ECLI:CZ:NSS:2020:3.AS.90.2019:37
sp. zn. 3 As 90/2019 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: J. L.,
zastoupený Mgr. Janem Lipavským, advokátem se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové,
proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 65/17, Praha 1, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2019,
č. j. 5 A 61/2017 – 27,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2019, č. j. 5 A 61/2017 – 27,
se z r uš uj e .
II. Rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 6. 3. 2017, č. j. 8297/2017-MZE-14141,
se zru š u je a věc se v r ací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační
stížnosti v celkové výši 14 800 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku,
a to k rukám jeho zástupce Mgr. Jana Lipavského, advokáta.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 6. 3. 2017, č. j. 8297/2017-MZE-14141, zamítl
odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu (dále jen
„SZIF“) ze dne 9. 1. 2017, č. j. SZIF/2017/0008604. Posledně uvedeným rozhodnutím SZIF
zamítl žádosti žalobce o poskytnutí platby pro zemědělce dodržující zemědělské postupy příznivé
pro klima a životní prostředí a o poskytnutí jednotné platby na plochu zemědělské půdy pro rok
2016.
[2] Nosným důvodem rozhodnutí správních orgánů bylo, že žalobce nesplnil podmínku,
aby byl „zemědělským podnikatelem podle zákona o zemědělství“ dle §2 odst. 1 písm. b) nařízení vlády
č. 50/2015 Sb., o stanovení některých podmínek poskytování přímých plateb zemědělcům
a o změně některých souvisejících nařízení vlády, ve znění rozhodném pro projednávanou věc
(do 28. 2. 2017) – dále jen „nařízení vlády č. 50/2015 Sb.“.
[3] Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou, kterou Městský soud v Praze
(dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 30. 1. 2019, č. j. 5 A 61/2017 – 27, zamítl jako
nedůvodnou.
[4] Konstatoval přitom, že pro posouzení podmínky pro poskytnutí přímé platby žalobci
je klíčové, zda vnitrostátní právní úprava odpovídá přímo aplikovatelnému nařízení EU
č. 1307/2013, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům v režimech podpory
v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zrušují nařízení Rady (ES) č. 637/2008
a nařízení Rady (ES) č. 73/2009 (dále jen „nařízení o přímých platbách“).
[5] Dále městský soud uvedl, že zemědělská politika EU je zaměřena na zajištění produkce
potravin, jejich export, rozvoj zemědělství a venkova a zabezpečení životní úrovně zemědělců.
Hlavním zájmem je zde fungování a rozvoj vnitřního trhu se zemědělskými produkty. Cílená,
dlouhodobá a soustavná aktivita osob působících v zemědělství je jedním z předpokladů
fungování a rozvoje zemědělství. Naopak nahodilé a systémově nezakotvené působení v této
oblasti postrádá z dlouhodobého hlediska perspektivu kontinuity jako jedné z podmínek jejího
fungování a rozvoje.
[6] Městský soud z výše uvedeného dovodil, že požadavek českých vnitrostátních předpisů
(nařízení vlády č. 50/2015 Sb.) na výkon zemědělské činnosti v režimu podnikání
je opodstatněný, neboť podnikání v sobě zahrnuje prvek soustavnosti a dlouhodobě vykonávané
činnosti. Vnitrostátní restrikce, vylučující z možnosti žádat o přímé platby „nepodnikatele“,
nevybočuje z diskreční pravomoci členského státu umožňující vymezit konkrétní podmínky
pro poskytování přímých plateb. Tento závěr nepřímo plyne i z vyjádření Evropské komise,
které žalovaný předložil spolu s vyjádřením k žalobě a podle něhož podmínka „zemědělského
podnikatele“ není v rozporu s cíli, které nařízení o přímých platbách sleduje. Podle městského
soudu český překlad pojmu „holding“ (jako „podnik“) dle čl. 4 nařízení o přímých platbách není
stěžejní pro posouzení souladu vnitrostátní právní úpravy s tímto nařízením, neboť vnitrostátní
úprava respektuje účel sledovaný unijním právem a má oporu v čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých
platbách.
[7] Rozsudek městského soudu napadá žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností,
jejíž důvody podřazuje formálně pod §103 odst. 1 písm. a) a b) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
[8] Úvodem stěžovatel zdůrazňuje, že je majitelem malé ekofarmy a jeho hlavní ekonomickou
činností je ekologická a samozásobitelská zemědělská činnost, respektive „obhospodařování
zemědělské půdy s právním statusem zemědělského nepodnikatele“. Podmínku dle §2 odst. 1 písm. b)
nařízení vlády č. 50/2015 Sb. (viz odstavec [2] výše) označuje za „neplatnou a nepoužitelnou“
pro rozpor s nařízením o přímých platbách.
[9] Stěžovatel uvedený názor odůvodňuje následovně. Předně se vymezuje proti nepřesné
citaci bodu 10 preambule nařízení o přímých platbách v napadeném rozsudku. V kasační stížnosti
cituje celé toto ustanovení a dodává, že z něho neplyne, že by dotace měly být přiznány pouze
osobám podnikajícím v zemědělství. Naopak z něj plyne, že dotace nemají být poskytovány
osobám, které nechávají pozemky ležet ladem a osobám, které podnikají, avšak v jiné oblasti než
v zemědělství. Dotace tedy nemají být poskytovány „nezemědělcům“ a podnikatelům v jiných
oborech.
[10] Stěžovatel dále odkazuje na definice pojmů „zemědělec“ v čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení
o přímých platbách a „zemědělský podnik“ v čl. 4 odst. 1 písm. b) tohoto nařízení. Posledně
uvedený pojem slouží pouze jako legislativní zkratka pro vymezení určitého funkčního souboru
jmění zemědělce, avšak neimplikuje podmínku, že by „ zemědělský podnik“ mohl mít toliko
podnikatel. Uvedeným je dle stěžovatele popřen výklad městského soudu, že nařízení o přímých
platbách stanovuje poskytování plateb toliko pro podnikající zemědělce.
[11] Podle stěžovatele nelze vyloučení nepodnikatelů opřít ani o znění čl. 9 odst. 3 nařízení
o přímých platbách. Toto ustanovení totiž umožňuje vyloučit podporu u osob,
jejichž zemědělská činnost tvoří pouze zanedbatelnou část jejich celkové hospodářské činnosti.
S ohledem na zmíněný bod 10 preambule nařízení o přímých platbách není účelem tohoto článku
umožnit členským státům, aby poskytovaly dotace pouze podnikatelům, ale vyloučit z dotačního
prostředí osoby, jejichž předmětem podnikání není primárně zemědělství. Stěžovatel též
poukazuje na anglickou verzi čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách, která neužívá termín
„podnikatelský cíl“, ale „company object“, jenž by dle stěžovatele měl být správně přeložen jako „cíl
společnosti“. Účelem tohoto ustanovení tedy je, aby zemědělské dotace nesloužily jako zdroj
financování jiného podnikání, než je podnikání v zemědělství.
[12] Co se týče účelu společné zemědělské politiky, jak jej vymezil městský soud, stěžovatel
poukazuje na to, že společná zemědělská politika EU se mění a současnou prioritou není jen
zajištění produkce potravin, ale i „zajištění ochrany životního prostředí, udržitelného zemědělství a produkce
potravin v budoucnu“. Odkazuje dále na body 17, 37 a 42 preambule nařízení o přímých platbách,
které se týkají rozvoje venkova a dodržování cílů v oblasti ochrany životního prostředí.
Proto jsou podle něj zemědělské dotace v současnosti spíše „ekologickými“ dotacemi.
[13] Stěžovatel poté podrobně vysvětluje svoji formulaci v žalobě, podle níž dle čl. 9
odst. 3 a 4 nařízení o přímých platbách mohou členské státy z nároku na přímé platby vyloučit
„větší okrajové zemědělce“. Vysvětluje, že „větším zemědělcem“ rozumí zemědělce pobírajícího přímé
platby vyšší než 5 000 EUR a „malým, resp. menším zemědělcem“ toho, jenž pobírá platby nižší
než 5 000 EUR. Použití kritéria výše přímých plateb, nikoli například výše tržeb, je dalším
dokladem neexistence podmínky zemědělského podnikání v nařízení o přímých platbách,
neboť zemědělský nepodnikatel tržby nemá.
[14] Stěžovatel městskému soudu též závěrem vytýká, že se nezabýval samotnou povahou jeho
činnosti. Jakkoli stěžovatel v žalobě připustil, že není zemědělským podnikatelem, popsal svoji
zemědělskou činnost jako činnost zabezpečující jeho životní potřeby a plnící též ekologickou
a krajinotvornou funkci. Městský soud tak pominul, zda by případná aplikace výjimky
z poskytnutí dotace splňovala podmínky objektivního a nediskriminačního kritéria.
[15] Svoji argumentaci pak stěžovatel shrnuje tak, že (a) z nařízení o přímých platbách neplyne
podmínka, podle níž by dotace mohl obdržet pouze zemědělský podnikatel, (b) znění čl. 9 odst. 3
tohoto nařízení neumožňuje vnitrostátním orgánům určit, že dotace budou pobírat pouze
podnikatelé, protože účelem tohoto ustanovení je vyloučit, aby dotace pobírali takoví
podnikatelé, kteří v zemědělství nepodnikají či podnikají jen okrajově, a (c) rozdělení zemědělců
na podnikatele a nepodnikatele je nedůvodné a diskriminační, neboť zemědělství neplní jen
funkci zajištění výživy, ale též funkci krajinotvornou, ekologickou a přispívá k rozvoji venkova.
Plnění posledně zmíněných funkcí zajišťuje právě i stěžovatel jako nepodnikatel.
[16] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s napadeným rozsudkem.
Nesouhlasí s výkladem bodu 10 preambule nařízení o přímých platbách předestřeným
stěžovatelem a tvrdí, že dle tohoto ustanovení není zakázána diverzifikace činností žadatelů
o přímé platby. Popírá též, že by se unijní normotvůrce výslovně vyjádřil k poměru výkonu
podnikatelské činnosti související a nesouvisející se zemědělskou činností. Nesouhlasí
ani s výkladem pojmu „zemědělský podnik“, neboť při něm stěžovatel opomíjí důležitost pojmu
„produkční jednotky“, který nemusí korespondovat s jeho samozásobitelskou zemědělskou činností,
kterou dle svého tvrzení provozuje.
[17] K námitce stěžovatele o nedostatcích překladu české jazykové verze žalovaný uvádí,
že český text nařízení o přímých platbách podléhal „klasické proceduře“ odborného překladu
a jazykovým korekcím jako jakýkoli jiný právní předpis EU. V jazycích jiných států
(Polska, Slovenska, Německa, ale například i Španělska) je překlad části čl. 9 odst. 3 tohoto
nařízení obdobný jako v české jazykové verzi. Rozporuje též pojetí stěžovatele, podle něhož
představují přímé platby spíše ekologické dotace; tento výklad je podle žalovaného účelový.
V této souvislosti upozorňuje na to, že čtyři procenta prostředků původně určených na přímé
platby byla přesunuta do programu rozvoje venkova.
[18] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený
rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.)
a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl
bez jednání za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[19] Kasační stížnost je důvodná.
[20] Na tomto místě zdejší soud předesílá, že stěžovatel soudu adresoval dvě podání označená
jako kasační stížnost, přičemž je zřejmé, že podání ze dne 18. 3. 2019 sepsal stěžovatel sám,
zatímco kasační stížnost ze dne 15. 3. 2019 byla vyhotovena jeho zástupcem, advokátem
Mgr. Janem Lipavským. Nejvyšší správní soud při přezkumu rozsudku městského soudu vycházel
s ohledem na §105 odst. 2 s. ř. s. z podání sepsaného právním profesionálem, neboť smyslem
povinného zastoupení advokátem v řízení o kasační stížnosti je zajištění odborné právní pomoci
účastníkům řízení, a tím i ochrany jejich práv. Kasační stížnost, kterou sepsal advokát,
přitom obsahuje v zásadě totožnou argumentaci jako podání samotného stěžovatele, kterou dále
rozvíjí a doplňuje.
[21] Kasační argumentace se týká výlučně posouzení právní otázky, totiž otázky, zda
podmínka pro čerpání přímých plateb podle §2 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 50/2015 Sb.,
spočívající v tom, že žadatel musí být zemědělským podnikatelem, je v souladu s nařízením
o přímých platbách. Stěžovatel důvody kasační stížnosti výslovně podřadil nejen
pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení), ale též pod §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., tedy z důvodu vady
řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí
vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl
porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo
ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval,
napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost. S ohledem na zásadu
iura novit curia však soud posuzuje kasační stížnost podle jejího obsahu a je oprávněn sám podřadit
tvrzené námitky pod důvody uvedené v §103 odst. 1 s. ř. s. Stěžovateli ovšem nemůže jít k tíži
fakt, že svou kasační argumentaci nesprávně podřadil pod jednotlivá písmena citovaného
ustanovení (k tomu srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004,
č. j. 2 Afs 7/2003 – 50, publikovaný pod č. 161/2004 Sb. NSS; všechna citovaná rozhodnutí
tohoto soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). V tomto směru Nejvyšší správní soud uvádí,
že stěžovatel v kasační stížnosti nenamítá vady řízení před správním orgánem ani nijak konkrétně
nespecifikuje, v jakém ohledu nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav věci.
Netvrdí ani nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí, důvody ve smyslu §103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s. tedy de facto nenamítá. Námitky obsažené v kasační stížnosti lze nepochybně podřadit
pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a v jejím závěru pak stěžovatel fakticky namítá
nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu, neboť tvrdí, že se soud nevypořádal s povahou
jeho zemědělské činnosti, kterou popsal v žalobě (viz odstavec [14] výše). To zakládá důvod
kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[22] Co se týče relevantní vnitrostátní právní úpravy, podle §2e odst. 1 zákona
č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění účinném do 30. 11. 2017 (dále jen „zákon o zemědělství“),
zemědělským podnikatelem podle tohoto zákona je fyzická nebo právnická osoba, která hodlá provozovat
zemědělskou výrobu jako soustavnou a samostatnou činnost vlastním jmé nem, na vlastní
odpovědnost, za účelem dosažení zisku , za podmínek stanovených tímto zákonem […].
[23] Podle §2 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 50/2015 Sb. o poskytnutí přímé platby zemědělcům
může požádat fyzická nebo právnická osoba, která […] je zemědělským podnikatelem podle zákona
o zemědělství. V projednávané věci je nesporné, že stěžovatel zemědělským podnikatelem není
a tuto podmínku tedy nesplňuje.
[24] Podle bodu 10 preambule nařízení o přímých platbách zkušenosti získané při uplatňování
různých režimů podpory určených zemědělcům ukazují, že podpora byla v řadě případů poskytnuta fyzickým
nebo právnickým osobám, jejichž podnikatelská činnost se nezaměřovala na zemědělskou činnost nebo se na ni
zaměřovala pouze okrajově. V zájmu lepšího zacílení podpory by členské státy neměly poskytovat přímé platby
určitým fyzickým a právnickým osobám, ledaže by tyto osoby mohly prokázat, že jejich zemědělská činnost není
okrajová. Členské státy by rovněž měly mít možnost neposkytovat přímé platby jiným fyzickým nebo právnickým
osobám, jejichž zemědělská činnost je okrajová. Členským státům by však mělo být umožněno poskytovat přímé
platby menším zemědělcům na částečný úvazek, neboť tito zemědělci přímo přispívají k životaschopnosti
venkovských oblastí. Členské státy by rovněž neměly poskytovat přímé platby fyzickým nebo právnickým osobám,
jejichž zemědělské plochy jsou převážně plochy přirozeně ponechávané ve stavu vhodném pro pastvu nebo pěstování
plodin a které nevykonávají určitou minimální činnost.
[25] Podle čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách kromě případů v odstavcích 1 a 2 mohou
členské státy na základě objektivních a nediskriminačních kritérií rozhodnou t,
že se přímé platby neposkytují fyzickým či právnickým osobám, nebo skupinám
fyzických či právnických osob: a) jejichž zemědělská činnost tvoří pouze zanedbatelnou část jejich
celkových hospodářských činností, nebo b) jejichž hlavním obchodním nebo podnikatelským cílem
není výkon zemědělské činnosti .
[26] Jak je uvedeno výše, rozhodnou otázkou je soulad vnitrostátní české úpravy, zakotvující
podmínku zemědělského podnikatele, s nařízením o přímých platbách. Z výše citovaných
ustanovení je patrné, že tato podmínka je výslovně upravena pouze ve vnitrostátní úpravě
[§2 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 50/2015 Sb.]. Naopak nařízení o přímých platbách takto
explicitně formulovanou podmínku neobsahuje.
[27] Žalovaný dovozuje možnost upravit takovou podmínku v českém právním řádu
z citovaného ustanovení čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách, čili dovozuje, že podmínka
zemědělského podnikatele de facto brání tomu, aby přímé platby byly poskytovány osobám,
jejichž hlavním obchodním nebo podnikatelským cílem není výkon zemědělské činnosti. To znamená těm
osobám, pro něž je zemědělství jen činností okrajovou, nahodilou a nevýznamnou. Proto také
zdůrazňuje podmínku „soustavnosti“ zemědělského podnikání (avšak již nezmiňuje zákonné
podmínky jiné, včetně podmínky činnosti za účelem dosažení zisku).
[28] Městský soud této argumentaci v napadeném rozsudku přisvědčil a označil podmínku
zemědělského podnikatele za „legitimní nástroj“ k dosažení záměru dle citovaného čl. 9 odst. 3
nařízení o přímých platbách, tedy k zamezení výplaty přímých plateb těm osobám,
jejichž zemědělská činnost je jen okrajová. Na podporu svého závěru se městský soud dovolával
zejména účelu nařízení o přímých platbách, jímž je fungování a rozvoj vnitřního trhu
se zemědělskými produkty.
[29] Nejvyšší správní soud se s tímto názorem neztotožňuje. Úvodem považuje za důležité
zdůraznit, že z pohledu skutkového žalovaný ani městský soud nezpochybnili, že se stěžovatel
věnuje zemědělské činnosti na pozemcích, které označil v žádosti o přímé platby. Přinejmenším
tedy není vyloučeno, že stěžovatel vykonává svoji zemědělskou činnost jako činnost hlavní
(a tedy nikoli okrajovou), ačkoliv podnikatelem není. Pokud by tomu tak bylo, již právě tato
skutečnost by vyvracela úvahu městského soudu, podle níž je status zemědělského podnikatele
de facto nutnou podmínkou toho, aby bylo osvědčeno, že daný zemědělec vykonává zemědělskou
činnost jako svoji činnost hlavní. Vyloučena ostatně není ani – do jisté míry opačná – situace,
při níž určitá osoba sice jako zemědělský podnikatel formálně evidována bude, avšak bude
podnikat v zemědělství jen okrajově anebo fakticky své podnikání v zemědělství ukončí.
[30] Co se týče posuzovaného čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách, i česká verze tohoto
ustanovení je bezrozporná: vylučuje z dotací ty, jejichž hlavní činnost je mimo zemědělskou
oblast. Pokud je v písm. b) tohoto ustanovení užita formulace o obchodní či podnikatelské
činnosti, nelze z takto zvoleného výrazu dovozovat, že unijní zákonodárce měl na mysli výlučně
„podnikání“ ve smyslu českých vnitrostátních předpisů. Tento výklad vyvrací také srovnání
s jinými jazykovými verzemi (k tomu v podrobnostech viz odstavec [33] a násl. níže).
[31] Podpůrně lze též odkázat na veřejný dokument Evropské komise z května
2019 pod názvem Direct Payments – Eligibility for direct payments
of the Common Agricultural Policy (Přímé platby – způsobilost pro přímé platby
Společné zemědělské politiky, dostupný na https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/food-
farming-fisheries/key_policies/documents/direct-payments-eligibility-conditions_en.pdf).
Vysvětluje, kdo je považován za zemědělce ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení o přímých
platbách, tedy že zemědělec je definován jako „fyzická nebo právnická osoba či skupina fyzických
nebo právnických osob, bez ohledu na právní formu této skupiny a jejích členů podle vnitrostátních právních
předpisů […]“ a zdůrazňuje, že nařízení o přímých platbách nevyžaduje žádný konkrétní
právní status žadatele („No particular legal status is required.“).
[32] K této dílčí otázce tedy Nejvyšší správní soud uzavírá, že odkazovaný čl. 9 odst. 3 nařízení
o přímých platbách v návaznosti na bod 10 preambule tohoto nařízení má za cíl vyloučit
z podpory osoby, které vyvíjejí zemědělskou činnost jen okrajově. Nesplnění podmínky
zemědělského podnikatele však bez dalšího neznamená též nesplnění podmínky zemědělské
činnosti jako činnosti hlavní. Jinak řečeno, stěžovateli lze přisvědčit v tom, že účelem čl. 9 odst. 3
nařízení o přímých platbách je vyloučit, aby dotace pobírali ti, kteří nevyvíjejí zemědělskou
činnost nebo ji vyvíjejí jen okrajově. Pokud Ministerstvo zahraničních věcí argumentovalo
relativní snadností registrace zemědělského podnikatele (viz odstavce [41] a [42] níže), v důsledku
tak je možné registrovat i osoby, které zemědělskou činnost vyvíjejí jen okrajově a umožnit jim
tak přístup k přímým platbám, zatímco pro mnohé drobné zemědělce neregistrované,
kteří nemají být vyloučeni dle čl. 9 odst. 4 nařízení o přímých platbách, může být podmínka
dle §2 odst. 1 nařízení vlády č. 50/2015 Sb. vážnou překážkou.
[33] Co se týče různých jazykových verzí nařízení o přímých platbách, z ustálené judikatury
Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) plyne, že jsou všechny jazykové verze
právních aktů EU stejně závazné (příslušná judikatura k této otázce je podrobně shrnuta
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2019, č. j. 9 As 123/2019 – 23).
SDEU odmítl, aby formulace použitá v jedné z jazykových verzí ustanovení unijního práva byla
jediným základem pro výklad daného ustanovení, ani jí nemůže být přiznána přednost
před jinými jazykovými verzemi. Tento závěr je třeba užít i na snahu žalovaného opírat
se převážně o českou verzi nařízení o přímých platbách, jakkoli odkazuje i na jiné verze,
které mají být s českým překladem v souladu.
[34] Žalovaný a městský soud opírají svůj výklad zkoumaného čl. 9 odst. 3 písm. b) nařízení
o přímých platbách především právě o české jazykové znění nařízení, v němž se užívá definice
„zemědělského podniku“ zemědělce [čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení] a v čl. 9 odst. 3 nařízení
se hovoří o „obchodním nebo podnikatelském cíli“. Uvedené pochopitelně evokuje, že by unijní
zákonodárce mohl implicitně předpokládat, že přímé platby mohou být poskytovány výhradně
„podnikatelům“.
[35] Jiná jazyková znění nařízení o přímých platbách však o podnikání v těchto ustanoveních
nehovoří – stěžovatel tak například správně poukazuje na verzi anglickou, která v čl. 4 odst. 1
písm. b) pro „zemědělský podnik“ užívá slovo „holding“ [tento pojem podnikání nijak nenaznačuje,
v angličtině označuje množinu určitých aktiv, „držených“ (anglicky hold) jednou osobou]
a v čl. 9 odst. 3 písm. b) nařízení pak anglická verze vskutku hovoří o „principal activity or company
objects“, čili o hlavní činnosti či cíli společnosti, což opět nenaznačuje, že by muselo jít o činnost
podnikatelskou.
[36] Obdobně též verze francouzská pro „zemědělský podnik“ užívá slovo „exploitation“,
které sice ve francouzštině může označovat „podnik“, avšak má k samotnému podnikání volnější
vztah, než jiné ekvivalenty (např. „entreprise“), a v čl. 9 odst. 3 písm. b) nařízení hovoří o „l'activité
principale ou l'objet social“, tedy opět bez implikace, že by muselo jít o činnost podnikatelskou.
[37] V úpravě českého práva je podnikání definováno jako činnost nejen soustavná (tedy nikoli
nahodilá), ale i samostatná, vykonávaná vlastním jménem, na vlastní odpovědnost, za účelem dosažení
zisku (§2e odst. 1 zákona o zemědělství, ale podobně též §420 odst. 1 občanského zákoníku).
Jestliže nařízení vlády č. 50/2015 Sb. na povahu činnosti zemědělce uplatňuje uvedené podmínky,
jde již za rámec jazykového vyjádření nařízení o přímých platbách. Důsledkem takového přístupu
je vyloučení určité skupiny zemědělců (mezi něž dle svého tvrzení náleží i stěžovatel), kteří sice
vykonávají zemědělskou činnost jako svoji hlavní a nikoli okrajovou aktivitu, avšak nejsou
zaměřeni na dosahování zisku a nechtějí nést přinejmenším určité administrativní břemeno
spojené s registrací zemědělského podnikatele, či rizika přirozeně související s podnikatelskou
činností.
[38] Může se jednat například o zemědělce – samozásobitele. Příkladmo nelze bránit
ani neziskovým organizacím, které pojmově nejsou zaměřeny na dosahování zisku,
aby vykonávaly zemědělskou činnost. V nařízení o přímých platbách pak není možné nalézt
oporu, proč takové typy žadatelů z přímých plateb vylučovat jen kvůli chybějícímu statusu
zemědělského podnikatele, pokud jinak podmínky nařízení splňují.
[39] Co se týče argumentace účelem nařízení o přímých platbách, městský soud správně
poukázal na to, že cílem je zajištění produkce potravin, rozvoj zemědělství a venkova.
Nelze ovšem pomíjet ani cíle další, na něž vhodně poukázal i stěžovatel – totiž cíle ekologické,
krajinotvorné apod., které jsou zřetelně vyjádřeny v těch pasážích preambule nařízení o přímých
platbách, na něž stěžovatel vhodně odkázal (viz k tomu odstavec [12] výše).
[40] Nejvyšší správní soud nepřehlédl ani dopis Evropské komise ze dne 19. 6. 2016,
na který odkázal městský soud v odstavci 23 napadeného rozsudku, a v němž Komise podmínku
zemědělského podnikání do určité míry aprobovala. Její stanovisko je však především třeba
vyložit v kontextu rozsáhlejší korespondence, vedené mezi Komisí a Ministerstvem zahraničních
věcí České republiky ve věci EU Pilot č. 7976/2015/AGRI.
[41] Ministerstvo ve svých vyjádřeních opakovaně podmínku zemědělského podnikatele
bagatelizovalo a prezentovalo tak, že nepředstavuje žádnou překážku pro žadatele o přímou
platbu. Například kategoricky uvedlo, že tato podmínka „nevylučuje z nároku na přímou platbu žádného
zemědělce, který splňuje podmínky nařízení (o přímých platbách)“ (odstavec 13 nedatovaného
„Vyjádření České republiky na žádost Evropské komise ve věci poskytování přímých plateb zemědělcům“),
dále zcela odmítalo srovnávat daňový režim zemědělského podnikatele a nepodnikající osoby
s tím, že takové srovnání obecně vůbec nelze provést (odstavec 16 uvedeného vyjádření) apod.
[42] V dalším nedatovaném dopise (nazvaném „Odpověď České republiky na žádost Evropské
komise o další informace ve věci poskytování přímých plateb zemědělcům“) Ministerstvo zahraničních věcí
uvedlo, že §2e odst. 2 zákona o zemědělství „nikoho nevylučuje z možnosti být registrován
jako zemědělský podnikatel“. Je sice pravdou, že v rámci registrace zemědělského podnikatele
se neověřuje úmysl „ziskovosti“ žadatele, to však nic nemění na tom, že nutným zákonným
znakem podnikání je orientace na dosahování zisku. Do takové definice se samovýrobci či osoby
nezaměřené na dosahování zisku „nevejdou“. Je absurdní a v důsledku i nezákonné „nutit“
tyto osoby, aby se registrovaly jen proto, že nařízení vlády č. 50/2015 Sb. tuto podmínku
pro nárok na přímé platby zakotvilo nad rámec znění nařízení o přímých platbách.
[43] Evropská komise z těchto – do velké míry zavádějících - informací Ministerstva
zahraničních věcí – vycházela, což dosvědčuje její tvrzení, že „bylo nám (Ministerstvem
zahraničních věcí) vysvětleno, že orientace na ziskovost ohledně zemědělské činnosti, vykonávané žadatelem,
není podmínkou jeho registrace (jako zemědělského podnikatele)“ – viz dopis Evropské komise ze dne
19. 6. 2016. Jde zjevně o nepochopení české právní úpravy, které ovšem vyvolalo Ministerstvo
zahraničních věcí poskytnutím nepřesných informací o vnitrostátní úpravě. Ještě významnější
je však vlastní formulace závěru Evropské komise: ta totiž s podmínkou zemědělského podnikání
nevyslovila bezpodmínečný souhlas. Uvedla pouze, že „na základě poskytnutých informací
(tj. informací poskytnutých Ministerstvem zahraničních věcí) je obtížné mít za to, že národní
požadavek (aby žadatel byl zemědělským podnikatelem) je v rozporu s unijními pravidly“.
[44] Nejvyšší správní soud tedy k této dílčí otázce uzavírá, že Evropská komise vyslovila
souhlas s podmínkou zemědělského podnikatele pouze podmíněně, odkazujíc na informace
poskytnuté Ministerstvem zahraničních věcí. Tyto informace však byly do velké míry zavádějící
a zlehčující důsledky registrace osoby jako zemědělského podnikatele pro jeho další činnost.
Vzhledem k tomu stanovisko Evropské komise není opřeno o důkladnou znalost relevantní české
právní úpravy a nemá tedy význam pro posouzení zkoumané a rozhodné právní otázky.
[45] Konečně se Nejvyšší správní soud zabýval i tím, zda výklad čl. 9 odst. 3 nařízení
o přímých platbách nevyvolává povinnost podat předběžnou otázku SDEU podle čl. 267
Smlouvy o fungování Evropské unie. Podle ustálené judikatury SDEU k doktríně acte claire
položení předběžné otázky není nutné, pokud „[s]právná aplikace unijního práva je natolik zřejmá,
že není ponechán prostor pro žádné rozumné pochybnosti“ (viz rozsudek ze dne 6. 10. 1982 ve věci
C - 283/81 Srl Cilfit – v likvidaci a z novější judikatury viz například rozsudek ve spojených věcech
C-72/14 a C-197/14 X and van Dijk). Posledně uvedený rozsudek pak potvrdil, že se v případě
ustanovení unijního práva může jednat na základě rozhodnutí nejvyššího soudu členského státu
o acte claire dokonce i v situaci, v níž soud nižší instance stejného státu již položil předběžnou
otázku SDEU.
[46] Nejvyšší správní soud považuje úpravu nařízení o přímých platbách za jasnou
a bezrozpornou na základě úvah, které jsou podrobně rozvedeny výše. Je tedy mimo rozumnou
pochybnost, že (a) nařízení o přímých platbách neobsahuje podmínku zemědělského podnikání;
a že (b) relevantní čl. 9 odst. 3 tohoto nařízení má za cíl eliminovat z podpory ty osoby,
které zemědělskou činnost vykonávají okrajově, bez ohledu na to, zda podnikají či nikoli.
[47] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadený rozsudek
je nezákonný, a proto jej zrušil dle §110 odst. 1, věty první s. ř. s. (výrok I. tohoto rozsudku).
Věc však městskému soudu nevrátil k dalšímu řízení, jelikož současně rozhodl o zrušení
rozhodnutí žalovaného dle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. Pro zrušení rozhodnutí žalovaného totiž
byly podmínky již před městským soudem, respektive městskému soudu by v dalším řízení
s ohledem na závazný právní názor zdejšího soudu nezbylo, než rozhodnutí žalovaného zrušit.
Dle §78 odst. 4 s. ř. s., ve spojení s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení (výrok II. tohoto rozsudku). Dle §78 odst. 5 s. ř. s., ve spojení
s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. je žalovaný v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu vysloveným v odůvodnění tohoto rozsudku.
[48] Žalovaný tedy nemůže na základě přímého účinku nařízení o přímých platbách zamítnout
žádosti žalobce s tím, že žalobce není zemědělským podnikatelem ve smyslu zákona
o zemědělství, a musí o nich zákonným způsobem znovu rozhodnout.
[49] S ohledem na to, že zdejší soud zrušil rozsudek městského soudu pro nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení rozhodné právní otázky, a pro tutéž vadu zrušil i rozhodnutí
žalovaného a věc vrátil do fáze správního řízení, nemá valného smyslu zabývat se důkladně
stěžovatelem namítanou dílčí nepřezkoumatelností napadeného rozsudku (viz odstavce [14] a [21]
výše). Pro úplnost a též z důvodu, že nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí představuje
jednu z nejtěžších vad, však kasační soud podotýká, že rozsudek městského soudu
nepřezkoumatelným neshledal, ostatně pokud by se tak stalo, musel by jej pro tuto vadu zrušit
i bez námitky stěžovatele. Soud z žaloby ověřil, že stěžovatel jako žalobní bod výslovně neuvedl,
že mělo být zkoumáno, zda aplikace výjimky z poskytnutí dotace splňuje podmínky objektivního
a nediskriminačního kritéria ve smyslu čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách.
V replice k vyjádření žalovaného k žalobě ze dne 23. 5. 2017 toliko stručně popsal předmět své
činnosti, což zopakoval i v podání nazvaném „doplnění žaloby“ ze dne 6. 8. 2018. Nelze proto
městskému soudu vytýkat, že svoje úvahy tímto směrem nezaměřil. Nejvyšší správní soud
pro úplnost připomíná, že nepřezkoumatelnost rozsudku není závislá na subjektivní představě
účastníka řízení o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn. Jedná se o objektivní vadu,
která kasačnímu soudu znemožňuje přezkum napadeného rozhodnutí. Takovou vadou napadený
rozsudek netrpí.
[50] V případě, že Nejvyšší správní soud ruší rozsudek městského soudu a současně ruší
i rozhodnutí správního orgánu, je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí městského soudu
(§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační stížnosti
tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě jediným
výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s. (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 – 98).
[51] Jelikož stěžovatel dosáhl zrušení správního rozhodnutí, měl z procesního hlediska úspěch
ve věci a náleží mu tak dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. náhrada nákladů řízení
vůči žalovanému. Žalovaný úspěch ve věci neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení
(§60 odst. 1 s. ř. s. a contrario, ve spojení s §120 s. ř. s.).
[52] Náklady řízení jsou v prvé řadě tvořeny částkou 8 000 Kč, kterou stěžovatel zaplatil
na soudních poplatcích (soudní poplatek za žalobu ve výši 3 000 Kč a soudní poplatek za kasační
stížnost ve výši 5 000 Kč).
[53] Stěžovatel nebyl v řízení o žalobě zastoupen a ze spisu městského soudu nevyplývají ani
jiné náklady (vyjma soudního poplatku), které by mu v tomto řízení prokazatelně vznikly.
V řízení o kasační stížnosti byl stěžovatel zastoupen advokátem Mgr. Janem Lipavským,
který učinil dva úkony právní služby spočívající v převzetí a přípravě zastoupení a podání kasační
stížnosti [§11 odst. 1 písm. a) a písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif) – dále jen „advokátní
tarif“]. Za ně mu náleží mimosmluvní odměna ve výši 2 x 3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d)
advokátního tarifu, ve spojení s §7 bodem 5. téhož předpisu] a paušální náhrada hotových výdajů
ve výši 2 x 300 Kč (§13 odst. 4 advokátního tarifu). Celkem tedy mimosmluvní odměna
a paušální náhrada hotových výdajů zástupce v řízení o kasační stížnosti činí částku 6 800 Kč.
Zástupce stěžovatele nedoložil, že je plátcem DPH (§14a advokátního tarifu).
[54] Celkové důvodně vynaložené náklady stěžovatele činí 14 800 Kč (8 000 Kč +
6 800 Kč). Proto Nejvyšší správní soud uložil procesně neúspěšnému žalovanému povinnost
zaplatit tuto částku úspěšnému stěžovateli na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
a o žalobě, a to k rukám jeho zástupce. Ke splnění této povinnosti stanovil Nejvyšší správní soud
přiměřenou lhůtu třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku (výrok III. tohoto rozsudku).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky
(§53 odst. 3 s. ř. s.)
V Brně dne 30. října 2020
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu