ECLI:CZ:NSS:2020:2.AS.388.2018:39
sp. zn. 2 As 388/2018 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudců
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: Mgr. V. V., proti žalovanému:
nejvyšší státní zástupce, se sídlem Jezuitská 4, Brno, ve věci žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Brně ze dne 13. 11. 2018, č. j. 62 A 162/2018 - 6,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamí t á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) usnesením ze dne 13. 11. 2018,
č. j. 62 A 162/2018 - 6 (dále jen „napadené usnesení“), odmítl žalobu, kterou se žalobce domáhal
ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který měl spočívat v tom, že žalovaný nepodal
do rukou ministra spravedlnosti návrh na jmenování žalobce státním zástupcem k Obvodnímu
státnímu zastupitelství pro Prahu 1, pro opožděnost dle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[2] Krajský soud na rozdíl od žalobce měl za to, že se nejedná o trvající zásah, jelikož
žalovaný se po obdržení podnětu od městského státního zástupce rozhodl žalobce na jmenování
státním zástupcem nenavrhnout. To se také žalobce v roce 2002 dozvěděl. Tím byla činnost
žalovaného, s níž nyní žalobce vyjadřuje svoji nespokojenost, ukončena. Neprobíhal
(a ani od roku 2002 neprobíhá) žádný proces vedoucí ke jmenování, který by ze žalobcem
tvrzeného zásahu učinil zásah trvající. Na běh lhůty pro podání žaloby tedy nelze aplikovat
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2013, č. j. 6 Aps 1/2013 - 51, ani nález
Ústavního soudu ze dne 17. 7. 2018, sp. zn. III. ÚS 1257/18.
[3] Tvrzený zásah se stal v roce 2002 (aniž by trval či pokračoval dále), tedy před účinností
s. ř. s. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2004, č. j. 4 Afs 22/2003 - 96,
žalobu proti nezákonnému zásahu správního orgánu, ke kterému mělo dojít před nabytím
účinnosti s. ř s., by bylo možné věcně projednat jen tehdy, pokud k 1. 1. 2003 ještě neuplynula
objektivní dvouletá lhůta. Počátek běhu subjektivní dvouměsíční lhůty by v tomto případě bylo
možné spojovat až s datem 1. 1. 2003, tj. s účinností s. ř. s. Žalobu ke krajskému soudu však
podal žalobce až v roce 2018, tedy po uplynutí mnoha let od uskutečnění zásahu (2002)
i od počátku běhu subjektivní lhůty (1. 1. 2003). Subjektivní i objektivní lhůta k podání žaloby
tak dávno uplynuly.
II. Kasační stížnost
[4] Žalobce (dále „stěžovatel“) v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil důvod
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[5] Stěžovatel zastává názor, že se žalovaný dopustil nezákonného zásahu, který trvá,
a to nepodáním návrhu na jmenování stěžovatele státním zástupcem v listopadu 2002. Tento
zásah a jeho důsledky pro stěžovatele podle jeho názoru trvají. Stěžovatel důsledky zásahu stále
pociťuje v rovině materiální a psychologické. Stěžovateli nebyl nikdy sdělen důvod nepodání
návrhu na jmenování do rukou ministra spravedlnosti. Žalovaný se dopustil netransparentního,
nepřezkoumatelného postupu, který se stěžovateli jeví jako diskriminační, neboť všechny osoby,
které se nacházely s ním ve srovnatelném postavení, byly jmenovány státním zástupcem
(absolvování čekatelské praxe, zkouška na státního zástupce). Pokud trvá nezákonný zásah,
je žaloba stěžovatele podle jeho přesvědčení včasná.
[6] Stěžovatel rozporuje závěr, že by neprobíhal proces ve věci řízení o jmenování státním
zástupcem. Stěžovatel jednak usiluje o nahlédnutí do spisu o řízení o jmenování státním
zástupcem, aby mohl namítat vadnost řízení o jmenování státním zástupcem. Dále běží
u Obvodního soudu pro Prahu 2 řízení, kde se stěžovatel domáhá po státu odškodnění za to,
že jeho občanskoprávní žalobu, kterou brojil proti nejmenování, projednávaly soudy 12 let a stále
ji jako celek neprojednaly a nerozhodly, neboť dle soudů měly věc projednávat soudy pro věci
správního soudnictví.
[7] Žalovaný ve vyjádření uvedl, že kasační stížnost považuje za zcela nedůvodnou a navrhl
její zamítnutí.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal
vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160,
č. 3687/2018 Sb. NSS, zabýval otázkou včasnosti zásahové žaloby a dospěl k tomuto závěru:
[59] „Včasnost žaloby je jednou ze vstupních (‚procesních‘) podmínek její věcné projednatelnosti. Krajský soud
je povinen zkoumat z úřední povinnosti včasnost žaloby, a pokud zjistí, že žaloba je opožděná, je povinen
ji odmítnout. Již z toho je zřejmé, že posouzení včasnosti žaloby musí být opřeno o objektivní skutkové okolnosti.
Jinak řečeno, bylo by jen obtížně představitelné, aby zejména objektivní žalobní lhůta mohla být ve vztahu
k témuž jednání veřejné správy u různých žalobců, vůči nimž toto jednání mířilo, posuzována odlišně. Právě užitý
pojem došlo, vyjadřuje jeden časový moment nezávislý na vůli toho či onoho žalobce, jde-li o situaci, kdy bylo
jedním aktem zasaženo zároveň více osob. Ani subjektivní lhůta však nemůže spočívat jen na přesvědčení
žalobce, odrážejícím se v jeho žalobním tvrzení, že se o rozhodných okolnostech dozvěděl v určitý okamžik, nýbrž
na objektivním zjištění, které rozhodné okolnosti to jsou a kdy se dostaly do sféry žalobce.
[60] Je tedy zřejmé, že pro účely posouzení včasnosti žaloby si musí soud v řadě ohledů udělat jasno v tom,
zda jednání, jež je žalobcem označováno za nezákonný zásah, se vskutku událo, a jaké jsou relevantní okolnosti,
za nichž se tak stalo, tedy jakou má napadený akt povahu a čeho se týká. Dále si musí ujasnit, pokud vskutku
k jednání došlo, kdy se relevantní informace o něm dostaly do sféry žalobce. Bez postavení uvedených skutečností
na jisto, jen na základě pouhých tvrzení žalobce, není-li na první pohled z nich opožděnost zřetelná, nemůže soud
včasnost žaloby posoudit.
[…]
[63] Pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze
jeho původce či jiným okolnostem ‚zásahem‘ ve smyslu legislativní zkratky v §84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení
žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka
řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu. V tomto ohledu je třeba upřesnit
závěry vyslovené v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007 – 247, č. 1773/2009
Sb. NSS. Je však třeba zdůraznit, že odmítnout žalobu z uvedeného důvodu lze jen tehdy, je-li nemožnost,
aby v žalobě tvrzené jednání bylo nezákonným zásahem, zjevná a nepochybná. Soud zde bude přihlížet
též k závěrům ustálené judikatury, která dále vysvětluje, které úkony veřejné správy nezákonným zásahem nejsou
a nemohou být (např. jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které směřují k vydání rozhodnutí a samy
o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení – viz rozsudek ze dne 31. 7. 2006,
č. j. 8 Aps 2/2006 - 95, shodně usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 1 Afs 183/2014 – 55,
bod 42). Existuje-li rozumná pochybnost, například není-li zcela zřejmé, že jednání osoby, které je za nezákonný
zásah označeno, vskutku nelze přičítat veřejné správě, je třeba zkoumat další „procesní“ podmínky věcné
projednatelnosti žaloby, a pokud jsou splněny, žalobu věcně projednat.
[64] Pokud nebude zásahová žaloba odmítnuta proto, že v žalobě označené jednání nemůže být již z povahy
věci nezákonným zásahem, je na místě zkoumat její přípustnost dle §85 s. ř. s., části věty před středníkem. Toto
ustanovení praví: Žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními
prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Soud
si musí nejprve ujasnit, zda projednávaná žaloba je ‚zápůrčí‘, tj. směřuje proti zásahu, který doposud nebyl
ukončen, anebo ‚určovací‘, tedy směřuje proti zásahu, který již ukončen byl. Zatímco u určovací žaloby
nezkoumá, zda se žalobce ochrany před zásahem či jiné formy nápravy mohl domáhat jinými právními prostředky,
a pokud ano, zda tak učinil, u zápůrčí žaloby takové zkoumání provést musí. Zjistí-li, že uvedené právní
prostředky měl žalobce k dispozici, avšak nevyužil jich, musí být žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. d)
ve spojení s §85 s. ř. s.
[65] Teprve není-li výše uvedených důvodů k odmítnutí žaloby, věnuje se soud zkoumání včasnosti žaloby.
Je důležité uvedený algoritmus dodržet a jeho jednotlivé kroky nezaměnit mimo jiné proto, že posouzení včasnosti
žaloby se odvíjí i od toho, jakým způsobem byly vypořádány prostředky ochrany či nápravy, jedná-li se o zápůrčí
žalobu a takové prostředky měl žalobce k dispozici, resp. byl povinen je uplatnit.“
[11] Krajský soud se sice explicitně nevypořádal s tím, zda stěžovatelem popsané jednání
je zásahem, nicméně z jeho dalšího postupu je patrné, že nedospěl k závěru, že popsané jednání
zjevně a nepochybně nemůže být vzhledem ke své povaze zásahem (viz výše bod 63 rozsudku
č. j. 7 As 155/2015 - 160), a posuzoval stěžovatelovu žalobu jako žalobu zásahovou.
[12] Krajský soud v bodech 7 až 9 shrnul všechny relevantní okolnosti a vyjasnil, z jakých
důvodů má za to, že se nejedná o trvající zásah, tedy že projednává určovací zásahovou žalobu.
Nebyl tedy povinen zkoumat, zda se stěžovatel ochrany před zásahem či jiné formy nápravy mohl
domáhat jinými právními prostředky, a pokud ano, zda tak učinil.
[13] Nejvyšší správní soud neshledal v popsaném postupu pochybení a ztotožňuje
se s posouzením krajského soudu, že se nejedná o trvající zásah. Sám stěžovatel uvedl,
že k zásahu došlo v roce 2002 a ještě téhož roku se o něm stěžovatel dozvěděl. Z výše uvedeného
je tedy zřejmé, že ke dni podání žaloby, tedy ke dni 5. 11. 2018, jak subjektivní tak objektivní
lhůta již dávno uplynula a krajský soud ji v souladu se zákonem odmítl pro opožděnost
dle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[14] Stěžovatelově argumentaci tím, že jde o zásah trvající, nelze přisvědčit. Procedura
ustanovování státních zástupců do funkce je na zákonné úrovni upravena jen velmi kuse.
Pro ustanovení státním zástupcem musí být samozřejmě splněny zákonem stanovené nutné
a vcelku jednoznačně definované „kvalifikační“ podmínky (viz zejm. §17 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství). V rámci skupiny osob, jež splní tyto vstupní podmínky, však již další
zákonné limity determinující jejich přístup do funkce státního zástupce plynou v podstatě
jen z §18 odst. 2 téhož zákona, podle něhož (s)tátního zástupce jmenuje na návrh nejvyššího státního
zástupce ministr spravedlnosti na dobu časově neomezenou. Jediná další zákonná podmínka tedy je řádný
návrh nejvyššího státního zástupce a na něj reagující jmenovací akt ministra spravedlnosti.
Vše další, tedy zejména procedura výběru těch, které se nejvyšší státní zástupce rozhodne
navrhnout ministru spravedlnosti ke jmenování, a procedura výběru těch z takto navržených,
kteří ministrem spravedlnosti jsou jmenováni, je již věcí politického uvážení jednak nejvyššího
státního zástupce, jednak ministra spravedlnosti (srov. obdobně druhé kolo výběru uchazeče
na služební místo, viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2017,
č. j. 10 Ads 316/2016 - 50, č. 3664/2018 Sb. NSS, zejm. bod 17). V tomto úzkém rámci se tedy
nachází i prostor pro soudní přezkum, viz k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 12. 2018, č. j. 6 As 199/2018 - 71 č. 3840/2019 Sb. NSS, zejména jeho bod 26: „(…)rozsah
soudního přezkumu procesu výběru kandidátů na státní zástupce je, s ohledem na absenci úpravy podrobností
v právních předpisech, značně omezený. Platí totiž, že stejně jako neexistuje veřejné subjektivní právo být
jmenován soudcem (rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Aps 3/2005-35) či insolvenčním správcem
(usnesení Ústavního soudu ze dne 30. května 2017, sp. zn. IV. ÚS 2631/16), nesvědčí nikomu veřejné
subjektivní právo být jmenován státním zástupcem. I článek 21 odst. 4 Listiny zaručuje pouze právo na přístup
k veřejné funkci, tedy právo ucházet se o možnost takovou funkci vykonávat, a to za rovných podmínek. Soudní
přezkum výběru kandidátů na státní zástupce se proto zpravidla omezí na posouzení toho, zda výběr kandidátů
nevykazoval známky diskriminace a zda si orgány státního zastupitelství nepočínaly v nejobecnějším smyslu
svévolně (…).“
[15] Je na obou orgánech, jež jsou v procesu ustanovování státních zástupců do funkcí činné,
zda prostor pro své politické uvážení o tom, koho z těch, kteří splňují vstupní „kvalifikační“
podmínky, ustanoví státním zástupcem, samy sobě omezí určitými postupy, které nabudou
podoby sebevázající správní praxe. Nejsou k tomu v žádném případě povinny; mají plné právo
k tomu, aby své kroky činily výlučně na základě politických úvah, omezených toliko výše
uvedenými nejobecnějšími limity zaručujícími právo na rovný přístup k veřejným funkcím
a zakazujícími diskriminaci a svévoli. Pokud však určitou správní praxi zavedou, může taková
praxe vytvářet právně relevantní legitimní očekávání. Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu k tomu v bodě 81 svého usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006-132,
č. 1915/2009 Sb. NSS, uvedl: „(…) správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná
a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití
právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Jen taková správní praxe je doplněním psaného práva
a je způsobilá modifikovat pravidla obsažená v právní normě.“
[16] V rámci státního zastupitelství v rozhodné době existovaly interní postupy pro komunikaci
„návrhů na návrhy“ mezi nižšími stupni státních zastupitelství a nejvyšším státním
zastupitelstvím. Není sporné, že v rámci těchto postupů usoudilo nejvyšší státní zastupitelství,
že návrh ministru spravedlnosti na jmenování stěžovatele státním zástupcem neučiní.
Zformulováním této vůle jednoho ze dvou článků jmenovací procedury byl dovršen akt, který
sám o sobě je natolik ucelený, že právě proti němu je třeba brojit jako proti (eventuelně
nezákonnému) jednání veřejné správy. Není sporu, že uvedený akt byl dovršen, a především
se o něm stěžovatel dozvěděl, v roce 2002 (stěžovatel samotný toto zmiňuje ve své žalobě
a v podstatě opakuje i v kasační stížnosti).
[17] Pokud by snad byla skutková situace taková, že by sice rozhodnutí o tom, že stěžovatel
nebude navržen ke jmenování, „padlo“ uvnitř soustavy státního zastupitelství v určitou dobu,
avšak zůstalo uzavřeno uvnitř této soustavy a nebylo komunikováno tomu, jehož se týkalo
(stěžovateli), zvažoval by Nejvyšší správní soud, zda ustanovení o objektivní dvouleté žalobní
lhůtě, počítané od okamžiku, kdy k zásahu „došlo“, tedy od jeho „dovršení“ (srov. k tomu
obšírně nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18), lze u zásahů toho typu,
jež zůstanou navenek utajeny, vyložit ústavně konformním způsobem (viz k tomu zejména
bod 12 odlišného stanoviska soudce Karla Šimky ke shora již zmíněnému rozsudku rozšířeného
senátu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160). Toho však v nyní projednávaném případě
nebylo třeba. Není totiž sporu, že stěžovatel se o tom, že nejvyšší státní zástupce jej nehodlá
navrhnout na jmenování státním zástupcem, dozvěděl tak, že poté mohl bez větších problémů
v objektivní žalobní lhůtě na projev vůle nejvyššího státního zástupce reagovat zásahovou
žalobou.
IV. Závěr a náklady řízení
[18] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl
v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
[19] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s.,
podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné
náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. června 2020
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu