ECLI:CZ:NSS:2020:1.AZS.28.2020:56
sp. zn. 1 Azs 28/2020 - 56
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: A. I., zastoupen Mgr. Viktorem
Klímou, advokátem se sídlem Melantrichova 477/20, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo
vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
17. 4. 2018, č. j. OAM-848/ZA-ZA11-ZA17-2017, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 12. 12. 2019, č. j. 32 Az 17/2018 – 85,
takto:
Návrh žalobce na vydání předběžného opatření ze dne 24. 2. 2020, jímž by se žalovanému
uložilo, aby do pravomocného rozhodnutí o této kasační stížnosti strpěl pobyt žalobce
v pobytovém středisku a poskytl mu základní hmotné zabezpečení, se zamít á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný vydal dne 17. 4. 2018 v záhlaví uvedené rozhodnutí, kterým žalobci dle §12,
§13, §14, §14a a §14b zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, neudělil mezinárodní ochranu. Žalobce
podal proti tomuto rozhodnutí žalobu, kterou krajský soud pro její nedůvodnost zamítl.
[2] Rozsudek krajského soudu napadl žalobce (stěžovatel) dne 24. 1. 2020 neodůvodněnou
kasační stížností. Dne 26. 2. 2020 podal stěžovatel návrh na vydání předběžného opatření
dle §38 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), jímž
by se žalovanému uložilo, aby do pravomocného rozhodnutí o této kasační stížnosti strpěl pobyt
žalobce v pobytovém středisku a poskytl mu základní hmotné zabezpečení.
[3] V odůvodnění návrhu stěžovatel uvedl, že na území ČR pobývá od 16. 10. 2017,
a to v azylových zařízeních žalovaného. V současnosti se svou rodinou pobývá v Pobytovém
středisku MV v Kostelci nad Orlicí. Jejich současný pobyt je však v ohrožení, neboť dle názoru
žalovaného a jím zřízené Správy uprchlických zařízení (dále jen „SUZ“) nadále nepožívají
právního postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Stěžovateli bylo v přípisu ze dne
12. 2. 2020 sděleno, že se jemu a jeho rodině povoluje ubytování v pobytovém středisku dle §79
odst. 5 písm. e) zákona o azylu nejdéle do 18. 3. 2020. Stěžovatel upozornil na absurdnost
postupu žalovaného, jímž dochází k naprostému vyprázdnění institutu odkladného účinku, který
podané kasační stížnosti svědčí dle §32 odst. 5 zákona o azylu. V této souvislosti odkázal
na usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 1. 2020, sp. zn. III. ÚS 3997/19, podle něhož postavení
žadatele o udělení mezinárodní ochrany pro účely setrvání na územní svědčí dle §2 odst. 1
písm. b) zákona o azylu na základě přiznaného odkladného účinku kasační stížnosti, který
směřuje i proti rozhodnutí Ministerstva vnitra. Je tedy zcela iracionální, že žalovaný a SUZ
stěžovatele za žadatele o mezinárodní ochranu nepovažuje. Jestliže má stěžovatel opustit
pobytové středisko, přijde o střechu nad hlavou a základní hmotné zabezpečení, dostává
se do zcela odlišného postavení oproti stavu, kdy podal žalobu ke krajskému soudu.
[4] Stěžovatel dále popsal hrozící újmu spočívající v tom, že mu v důsledku postupu
žalovaného, který mu nehodlá prodloužit další pobyt v pobytovém středisku, reálně hrozí riziko
bezdomovectví, stěžovatel se ocitne nejen bez přístřeší, ale rovněž bez finančního příspěvku
dle §42 odst. 4 zákona o azylu. Stěžovatel rovněž dosud neměl příležitost se setkat
s ustanoveným zástupcem a doplnit kasační stížnost, resp. participovat na soudním řízení.
Žalovaný tak stěžovateli nepřijatelně klade překážky výkonu práva na spravedlivý proces.
V důsledku situace nastavené žalovaným navíc dochází k nerovnému zacházení s kasačními
stěžovateli ve věci mezinárodní ochrany: majetní cizinci, kteří pobývají mimo pobytové středisko
požívají stále stejných práv jako účastníci řízení před žalovaným či jako žalobci před krajským
soudem, zatímco pro druhou skupinu, ke které náleží stěžovatel, se situace podáním kasační
stížnosti dramaticky změní. Žalovaný tak zakládá rozdílný přístup soudu založený na kritériu
majetku.
[5] Stěžovatel rovněž poukázal na skutečnost, že žalovaný vyžaduje po stěžovateli v souladu
s §78b odst. 4 písm. c) zákona o azylu potvrzení o zajištění ubytování, bez tohoto dokladu
nemůže být stěžovateli vydáno potvrzení o strpění jako pobytový titul sui generis. Bude-li přitom
stěžovatel pobývat na území bez platného průkazu žadatele o udělení mezinárodní ochrany
či alespoň potvrzení strpění na území, reálně mu hrozí, že bude při kontrole Policií ČR zajištěn
s podezřením na neoprávněný pobyt. Potažmo stěžovateli hrozí i správní vyhoštění. Dále
stěžovatel popsal svůj zdravotní stav – trpí cukrovkou, několikrát denně si musí aplikovat inzulín
a je dále medikován. V důsledku nemoci dochází rovněž k postižení stěžovatelových horních
končetin, což má vliv i na jeho schopnost pracovat (zejména zvedat cca 30 kg těžký špíz masa
v prodejnách kebabu, kde dříve příležitostně pracoval). Stěžovatel se rovněž léčí s depresivními
stavy. Svůj zdravotní stav doložil lékařskými zprávami.
[6] Ve svém návrhu stěžovatel rovněž stručně rozvedl důvody, pro které žádá o udělení
mezinárodní ochrany.
[7] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že stěžovatel v návrhu na vydání předběžného
opatření nedokládá existenci potřeby zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu.
Nelze tvrdit, že byl stěžovatel zkrácen na svém právu na spravedlivý proces, pokud podal kasační
stížnost a požádal o ustanovení zástupce. Žalovaný odmítá, že by vůči stěžovateli postupoval
jakkoliv nezákonně, svévolně či diskriminačně. Odkázal přitom na příslušná ustanovení zákona
o azylu, ze kterých vyplývá, že stěžovateli již skutečně aktuálně nesvědčí postavení žadatele
o mezinárodní ochranu. Upozornil na §79 odst. 5 zákona o azylu, jenž obsahuje demonstrativní
výčet situací, kdy žalovaný může povolit poskytnutí stravy a ubytování v azylovém zařízení
osobám jiným, než jsou uvedeny v odstavcích 1 a 3. Jde však o možnost, nikoliv povinnost
umožnit stěžovatelům na výjimku ubytování v pobytovém středisku, na toto ubytování nevzniká
právní nárok. Nadto žalovaný uvedl, že cizinci, který je strpěn na území, lze s ohledem
na prokázané majetkové a finanční poměry jeho nebo jeho rodiny poskytnout na jeho žádost
finanční příspěvek. Nelze tedy se stěžovatelem souhlasit, že by se ocitl zcela bez prostředků.
Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud návrhu stěžovatele na vydání předběžného
opatření nevyhověl.
II. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Podle §38 odst. 1 s. ř. s. „[b]yl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit
poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům
uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost
i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat.“
[9] I v řízení o kasační stížnosti je založena pravomoc Nejvyššího správního soudu
pro případné vydání předběžného opatření (srov. usnesení ze dne 24. 5. 2006,
č. j. Na 112/2006 - 37, č. 910/2006 Sb. NSS). Pro vydání samotného předběžného opatření musí
být dle citovaného usnesení současně (kumulativně) splněny tyto podmínky: „1) podaná kasační
stížnost, řízení, o níž nebylo zastaveno, a to zásadně včetně kasační stížnosti mající vady, s výjimkou takových
vad, že by z povahy věci bránily o předběžném opatření rozhodnout (např. vada spočívající v tom, že by z kasační
stížnosti nebylo zřejmé, jaké rozhodnutí krajského soudu se jí napadá); vadu bránící o předběžném opatření
rozhodnout se soud pokusí odstranit, jde-li o vadu odstranitelnou, a pokud se mu to podaří, o předběžném opatření
poté rozhodne, jakmile to bude možné; 2) návrh na vydání předběžného opatření; 3) potřeba zatímně upravit
poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu; 4) podané vyjádření ostatních účastníků k návrhu na vydání
předběžného opatření, je-li takového vyjádření potřeba; 5) přípustnost návrhu, tj. neexistence důvodů
nepřípustnosti (zejm. §38 odst. 3 s. ř. s.)“. Tyto podmínky, mimo podmínky č. 5 (která byla zákonem
č. 303/2011 Sb. novelizujícím §38 odst. 3 s. ř. s. odstraněna), jsou aplikovatelné i na nyní
posuzovaný případ.
[10] Při rozhodování o předběžném opatření soud „[…] vychází v první řadě z tvrzení navrhovatele
a z obsahu spisu, přičemž v případě pochyb o pravdivosti skutkových tvrzení bude zpravidla vhodné vyžádat
si vyjádření ostatních účastníků či některých z nich. Není vyloučeno, aby si soud z vlastní iniciativy za účelem
řádného posouzení návrhu opatřil další podklady či informace a aby případně i provedl důkazy. Rozhodování
o vydání předběžného opatření je rozhodováním pod intenzívním časovým tlakem, neboť ochrana práv formou
předběžného opatření má smyslu pouze tehdy, je-li poskytnuta relativně rychle, zpravidla v horizontu
dní či maximálně několika málo týdnů. S ohledem na to nebude zpravidla možno skutečnosti, které soud vezme
za rozhodné pro posouzení věci, postavit najisto, nýbrž bude nutno v řadě ohledů vycházet pouze ze skutečností
účastníky osvědčených (učiněných pravděpodobnými) či jen tvrzených, nebudou-li v rozporu s dalšími informacemi
o věci, které soud bude mít k dispozici“.
[11] V tomtéž rozhodnutí se soud detailně zabýval i výkladem klíčového pojmu „vážná újma“,
který je „[…] nutno vykládat relativně autonomně a izolovaně od předběžného posuzování (přesněji řečeno
odhadování) budoucí úspěšnosti navrhovatele předběžného opatření v řízení ve věci samé. Vážnou újmou
je v případě, že předběžným opatřením má být podle návrhu účastníka-soukromé osoby uložena povinnost
správnímu orgánu, nutno rozumět zejména takový zásah do právní sféry účastníka (resp. pokyn
či donucení s obdobnými důsledky), který – v případě že by byl v řízení ve věci samé shledán sám o sobě
nezákonným či shledán součástí nezákonného komplexnějšího postupu správního orgánu – představuje natolik
zásadní narušení této jeho sféry, že po účastníkovi nelze spravedlivě požadovat, aby jej, byť dočasně, snášel.
Vážnou újmou tedy budou zejména intenzívní zásahy do intimní sféry navrhovatele, do jeho vlastnických práv
či do jiných jeho subjektivních práv, zejména těch, která mají povahu práv ústavně zaručených […]. V praxi
půjde zejména o snahy správního orgánu proti vůli účastníka-soukromé osoby získat o účastníkovi informace,
jež má k dispozici jen on, odejmout mu věci, které oprávněně drží či má v oprávněné detenci, či zabránit
mu ve výkonu jeho práv nebo jej v něm citelně omezit (např. v právu užívat vlastněnou či pronajatou věc, v právu
podnikat či provozovat jinou hospodářskou činnost)“.
[12] V nyní posuzované věci stěžovatel podal kasační stížnost a návrh na vydání předběžného
opatření, a splnil tedy první i druhou podmínku pro vydání předběžného opatření (viz odst. 9
výše). Nejvyšší správní soud však neshledal naplnění třetí podmínky, tedy že by stěžovateli hrozila
vážná újma, pro kterou by bylo nutno zatímně upravit jeho poměry.
[13] Žalovaný správně konstatoval, že stěžovateli nesvědčí postavení žadatele o udělení
mezinárodní ochrany ve smyslu §2 odst. 1 písm. b) zákona o azylu. Podle tohoto ustanovení
je totiž „žadatelem o udělení mezinárodní ochrany cizinec, který podal v České republice žádost o udělení
mezinárodní ochrany, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto. Postavení žadatele o udělení mezinárodní
ochrany má dále cizinec po dobu běhu lhůty pro podání žaloby podle §32 a po dobu soudního řízení o žalobě
proti rozhodnutí ministerstva podle soudního řádu správního, má-li tato žaloba odkladný účinek nebo do vydání
usnesení krajského soudu o nepřiznání odkladného účinku, pokud o něj cizinec požádal. Postavení žadatele
o udělení mezinárodní ochrany má dále cizinec, který požádal o udělení mezinárodní ochrany v jiném státě, který
je vázán přímo použitelným předpisem Evropské unie, a Česká republika jej převzala na své území za účelem
posouzení jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany.“
[14] Stěžovatel tak měl postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany pouze do skončení
řízení o žalobě před krajským soudem. Jeho kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu
o zamítnutí žaloby sice má ze zákona odkladný účinek (§32 odst. 5 zákona o azylu), to ovšem
neznamená, že by cizinci v této fázi soudního přezkumu náleželo rovněž postavení žadatele
o udělení mezinárodní ochrany ve smyslu citovaného §2 odst. 1 písm. b) zákona o azylu. Cizinec
je však oprávněn po dobu řízení o kasační stížnosti setrvat na území ČR, jak ostatně vyplývá i ze
stěžovatelem odkazovaného usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3997/19. Zde Ústavní
soud vysvětlil, že cizinci na základě odkladného účinku kasační stížnosti svědčí postavení žadatele
o udělení mezinárodní ochrany toliko pro účely setrvání na území; z tohoto usnesení však nelze
dovodit, že by tak tomu bylo i pro účely práva na zajištění ubytování a základního hmotného
zabezpečení, jak se stěžovatel domáhá. Takový závěr by byl v rozporu se zněním zákona o azylu.
[15] Cizinec je tedy v rámci řízení o kasační stížnosti oprávněn pobývat na území ČR,
a to na základě potvrzení o strpění na území dle §78b zákona o azylu. Podle tohoto ustanovení
„[m]inisterstvo na žádost cizince rozhodne o jeho strpění na území na dobu nezbytně nutnou, pokud cizinec
předložil náležitosti uvedené v odstavci 4. O strpění na území vydá ministerstvo cizinci potvrzení o strpění
na území, ve kterém vyznačí dobu strpění na území.“ Podle odstavce 4 tohoto ustanovení je cizinec
povinen k žádosti o strpění na území nebo prodloužení doby strpění na území povinen
a) předložit cestovní doklad, je-li jeho držitelem, b) předložit doklad o včas podané kasační
stížnosti s návrhem na přiznání odkladného účinku nebo při prodloužení doby strpění doklad
o přiznání odkladného účinku podané kasační stížnosti a doklad o tom, že řízení o podané
kasační stížnosti dosud pravomocně neskončilo, a c) doložit adresu místa hlášeného pobytu
na území.
[16] Zákon o azylu přitom jednoznačně stanoví, že právo na ubytování v pobytovém středisku
a poskytnutí stravy mají pouze žadatelé o udělení mezinárodní ochrany (§79 odst. 3).
Ministerstvo však může povolit poskytnutí stravy a ubytování v azylovém zařízení i cizinci, který
je strpěn na území podle tohoto zákona, a to po dobu platnosti potvrzení o strpění na území
[viz písm. 79 odst. 5 písm. e)]. Je tak na uvážení správního orgánu, zda takovému cizinci
ubytování a stravu poskytne či nikoliv.
[17] Z uvedeného je zřejmé, že stěžovatel v současné době nemá nárok na poskytnutí
ubytování v pobytovém středisku. To ovšem neznamená, že by se musel nutně ocitnout
bez střechy nad hlavou a jakýchkoliv finančních prostředků. Stěžovatel po rozhodnutí krajského
soudu o zamítnutí žaloby měl podat žádost o potvrzení o strpění na území a dále si mohl požádat
o finanční příspěvek dle §78d odst. 2 zákona o azylu (podle něj lze cizinci, který je strpěn
na území, s ohledem na prokázané majetkové a finanční poměry jeho nebo jeho rodiny
poskytnout na jeho žádost finanční příspěvek až do zde uvedené výše). Měl by tak mít možnost
zajistit si případně jiné ubytování.
[18] Nelze rovněž shledat, že by byl stěžovatel v důsledku postupu žalovaného (ukončení
ubytování v ubytovacím středisku) nějakým způsobem zkrácen na svých procesních právech.
O tom ostatně svědčí skutečnost, že stěžovatel včas podal kasační stížnost a požádal o ustanovení
zástupce soudem, Nejvyšší správní soud přitom této žádosti vyhověl. Skutečnost, že stěžovatel
již nebude ubytován v ubytovacím středisku, rovněž automaticky neznamená, že by nemohl
participovat na soudním řízení či se účastnit porady se svým zástupcem. Pokud jde o namítanou
nerovnost mezi majetnými cizinci pobývajícími mimo pobytové středisko a cizinci nemajetnými,
tu řeší zákon právě možností požádat o finanční příspěvek či také možností ustanovení zástupce
pro řízení před soudem. Stěžovateli lze sice přisvědčit, že cizinci žádající o udělení mezinárodní
ochrany mají po dobu řízení před krajským soudem zajištěn vyšší standard ochrany (tedy zejména
zajištění bezplatného ubytování v ubytovacím středisku) než po dobu řízení o kasační stížnosti,
jedná se ovšem nikoliv o svévolné zacházení žalovaného, nýbrž o zákonem zamýšlený stav, který
Nejvyšší správní soud nepovažuje za diskriminační.
[19] Jakkoliv soud chápe, že se stěžovatel nachází v nelehké životní situaci, neshledal,
že by se jednalo o natolik zásadní narušení jeho právní sféry, jehož strpění by nebylo možno
po stěžovateli spravedlivě požadovat. Výše soud vysvětlil, že existují právní prostředky, kterými
stěžovatel mohl tvrzené nepříznivé situaci předejít, resp. mohl získat finanční příspěvek od státu,
ze kterého by mohl uhradit případné alternativní ubytování. Soud rovněž vzal v potaz zdravotní
problémy stěžovatele, neshledal však, že by byly natolik závažné, že by stěžovatel nebyl schopen
svou situaci řešit.
[20] Nejvyšší správní soud tedy nepovažuje za žádoucí, aby v podstatě nahrazoval uvážení
správního orgánu, zda stěžovatele ponechá v pobytovém středisku i po dobu řízení o kasační
stížnosti. Považuje ovšem za vhodné, aby správní orgán cizinci, který je v obdobné situaci jako
stěžovatel, tedy vede řízení před Nejvyšším správním soudem ve věci žádosti o udělení
mezinárodní ochrany a jeho kasační stížnost má odkladný účinek, umožnil po dobu tohoto řízení
setrvat v pobytovém středisku. Soud rovněž nemůže zcela vyloučit, že by v určitých specifických
případech mohl žalovanému uložit, aby pobyt cizince v pobytovém středisku strpěl (resp.
že by soud obdobnému návrhu na vydání předběžného opatření vyhověl). Muselo by se však
jednat o zvláště zranitelnou osobu, které by ukončení pobytu v pobytovém středisku skutečně
působilo zásadní újmu. O takový případ však v posuzované věci nešlo.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. března 2020
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu