ECLI:CZ:NSS:2020:3.ADS.107.2018:25
sp. zn. 3 Ads 107/2018 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: město Sokolov,
se sídlem Rokycanova 1929, Sokolov, zastoupený JUDr. Václavem Krondlem, advokátem
se sídlem Jiráskova 2, Karlovy Vary, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem
Kolářská 451/13, Opava, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Plzni ze dne 27. 8. 2018, č. j. 30 A 14/2017 – 80,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů tohoto řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 21. 12. 2016, č. j. 8032/1.30/16-3, zamítl odvolání žalobce
a potvrdil rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Plzeňský kraj (dále jen „oblastní
inspektorát práce“) ze dne 11. 10. 2016, č. j. 13099/6.30/15-40. Posledně uvedeným rozhodnutím
byla žalobci uložena pokuta ve výši 50 000 Kč za správní delikt dle §26 odst. 6 písm. c) zákona
č. 251/2005 Sb., o inspekci práce (dále jen „zákon o inspekci práce“). Správního deliktu se měl
žalobce dopustit tím, že nezařadil své tři zaměstnankyně do odpovídající platové třídy podle
druhu práce sjednaného v pracovní smlouvě a v jeho mezích na něm požadovaných
nejnáročnějších prací v souladu s nařízením vlády č. 222/2010 Sb., o katalogu prací ve veřejných
službách a správě (dále jen „nařízení vlády č. 222/2010 Sb.“). Žalobce tyto zaměstnankyně zařadil
do 9. platové třídy pod označením 2.10.19 - Referent sociálních věcí. Tím nesplnil povinnost podle
§123 odst. 2 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, přičemž uvedeným zaměstnankyním
neposkytoval minimálně za období roku 2014 plat odpovídající zařazení dle nařízení vlády
č. 222/2010 Sb., dílu 2.08 Sociální služby, oddílu 2.08.02 Sociální pracovník, minimálně
v 10. platové třídě.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou podanou u Krajského soudu v Plzni
(dále jen „krajský soud“), který ji rozsudkem ze dne 27. 8. 2018, č. j. 30 A 14/2017 – 80, zamítl
jako nedůvodnou.
[3] Krajský soud nepřisvědčil žalobní námitce, podle níž se rozhodovací důvody správních
orgánů opírají o metodický pokyn Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 26. 9. 2013 (dále jen
„metodický pokyn z roku 2013“), jenž žalobci nebyl znám. Uvedl k tomu, že rozhodnutí nestojí
výlučně na tomto metodickém pokynu. Krajský soud dodal, že správní orgány opřely své závěry
o porušení povinností žalobce o konkrétní důkazy zahrnující obsah pracovních smluv
jednotlivých zaměstnankyň žalobce, výpovědi svědků k otázce jejich zařazení na pracovní pozici,
zaměřené na definování konkrétních činností, které zaměstnankyně vykonávaly. Podobně
i dodatečná stanoviska Ministerstva práce a sociálních věci ze dne 21. 12. 2015 a 29. 1. 2016 (dále
společně jen „stanoviska MPSV“) měla pouze doprovodný, „sekundární“ charakter. Krajský soud
také uvedl, že Ministerstvo práce a sociálních věcí k této otázce zaujímalo od roku 2013 jednotné
stanovisko a postup správních orgánů v projednávané věci nebyl znakem libovůle.
[4] Krajský soud dále odmítl žalobní námitku, že pro uznání viny žalobce měly správní
orgány postavit najisto, do jaké konkrétní platové třídy měly být zaměstnankyně správně
zařazeny. Nedůvodnost této námitky plyne z předmětu správního řízení, jímž bylo posouzení
naplnění znaků správního deliktu podle §26 odst. 1 písm. b) zákona o inspekci práce. Těžištěm
dokazování přitom bylo, zda žalobce jako zaměstnavatel poskytoval zaměstnankyním mzdu
ve stanovené výši. Zjištění, že tomu tak nebylo, protože zaměstnankyně byly zařazeny
do 9. platové třídy jako referentky sociálních věcí, plně postačovalo k doložení, že znaky
správního deliktu byly naplněny.
[5] Krajský soud také shledal nedůvodnou žalobní námitku nepřiměřenosti uložené sankce,
protože žalobce se nedopustil porušení zákona úmyslným jednáním. Uvedl k tomu, že postoj
žalobce v průběhu správního řízení tomu nenasvědčoval. Žalobce vždy vyjadřoval přesvědčení
o správnosti zařazení zaměstnankyň do 9. platové třídy a vědomě spoléhal na správnost tohoto
úsudku.
[6] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
jejíž důvody podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[7] Nejprve v ní rekapituluje obsah žaloby a uvádí, že správní soud se „nevypořádal správně
a řádně“ s žalobními námitkami a některé nevypořádal vůbec. Na jiném místě pak konkrétně
vytýká krajskému soudu, že se vůbec nevyjádřil k jeho námitce, že uložená sankce je zcela zjevně
nepřiměřená okolnostem případu, zejména s ohledem na nejasnost výkladu právního předpisu.
[8] Dále stěžovatel polemizuje s názorem krajského soudu, že otázka správného zařazení
zaměstnankyň do určité platové třídy nebyla předmětem správního řízení. Podle něj jde o přímo
související otázku: správnost zařazení zaměstnance (do určité platové třídy) vylučuje spáchání
správního deliktu, zatímco nesprávnost tohoto zařazení při splnění dalších znaků správního
deliktu může svědčit o jeho spáchání. Pokud si správní orgán, ani krajský soud jako předběžnou
otázku nevyřešily správné zařazení zaměstnankyň do platové třídy, „není dokazování o spáchání
správního deliktu ucelené a umožňující rozhodnout bez pochybností“.
[9] Stěžovatel dále poukazuje na to, že při rozhodování o správném zařazení do platové třídy
„je vycházeno z nezávazných pokynů orgánu, který příslušné právní předpisy připravoval a který se podílel
na tom, že jejich obsah není jednoznačný“. Závěr o nesprávném zařazení zaměstnankyň do platové třídy
není podpořen žádným dokazováním či výkladem dotčených právních předpisů. Stanoviska
MPSV byla většinou vytvořena později, právní situace byla v době spáchání deliktu nejasná,
přesto však krajský soud vyšel ze zjištění správního orgánu, aniž by tuto otázku blíže řešil sám.
[10] Stěžovatel se věnuje také otázce zavinění a vytýká správním orgánům, že vyhodnotily jeho
jednání jako úmyslné. Tento výklad je neudržitelný, protože stěžovatel nevěděl o existenci
výkladu „nejasného právního předpisu“ ze strany MPSV (míněn zřejmě metodický pokyn z roku 2013
– pozn. soudu).
[11] Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožňuje s napadeným rozsudkem
krajského soudu.
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost
kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Nejprve se soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu.
Stěžovatel v kasační stížnosti obecně uvedl, že se krajský soud nevypořádal se všemi žalobními
námitkami. Nespecifikoval však, které námitky soud podle jeho názoru opomněl. Konkrétně
pak uvedl pouze to, že se krajský soud nevyjádřil k jeho námitce, že uložená sankce je zcela
zjevně nepřiměřená okolnostem případu.
[15] Nejvyšší správní soud této námitce nepřisvědčuje. Z odůvodnění napadeného rozsudku
je zřejmé, jak krajský soud hodnotil žalobní námitky stěžovatele. Lze připustit, že jejich
vypořádání je stručné, nicméně názor krajského soudu na stěžejní otázky je z napadeného
rozsudku patrný. Co se týče žalobní námitky ohledně nepřiměřenosti sankce uložené stěžovateli,
k té se krajský soud vyjádřil na straně 8 napadeného rozsudku.
[16] Ohledně vlastního právního posouzení věci stěžovatel vytýká krajskému soudu,
že aproboval rozhodnutí správních orgánů, ačkoli z nich neplyne, do jaké konkrétní platové třídy
měl stěžovatel dotčené zaměstnankyně správně zařadit.
[17] Podle §26 odst. 1 písm. b) zákona o inspekci práce právnická osoba se dopustí správního
deliktu na úseku odměňování zaměstnanců tím, že neposkytne zaměstnanci mzdu nebo plat, alespoň
ve výši minimální mzdy, popřípadě nejnižší úrovně zaručené mzdy nebo plat ve stanovené výši. Podle
§123 odst. 2 zákoníku práce zaměstnavatel zařadí zaměstnance do platové třídy podle druhu práce
sjednaného v pracovní smlouvě a v jeho mezích na něm požadovaných nejnáročnějších prací.
[18] Ve výrokové části rozhodnutí oblastního inspektorátu práce se pak uvádí
(viz též odstavec [1] výše), že stěžovatel porušil shora citované ustanovení zákoníku práce tím,
že zaměstnankyním neposkytoval plat odpovídající nařízení vlády č. 222/2010 Sb., „dle Dílu 2.08
Sociální služby, oddílu 2.08.02 Sociální pracovník, minimálně v 10. platové třídě“ (zvýrazněné bylo
přidáno). Z uvedeného je zřejmé, že oblastní inspektorát práce sice nestanovil konkrétní platovou
třídu, kam měly být zaměstnankyně správně zařazeny, nicméně stanovil, že měly být správně
zařazeny přinejmenším v 10. (tedy vyšší) platové třídě. Kasační námitka je tedy v jistém
ohledu zavádějící, neboť zamlčuje, že oblastní inspektorát práce se k otázce správného zařazení
vyjádřil ve výroku svého rozhodnutí a stanovil minimální zařazení konkrétních zaměstnankyň
do určité (10.) platové třídy.
[19] Stěžovatel má obecně pravdu, že otázka správného zařazení do platové třídy přímo
souvisí s určením jeho odpovědnosti za správní delikt. Pochopitelně, pokud by zařadil
zaměstnankyně do správné platové třídy, za delikt by odpovědný nebyl. To však nutně
neznamená pravdivost opačného úsudku, že pokud byla dovozena odpovědnost stěžovatele
za delikt, správní orgány k tomu nutně musely zjistit zařazení do konkrétní „správné“ platové
třídy.
[20] V tomto ohledu je třeba přisvědčit krajskému soudu, že klíčový je zde předmět správního
řízení. Tím byla právě jen otázka odpovědnosti stěžovatele za určitý správní delikt, nikoli
(například) autoritativní určení, do jaké konkrétní platové třídy mají být zaměstnankyně zařazeny.
Pro vymezení skutku ve výroku rozhodnutí oblastního inspektorátu práce pak postačovalo,
že stanoví, do jaké platové třídy měly být zaměstnankyně přinejmenším zařazeny. K tomu
lze též odkázat na §68 odst. 2 správního řádu, podle něhož ve výrokové části se uvede řešení otázky,
která je předmětem řízení – zde tedy otázky, jakým jednáním stěžovatel naplnil skutkovou podstatu
správního deliktu dle §26 odst. 6 písm. c) zákona o inspekci práce. Tomuto požadavku oblastní
inspektorát práce ve svém rozhodnutí beze zbytku dostál.
[21] Stěžovatel se tedy mýlí v tom, že bez konkrétního určení platové třídy není možné
dovodit jeho deliktní odpovědnost. Naopak pro bezrozporné vymezení skutku postačuje,
že oblastní inspektorát práce vymezil prostřednictvím odkazu na příslušné položky nařízení vlády
č. 222/2010 Sb., do jaké kategorie měly být zaměstnankyně zařazeny (sociální pracovník), a jaké
„minimální“ platové třídě odpovídal obsah jejich práce. Ostatně oblastní inspektorát práce
by v konečném důsledku postupoval neracionálně a nehospodárně, pokud by zjišťoval skutkový
stav v takovém rozsahu, aby mohl přesně určit konkrétní zařazení každé zaměstnankyně
do konkrétní platové třídy, ačkoli to nebylo nutné pro zjištění odpovědnosti stěžovatele. Rozsah
zjišťovaného skutkového stavu by pak – jak naznačeno výše – překročil rozsah nezbytný
pro soulad úkonu správního orgánu (zde rozhodnutí oblastního inspektorátu práce) s požadavky zákona
(§3 správního řádu).
[22] Otázku správného zařazení zaměstnankyň do platové třídy nemohl „vyřešit“ ani krajský
soud v souvislosti s „dokazováním o spáchání správního deliktu“, jak požaduje stěžovatel v kasační
stížnosti. Jeho úlohou je pouze přezkum zákonnosti rozhodnutí žalovaného v mezích žalobních
bodů, nikoli skutkové nalézání (srovnej §75 odst. 2, věta první s. ř. s.).
[23] Další kasační námitka poukazuje na to, že při rozhodování o správném zařazení
do platové třídy „je vycházeno nezávazných pokynů orgánu, který příslušné právní předpisy připravoval a který
se podílel na tom, že jejich obsah není jednoznačný“ a krajský soud vyšel ze zjištění správního orgánu,
aniž by tuto otázku blíže řešil sám.
[24] Předně je třeba uvést, že tato námitka je formulována velice obecně, stěžovatel neuvedl,
jaké „nezávazné pokyny“ má na mysli, neidentifikoval ani „orgán, který příslušné právní předpisy
připravoval“. Vyjadřuje se v trpném rodě, aniž by konkrétně označil, proti kterému rozhodnutí
či jeho části jeho námitky míří. V této souvislosti jedinou projednatelnou námitkou je tvrzení
stěžovatele, že závěr krajského soudu o nesprávnosti zařazení zaměstnankyň do 9. platové třídy
nebyl „podpořen“ dokazováním či výkladem dotčených právních předpisů.
[25] Co se týče otázky výkladu právních předpisů, krajský soud na straně 5 napadeného
rozsudku cituje relevantní právní úpravu, na straně 6 detailně popisuje průběh správního řízení
(včetně dokazování provedeného oblastním inspektorátem práce) a následně na stranách 7 a 8
napadeného rozsudku krajský soud aplikoval citované předpisy na zjištěný skutkový stav. Krajský
soud také vyložil svůj názor na povahu metodického pokynu z roku 2013 i na význam stanovisek
MPSV a dalších podkladů, které oblastní inspektorát práce shromáždil.
[26] Nejvyšší správní soud k dokazování v řízení před krajským soudem uvádí, že ze správního
spisu a textu žaloby ověřil, že stěžovatel navrhoval k provedení důkazu pouze „dotazem na žalobce
(zřejmě však míněn žalovaný – pozn. soudu) ohledně výše udělovaných pokut za správní delikty v daném
odvětví“ (bod VIII. žaloby), jinak odkazoval jen na správní rozhodnutí a správní spis.
Ze zvukového záznamu jednání krajského soudu ze dne 27. 6. 2018 vyplývá, že předseda senátu
shrnul podstatný obsah správního spisu a konstatoval nespornost skutkového stavu, jak byl
zjištěn správními orgány, s tím, že spor se vede pouze o právní posouzení jednání stěžovatele.
Na jednání přítomný zástupce stěžovatele ve svém vyjádření k výzvě soudu s uvedeným vyjádřil
výslovný souhlas a žádné důkazní návrhy nepřednesl.
[27] Ostatně Nejvyšší správní soud k této otázce připomíná, že těžiště zjišťování skutkového
stavu je vždy ve správním řízení, nikoli v řízení před správními soudy (srovnej usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2017, č. j. 10 As 24/2015 - 71,
č. 3577/2017 Sb. NSS; všechna rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Žalobce samozřejmě má právo i v řízení před krajským soudem činit důkazní návrhy. Z výše
uvedené rekapitulace jednání před krajským soudem dne 27. 6. 2018 je však patrné, že stěžovatel
(respektive jeho zástupce přítomný na jednání) toto právo neuplatnil a skutkový stav zjištěný
správními orgány výslovně aproboval. Ohledně dokazování tedy nelze krajskému soudu ničeho
vytknout.
[28] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že se ztotožňuje s hodnocením krajského
soudu na straně 7 napadeného rozsudku (poslední odstavec). Zde krajský soud zdůraznil,
že závěry správních orgánu jsou opřeny o celou řadu důkazů, zejména svědecké výpovědi
dotčených zaměstnankyň a obsah jejich pracovních smluv. Současně krajský soud přesvědčivě
vyvrátil tvrzení stěžovatele, že by stanoviska MPSV byla jediným či hlavním podkladem
pro rozhodnutí.
[29] Poslední kasační námitka se týká otázky zavinění. Stěžovatel vytýká správním orgánům,
že vyhodnotily jeho jednání jako úmyslné. V této kasační námitce však stěžovatel nijak
nepolemizuje s odůvodněním napadeného rozsudku. Taková námitka je tedy neprojednatelná,
Nejvyšší správní soud se jí proto nemohl věcně zabývat.
[30] Nad rámec nutného lze uvést, že oblastní inspektorát práce ve svém rozhodnutí
(na straně 13) v reakci na námitky stěžovatele pouze uvedl, že nerespektování metodického
pokynu z roku 2013 si musel být stěžovatel vědom a nelze jej hodnotit jako nedbalostní jednání.
Proti tomu brojil stěžovatel v žalobě s tím, že tento závěr měl vliv i na výši uložené pokuty.
Krajský soud pak v napadeném rozsudku uvedl, že postoj stěžovatele v průběhu (správního)
řízení nedokládal, že nesprávné zařazení zaměstnankyň do platové třídy bylo výsledkem
nedbalostního jednání a že správní orgány nepochybily, jestliže posuzovaly, zda ke spáchání
správního deliktu došlo nedbalostním jednání žalobce, „byť ve formě vědomé či nevědomé“. Tyto úvahy
krajského soud je nutné korigovat z důvodů uvedených níže.
[31] Předně, odpovědnost za posuzovaný správní delikt dle §26 odst. 1 písm. b) zákona
o inspekci práce je postavena na objektivním principu; pro dovození odpovědnosti pachatele
tedy není nutné zjišťovat jeho zavinění.
[32] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, č. j. 6 Ads 129/2010 - 55,
platí, že „[p]okud jde o subjektivní stránku deliktů, zákon o inspekci práce koncipuje odpovědnost za spáchané
správní delikty právnickou osobou jako odpovědnost objektivní. Koncepce objektivní odpovědnosti za správní
delikt neklade správním orgánům povinnost zkoumat zavinění odpovědné právnické osoby, tedy zkoumat
a prokazovat naplnění psychického vztahu pachatele ke svému jednání. Porušením či nesplněním povinností
stanovených zákonem nebo uložených na jejich základě je porušen zájem společnosti, pak je naplněna objektivní
stránka správního deliktu a k vyvození odpovědnosti za takový správní delikt postačí prokázání těchto porušení.
Objektivní odpovědnost za správní delikty dle zákona o inspekci práce zabraňuje tomu, aby se zaměstnavatel
zbavoval či na zaměstnance přenášel povinnosti mu uložené právními normami.“
[33] Oblastní inspektorát práce v příslušné pasáži svého rozhodnutí totiž nekonstatoval
formu zavinění stěžovatele ve vztahu ke správnímu deliktu. Pouze v reakci na jeho námitku
ve správním řízení dovozoval jeho vědomost o existenci a obsahu metodického pokynu z roku
2013. Ještě významnější však je, že tyto úvahy nesloužily jako podklad pro určení výše pokuty –
příslušné důvody výměry sankce jsou totiž uvedeny až v následujícím odstavci rozhodnutí
(viz zejména strana 14 rozhodnutí oblastního inspektorátu práce). Tyto důvody se netýkají
vědomosti stěžovatele o daném metodickém pokynu. Podobně i žalovaný ve svém rozhodnutí
(na straně 8) odůvodnil výši uložené sankce relevantními okolnostmi, nikoli úmyslem stěžovatele
či jeho vědomostí o existenci metodického pokynu z roku 2013.
[34] Z výše uvedeného je zřejmé, že krajský soud rozvíjel úvahy o subjektivní stránce spáchání
správního deliktu, aniž by vzal na zřetel jeho objektivní povahu a to, že žalobní námitka není
důvodná, neboť stručná úvaha oblastního inspektorátu práce o možné vědomosti stěžovatele
se vůbec netýkala okolností rozhodných pro určení výše uložené sankce. Nejvyšší správní
soud však k této otázce uzavírá, že vytčená vada neměla vliv na zákonnost napadeného
rozsudku a nepředstavuje ani vadu, jíž by se soud musel zabývat z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[35] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že napadený rozsudek není zatížen tvrzenými vadami,
a proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[36] Podle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. platí, že nestanoví-li tento zákon jinak,
má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které
důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel
byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží.
Pokud jde o procesně úspěšného účastníka - žalovaného - v jeho případě nebylo prokázáno,
že by mu v souvislosti s tímto řízením vznikly náklady, které by překročily rámec běžné úřední
činnosti. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů tohoto řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. května 2020
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu