ECLI:CZ:NSS:2020:3.ADS.95.2018:58
sp. zn. 3 Ads 95/2018 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: M. B., zastoupený
Mgr. Jakubem Olivou, advokátem se sídlem Mlčochova 819/4, Olomouc, proti žalovanému:
Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1, Praha 2, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v
Pardubicích ze dne 25. 7. 2018, č. j. 52 Ad 4/2018 – 42,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne
25. 7. 2018, č. j. 52 Ad 4/2018 – 42, se zru š u j e.
II. Rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 26. 3. 2018,
č. j. MPSV-2018/61288-919, a usnesení Úřadu práce ČR – Krajské pobočky
v Pardubicích ze dne 31. 1. 2018, č. j. 2339/2018/MTR, se z r ušuj í a věc
se v rac í Úřadu práce ČR – Krajské pobočce v Pardubicích k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku ve výši
101 Kč do 1 měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
IV. Ustanovenému zástupci žalobce Mgr. Jakubovi Olivovi, advokátovi, se p ři zn áv á
odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů ve výši 2 600 Kč. Tato částka
mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do jednoho měsíce od právní
moci tohoto rozsudku. Náklady právního zastoupení žalobce nese stát.
Odůvodnění:
[1] Usnesením ze dne 31. 1. 2018, č. j. 2339/2018/MTR, Úřad práce ČR – Krajská pobočka
v Pardubicích (dále jen „úřad práce“) zastavil řízení o žádosti žalobce o výplatu celé výše příspěvku
na živobytí v penězích (nikoli částečně v penězích a částečně v poukázkách), jelikož
ji posoudil jako zjevně právně nepřípustnou [§66 odst. 1 písm. b) správního řádu]. Úřad práce
uvedl, že §43 odst. 5 písm. a) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění
účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“), neumožňuje příjemci
příspěvku na živobytí vyplatit celou jeho výši v penězích, pokud příjemce tuto dávku pobírá déle
jak 6 měsíců v posledních 12 měsících (což je žalobcův případ). V takovém případě je příspěvek
vyplácen tak, že nejméně 35 % z něj tvoří poukázky na nákup zboží ve stanovené hodnotě,
přičemž úřad práce se od zákonného pravidla nemůže odchýlit. Proto je žalobcova žádost
o výplatu celé výše příspěvku v penězích zjevně právně nepřípustná.
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 26. 3. 2018, č. j. MPSV-2018/61288-919 (dále jen
„rozhodnutí žalovaného“), zamítl odvolání žalobce proti usnesení úřadu práce a toto usnesení
potvrdil.
[3] Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích (dále jen „krajský soud“)
rozsudkem ze dne 25. 7. 2018, č. j. 52 Ad 4/2018 – 42, zamítl žalobu, kterou se žalobce domáhal
zrušení rozhodnutí žalovaného.
[4] Krajský soud nejprve uvedl, že pokud správní orgán zastaví správní řízení, nerozhoduje
meritorně o podané žádosti (neposuzuje ji z hlediska hmotného práva), ale své rozhodnutí
zakládá výlučně na aplikaci procesních norem. Osoba, ohledně jejíž žádosti bylo řízení zastaveno,
tak nemůže být zkrácena na svých hmotných právech, ale může být krácena pouze na právu
na meritorní projednání věci (pokud řízení nebylo zastaveno v souladu se zákonem). Poté krajský
soud dodal, že ačkoli žalobce výslovně nezpochybnil závěr správních orgánů o zjevné právní
nepřípustnosti jeho žádosti, přesto lze z žaloby dovodit, že se domnívá, že jeho žádost měla být
věcně posouzena. Žalobce totiž tvrdí, že postup dle §43 odst. 5 písm. a) zákona o pomoci
v hmotné nouzi mu brání hledat si zaměstnání v zahraničí. Správní orgány tak neměly
s odkazem na čl. 3 odst. 1 písm. b) nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 492/2011
o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie (dále jen „nařízení o volném pohybu pracovníků“) aplikovat
§43 odst. 5 písm. a) zákona o pomoci v hmotné nouzi a měly rozhodnout, že se žalobci bude
vyplácet celý příspěvek na živobytí v penězích.
[5] Krajský soud nejprve poukázal na to, že příspěvek na živobytí je základní dávkou pomoci
v hmotné nouzi a je určen na úhradu potřeb osoby (či společně posuzovaných osob) na úrovni
zabezpečující její základní životní podmínky (stravu, ošacení, obuv, základní hygienické potřeby
apod.). Jeho funkcí naopak není podpora výkonu práv garantovaných čl. 45 Smlouvy o fungování
Evropské unie, respektive krytí nákladů spojených s hledáním zaměstnání v jiném členském
státě. Bez ohledu na funkci příspěvku na bydlení je však zřejmé, že pokud by žalobce chtěl
vážně vykonávat zaměstnání v jiném členském státě Evropské unie a rozhodl se za účelem
hledání zaměstnání vycestovat do jiného členského státu (byť lze využít například služeb EURES
- Evropského portálu pracovní mobility), okolnost, že je mu 35 % příspěvku na živobytí
vypláceno v typizovaných poukázkách na nákup zboží, by ho zjevně nepřiměřeným způsobem
neomezovala. Žalobce by mohl potřebné zboží za poukázky nakoupit v České republice
a následně zakoupené zboží využívat v zahraničí. Ostatní náklady by mohl hradit v hotovosti
z části příspěvku na živobytí, která je mu vyplácena v penězích. Krajský soud tedy uzavřel,
že právní úprava obsažená v §43 odst. 5 písm. a) zákona o pomoci v hmotné nouzi žalobci
nebrání hledat si zaměstnání v zahraničí.
[6] Postup úřadu práce, který řízení o žádosti žalobce zastavil s tím, že jde o žádost zjevně
právně nepřípustnou, je podle krajského soudu v souladu se zákonem. Za zjevně právně
nepřípustnou je možné považovat žádost, u níž je již na první pohled zřejmé (bez dalšího
dokazování a zjišťování), že jí nelze vyhovět. Jelikož jsou pravidla pro výplatu příspěvku
na živobytí uvedená v §43 odst. 5 písm. a) zákona o pomoci v hmotné nouzi svou povahou
kogentní, úřad práce neměl možnost se od nich odchýlit. Pokud by úřad práce o zjevně právně
nepřípustné žádosti věcně rozhodl, postupoval by v rozporu s procesními předpisy.
[7] Pro úplnost krajský soud dodal, že soudy zásadně neposuzují vhodnost, účelnost
či sociální spravedlnost právní úpravy, neboť tyto úvahy přísluší zákonodárci. Jedná se o otázky
v podstatě politické, kam primárně spadá celá oblast tzv. sociálních práv (krajský soud zde
odkázal např. na nálezy Ústavního soudu ze dne 23. 4. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 2/08, bod 78, nebo
ze dne 20. 5. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 1/08, bod 90).
[8] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační
stížnost z důvodů, které podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“).
[9] Stěžovatel v podstatné části kasační stížnosti opakuje závěry správních orgánů (ohledně
možnosti koupit si za poukázky zboží v České republice a převést ho do zahraničí) a vymezuje
se proti nim. Nesouhlasí ani s tím, že jeho žádost byla posouzena jako zjevně právně nepřípustná.
Namítá, že pokud by se o takový případ skutečně jednalo, rozsudek krajského soudu
by neobsahoval odůvodnění v rozsahu téměř čtyř stran textu. O významu žádosti stěžovatele
podle něj svědčí i to, že usnesení úřadu práce o zastavení řízení vydal nadřízený zaměstnankyně
úřadu práce, která se stěžovatelem jednala (místo toho, aby jej vydala ona sama). Dále stěžovatel
namítá, že ve věci proběhla dvě jednání (míněno na úřadu práce – pozn. soudu), což také svědčí
o tom, že věc není jednoduchá. Posledním důvodem, proč žádost nemohla být zjevně
nepřípustná, podle stěžovatele je, že v usnesení o zastavení řízení je proveden podrobný rozbor
případu a úřad práce se s otázkou se de facto vypořádal věcně.
[10] V doplnění kasační stížnosti stěžovatel nesouhlasí s argumentací krajského soudu ohledně
funkce příspěvku na živobytí. Má za to, že n ení možné vykládat danou právní úpravu toliko
na základě jazykového výkladu, ale je třeba také užít výkladu teleologického. Z důvodové zprávy
totiž vyplývá, že úmyslem zákonodárce není vytvářet překážky pro uplatňování příjemce dávky
na trhu práce, ale naopak poskytnout mu podporu k jeho uplatnění na trhu práce.
[11] Stěžovatel považuje za nesprávné tvrzení krajského soudu, že omezení stěžovatele
ve způsobu vyplácení dávek je přiměřené zejména kvůli nemožnosti uplatnit poukázky
v zahraniční. Navíc se tím vytváří nerovnost mezi příjemci dávky, kteří ji pobírají krátkodobě
(ti mohou v zahraničí „utratit“ celý příspěvek), a dlouhodobými příjemci – jímž je i stěžovatel –
kteří mohou v zahraničí použít toliko 65 % výše příspěvku na živobytí.
[12] Nakonec stěžovatel uvádí, že krajský soud měl „vzít na zřetel“ žalobní námitku,
že v projednávané věci bylo porušeno právo stěžovatele na volný pohyb osob v rámci Evropské
unie. Je totiž rozhodnutím každého občana Evropské unie, zda bude pracovat v domovském
nebo jiném členském státě.
[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhuje její zamítnutí, jelikož souhlasí
se závěry napadeného rozsudku.
[14] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu podané kasační
stížnosti (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[15] Kasační stížnost je důvodná.
[16] Nejprve se soud zabýval námitkou, kterou stěžovatel zpochybňoval závěr krajského
soudu a správních orgánů ohledně zjevné nepřípustnosti jím podané žádosti o výplatu celé výše
příspěvku na živobytí v penězích.
[17] Podle §66 odst. 1 písm. b) správního řádu řízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví,
jestliže byla podána žádost zjevně právně nepřípustná. Prvotní právní otázkou tedy je, zda žádost
stěžovatele lze podřadit pod pojem žádosti zjevně právně nepřípustné. Zákon přitom tento pojem
blíže nedefinuje, jedná se o tzv. neurčitý právní pojem. Výklad neurčitého právního pojmu a jeho
aplikace na konkrétní skutkový stav jsou v souladu s §75 s. ř. s. soudem plně meritorně
přezkoumatelné (srovnej usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 4. 2014, č. j. 8 As 37/2011 – 154; všechna judikatura tohoto soudu je dostupná
na www.nssoud.cz).
[18] Rozhodnutím o zastavení řízení je správní řízení ukončeno dříve, než dojde k věcnému
posouzení žádosti. Potom však též podřazení určité skutkové podstaty fakticky pod pojem zjevné
právní nepřípustnosti musí být „nabíledni“ (arg. „zjevné“), tedy bezrozporné a bez nutnosti složitější
úvahy správního orgánu, kterou by bylo třeba argumentačně osvětlovat v odůvodnění usnesení
o zastavení řízení. Dále (arg. „právní“) pak právní úprava musí být zřejmá, bezrozporná,
bezmezerovitá a její aplikace nesmí vyvolávat jakékoli složitější interpretační otázky. Nepřípustnost
žádosti musí být jednoznačně patrná již ze samotné právní úpravy bez dalšího, to jest
bez nutnosti užití jakýchkoli interpretačních úvah a pomůcek (bez odkazů na judikaturu
či na prameny doktrinálního výkladu). Nepřípustnost sama pak bude mít zásadně charakter
procesní, může spočívat typicky v nesplnění procesních předpokladů (příkladem může být zjevný
nedostatek procesní způsobilosti žadatele; viz §29 správního řádu).
[19] V uvedeném smyslu již také judikoval Nejvyšší správní soud. V rozsudku ze dne
7. 5. 2008, č. j. 2 As 74/2007 – 55 (publ. pod č. 1633/2008 Sb. NSS), se zabýval otázkou,
zda zjevnou právní nepřípustností může být stižena žádost o zápis do registru silničních vozidel
na základě prohlášení žadatele o zařazení vozidla do svého majetku. Správní orgány a krajský
soud tehdy dovodily, že takové prohlášení nelze považovat za zákonný doklad osvědčující změnu
vlastníka, a proto řízení bylo po právu zastaveno z uvedeného důvodu.
[20] Nejvyšší správní soud však tomuto postupu nepřisvědčil. Uvedl, že zjevná právní
nepřípustnost „[p]ředstavuje neurčitý právní pojem, který je však nutno vykládat restriktivním způsobem. Podle
ustanovení §45 odst. 3 správního řádu totiž takovou žádost správní orgán neprojednává a řízení zastaví.
Z důvodu ochrany práv účastníků řízení je proto možno k tomuto způsobu rozhodnutí
přikročit jen tehdy, jestliže je skutečně již na první pohled zřejmé, že žádosti nelze
vyhovět. To znamená, že tato nepřípustnost musí být patrna již ze samotné žádosti,
nikoliv teprve z výsledků dalšího dokazování či zjišťování “ (zvýraznění bylo přidáno). Jako
příklad, kdy se o žádost zjevně právně nepřípustnou jednat bude, pak uvedl situaci, při níž o přiznání
oprávnění vázaného na dosažení určitého věku žádá osoba, která této hranice nedosáhla, nebo
žádost o přiznání určitého oprávnění, které může získat toliko právnická osoba, podá osoba
fyzická.
[21] V projednávané věci je patrné, že správní orgán i krajský soud dovodily zjevnou právní
nepřípustnost tak, že na věc aplikovaly příslušná ustanovení hmotného práva, věcně
posoudily argumenty předložené stěžovatelem a hodnotily je jako nedůvodné. K takovému
postupu lze zopakovat hodnocení Nejvyšší správního soudu v již citovaném rozsudku
č. j. 2 As 74/2007 – 55, které je přiléhavé i na nyní projednávanou věc: „Nejvyšší správní soud
zastává názor, že oba správní orgány a také krajský soud vzniklou právní situaci vyhodnotily chybně. Jak totiž
plyne ze shora uvedeného, k závěru o zjevné právní nepřípustn osti předmětné žádosti došly
až na základě jejího meritorního posouzení a poté, co vyhodnotily přiložené doklady (protokol
o předání a převzetí opuštěného vozidla, prohlášení o zařazení majetku do vlastnictví obce). Ve skutečnosti
tedy podaná žádost svojí podstatou nebyla zjevně právně nepřípustná (např. proto,
že ji podal neoprávněný subjekt či že by její podání výslovně vylučo vala zákonná úprava),
takže by se s ní správní orgán I. stupně věcně vůbec nemusel zabývat, nýbrž právě
naopak se s ní tento orgán vypořádal věcně a – materiálně vzato - ji neshledal důvodnou“
(zvýraznění bylo přidáno).
[22] V nyní projednávané věci tedy správní orgány a krajský soud měly za to, že ustanovení
§43 odst. 5 písm. a) zákona o pomoci v hmotné nouzi je dostatečně „jasné“ k tomu, aby žádost
byla hodnocena jako zjevně právně nepřípustná. Toto ustanovení stanoví, že příjemci dávky,
který pobírá dávku déle jak 6 měsíců v posledních 12 měsících (jímž je stěžovatel), bude dávka
vyplácena tak, že nejméně 35 % a nejvýše 65 % dávky bude vyplaceno poukázkami opravňujícími
k nákupu zboží ve stanovené hodnotě. Nejvyšší správní soud nepopírá, že gramatické vyjádření
uvedeného ustanovení je relativně jasné. Nicméně ani tato okolnost nic nemění na tom,
že správní orgány byly nuceny reagovat na předložené argumenty žadatele, podřadit skutkové
okolnosti pod příslušnou právní normu hmotného práva, a de facto tedy žádost věcně posuzovaly.
[23] Jinak řečeno, krajský soud sice správně v napadeném rozsudku uvedl, že „[z]astaví-li
správní orgán správní řízení, nerozhoduje tím meritorně o podané žádosti (neposuzuje žádost z hlediska hmotného
práva), nýbrž se jeho rozhodnutí zakládá výlučně na aplikaci procesních norem “ (zvýraznění
přidáno). V projednávané věci však správní orgány neaplikovaly výlučně normy procesní,
ale vyložily úpravu hmotněprávní, která stanoví, jakým způsobem se dávka (zde příspěvek
na živobytí) vyplácí.
[24] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud přisvědčil první kasační námitce, již nemělo
smysl se zabývat dalšími námitkami, tedy námitkou ohledně nesprávného výkladu funkce
příspěvku na bydlení ze strany krajského soudu; tvrzením, že krajský soud měl „vzít na zřetel“,
že v projednávané věci bylo porušeno právo stěžovatele na volný pohyb osob v rámci Evropské
unie, a argumentací ohledně možnosti koupit si za poukázky zboží v České republice a převést
ho do zahraničí.
[25] Nejvyšší správní soud uzavírá, že zákonný důvod pro zastavení řízení o žádosti
stěžovatele dle §66 odst. 1 písm. b) správního řádu nebyl naplněn. V důsledku toho nemůže
obstát ani závěr krajského soudu o zákonnosti postupu správních orgánů. Krajský soud měl kvůli
zmíněné nezákonnosti rozhodnutí žalovaného zrušit, což však neučinil.
[26] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že napadený rozsudek je nezákonný, a proto
jej zrušil dle §110 odst. 1, věty první s. ř. s. (výrok I. tohoto rozsudku). Věc však krajskému
soudu nevrátil k dalšímu řízení, jelikož současně rozhodl o zrušení rozhodnutí žalovaného
dle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., a zrušení usnesení úřadu práce. Pro zrušení rozhodnutí
žalovaného totiž byly podmínky již před krajským soudem, zrušení rozhodnutí úřadu práce pak
bylo vhodné, protože je zatíženo vadou, kterou nemůže žalovaný (jako odvolací správní orgán)
sám napravit (srovnej usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 8. 2007, č. j. 1 As 60/2006 – 106). Nejvyšší správní soud dle §78 odst. 3 a 4 s. ř. s., ve spojení
s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. vrátil věc úřadu práce k dalšímu řízení (výrok II. tohoto rozsudku).
Dle §78 odst. 5 s. ř. s., ve spojení s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. jsou správní orgány v dalším
řízení vázány právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v odůvodnění tohoto
rozsudku.
[27] Úřad práce v dalším řízení věcně posoudí žádost stěžovatele, a pokud ji shledá
nedůvodnou, zamítne ji rozhodnutím dle §67 správního řádu, které bude řádně odůvodněno
(§68 odst. 3 správního řádu).
[28] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil
rozhodnutí správních orgánů dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského
soudu (§110 odst. 3, věta druhá s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační
stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě
jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s. (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
[29] Při rozhodování o náhradě nákladů řízení vychází soudní řád správní z celkového
úspěchu ve věci. Žalovaný ve věci úspěch neměl, náhrada nákladů řízení mu proto nenáleží.
Stěžovatel měl ve věci plný úspěch, neboť rozsudek krajského soudu i napadená správní
rozhodnutí byla zrušena, a proto má právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s.). Stěžovatel nebyl v řízení před krajským soudem zastoupen a předmětné
řízení je ze zákona osvobozeno od soudních poplatků. Z obsahu soudního spisu dále plyne,
že stěžovatel v řízení o žalobě vynaložil náklady na poštovné ve výši 19 Kč a v řízení před
Nejvyšším správním soudem tyto náklady činily 82 Kč. Celková částka za vynaložené náklady
je tedy 101 Kč. Náhradu nákladů řízení ve výši 101 Kč je žalovaný povinen stěžovateli zaplatit
ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku (výrok III. tohoto rozsudku).
[30] Stěžovateli byl usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2018,
č. j. 3 Ads 95/2018 – 23, ustanoven zástupcem pro řízení o kasační stížnosti advokát Mgr. Jakub
Oliva. Soud proto zároveň s rozhodnutím ve věci rozhodl i o odměně a náhradě
hotových výdajů zástupce stěžovatele. Ten má právo na odměnu za dva úkony
právní služby spočívajícími v převzetí a přípravě zastoupení a doplnění kasační stížnosti
[§11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif); dále jen „advokátní tarif“]. Odměna za jeden
úkon činí 1 000 Kč (§9 odst. 2 advokátního tarifu, ve spojení s §7 téhož předpisu), za dva úkony
tedy 2 000 Kč. Dále má zástupce stěžovatele právo na náhradu hotových výdajů po 300 Kč
za jeden úkon (§13 odst. 4 advokátního tarifu), celkem tedy 600 Kč. Zástupce stěžovatele uvedl,
že není plátcem DPH, proto se odměna a náhrada hotových výdajů o sazbu této daně nezvyšuje.
Celkem mu tedy náleží odměna ve výši 2 600 Kč. Tato částka mu bude vyplacena z účtu
Nejvyššího správního soudu do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku. Náklady
právního zastoupení stěžovatele dle §60 odst. 4 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. nese stát (výrok
IV. tohoto rozsudku).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u přípustné opravné prostředky
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 24. dubna 2020
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu