ECLI:CZ:NSS:2020:1.AZS.471.2019:31
sp. zn. 1 Azs 471/2019 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové, soudce
JUDr. Ivo Pospíšila a soudkyně Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: V. T. T., zastoupen
Mgr. Daliborem Lípou, advokátem se sídlem Jugoslávská 856/2, Karlovy Vary, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4,
o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 21. 2. 2019, č. j. MV-149795-5/SO-2018, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 19. 11. 2019, č. j. 57 A
46/2019 – 48,
takto:
I. Kasační stížnost se z a m ít á .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se ne př i z ná v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobce podal dne 18. 6. 2018 žádost o vydání zaměstnanecké karty. Ministerstvo
vnitra (dále jen „správní orgán I. stupně“) předvolalo žalobce k výslechu, neboť mělo
pochybnosti o plnění účelu předchozího pobytu jako jedné ze zákonných podmínek
pro vyhovění žádosti. Žalobce na většinu otázek odmítl odpovědět, a správní orgán I. stupně
proto řízení o žádosti zastavil podle §169r odst. 1 písm. n) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu
cizinců“), se zdůvodněním, že žalobce v řízení odmítl vypovídat, aniž by byl dán některý
ze zákonných důvodů, pro které je možné odepřít výpověď. Žalovaná zamítla žalobcovo
odvolání proti usnesení správního orgánu I. stupně a toto usnesení potvrdila.
[2] Proti rozhodnutí žalované brojil žalobce žalobou u Krajského soudu v Plzni (dále
jen „krajský soud“), který žalobu zamítl. Uvedl, že v souladu s §46 odst. 6 ve spojení s §46
odst. 1 věta druhá zákona o pobytu cizinců je správní orgán I. stupně povinen v řízení
o vydání zaměstnanecké karty zkoumat mimo jiné, zda žadatel plnil v době platnosti
předchozího pobytového oprávnění účel, pro který mu správní orgán udělil oprávnění. Pokud
zjistí, že účel žadatel neplnil a žadatel by neprokázal, že se tak nestalo ze závažných důvodů
po přechodnou dobu, správní orgán zaměstnaneckou kartu nevydá. Podle §169j odst. 1 a 2
zákona o pobytu cizinců platí, že správní orgán v rámci zkoumání plnění účelu předchozího
pobytového oprávnění může žadatele vyslechnout.
[3] Pokud žadatel na otázky směřující k objasnění toho, zda plnil v době platnosti
předchozího pobytového oprávnění jeho účel, odmítne odpovědět, musí správní orgán
I. stupně řízení o žádosti zastavit. Není přitom podstatné, z jakého důvodu odmítne žadatel
odpovědět, zda je to z důvodu zákonem předvídaného či z důvodu zákonem
neaprobovaného, neboť §169r odst. 1 písm. n) zákona o pobytu cizinců za relevantní
nepovažuje důvod odepření výpovědi. Správní orgán I. stupně tedy podle krajského soudu
nemusel zjišťovat, zda žalobce výpovědí nemohl způsobit nebezpečí stíhání pro přestupek
sobě ani osobě blízké, a vzít v úvahu, že je vysoce pravděpodobné, že by si žalobce
neodepřením výpovědi mohl způsobit nebezpečí stíhání pro přestupek. Na zákonnost
rozhodnutí však nemá vliv, že správní orgán důvod odepření výpovědi nadbytečně zjišťoval.
[4] Krajský soud proto přistoupil k hodnocení otázek, které správní orgán I. stupně
při výslechu žalobci položil. Konstatoval, že nejméně otázky týkající se činností žalobce
na území ČR, období a předmětu studia žalobce a dále doby, míst a a předmětu podnikání
žalobce byly legitimně položenými dotazy směřujícími k objasnění toho, zda žalobce plnil
v době platnosti předchozího pobytového oprávnění účel, pro který mu správní orgán
I. stupně oprávnění udělil, tj. studium. Žalobce v době podání žádosti pobýval na území
na základě tzv. fikce pobytu za účelem studia, přičemž sp rávní orgány dosud nerozhodly
o žádosti o prodloužení dlouhodobého pobytu za účelem studia ze dne 12. 1. 2012 a žádosti
o povolení dlouhodobého pobytu za účelem podnikání ze dne 7. 11. 2013. Při výslechu
žalobce odmítl na položené otázky odpovědět s odůvodněním, že jde o dotazy irelevantní
nebo nadbytečné a že dotazované skutečnosti byly správnímu orgánu známy z jeho vlastní
činnosti. Dle krajského soudu správní orgán při pokládání těchto otázek nevybočil z mezí
své pravomoci a nejednalo se o projev jeho libovůle, protože správní orgán jen plnil
povinnosti uložené mu zákonem. Dotazy správního orgánu se týkaly plnění účelu povoleného
pobytu a nelze konstatovat, že by odpovědi na ně měl správní orgán znát z úřední činnosti
nebo z veřejné evidence – žalobce ostatně ani neuvádí konkrétně, o jaké skutečnosti, jakou
úřední činnost a jaké veřejné evidence by mělo jít.
[5] Žalobcově námitce, že provedení výslechu učinil správní orgán I. stupně pozdě,
krajský soud nepřisvědčil, neboť správní orgán výslech provedl před vydáním
prvoinstančního rozhodnutí. V tomto soudním řízení nelze řešit, zda byl správní orgán před
provedením výslechu nečinný. Neshledal důvodnou ani námitku nadbytečnosti výslechu,
protože rozsah dokazování stanovil správní orgán správně v mezích skutečností, které jsou
potřebné pro rozhodnutí.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností podle
§103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[7] Námitky uplatněné v žalobě zůstávají dle stěžovatele zcela relevantní, neboť rozhodnutí
správního orgánu I. stupně a žalované jsou nezákonná a nepřezkoumatelná, a nezákonností
a nepřezkoumatelností spočívající v nedostatku důvodů je tak zatížen i napadený rozsudek
krajského soudu, který se s jednotlivými námitkami dostatečně nevypořádal.
[8] V projednávané věci nebyl dán důvod pro zastavení řízení o žádosti podle §169r odst. 1
písm. n) zákona o pobytu cizinců, neboť se stěžovatel k výslechu řádně dostavil a neodmítl
vypovídat. Stěžovatel odpovídal na všechny otázky správního orgánu, které se, byť některé
jen okrajově, týkaly předmětného řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty.
[9] Správní orgán I. stupně zcela nepřezkoumatelně a nesprávně dovozuje, že stěžovatel
odmítnutím své výpovědi nemohl způsobit nebezpečí stíhání pro přestupek sobě nebo osobě
jemu blízké. Jedná se o pouhé domněnky. Nepřezkoumatelná je také úvaha správního orgánu
o pravděpodobném promlčení přestupků stěžovatele činěná bez jakéhokoliv podkladu či znalosti
situace stěžovatele. Správní orgán během výslechu nijak blíže nezjišťoval důvod, pro který
stěžovatel odmítl odpovědět na některé otázky, a nemůže proto znát motivaci stěžovatele
k odepření výpovědi.
[10] Správní orgány mají primárně zjišťovat skutečný stav věci a splnění podmínek pro vydání
povolení, nikoliv zjišťovat, zda jsou zde podmínky pro zamítnutí žádosti, respektive provádět
a obstarávat nadbytečné důkazy s cílem zjistit, zda by zde mohl být dán důvod pro zamítnutí
žádosti. Takovýto nezákonný postup správních orgánů se nemůže stát standardem přístupu
správních orgánů ke správnímu řízení v právním státě a v důsledku by vedl k naprosté libovůli
správních orgánů a zcela nesmyslné délce správních řízení. Nikoho nelze nutit k sebeobviňování
a k tomu, aby svou výpovědí poskytoval důkazy svědčící ve svůj neprospěch. Správní orgán
I. stupně nemůže svou neschopnost rozhodnout o jiných žádostech účastníka řízení (o povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem studia a za účelem podnikání), podaných již v roce 2012
dávat k tíži stěžovatele v probíhajícím řízení o vydání zaměstnanecké karty, navíc když stěžovatel
zcela prokazatelně splnil všechny zákonné podmínky pro její vydání. Správní orgán I. stupně
měl a má již od roku 2012 v rámci řízení vedených pod č. j. OAM-2325/DP-2012
a OAM-54782/DP-2013 celou řadu možností, jak zjistit, zda a jaký účel stěžovatel plnil ve vztahu
k těmto pobytovým oprávněním.
[11] Stěžovatel není povinen odpovídat na otázky, které s předmětem řízení nesouvisí. Opačný
výklad by vedl ke zcela absurdním závěrům, že v rámci řízení o vydání zaměstnanecké karty
se správní orgán může dotazovat např. na oblíbené jídlo či na intimní poměry stěžovatele.
[12] Dle stěžovatele jsou splněny všechny podmínky pro vyhovění žádosti, což bylo zřejmé
již od podání žádosti. Správní orgán I. stupně měl o žádosti rozhodnout při dodržení zákonné
lhůty do 17. 8. 2018. Namísto toho obdržel právní zástupce stěžovatele dne 29. 8. 2018
vyrozumění o předvolání k účastnickému výslechu ve smyslu §169j odst. 1 zákona o pobytu
cizinců. Provedení výslechu přitom správní orgán činil pozdě a v době, kdy byl již prokazatelně
nečinný. Především byl ale výslech nadbytečný, na což právní zástupce stěžovatele upozornil.
[13] S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
[14] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornila na skutečnost, že stěžovatel
v kasační stížnosti uplatňuje totožné námitky jako v odvolání a v žalobě; proto odkázala
na odůvodnění napadeného rozhodnutí a na své vyjádření k žalobě.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší
správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3,
4 s. ř. s.). Po takto provedeném řízení dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[16] Soud na úvod připomíná (jak ostatně plyne z jeho ustálené judikatury; viz např.
rozsudek ze dne 26. 1. 2015, č. j. 8 As 109/2014 – 70), že řízení o kasační stížnosti
je ovládáno zásadou dispoziční. Obsah a kvalita kasační stížnosti do značn é míry předurčuje
nejen rozsah přezkumné činnosti, ale i obsah rozsudku soudu. Je proto odpovědností
stěžovatele, zastoupeného advokátem jakožto právním profesionálem, aby v kasační stížnosti
specifikoval skutkové a právní důvody, pro které napadá rozhodnu tí krajského soudu.
[17] Kasační soud zdůrazňuje, že stěžovateli se již v předcházejícím řízení dostalo
dostatečné a srozumitelné odpovědi na veškeré jeho námitky. Stěžovatel v kasační stížnosti
nepřináší žádné relevantní argumenty, kterými by zpochybňoval vyřčené právní a skutkové
závěry. V kasační stížnosti převážně opakuje argumentaci uvedenou v žalobě i v odvolání,
aniž by reagoval na věcné vypořádání žalobních námitek krajským soudem, případně toto
vypořádání pouze obecným způsobem označuje jako nedostatečné či nesprávné. Na takto
nekonkrétní tvrzení může kasační soud reagovat, veden dispoziční zásadou, toliko ve stejné
míře obecnosti.
[18] Soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Pokud by totiž rozsudek trpěl vadou nepřezkoumatelnosti,
mohlo by to mít za následek nemožnost přezkoumat další námitky stěžovatele; sama o sobě
by pak tato vada odůvodnila zrušení napadeného rozsudku.
[19] Rozsudek krajského soudu však splňuje všechna kritéria přezkoumatelnosti vyplývající
z judikatury Ústavního soud a Nejvyššího správního soudu (viz nálezy Ústavního soudu
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne
11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j.
2 Azs 391/2004 - 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75). Z odůvodnění rozsudku
je zřejmé, jakými úvahami byl krajský soud při posouzení věci v rozsahu žalobních bodů
veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl.
[20] Stěžovatel dále namítá, že v jeho případě nebyl dán důvod pro zastavení řízení podle
§169r odst. 1 písm. n) zákona o pobytu cizinců. Dle tohoto ustanovení se usnesením také
zastaví řízení o žádosti, jestliže cizinec v řízení o jeho žádosti odmítne vypovídat nebo se bez vážného důvodu
nedostaví k výslechu. Stěžovatel má zajisté pravdu v tom, že rozsah otázek, na které je povinen
odpovídat, není neomezený. Otázky, které správní orgán během výslechu cizinci pokládá,
se musí vztahovat k předmětu řízení.
[21] Správní orgán, který posuzuje žádost o vydání zaměstnanecké karty, je povinen ověřit,
zda žadatel k žádosti doložil všechny zákonné náležitosti, ale také, zda splňuje další podmínky
pro udělení pobytového oprávnění. Podle §46 odst. 1 věty druhá zákona o pobytu cizinců
ministerstvo povolení k dlouhodobému pobytu dále nevydá, pokud cizinec neplní na území účel, pro který
mu bylo uděleno vízum k pobytu nad 90 dnů a pro který mu má být vydáno povolení k dlouhodobému
pobytu, nebo pokud cizinec neplnil v době platnosti víza k pobytu nad 90 dnů na území účel, pro který
mu bylo vízum uděleno; to neplatí, pokud cizinec prokáže, že se jednalo o neplnění účelu ze závažných
důvodů po přechodnou dobu. Podle §46 odst. 6 písm. a) zákona o pobytu cizinců ve spojení s §56
odst. 1 písm. j) téhož zákona ministerstvo zaměstnaneckou kartu nevydá, jestliže pobyt
cizince na území není v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná překážka pobytu
cizince na území. Jiná závažná překážka pobytu může být podle judikatury kasačního soudu
způsobena i neplněním účelu pobytu po převážnou část doby platnosti předchozíh o pobytu
(rozsudek ze dne 3. 3. 2016, č. j. 7 Azs 322/2015 - 43).
[22] Z otázek kladených správním orgánem I. stupně stěžovateli během výslechu
(jak kasační soud ověřil v protokolu, který je součástí správního spisu) vyplývá, že otázky
směřovaly právě k ověření jeho předchozího pobytu. Stěžovatel je zároveň žadatelem
o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem studia a o vydání
povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání, a proto položené otázky směřovaly
ke zjištění, co stěžovatel v době od podání těchto žádostí vykonával – zda plnil původní účel
pobytu. Konkrétně správní orgán I. stupně položil stěžovateli tyto otázky: Kdy do ČR
přicestoval, co v rámci svého pobytu na území ČR vykonával, zda přicestoval poprvé do ČR za účelem studia
v roce 2011 a do kdy a co na území studoval, zda podal i jinou pobytovou žádost, v čem podnikal od roku
2013, zda chce na území podnikat, jak dlouho podniká, kde se věnuje „dělání nehtů“, co zahrnuje jeho
podnikatelská činnost, zda má pronajatý stůl, kolik od roku 2015 podnikáním vydělal, zda vystavuje
faktury a kolik jich od roku 2015 vystavil, zda má spolupodnikající osobu, zda má provozovnu v Horní
Folmavě, zda na podnikatelskou činnost absolvoval nějaký kurz, zda studuje, příp. kdy a proč studium
ukončil, odkud zná majitele firmy, kde chce vykonávat práci, o jaký účel pobytu má zájem, zda hodlá
podnikat a pracovat současně, kolik průměrně vydělá jako podnikatel, zda je v kontaktu s rodinou
ve Vietnamu a zda vlastní nějaký majetek v ČR. Kasační soud se ztotožňuje s žalovanou
a krajským soudem, že položené otázky souvisí s předmětem řízení o vydání zaměstnanecké
karty, neboť jejich cílem bylo ověřit, zda stěžovatel splňuje podmínky pro kladné vyřízení
jeho žádosti.
[23] Z toho důvodu neobstojí ani stěžovatelova námitka, že již v době podání žádosti
splňoval podmínky pro vydání zaměstnanecké karty. Správní orgán I. stupně měl naopak
ověřit, zda jsou splněny podmínky pro její vydání, a za tímto účelem jednak vyzval
stěžovatele k předložení dokladů, které měly prokázat jeho příjmy od roku 2011, a také
jej vyzval k dostavení se k výslechu, přičemž zvolení tohoto důkazního prostředku správnímu
orgánu nic nebránilo, naopak se jevilo jako vhodným prostředkem . Podle §169j odst. 1
zákona o pobytu cizinců platí, že správní orgán může za účelem zjištění stavu věci, o němž nej sou
důvodné pochybnosti, vyslechnout účastníka řízení.
[24] Při zastavení řízení o žádosti podle §169r odst. 1 písm. n) zákona o pobytu cizinců
však není správní orgán omezen pouze okruhem otázek, které žadateli pokládá, ale také
nutností přihlížet k ústavnímu právu žadatele neobviňovat sebe a osoby blízké (čl. 37 odst. 1
Listiny základních práv a svobod). To je na zákonné úrovni vyj ádřeno v §55 odst. 4 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „s. ř.“), dle kterého výpověď může odepřít
ten, kdo by jí způsobil sobě nebo osobě blízké nebezpečí stíhání pro trestný čin nebo správní delikt (pozn.
NSS: jak uvedl již správní orgán I. stupně, toto ustanovení s. ř. i po účinnosti zákona
č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, nebylo novelizováno a nadále
místo pojmu „přestupek“ používá pojem „správní delikt“).
[25] Kasační soud se tedy nemůže ztotožnit s názorem krajského soudu, dle kterého
správní orgán zastaví řízení o žádosti podle §169r odst. 1 písm. n) zákona o pobytu cizinců
pokaždé, když žadatel odmítne vypovídat, a to bez ohledu na důvod odepření výpovědi. Toto
ustanovení je třeba vykládat ústavně konformním způsobem. Je také třeba přihlížet ke znění
§169j odst. 2 zákona o pobytu cizinců, který ukládá správnímu orgánu při výslechu podl e
zákona o pobytu cizinců postupovat podle ustanovení správního řádu o důkazu svědeckou
výpovědí (§55 s. ř.).
[26] Jak správně uvedl správní orgán I. stupně i žalovaná, stěžovatel byl na začátku
výslechu poučen, z jakých důvodů může odepřít výpověď, a to včetně možnosti odepření
výpovědi, neboť by jí způsobil sobě nebo osobě blízké nebezpečí stíhání pro přestupek.
Stěžovatel svým podpisem do protokolu stvrdil, že tomuto poučení rozuměl. Následně
na většinu otázek neodpověděl se zdůvodněním, že daná otázka se netýká předmětu řízení,
je nadbytečná nebo protože je správnímu orgánu I. stupně známa z úřední činnosti. Učinil
tak vždy po poradě s přítomným právním zástupcem. Ani na jednu z těchto otázek neodmítl
odpovědět s odkazem na §55 odst. 4 s. ř.; odmítnutí výpovědi vždy zdůvodnil jedním z výše
vyjmenovaných důvodů. Není přitom úkolem správního orgánu, aby sám aktivně
za vyslýchaného domýšlel, zda obsahem odpovědi na kladenou otázku nemůže žadatel
způsobit sobě nebo osobě blízké nebezpečí stíhání pro přestupek. Je pouze na žadateli,
aby během výslechu sdělil, že na konkrétní otázku odmítá odpovědět, neboť by odpověď
mohla mít až tento důsledek. Ostatně on sám jediný je schopen si vyhodnotit, zda pravdivá
odpověď může mít takové důsledky, zvláště za situace, kdy je v řízení zastoupen právním
profesionálem. Správní orgán obsah odpovědi předem nezná, a nemůže proto důsledky
domýšlet za žadatele. Nebylo tedy povinností správního orgánu I. stupně ani žalované vést
úvahy o tom, zda potenciální odpovědi stěžovatele na kladené otázky by mohly vést
až k nebezpečí stíhání jeho nebo osoby blízké pro přestupek. Skutečnost, že odůvodnění
rozhodnutí správních orgánů takovou úvahu obsahuje, však na druhou stranu nezakládá
nezákonnost těchto rozhodnutí.
[27] Kasační soud tedy shrnuje, že zde byl dán důvod pro zastavení řízení o žádosti
o vydání zaměstnanecké karty podle §169r odst. 1 písm. n) zákona o pobytu cizinců.
Stěžovatel, ač byl poučen, v jakých případech může výpověď odepřít, následně odmítl
odpovědět na většinu otázek, které měly prověřit, zda splňuje podmínky pro vydání
zaměstnanecké karty, a odmítnutí na tyto otázky odpovědět nezdůvodnil žádným
ze zákonných důvodů, pro které lze výpověď odepřít. Správnímu orgánu I. stupně tedy
nezbýval jiný postup, než řízení o jeho žádosti zastavit.
IV. Závěr a náklady řízení
[28] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a s ohledem na to ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[29] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl na základě §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto jí právo na náhradu nákladů nenáleží. Žalované,
která byla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, pak soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť
jí žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. srpna 2020
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu