by obstála i bez něj, přičemž se jedná o zcela běžný a přípustný způsob argumentace.
[23] Nejvyšší správní soud tak v této části uzavírá, že stěžovatelova námitka je nedůvodná.
Z předloženého soudního a správního spisu vyplývá, že není zcela vyloučeno, aby stěžovatel byl
soutěžitelem, a jednání žalovaného tak nevykazuje znaky libovůle. Na stěžovatele se tak vztahuje
pravomoc žalovaného provést předběžné šetření dle §20 odst. 1 písm. a) a odst. 3 ZOHS.
2. K námitce nepřiměřenosti
[24] Druhá námitka stěžovatele, týkající se nepřiměřenosti rozsahu a obsahu požadovaných
informací a podkladů, je také nedůvodná. Obecně k této námitce kasační soud uvádí,
že stěžovatel v kasační stížnosti v zásadě pouze opakuje žalobní námitky, se kterými se již krajský
soud řádně vypořádal.
[25] Výzvu k poskytnutí obchodních záznamů upravuje §21e odst. 2 ZOHS, dle kterého
je každý povinen žalovanému na jeho písemnou výzvu a ve stanovené lhůtě poskytnout obchodní
záznamy. Výzva musí obsahovat ustanovení zákona, o které se opírá, vymezení požadovaných
obchodních záznamů, stanovení lhůty pro poskytnutí, účel, pro které jsou obchodní záznamy
poskytovány, a poučení o možnosti uložení pořádkové pokuty.
[26] Stěžovatel bez bližšího odůvodnění uvádí, že požadované dokumenty dle jeho názoru
nespadají pod obsah pojmu „obchodní záznamy“, na jejichž poskytování se §21e ZOHS
vztahuje, a ani mu není zřejmé, jak by požadované dokumenty mohly s obchodními záznamy
souviset. Zde kasační soud zcela souhlasí s názorem krajského soudu, že pojem „obchodní
záznamy“ je legislativní zkratkou (definovanou v §21e odst. 12 ZOHS) zahrnující jakékoliv
podklady a informace mající význam pro objasnění předmětu řízení (odst. 50 napadeného
rozsudku). Ostatně obdobně široce byl tento pojem vyložen Nejvyšším správním soudem
již dříve (srov. odst. 43 a 44 rozsudku ze dne 7. 1. 2016, č. j. 9 As 231/2015–64, který je možné
aplikovat v projednávaném případě i přes změnu znění §21e ZOHS, neboť novelizace
se definice „obchodních záznamů“ nedotkla).
[27] Ani další argumentaci stěžovatele, že z výzev žalovaného nevyplývá zákonný důvod
pro poskytnutí požadovaných dokumentů, nebylo doloženo žádné podezření ze spáchaného
protiprávního jednání a stěžovatel nemůže vyhodnotit, zda existují jakékoliv relevantní důvody,
proč po něm může být cokoliv požadováno, není možné přisvědčit. Ustanovení §21e odst. 2
ZOHS, na kterém je výzva žalovaného založena, je uvozeno „[k]aždý je povinen poskytnout […]“.
Z citovaného ustanovení vyplývá oprávnění žalovaného požadovat obchodní záznamy
po komkoliv, bez ohledu na jeho vztah k předběžnému šetření. Ani z dalšího znění §21e ZOHS
nevyplývá, že pro povinnost vyhovět výzvě je relevantní, zda je doloženo podezření ze spáchaní
protiprávního jednání nebo že dožádaná osoba je oprávněna hodnotit relevantnost důvodů.
[28] Dále Nejvyšší správní soud přistoupil k přezkoumání hodnocení proporcionality výzvy
žalovaného, přičemž shodně s krajským soudem zkoumal obsahové hledisko (tj. zda požadované
obchodní záznamy souvisí s předběžným šetřením a zda se nejedná o zcela zbytečné či irelevantní
informace), a hledisko časové (tj. zda obchodní záznamy nejsou vyžadovány po nepřiměřenou
dobu s nepřiměřenou intenzitou) (srov. odst. 37 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 1. 2016, č. j. 9 As 231/2015 – 64).
[29] Kasační soud nicméně musí konstatovat, že stěžovatel kasační námitku ohledně
(ne)proporcionality namítá pouze jako obecný nesouhlas se závěry krajského soudu
bez podrobnější argumentace, v čem konkrétně shledává právní hodnocení obsahového
a časového hlediska nesprávným. Obdobně stěžovatel koncipoval již žalobní argumentaci,
se kterou se krajský soud řádně vypořádal. Nejvyšší správní soud neshledal důvod
se od ní odchýlit a pro stručnost na ni odkazuje (odst. 51 až 53 a 57 napadeného rozsudku).
[30] Kasační soud však současně považuje za nutné dodat, že účelem předběžného řízení není
sběr veškerých podkladů potřebných pro posouzení otázky, zda došlo ke spáchání správního
deliktu. Předběžné řízení nemá nahrazovat správní řízení o deliktu a tím zbavovat soutěžitele
práv, která by mu v takovém správním řízení příslušela (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 9. 2011, č. j. 5 Aps 4/2011 – 326). Vybočení z těchto mezí ovšem kasační soud
v daném případě, na základě výše uvedených závěrů a pouze obecné nesouhlasné argumentace
stěžovatele, neshledal.
[31] Poskytnutí obchodních záznamů podle §21e ZOHS nelze podmiňovat souhlasem třetích
osob s poskytnutím, jak namítá stěžovatel. V případě chráněných informací se uplatní §21c
a §24 ZOHS, které zaručují zachování důvěrnosti obsahu poskytnutých obchodních záznamů.
I tuto námitku již správně vypořádal krajský soud (odst. 56 napadeného rozsudku). Opačný závěr
by byl zjevně absurdní, protože by umožňoval soukromoprávním jednáním omezit zákonnou
povinnost součinnosti podle §21e ZOHS.
[32] Stejně nedůvodná je nakonec i námitka ohledně nedostatku pravomoci žalovaného
nad Mezinárodním olympijským výborem. Podle §1 odst. 5 ZOHS se tento zákon „vztahuje
i na jednání soutěžitelů, k němuž došlo v cizině, které narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž na území
České republiky.“ Pro definici soutěžitele přitom není nezbytné, aby taková entita měla sídlo
v České republice (srov. odst. 15 tohoto rozsudku). V tomto případě je tak rozhodná skutečnost,
že jednání narušuje nebo může narušit tuzemskou hospodářskou soutěž. Nejvyšší správní soud
tak i v této námitce souhlasí se závěry krajského soudu (srov. odst. 55 napadeného rozsudku).
IV. Závěr a náklady řízení
[33] Nejvyšší správní soud se tak ztotožňuje se závěrem krajského soudu o nedůvodnosti
žaloby, a kasační stížnost proto rovněž jako nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[34] Výroky o náhradě nákladů řízení se opírají o §60 odst. 1 větu první
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl
ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti
v souvislosti s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. listopadu2020
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu