ECLI:CZ:NSS:2020:10.AS.244.2020:40
sp. zn. 10 As 244/2020 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna,
soudce Ondřeje Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: Prostor
Prostějov, z. s., se sídlem Domamyslická 8/61, Prostějov, zast. Mgr. Ludvíkem Novotným,
advokátem se sídlem Václavské náměstí 76, Letohrad, proti žalované: Vodovody a kanalizace
Prostějov, a. s., se sídlem Krapkova 1635/26, Prostějov, zast. JUDr. Zdeňkem Klapkou,
advokátem se sídlem T. G. Masaryka 8, Prostějov, proti rozhodnutí žalované ze dne 12. 3. 2019,
čj. 73/3/2019, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 17. 6. 2020, čj. 29 A 66/2019-116,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 6. 2020, čj. 29 A 66/2019-116, se ruší a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalobce se žádostí ze dne 14. 1. 2019 domáhal po žalované poskytnutí informace
dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Rozhodnutím
ze dne 1. 3. 2019 žalovaná žalobci odmítla požadované informace poskytnout z důvodu ochrany
osobních údajů. Proti tomuto rozhodnutí se žalobce odvolal, žalovaná dne 12. 3. 2019
rozhodnutím uvedeným v záhlaví odvolání žalobce zamítla. Proti rozhodnutí žalované v záhlaví
se žalobce bránil žalobou podanou dne 14. 3. 2019 u Krajského soudu v Brně. Krajský soud
žalobě vyhověl, rozsudkem ze dne 17. 6. 2020 rozhodnutí žalované uvedené v záhlaví zrušil
a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
[2] Proti rozsudku krajského soudu žalovaná (stěžovatelka) podala kasační stížnost z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatelka prý nebyla povinným subjektem podle zákona
o svobodném přístupu k informacím. Žalobce navrhuje kasační stížnost zamítnout.
[3] NSS při posuzování přípustné kasační stížnosti dospěl k závěru, že kasační stížnost
má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou. Při posuzování důvodnosti
kasační stížnosti však shledal vadu řízení krajského soudu, kterou se musel zabývat i bez návrhu
(§109 odst. 4 s. ř. s.). Právě pro tuto vadu je kasační stížnost důvodná.
[4] Článek XV bod 17 zákona č. 111/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti
s přijetím zákona o zpracování osobních údajů, změnil §20 odst. 5 zákona o svobodném
přístupu k informacím. Nebylo-li podle dřívější úpravy možné určit nadřízený orgán
dle §178 správního řádu, rozhodoval v odvolacím řízení a řízení o stížnosti ten, kdo stál v čele
povinného subjektu. Dle novelizovaného znění §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu
k informacím v takových případech rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti Úřad
pro ochranu osobních údajů.
[5] Dřívější úpravu §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím bylo možno
použít jen do 1. 1. 2020 (čl. XVI zákona č. 111/2019 Sb.), počínaje následujícím dnem se proto
použije úprava nová, a to i na běžící řízení.
[6] Stěžovatelka, na kterou se žalobce obrátil jako na povinný subjekt, je akciovou
společností – v jejím případě tak není možné určit podle §178 správního řádu, kdo je jejím
nadřízeným správním orgánem. V projednávané věci tedy s účinností od 2. 1. 2020 přešla
ze zákona působnost rozhodovat v odvolacím řízení na Úřad pro ochranu osobních údajů.
Samotné rozhodnutí uvedené v záhlaví však bylo vydáno na jaře roku 2019, v souladu s tehdejší
úpravou.
[7] Dle §69 s. ř. s. je v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu žalovaným správní
orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla. Ustanovení
§69 s. ř. s. tak upravuje specifický případ procesního nástupnictví, odlišný od úpravy obsažené
v §107 a §107a o. s. ř. Při přechodu působnosti v důsledku změny zákona proto krajský soud
musí jednat s orgánem, na který přešla působnost. Neučiní-li tak, zatíží řízení vadou,
která má za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé (srov. k tomu detailně rozsudek
ze dne 30. 10. 2020, čj. 4 As 155/2020-42, věc Kancelář prezidenta republiky, body 9 až 15).
[8] Žaloba byla podána ke krajskému soudu dne 14. 3. 2019, působnost rozhodovat
o odvolání žalobce však přešla dne 2. 1. 2020 na Úřad pro ochranu osobních údajů. Krajský soud
tedy měl od 2. 1. 2020 jako s žalovaným jednat nikoliv se stěžovatelkou, ale s Úřadem
pro ochranu osobních údajů. Krajský soud však k této skutečnosti nepřihlédl. Tím zatížil řízení
o žalobě vadou, která má za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé.
[9] S ohledem na důvod zrušení rozsudku se NSS nevyjadřoval k důvodům, které v kasační
stížnosti uplatnila sama stěžovatelka. Kasační stížnost je důvodná s ohledem na shora popsanou
vadu, proto NSS podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek a vrátil krajskému soudu věc
k dalšímu řízení, ve kterém bude krajský soud vázán právním názorem NSS vysloveným v tomto
rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). V řízení bude proto jednat jako se žalovaným s Úřadem
pro ochranu osobních údajů. Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů
řízení o této kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
[10] Co se týče postavení původní žalované (nynější stěžovatelky) v dalším řízení
před krajským soudem, uvádí k tomu NSS následující.
[11] Pokud stát, veřejnoprávní korporace nebo jiná osoba vystupuje jako nositel veřejné moci
(a tímto nositelem nepochybně je, pokud autoritativně rozhoduje o poskytnutí informací),
nemá žádná subjektivní práva. Proto pokud správní orgán I. stupně nesouhlasí s rozhodováním
odvolacího orgánu, nemůže podat správní žalobu (takto již usnesení NSS ze dne 15. 4. 2003,
čj. 7 A 32/2002-23, č. 32/2003 Sb. NSS). Eventuální rozpor v právních názorech mezi instančně
vyšším a instančně nižším orgánem uvnitř veřejné moci je vyřešen subordinací, tedy vztahem
nadřízenosti a podřízenosti (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 2. 2020,
čj. 8 Afs 128/2018-46, č. 4006/2020 Sb. NSS, bod 54). Stejně tak nemůže být správní orgán
rozhodující věc v I. stupni osobou zúčastněnou na řízení. Definičním znakem osoby zúčastněné
na řízení je totiž to, že byla nějak přímo dotčena ve svých právech a povinnostech
(§34 odst. 1 s. ř. s.). Správní orgán I. stupně však nemá žádné „subjektivní právo na uplatnění
pravomoci“, ostatně již jen samotné právě uvedené spojení je vnitřně rozporné.
[12] Na základě těchto úvah judikatura dovodila, že správní orgán I. stupně není účastníkem
řízení o žalobě proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu (není žalovaným) a nemůže
být ani osobou zúčastněnou na tomto řízení. Není-li správní orgán I. stupně účastníkem řízení
o žalobě ani osobou zúčastněnou na řízení, není ve smyslu §102 s. ř. s. ani oprávněn k podání
kasační stížnosti (viz např. usnesení ze dne 30. 5. 2013, čj. 4 As 77/2013-25).
[13] Právě uvedené závěry však nelze mechanicky užít na nynější případ.
[14] Okruh povinných subjektů nezahrnuje jen orgány veřejné správy, ale též různé – od státu
odlišné – veřejnoprávní korporace (např. Česká televize, Český rozhlas apod.) a také nejrůznější
osoby soukromého práva – obchodní korporace, jakou je konec konců i nynější stěžovatelka
(původní žalovaná). Tyto osoby na základě judikatury naplňují znaky „veřejné instituce“
dle §2 odst. 1 zákona [srov. např. nález ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06 (N 10/44 SbNU
129) – Letiště Praha]. Dle dosavadní zákonné úpravy byla takováto osoba žalovanou v řízení
před správním soudem. Dle judikatury Ústavního soudu však byla též osobou oprávněnou podat
ústavní stížnost [nález ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16 (N 101/85 SbNU 679) – ČEZ,
který zrušil rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2016, čj. 2 As 155/2015-84, č. 3405/2016 Sb. NSS,
kde společnost ČEZ vystupovala jako žalovaná].
[15] Ústavní soud vysvětlil, že odmítnutí žádosti o poskytnutí informace podle zákona
o svobodném přístupu k informacím je rozhodnutím o právech žadatele, které povinný subjekt
vydává jako nositel veřejné moci. Povinný subjekt se v případě, že je jeho rozhodnutí
nebo postup podroben soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, nemůže domáhat ochrany
svých základních práv a svobod, neboť žádná základní práva nemá. Tento závěr ovšem
dle Ústavního soudu neplatí, „jestliže je v postavení subjektu, který rozhoduje o poskytnutí informace,
fyzická nebo právnická osoba. Rozhodnutí soudu, kterým jí byla uložena povinnost rozhodnout ve věci žádosti
o poskytnutí informace (nebo kterým jí byla tato věc vrácena k dalšímu řízení) z důvodu, že bylo shledáno její
postavení coby povinného subjektu podle §2 zákona o svobodném přístupu k informacím, se totiž - pokud jde
o samotnou existenci této povinnosti - dotýká jejích základních práv a svobod“ [viz cit. nález
IV. ÚS 1146/16, bod 42, s odkazem na stanovisko pléna ze dne 9. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS-st.
9/99 (ST 9/16 SbNU 372)]. NSS dodává, že - vedle procesních práv - v úvahu připadá především
základní právo takové právnické či fyzické osoby na informační sebeurčení (čl. 10 odst. 3 Listiny).
[16] Povinné osoby odlišné od státu – právnické či fyzické osoby - tedy mají ve vztahu
k poskytování informací vlastní subjektivní práva, nevystupují tedy jen jako svazek kompetencí
určitého typu (což je základní definiční znak správního orgánu – viz usnesení rozšířeného senátu
ze dne 5. 5. 2015, čj. Nad 288/2014-58, č. 3257/2015 Sb. NSS, bod 32). Právě naopak, právnické
a fyzické osoby, které rozhodují ve věcech zákona o svobodném přístupu k informacím,
v rozhodovací praxi správních soudů vystupovaly doposavad jako žalovaný správní orgán
(v pozici žalovaného) jen v důsledku specifické zákonné konstrukce. Šlo o druh právní fikce,
který utvářel z takovýchto osob „správní orgán“, neboť vycházel z kompetence takovéhoto
„správního orgánu“ rozhodovat v oblasti zákona o svobodném přístupu k informacím.
Ve skutečnosti však tyto osoby rozhodovaly o vlastních veřejných subjektivních právech
(srov. bod [15]).
[17] Zákon od 1. 1. 2020 určil jako orgán příslušný rozhodovat o odvoláních a v řízení
o stížnosti Úřad pro ochranu osobních údajů. Za normálních okolností by nebyl problém s tím,
že původní žalovaný správní orgán je nahrazen v pozici žalovaného Úřadem. Jak uvedeno výše,
typický žalovaný správní orgán v řízení před správním soudem nemá z povahy věci žádná
subjektivní práva, má jen pravomoci (je nositelem kompetencí podle příslušného veřejnoprávního
předpisu). Ovšem v nynější věci nejde o takovýto případ. Jak NSS vysvětlil, původní žalovaná
(stěžovatelka) vystupovala v řízení před správním soudem v dvojjediné pozici. Jednak v pozici
nositele kompetence (podle zákona o svobodném přístupu k informacím), tedy jako správní
orgán, jednak v pozici osoby mající veřejné subjektivní právo (a povinnost) poskytovat informace
jen způsobem a v rozsahu vyžadovaném zákonem o svobodném přístupu k informacím.
[18] V situaci, kdy stěžovatelka ztratila v řízení před krajským soudem postavení žalované,
je nutno uvažovat o jejím postavení osoby zúčastněné na řízení. Stěžovatelka totiž má v dané věci
subjektivní práva (především výše uvedené právo na informační sebeurčení), ve smyslu
§34 odst. 1 s. ř. s. proto může být přímo dotčena na právech rozhodnutím soudu. Z pohledu
ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces povinného subjektu si nelze představit situaci,
kdy by správní soud takovémuto subjektu – právnické či fyzické osobě - uložil povinnost
poskytnout informace, aniž by byl tento subjekt účasten na řízení a mohl se k věci vyjádřit.
Situace nebude jiná ani v situaci, kdy by správní soud „pouze“ rušil rozhodnutí vydané ve druhém
stupni, neboť účastenství na řízení nemůže záviset pouze na konečném výroku ve věci samé.
NSS tak uzavírá, že v projednávaném případě stěžovatelka jako původní žalovaná a jako povinný
subjekt bude v dalším řízení před soudem osobou zúčastněnou na řízení.
[19] Ze shora podaného výkladu též plyne, že stěžovatelka může podat žalobu proti
rozhodnutí, kterým Úřad pro ochranu osobních údajů rozhodl o odvolání či stížnosti proti
rozhodnutí stěžovatelky a kterým byla stěžovatelka zkrácena na právech ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. (ostatně jinak by mohla a musela podat rovnou ústavní stížnost, což by však
bylo absurdní a jistě též protiústavní).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. listopadu 2020
Zdeněk Kühn
předseda senátu