ECLI:CZ:NSS:2020:4.ADS.423.2019:70
sp. zn. 4 Ads 423/2019 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: JUDr. J. J., M., Ph.D., zast.
Mgr. Janou Tempírovou, advokátkou, se sídlem Václavské náměstí 777/12, Praha 1, proti
žalovanému: náměstek ministra vnitra pro státní službu, se sídlem Jindřišská 34, Praha 1, o
žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 7. 2018, č. j. MV-48713-3/OSK-2018, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 10. 2019, č. j. 11 Ad
17/2018 - 66,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Rozhodnutím státního tajemníka v Ministerstvu zemědělství (dále jen „služební orgán
prvního stupně“) ze dne 28. 2. 2018, č. j. 90/2018-MZE-11001-4, byl žalobce podle §60 odst. 1
písm. a) zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o státní službě“), s účinností ke dni 19. 3. 2018 odvolán ze služebního místa
představeného - náměstka pro řízení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce v Ministerstvu
zemědělství (výrok I.). Podle §61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě byl žalobce s účinností
ode dne 19. 3. 2018 převeden na služební místo vedoucího oddělení správy budov v Ministerstvu
zemědělství, v oboru služby 4. Hospodaření s majetkem státu a jeho privatizace, se službou
na služebním místě na dobu neurčitou, se služebním označením vrchní ministerský rada - vedoucí
oddělení, se služebním působištěm v Praze a nástupem do služby na služebním místě
dne 19. 3. 2018 (výrok II.). Žalobce byl s účinností ode dne 19. 3. 2018 zařazen do 14. platové
třídy, 7. platového stupně a byl mu určen měsíční plat v celkové výši 76.100 Kč, který tvoří
platový tarif ve výši 35.900 Kč, osobní příplatek ve výši 30.200 Kč a příplatek za vedení ve výši
10.000 Kč (výrok III.).
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 2. 7. 2018, č. j. MV-48713-3/OSK-2018, podle §90 odst. 5
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, odvolání žalobce zamítl
a rozhodnutí služebního orgánu prvního stupně potvrdil.
[3] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 10. 10. 2019,
č. j. 11 Ad 17/2018 - 66, žalobu proti rozhodnutí žalovaného zamítl.
[4] V odůvodnění tohoto rozsudku městský soud poukázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 9. 10. 2019, č. j. 8 Ads 301/2018 - 45, na jehož základě přezkoumal příslušné
rozhodnutí vlády České republiky o systemizaci i na něho navazující služební předpis.
Uvedl, že v rámci tohoto přezkumu byl oprávněn jen posoudit, zda k systemizaci a souvisejícím
změnám došlo zákonným způsobem, zda změny sledovaly legitimní cíl a zda nejsou dány
konkrétní okolnosti svědčící o účelovosti zvoleného postupu či o šikanózním
nebo diskriminačním jednání ze strany služebních orgánů. Není však úlohou správního soudu
přezkoumávat, zda zvolená organizační struktura byla efektivní či dokonce zda neexistovala
vhodnější varianta.
[5] Na základě takto vymezeného rozsahu přezkumu dospěl městský soud k závěru, že příslušné
akty nejsou nezákonné. Legitimní cíl systemizace městský soud dovodil zejména z e-mailu, který
ministr zemědělství zaslal zaměstnancům ministerstva. V něm uvedl, že personální změny
jsou činěny na základě přání předsedy vlády, který si přeje úspory a zeštíhlující organizační změny.
K otázce účelovosti a diskriminační povahy organizačního opatření městský soud uvedl,
že na jeho údajný záměr spočívající v odchodu žalobce z ministerstva nelze usuzovat jen kvůli
členství tohoto představeného v politické straně KDU-ČSL. Žalobce přitom ničím nedoložil,
že právě to byl hlavní důvod systemizace. Městskému soudu pak nepřísluší doplňovat
argumentaci žalobce či složitě zjišťovat, kdo byl v rámci organizačních opatření odvolán
a jaká byla politická příslušnost dotčených úředníků.
[6] Tvrzení žalobce o tom, že mu není zřejmé, kdy a jakým úkonem bylo jeho služební
místo zrušeno, považoval městský soud za účelové. Uvedl přitom, že služební místo, které
žalobce zastával, bylo zrušeno v důsledku systemizace ke dni 1. 1. 2018. Vycházel
přitom z přílohy vládního usnesení, jímž byla schválena předmětná systemizace. V ní se výslovně
uvádí, že v jejím rámci má být zrušena žalobcem vedená sekce i místo náměstka pro řízení
této sekce. Městský soud sice přisvědčil žalobci v tom, že následně přijatý služební předpis
výslovně neuvádí, která služební místa se ruší. Považoval však za nepochybné, že spolu
se zánikem sekce zaniká i místo jejího představeného. Městský soud rovněž uvedl, že systemizace
i následná organizační struktura služebních úřadů jsou zpravidla připravovány současně,
přičemž po schválení systemizace již služební orgány nemají možnost se od ní v podstatných
aspektech odchýlit. Proto není možné z absence zmínky o služebním místě žalobce v příslušném
služebním předpise dovodit, že nebylo zrušeno, neboť jeho zánik jednoznačně předvídala
již samotná systemizace.
[7] K otázce zákonnosti úpravy dříve přijaté systemizace městský soud uvedl, že takový postup
není v rozporu se zákonem. Požadavek vyjádřený v §17 odst. 3 zákona o státní službě slovy
„systemizaci schvaluje vláda na následující kalendářní rok“ podle městského soudu neznamená,
že jednou schválenou systemizaci již není možné měnit. Zaručuje jen to, že postupem podle §17
zákona o státní službě je možné schvalovat, případně upravit systemizaci na další kalendářní rok.
Cílem tohoto ustanovení je zajištění stability státní správy tím, že omezuje možnosti vlády
České republiky měnit již účinnou systemizaci na aktuální kalendářní rok. Nebrání však tomu,
aby se systemizace na další kalendářní rok postupem podle §17 zákona o státní službě
schvalovala či upravovala.
[8] Ohledně převedení žalobce na jiné služební místo městský soud dospěl k závěru, že zákon
o státní službě k převedení nevyžaduje souhlas úředníka, ani nezakazuje jeho převedení o dvě
platové třídy níže. Pozici vedoucího oddělení správy budov pak městský soud považoval
pro žalobce za vhodnou zejména proto, že v rámci své předchozí funkce řídil i odbory, které
se touto činností zabývaly, a jedná se tak o obdobnou pracovní náplň. Ani ve snížení osobního
příplatku z důvodu menší náročnosti nové správní činnosti městský soud neshledal argument
svědčící o nevhodnosti služebního místa, na něhož byl žalobce převeden.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[9] Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou
blanketní kasační stížnost, kterou ve stanovené lhůtě doplnil. Touto kasační stížností napadá
rozsudek městského soudu z důvodů uvedených v ustanoveních §103 odst. 1 písm. a), b) a d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[10] Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že městský soud nepodrobil dostatečnému
přezkumu usnesení vlády České republiky, jímž byla schválena předmětná systemizace.
Tvrdil, že městský soud v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2019,
č. j. 8 Ads 301/2018 - 45, odmítl řádně přezkoumat toto usnesení jako podkladové rozhodnutí
ve smyslu §75 odst. 2 věty druhé s. ř. s., takže posouzení uvedené otázky bylo nedostatečné.
Městský soud zejména vůbec neuvedl, jaké okolnosti bral v úvahu z hlediska zákonnosti
systemizace.
[11] Dále stěžovatel namítl, že neexistuje žádné rozhodnutí či vnitřní předpis, který by výslovně
rušil jím vedenou sekci či jeho služební místo. Tvrdí, že jejich zrušení nevyplývá ze samotné
systemizace, neboť ta danou otázku ze zákona řeší na méně podrobné úrovni. Ani skutečnost,
že v systemizaci je předpokládán zánik dvou sekcí a zřízení jedné nové tak ještě neznamená,
že služební místo stěžovatele musí být zrušeno, jelikož tento účel lze naplnit i jinak.
Ke zrušení stěžovatelova služebního místa nedošlo ani navazujícím služebním předpisem,
neboť tuto skutečnost nelze dovodit jen z toho, že příslušná sekce není uvedena v jeho příloze
upravující organizační strukturu resortu. Tento předpis byl navíc přijat ještě před vstupem
systemizace v účinnost, a nemohl tedy představovat řádný podklad pro zánik stěžovatelem řízené
sekce. Stěžovatel navíc odmítá závěr městského soudu, že spolu se zrušením sekce automaticky
zaniká i místo jejího představeného. Z těchto důvodů dospívá stěžovatel k závěru,
že jeho služební místo nebylo řádně zrušeno, z čehož vyplývá, že se nemohlo jednat o důvod
pro jeho odvolání z této pozice. Stěžovatel tak odmítá názor městského soudu,
podle něhož je tato linie argumentace ryze účelová, neboť mu muselo být zřejmé,
co je přijímanými opatřeními sledováno, a že jím řízená sekce byla ke dni 1. 1. 2018 zrušena.
[12] Stěžovatel dále namítá, že přijatá systemizace je nezákonná, a to jak z formálních důvodů,
tak z důvodů materiálních. Z formálního hlediska stěžovatel vládě České republiky vytýká,
že systemizaci přijímala v situaci, kdy jí dosud nebyla vyslovena důvěra Poslaneckou sněmovnou,
kterou nakonec vůbec nezískala, a neměla tak vůbec právo přijímat takto zásadní organizační
změny. Navíc na rok 2018 již byla systemizace řádně schválena předchozí vládou.
Nově nastoupivší vláda tak nemohla opětovně přijímat systemizaci podle §17 zákona o státní
službě. Jedinou zákonnou možností byl postup podle §18 zákona o státní službě, který
je však možné uplatnit až po vstupu systemizace v účinnost. Postup vlády České republiky
při změně systemizace tak nemá žádný zákonný podklad, a je proto v rozporu s čl. 2 odst. 3
Ústavy České republiky. Stěžovatel rovněž namítá, že nebyl dodržen postup podle §19 zákona
o státní službě, neboť návrh organizační struktury služebního úřadu nebyl řádně projednán
s Ministerstvem vnitra. Přitom za řádně projednané nelze považovat organizační opatření, které
bylo Ministerstvu vnitra předloženo ještě před schválením systemizace.
[13] Z materiálního hlediska stěžovatel namítá, že systemizace nevycházela ze závazných pravidel
pro organizaci služebních úřadů tak, aby byl zajištěn řádný výkon působnosti služebního úřadu,
jak vyžaduje §17 zákona o státní službě. Vládou České republiky udávaný důvod, tedy úspory
a zeštíhlující opatření, je z hlediska zákonného požadavku nedostatečný. V této souvislosti
stěžovatel vytýká městskému soudu, že při zkoumání zákonnosti důvodů systemizace
se nekriticky spokojil s odkazem na e-mail ministra zemědělství rozeslaný zaměstnancům
služebního úřadu. Vláda České republiky dále systemizaci nepodpořila analýzou současného stavu
či rozborem případných nedostatků a nijak se nezabývala tím, jak by příslušná organizační
opatření mohla přispět k řádnému výkonu působnosti služebního úřadu. Z materiálu,
jenž je přílohou vládního usnesení, přitom vyplývá, že na Ministerstvu zemědělství v důsledku
systemizace k žádným úsporám dojít nemělo. Členové vlády následně činili kroky, které
byly s proklamovaným záměrem ve zřejmém rozporu. Například ministr zemědělství zrušené
místo tiskové mluvčí nahradil externí poradkyní s několikanásobným honorářem.
Rovněž stěžovatel poukazuje na skutečnost, že přijatá systemizace nabyla nijak navázána na státní
rozpočet.
[14] Výše uvedené je podle stěžovatele důsledkem toho, že systemizace byla ze strany vlády České
republiky účelová a sledovala nezákonný cíl zbavit se politicky nespolehlivých osob na vedoucích
místech ve státní službě. Stěžovatel přitom nesouhlasí se závěrem městského soudu,
že v projednávané věci nejsou dány konkrétní okolnosti, které by vyvolávaly reálné podezření
z účelovosti systemizace. Kromě výše uvedeného poukazuje stěžovatel i na to, že předmětným
organizačním opatřením byli postiženi převážně lidé spojení s politickými stranami odlišnými
od politického hnutí ANO 2011, které novou vládu sestavovalo. Dále poukazuje na překotnost
přijímaných úprav systemizace (v rámci dnů od jmenování vlády České republiky), ignorování
služebních předpisů upravujících projednání systemizace, značný rozsah zásahů do dřívější
systemizace, nekoncepčnost a neodůvodněnost nové podoby systemizace ve světle předchozích
auditů, vágní zdůvodnění úprav systemizace a odstranění stěžovatele z jeho stávajícího služebního
místa navzdory tomu, že on i jeho sekce byli hodnoceni velmi pozitivně. Organizační opatření
rovněž nevedla ke změně náplně činnosti žádného z řadových státních zaměstnanců ani objemu
platových prostředků, přičemž již k 1. 4. 2018 byla organizační struktura navrácena do původního
stavu.
[15] K údajné účelovosti systemizace stěžovatel dále uvedl, že vládou České republiky uvedené
zdůvodnění je v rozporu s principy moderního řízení. Pouhým snížením počtu sekcí
totiž nelze dosáhnout zefektivnění řízení. Právě naopak, tím, že stejný počet zaměstnanců
bude řídit menší počet manažerů, dojde bez dalších organizačních opatření (jež však přijata
nebyla) k zahlcení manažerů. Takto došlo ke sloučení dvou největších sekcí na ministerstvu,
přestože žádný z auditů prováděných v období let 2014 až 2017 takovou potřebu neshledal.
Všechny činnosti, agendy i dosavadní podřízení obou odvolaných náměstků pokračují
ve své činnosti bez jakékoliv změny a jen jsou formálně začleněni do jiné sekce. Systemizace
byla již dne 1. 4. 2018 navrácena do původní podoby, avšak stěžovatel byl v této době dva týdny
převeden na nižší pozici, z níž se nemůže účastnit výběrového řízení na místo vedoucího sekce.
[16] Ohledně převedení na jiné služební místo vznáší stěžovatel další námitky. Městskému soudu
vytýká, že bez jakéhokoliv zdůvodnění přijal tvrzení žalovaného, že místo vedoucího oddělení
správy budov bylo jediné volné místo, které bylo pro něho vhodné. Poukazuje přitom zejména
na vytvořené služební místo náměstka nově vzniklé sekce, k čemuž došlo formou faktického
spojení dvou zrušených sekcí, místo ředitele odboru kanceláře ministra, místo vedoucího
oddělení resortních organizací či místo ředitele odboru zahraničně obchodní spolupráce.
Při hodnocení vhodnosti služebního místa vedoucího oddělení správy budov si městský soud
vystačil s nepřijatelnou úvahou, že je pro stěžovatele vhodné, neboť spadá do sekce, kterou řídil,
aniž by se zabýval konkrétní pracovní náplní nové pozice. Upřednostnil tak hodnocení vhodnosti
z pohledu služebního úřadu, aniž by se však zabýval hodnocením vhodnosti z pohledu
stěžovatele. Městský soud se rovněž nijak nevypořádal s tím, že služební orgán považoval
toto služební místo za nevhodné pro druhého z odvolávaných náměstků, přestože jde o osobu
srovnatelného věku, služebního hodnocení i služebního zařazení, která má navíc technické
vzdělání. To je vzhledem k náplni správních činností pro danou pozici vhodnější, než vzdělání
právnické, jímž disponuje stěžovatel.
[17] Městskému soudu stěžovatel vytkl rovněž způsob, jakým se vypořádal s jeho námitkou
nerespektování systematiky platových tříd při jeho přeřazení na jinou pozici. Jediná nižší platová
třída vhodná pro odvolávaného náměstka je podle stěžovatele 15. třída, protože v jejím rámci
dochází rovněž ke komplexní koordinaci koncepcí na celostátní úrovni. Přeložení náměstka
ministra v důsledku změny organizační struktury do nižší než 15. platové třídy je tak v rozporu
s dlouhodobým výkladem služebních orgánů opírajícím se i o přílohu k zákonu o státní službě.
Takový postup by rovněž byl nepřijatelný v rámci změny účinné systemizace podle §18 zákona
o státní službě, což je podle stěžovatele také jeden z důvodů, proč vláda České republiky
s přijímáním systemizace tak spěchala. Stěžovatel také zpochybňuje přiznaný osobní příplatek
ve výši 40 % jeho nového platu, tedy ve stejné procentuální výměře, jakou pobíral. Tvrdí,
že vzhledem k jeho přeřazení o dvě platové třídy níže a nadstandardní kvalifikaci pro výkon nové
funkce by měla být procentuální výměra osobního příplatku vyšší. Městský soud se však s touto
jeho argumentací nevypořádal.
[18] Stěžovatel rovněž odmítá způsob, jakým se městský soud vypořádal s jeho námitkou
diskriminace z důvodu politického přesvědčení. Domnívá se, že tuto námitku vnesl
dostatečně určitě. Vzhledem k tomu, že se jedná o námitku diskriminace, má stěžovatel
za to, že důkazní břemeno leželo na žalovaném. Za této situace proto není přijatelné, aby městský
soud k této námitce konstatoval, že stěžovatel neunesl své důkazní břemeno. A to tím spíše,
pokud jej městský soud ani nevyzval k doplnění jeho tvrzení či důkazních návrhů.
V této souvislosti stěžovatel tvrdí, že ze čtrnácti náměstků spojených s politickou stranou
KDU-ČSL jich brzy po nástupu vlády politického hnutí ANO 2011 bylo v důsledku
organizačních změn odvoláno jedenáct. Ostatní odvolávaní náměstci pak byli spojeni především
s politickou stranou ČSSD.
[19] Nad rámec výše uvedeného stěžovatel v kasační stížnosti shrnuje své zkušenosti a zjištění
z jeho působení ve státní správě a jeho názory na platnou právní úpravu. Vyjadřuje domněnku,
že k více než 99 % odvolání vedoucích představitelů státní služby dochází v důsledku skutečných
či fiktivních organizačních změn, protože je to pro vládu České republiky nejjednodušší postup.
V této souvislosti vyzývá správní soudy, aby v této otázce zaujaly striktnější přístup
než v pracovněprávní oblasti, a to i s odkazem na účel zákona o státní službě. Připomíná,
že tento zákon měl zajistit větší nezávislost státní správy na politické moci, což významným
způsobem přispívá k řádnému fungování demokratického právního státu. Tento cíl však zůstane
pouhou prázdnou proklamací, bude-li mít vláda České republiky pravomoc nadále libovolně
odvolávat úředníky pod rouškou organizačních změn. Správní soudy by proto měly důsledně
zkoumat, zda organizační změny nejsou jen účelovým zneužitím zákona ve snaze zbavit
se nepohodlných úředníků.
[20] S ohledem na uvedené skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[21] Žalovaný se ve vyjádření zcela ztotožnil s rozsudkem městského soudu a navrhl zamítnutí
kasační stížnosti. Městský soud podle jeho názoru dostál svým povinnostem z hlediska rozsahu
přezkumu systemizace i podrobnosti a přesvědčivosti odůvodnění rozsudku.
[22] Ke stěžovatelovým námitkám žalovaný uvedl, že jeho služební místo bylo zrušeno
v důsledku přijaté systemizace, jejíž součástí byl i návrh nové organizační struktury služebního
úřadu. Námitky stěžovatele v této oblasti žalovaný považuje za účelové hraní se slovy. Stěžovateli
muselo být nejpozději od 4. 1. 2018 jasné, že jeho služební místo je zrušeno z důvodu
systemizace, neboť toho dne s ním bylo zahájeno řízení o odvolání ze služebního místa
představeného. Stejně tak žalovaný odmítá i námitku účelovosti systemizace, označuje
ji za spekulativní i nedostatečně odůvodněnou a má za to, že městský soud se s ní řádně
vypořádal.
[23] K námitce stěžovatele o přijetí systemizace vládou České republiky bez důvěry Poslanecké
sněmovny žalovaný uvedl, že neexistuje žádné přesné vymezení pravomocí takovéto
prozatímní vlády. Obecně však podle žalovaného panuje shoda na tom, že vláda České republiky
by se v této situaci měla vyvarovat zásadních a nevratných kroků. Schválení systemizace
však za takové opatření žalovaný nepovažuje, neboť se jedná o standardní vládní rozhodnutí,
jehož důsledky je navíc možné zákonným postupem následně opět případně navrátit
do původního stavu.
[24] Ohledně převedení stěžovatele na jiné služební místo žalovaný odmítl, že převedení
z 16. do 14. platové třídy není možné. Rovněž stěžovatel nemá nárok na převedení na konkrétní
služební místo. Žalovaný přitom odmítá argumentaci §18 zákona o státní službě,
neboť ten se na danou situaci za žádných okolností vztahovat nemůže. V ní totiž došlo
k odvolání ze služebního místa představeného v důsledku organizačního opatření schváleného
před účinností systemizace na následující kalendářní rok. Ke snížení osobního příplatku žalovaný
uvedl, že musel postupovat v souladu se zásadou rovnosti v odměňování a zajistit, aby stěžovatel
neměl na své nové pozici výrazně vyšší plat než ostatní úředníci na obdobných pozicích.
III. Posouzení kasační stížnosti
[25] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Stěžovatel v kasační stížnosti označil důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b)
a d) s. ř. s.
[26] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[27] Podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu vady řízení spočívající
v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech
nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který
ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
[28] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu nepřezkoumatelnosti
spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem,
mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
III./1. Přezkoumatelnost napadeného rozsudku
[29] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval kasační námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Její důvodnost by totiž sama o sobě postačovala k zrušení rozsudku městského soudu
bez nutnosti posouzení jeho zákonnosti. Nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů
jsou zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil
při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal
s argumenty účastníků řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52) nebo v nichž zcela opomenul vypořádat některou z námitek
uplatněných v žalobě (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs
135/2004 - 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74).
[30] V posuzované věci napadený rozsudek všechny tyto požadavky splňuje. Městský soud
se totiž v jeho odůvodnění na základě žalobních námitek řádně a srozumitelně vypořádal
se všemi aspekty rozhodnutí služebního orgánu prvního stupně i rozhodnutí žalovaného
o odvolání. Řádně ve smyslu §75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. přezkoumal i závazné podklady
žalobou napadeného rozhodnutí, jímž byly příslušné usnesení vlády České republiky
o systemizaci a navazující služební předpis o organizaci služebního úřadu. Vysvětlil,
že je oprávněn posoudit systemizaci jen z hlediska způsobu jejího přijetí, legitimity a okolností,
které by mohly svědčit o účelovém, šikanózním nebo diskriminačním jednání ze strany
služebního orgánu. V rámci takto vymezeného rozsahu soudního přezkumu dovodil soulad
podkladových úkonů s ustanovením §17 odst. 3 zákona o státní službě, které podle jeho názoru
umožňuje upravit již schválenou systemizaci na další kalendářní rok. Legitimní cíl systemizace
spatřoval v úsporách na platech úředníků a zeštíhlení organizační struktury služebních úřadů.
Námitce o účelovosti a diskriminační povaze organizačních změn nepřisvědčil, neboť politická
příslušnost stěžovatele sama o sobě nesvědčí o záměru dosáhnout jeho odchodu z ministerstva
a navíc takovou motivaci schválení systemizace ani účinně netvrdil.
[31] Městský soud v dostatečné míře posoudil také zákonnost výroků služebního orgánu prvního
stupně o převedení stěžovatele na jiné služební místo a o jeho nových platových náležitostech.
Pominutí dílčích tvrzení, že služební místo vedoucího oddělení správy budov v Ministerstvu
zemědělství by bylo vhodnější obsadit druhým z odvolaných náměstků a že vzhledem
k nadstandardní kvalifikaci pro tuto pozici měla být stěžovateli přiznána vyšší procentuální
výměra osobního příplatku, neznamená zásadní pochybení. Správní soudy totiž nemají povinnost
reagovat na každé tvrzení žalobce a obsáhle je vyvracet, neboť jejich úkolem je vypořádat
se s obsahem a smyslem žalobní argumentace, jak se uvádí například v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 - 19. Podstatné je, aby se soud
v rozhodnutí zabýval všemi stěžejními námitkami žalobce, což může v některých případech
konzumovat i vypořádání dílčích a souvisejících námitek (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 - 33. V daném směru tak postačilo, když městský
soud objasnil, proč považuje nové služební místo pro stěžovatele za vhodné a výši jeho osobního
příplatku za dostatečnou. Dále vysvětlil, že zákon o státní službě nezakazuje převedení státního
zaměstnance odvolaného z dosavadního služebního místa představeného na jiné služební místo
s nižší platovou třídou, čímž se v kombinaci s úvahou o vhodnosti nové pozice s náplní
odpovídající 14. platové třídě vypořádal i s tvrzením stěžovatele, podle něhož měl být zařazen
do 15. platové třídy.
[32] Lze tedy shrnout, že rozsudek městského soudu i přes jeho určité dílčí nedostatky obsahuje
rozhodné důvody pro v něm učiněné závěry. S těmito důvody ostatně stěžovatel polemizuje,
což by v případě jejich absence nebylo možné. Napadený rozsudek je tedy přezkoumatelný.
[33] Proto se Nejvyšší správní soud mohl zabývat zákonností rozsudku městského soudu
i řízením, které předcházelo rozhodnutí žalovaného.
III./2. Rozsah soudního přezkumu systemizace a organizační struktury služebního úřadu
[34] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil relevantní skutečnosti vztahující se k výroku I.
rozhodnutí služebního orgánu prvního stupně, kterým byl stěžovatel s účinností od 19. 3. 2018
odvolán ze služebního místa představeného - náměstka pro řízení sekce 1. náměstka
ministra - správní sekce v Ministerstvu zemědělství za použití §60 odst. 1 písm. a) zákona o státní
službě.
[35] Podle tohoto ustanovení ten, kdo představeného na dané služební místo jmenoval, jej z tohoto služebního
místa odvolá, jen pokud došlo ke zrušení služebního místa představeného. Ke zrušení služebního místa
představeného může dojít v důsledku změny organizační struktury služebního úřadu v návaznosti
na systemizaci schválenou vládou České republiky, jak vyplývá z §17 až 19 zákona o státní
službě.
[36] Podle §17 odst. 1 zákona o státní službě systemizace vychází ze závazných pravidel pro organizaci
služebních úřadů tak, aby byl zajištěn řádný výkon působnosti služebního úřadu, a stanoví pro každý služební
úřad
a) počet služebních míst státních zaměstnanců, kteří nejsou představenými, klasifikovaných platovými třídami,
b) počet služebních míst představených klasifikovaných platovými třídami,
c) objem prostředků na platy státních zaměstnanců,
d) počet služebních míst, u kterých je s ohledem na ochranu veřejného zájmu nezbytným požadavkem státní
občanství České republiky,
e) počet služebních míst, u kterých se stanoví zákaz se po skončení služebního poměru přímo nebo nepřímo podílet
na podnikání nebo jiné činnosti podnikatelů nebo být jejich společníkem nebo členem v oboru, který je shodný
s příslušným oborem služby, nebo být v pracovním nebo obdobném poměru k podnikateli v takovém oboru.
[37] Podle §17 odst. 2 zákona o státní službě návrh systemizace vypracuje Ministerstvo vnitra v dohodě
s Ministerstvem financí na základě návrhů služebních orgánů, které mu je v termínu stanoveném Ministerstvem
vnitra předkládají prostřednictvím příslušných ústředních správních úřadů. Při vypracování návrhu systemizace
ministerstva nebo jemu podřízeného služebního úřadu se postupuje v součinnosti s příslušným členem vlády,
v případě systemizace Úřadu vlády v součinnosti s vedoucím Úřadu vlády, a pokud jde o část systemizace týkající
se státních zaměstnanců zařazených v útvaru podřízeném členovi vlády, s tímto členem vlády.
V případě Ministerstva vnitra návrh systemizace vypracovává státní tajemník v součinnosti s ministrem vnitra,
a pokud jde o část systemizace týkající se sekce pro státní službu, též v součinnosti s náměstkem pro státní službu;
návrh systemizace předkládá státní tajemník.
[38] Podle §17 odst. 3 zákona o státní službě systemizaci schvaluje vláda na následující kalendářní rok.
Návrh systemizace předkládá vládě ministr vnitra. Vláda je oprávněna upravit v souvislosti se schvalováním
systemizace organizační strukturu služebního úřadu.
[39] Podle §18 zákona o státní službě změna systemizace poté, co nabyla účinnosti, je-li jejím důsledkem
změna počtu služebních míst, objemu prostředků na platy státních zaměstnanců nebo změna platové třídy státního
zaměstnance o více než jednu třídu dolů nebo o dvě třídy nahoru, je přípustná, jen dojde-li ke změně působnosti
správního úřadu nebo k podstatné změně podmínek, za kterých byla systemizace schválena; ustanovení §17
odst. 2 a 3 se použije obdobně.
[40] Podle §19 odst. 1 zákona o státní službě služební orgán zpracuje podle systemizace návrh organizační
struktury služebního úřadu nebo její změny a prostřednictvím příslušného ústředního správního úřadu jej předloží
Ministerstvu vnitra k vyjádření. Nevyjádří-li se Ministerstvo vnitra k návrhu do 30 dnů od jeho předložení,
považuje se návrh za schválený. Pokud služební orgán nezohlední vyjádření Ministerstva vnitra,
může Ministerstvo vnitra návrh předložit k rozhodnutí vládě, jinak se po uplynutí 15 dnů od vyjádření považuje
návrh za schválený.
[41] Podle §19 odst. 2 zákona o státní službě nedojde-li v důsledku schválení organizační struktury
nebo její změny ke skončení služebního poměru nebo odvolání ze služebního místa představeného, schvaluje
organizační strukturu nebo její změnu státní tajemník nebo služební orgán v nadřízeném služebním úřadu,
a není-li nadřízený služební úřad, vedoucí služebního úřadu.
[42] Povahou systemizace a organizační struktury služebního úřadu se zabýval Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 9. 10. 2019, č. j. 8 Ads 301/2018 - 45, v řízení o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu, který stejný stěžovatel spatřoval ve vládním
usnesení o úpravě systemizace. Na jejím základě bylo zrušeno jeho služební místo představeného,
z něhož byl následně odvolán nyní přezkoumávaným rozhodnutím služebního orgánu.
[43] Podle tohoto judikátu zákon o státní službě nestanoví, že by schválení systemizace
nebo organizační struktury služebního úřadu vedlo k zásahu do práv a povinností konkrétního
státního zaměstnance, například tak, že by již těmito úkony docházelo ke změně jeho služebního
zařazení. Ostatně se jedná pouze o obecné interní organizační akty dopadající na předem neurčitý
okruh adresátů, na čemž nemůže nic změnit ani to, že v některých případech lze již z těchto aktů
zjistit, kterých konkrétních osob se budou týkat. K zásahu do práv a povinností státního
zaměstnance může schválení systemizace i organizační struktury vést, což je ostatně i jejich cílem,
nicméně se jedná o dotčení nepřímé, neboť k přímému dotčení dochází až vydáním rozhodnutí
ve věcech státní služby, jakým je také odvolání ze služebního místa přestaveného.
Jelikož tedy systemizace ani její případné úpravy nemohou zasahovat do práv a povinností
státního zaměstnance přímo, nejedná se o nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s.
ani o rozhodnutí podle §65 s. ř. s.
[44] Podle uvedeného rozhodnutí by však bylo v rozporu s garancemi vyplývajícími pro státní
zaměstnance z čl. 79 odst. 2 Ústavy České republiky a čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv
a svobod, pokud by nebylo možné přezkoumat nejen zákonnost samotného rozhodnutí
ve věcech služby zasahujících do práva veřejnou funkci vykonávat, ale také zákonnost postupů,
které jeho vydání předcházely. Opačný přístup by totiž vedl k možnosti použití schválení
systemizace a organizační struktury služebního úřadu k odvolání státního zaměstnance
či k jeho přeložení ze zastávané funkce bez splnění striktních zákonných podmínek
nebo se záměrem ho diskriminovat. Není možné připustit, aby prostřednictvím systemizace
nebo organizační struktury služebního úřadu bylo možné dosahovat protiprávních cílů,
byť k zásahu do práv a povinností státních zaměstnanců dojde až pozdějším rozhodnutím,
jehož obsah však bude předurčen příslušným organizačním dokumentem. Jako vhodný pro účely
přezkoumání systemizace či změny organizační struktury služebního úřadu se jeví institut
zakotvený v §75 odst. 2 větě druhé s. ř. s., podle něhož byl-li závazným podkladem
přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumává soud k žalobní námitce
také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon
samostatnou žalobou ve správním soudnictví. Systemizace totiž ve spojení s organizační strukturou
služebního úřadu představují podklady pro další rozhodování služebních orgánů, které
jsou jimi vázány při rozhodování o odvolání ze služebního místa představeného podle §60
odst. 1 písm. a) zákona o státní službě nebo o převedení státního zaměstnance na jiné služební
místo podle §61 odst. 1 písm. c) téhož zákona. Organizační dokumenty, jimiž dochází k zániku
služebních míst představených a dalších státních zaměstnanců, jsou tedy závaznými podklady
pro služební orgány rozhodující ve věcech státní služby.
[45] S ohledem na tyto úvahy dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 10. 2019, č. j. 8
Ads 301/2018 - 45, k závěru, že systemizace a organizační struktura služebního úřadu schválené
podle §17 a §19 zákona o státní službě jsou závaznými podklady pro rozhodnutí ve věcech
státní služby, které soud přezkoumává v souladu s §75 odst. 2 větou druhou s. ř. s. v řízení o
žalobě proti takovému rozhodnutí.
[46] Nejvyšší správní soud se dosud nezabýval rozsahem přezkumu těchto podkladových úkonů.
V rozsudku ze dne 29. 8. 2018, č. j. 2 As 68/2017 - 42, však ve vztahu k přezkumu organizační
změny vedoucí k rozhodnutí o propuštění vojáka ze služebního poměru podle §19 odst. 1
písm. e) zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání (dále jen „zákon o vojácích z povolání“),
uvedl, že veřejná správa, a tedy i ozbrojený sbor jako její specifická součást, má v zákonných
mezích široký prostor pro uspořádání své organizační struktury podle aktuálních potřeb,
přičemž její konkrétní podoba je věcí manažerského a velitelského rozhodnutí příslušných
funkcionářů. Správní soudy mohou zkoumat důvody, účelnost, vhodnost a další věcné parametry
zvolené organizační struktury jen ve výjimečných případech, například v souvislosti s konkrétními
a vážnými pochybnostmi vyvolávajícími podezření, že zvolená organizační struktura či její změna
má v rozporu se zněním §2 odst. 3 zákona o vojácích z povolání sloužit k šikaně či diskriminaci
a ve skutečnosti nemá žádný rozumný důvod. Rovněž tak v rozsudku ze dne 2. 7. 2014,
č. j. 3 Ads 107/2013 - 36, Nejvyšší správní soud dovodil, že rozhodnutí o organizační změně,
které je důvodem pro propuštění vojáka ze služebního poměru, musí sledovat zákonem
předvídané cíle a nesmí být v rozporu se zákazem diskriminace a zákazem zneužití práv
a povinností.
[47] V takovém případě je podle naposledy uvedeného judikátu nutné vycházet obdobně
ze závěrů vyplývajících z pracovněprávní judikatury, podle níž je možné se zabývat okolnostmi
organizačního opatření přijatého zaměstnavatelem až v rámci řízení o neplatnosti výpovědi
zaměstnanci z pracovního poměru. V něm je přitom možné přezkoumávat například
to, jestli rozhodnutí o organizační struktuře bylo přijato příslušným orgánem (srov. rozsudky
Nejvyššího soudu ze dne 11. 4. 2002, sp. zn. 21 Cdo 1105/2001, a ze dne 20. 11. 2012,
sp. zn. 21 Cdo 4521/2011, č. 23/2013 Sb. NS). Dále lze posuzovat, zda organizační
opatření sledovalo změnu úkolů zaměstnavatele, technického vybavení, snížení stavu
zaměstnanců za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo jinou organizační změnu, pomocí
níž měl být regulován počet zaměstnanců a jejich kvalifikační složení tak, aby zaměstnavatel
nadále zaměstnával jen takový počet zaměstnanců a v takovém kvalifikačním složení,
jaké odpovídá jeho potřebám, nebo zda podle svého obsahu nebo účelu ve skutečnosti
od počátku sledovalo jiné než deklarované cíle (srov. např. rozsudky Nejvyššího soudu
ze dne 27. 4. 2004, sp. zn. 21 Cdo 2204/2003, č. 54/2005 Sb. NS, ze dne 8. 12. 2009,
sp. zn. 21 Cdo 4999/2008, ze dne 24. 1. 2013, sp. zn. 21 Cdo 444/2012, či ze dne 24. 9. 2014,
sp. zn. 21 Cdo 3195/2013).
[48] Není přitom žádný důvod k širšímu rozsahu přezkumu systemizace a organizační struktury
služebního úřadu jako závazných podkladů pro rozhodnutí ve věcech státní služby,
než jak jej vymezila shora citovaná judikatura ve vztahu k organizačním změnám vedoucím
k příslušným personálním opatřením podle zákona o vojácích z povolání a v pracovněprávních
vztazích. Pokud totiž §17 odst. 1 písm. a), b) a c) zákona o státní službě svěřuje vládě
České republiky pravomoc stanovit počet služebních míst státních zaměstnanců
i představených klasifikovaných platovými třídami a objem prostředků na jejich platy
a na tuto systemizaci navazuje podle §19 odst. 1 téhož zákona organizační struktura služebních
úřadů, je zřejmé, že vrcholný orgán výkonné moci má pro uplatnění vlastní představy o podobě,
efektivitě a nákladnosti organizace státní služby vytvořen široký prostor, v rámci
něhož může rozhodovat také o snížení celkového počtu státních zaměstnanců
a jejich představených. Takovému postupu odpovídá i ustanovení §60 odst. 1 písm. a) a §61
odst. 1 písm. c) zákona o státní službě, která umožňují odvolání ze služebního místa
představeného a převedení státního zaměstnance na jiné služební místo v návaznosti
na provedení nové systemizace a organizační struktury služebního úřadu bez splnění dalších
podmínek. Navíc zrušení služebního místa státního zaměstnance z důvodu nové systemizace
může mít za následek i jeho zařazení mimo výkon služby z organizačních důvodů na dobu
nejdéle šesti měsíců, pokud nemůže být převeden na jiné služební místo, protože žádné vhodné
není volné, jak vyplývá z §62 zákona o státní službě. V případě marného uplynutí šestiměsíční
lhůty, po kterou byl státní zaměstnanec zařazen mimo výkon služby z organizačních důvodů,
pak dokonce služební orgán podle §72 odst. 1 písm. d) téhož zákona rozhodne o skončení
jeho služebního poměru.
[49] Zákon o státní službě tedy představeným ani dalším státním zaměstnancům neposkytuje
jistotu zachování stávajícího služebního místa. Naopak v případě schválení nové systemizace
a organizační struktury služebního úřadu umožňuje služební zařazení státních zaměstnanců
změnit a v krajních případech jejich služební poměr z organizačních důvodů ukončit.
V tom se zákon o státní službě neodlišuje od znění §19 odst. 1 písm. e) zákona o vojácích
z povolání, podle něhož musí být voják propuštěn ze služebního poměru, pokud pro něho
není v důsledku organizačních změn jiné služební zařazení. Také podle §52 písm. c) zákona
č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“),
může být dána výpověď zaměstnanci, stane-li se nadbytečným vzhledem k rozhodnutí
zaměstnavatele nebo příslušného orgánu o změně jeho úkolů, technického vybavení, o snížení
stavu zaměstnanců za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo o jiných organizačních změnách.
Rozdílná je pouze výše odstupného při skončení služebního poměru státního zaměstnance
z organizačních důvodů při nemožnosti nalézt pro něho jiné vhodné služební místo, která
je několikanásobně vyšší než při rozvázání pracovního poměru výpovědí danou zaměstnanci
taktéž kvůli organizačním změnám, jak vyplývá z ustanovení §72 odst. 2 zákona o státní službě
a §67 odst. 1 zákoníku práce. Ustanovení §73 zákoníku práce neobsahuje institut odvolání
vedoucího zaměstnance z organizačních důvodů, nicméně i na jejich základě může zaměstnavatel
takové personální opatření učinit, pokud jsou splněny další zákonné podmínky.
[50] I přes tyto drobné odlišnosti je nicméně zřejmé, že k zániku dosavadních služebních míst
představených a dalších státních zaměstnanců a v určitých případech také jejich samotného
služebního poměru dochází v důsledku organizačních opatření za obdobných podmínek
jako u vojáků z povolání nebo zaměstnanců v pracovním poměru. Není proto žádný důvod,
aby správní soudy přezkoumávaly systemizaci a organizační strukturu služebního orgánu
jako závazné podklady pro rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného
podle §60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě a rozhodnutí o převedení státního zaměstnance
na jiné služební místo podle §61 odst. 1 písm. c) téhož zákona v širším rozsahu,
než jak jej vymezila citovaná judikatura správních a civilních soudů ve vztahu k obdobným
institutům podle zákona o vojácích z povolání a zákoníku práce. Nejvyšší správní soud
přitom nepovažuje za potřebné zaujímat v tomto směru striktnější přístup oproti pracovněprávní
oblasti ani s ohledem na jeden z účelů zákona o státní službě, jenž spočívá v zajištění vyšší
nezávislosti státní služby na politické moci, čehož se domáhá stěžovatel v příslušné kasační
námitce. Jestliže totiž zákonodárce i při vědomí uvedeného cíle zákona o státní službě umožnil
schvalovat novou organizaci služebních úřadů a v návaznosti na ni snižovat počet služebních
míst představených a dalších státních zaměstnanců obdobným způsobem jako
v pracovněprávních vztazích, pak i správní soudy musejí platnou právní úpravu respektovat
a nemohou poskytovat širší ochranu těmto osobám před ztrátou jejich dosavadního postavení
v hierarchii státní služby.
[51] Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se závěrem městského soudu,
podle něhož v rámci přezkumu příslušného rozhodnutí vlády České republiky o systemizaci
a navazujícího služebního předpisu byl v dané věci oprávněn toliko posoudit, zda byly schváleny
zákonným způsobem, zda sledovaly legitimní cíl a zda existovaly konkrétní okolnosti svědčící
o účelovosti zvoleného postupu či o šikanózním nebo diskriminačním jednání ze strany
služebního orgánu. Takto vymezený rozsah přezkoumání závazných podkladů pro vydání
rozhodnutí o odvolání stěžovatele ze služebního místa představeného podle §60 odst. 1
písm. a) zákona o státní službě odpovídá roli vymezené správním soudům. Jejich úkolem
totiž není hodnotit vhodnost a efektivitu organizační struktury státní služby,
neboť tím by nepřípustně zasahoval do prostoru vymezeného výkonné moci. Povinností
správních soudů jako ochránců veřejných subjektivních práv je náležitě posoudit, zda příslušná
systemizace a organizační struktura služebního úřadu nejsou ve vztahu k následnému rozhodnutí
ve věcech státní služby výrazem libovůle služebních orgánů. Posouzení této eventuality ze strany
soudní moci zároveň poskytuje určitou ochranu před nežádoucími zásahy do apolitického
fungování státní služby, kterého se stěžovatel dovolává.
[52] Proto Nejvyšší správní soud k jednotlivým kasačním námitkám zkoumal, zda městský soud
správně posoudil všechny uvedené aspekty závazných podkladů pro vydání žalobou napadeného
rozhodnutí.
III./3. Zákonnost způsobu schválení příslušné úpravy systemizace a služebního předpisu
[53] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval způsobem schválení úpravy systemizace
a služebního předpisu, na jejichž základě byl stěžovatel podle §60 odst. 1 písm. a) zákona o státní
službě odvolán ze služebního místa představeného.
[54] Z obsahu správního spisu vyplývá, že usnesením vlády České republiky č. 737
ze dne 23. 10. 2017 byla podle §17 zákona o státní službě schválena s účinností od 1. 1. 2018
systemizace služebních a pracovních míst na rok 2018. Ještě před účinností této systemizace
došlo k jejím třem úpravám, a to vládními usneseními č. 821 ze dne 29. 11. 2017, č. 874
ze dne 6. 12. 2017 a č. 895 ze dne 22. 12. 2017. Naposledy uvedené usnesení vlády České
republiky (dále též „úprava systemizace ze dne 22. 12. 2017“) odkazuje na část III materiálu
č. 1316/17. V něm se uvádí, že návrhem na úpravu systemizace služebních a pracovních míst
s účinností od 1. 1. 2018 se mění dosud neúčinná systemizace schválená předchozími třemi
vládními usneseními. Systemizace služebních a pracovních míst dotčených služebních
úřadů se předkládá ke schválení v přílohách č. 1 a č. 2 části III materiálu č. 1316/17,
přičemž z důvodu ucelenosti údajů o ní je v přílohách uvedena systemizace i ostatních služebních
úřadů, u nichž ke změnám nedochází. V následujícím textu materiálu č. 1316/17 byly popsány
změny v jednotlivých služebních úřadech, které ve svých důsledcích ovlivnily systemizaci
služebních a pracovních míst. Tabulky umístěné v textu pak dokumentovaly rozdíl mezi platnou
systemizací s účinností od 1. 1. 2018 a předkládanými návrhy na její úpravu.
[55] Ve vztahu ke služebnímu úřadu Ministerstva zemědělství se v části III materiálu č. 1316/17,
který je součástí úpravy systemizace ze dne 22. 12. 2017, uvádí, že „je navrhována redukce počtu sekcí
úřadu ze současných 8 sekcí na 7. V souladu s moderními trendy řízení a znalostí specifického prostředí
ministerstva bylo rozhodnuto, aby se řízení vedení ministerstva více koncentrovalo do menšího počtu odborných
sekcí a bylo tak možné pružněji reagovat na změny. Navrhovaná optimalizace bude spočívat ve zrušení dvou
současných odborných sekcí, vytvoření jedné nové sekce a přesunutí některých vybraných útvarů do sekce státního
tajemníka. V rámci návrhu systemizace je navrhováno zrušení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce a sekce
ekonomiky a informačních technologií. V souvislosti se zrušením těchto dvou sekcí je navrhováno zrušení
systemizovaných míst náměstka při řízení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce a náměstka pro řízení sekce
ekonomiky a informačních technologií. Nově bude zřízena sekce právní a informačních technologií, kde bude nově
vytvořeno služební systemizované místo náměstka pro řízení sekce. Tato nová sekce bude tvořit se sekcí státního
tajemníka základní oporu vedení celého služebního úřadu. Jednotlivé odbory v rámci výše uvedené reorganizace
budou účelně přerozděleny mezi tyto dvě sekce“. Podle tabulky došlo ke snížení služebních míst
představených na Ministerstvu zemědělství o čtyři, z nichž jedno bylo v šestnácté platové třídě.
V příloze č. 1 části III materiálu č. 1316/17 jsou pak uvedeny celkové počty služebních míst
představených a dalších státních zaměstnanců podle platových tříd po úpravě systemizace.
[56] V návaznosti na úpravu systemizace ze dne 22. 12. 2017 státní tajemník v Ministerstvu
zemědělství služebním předpisem č. 10 ze dne 27. 12. 2017 (dále jen „služební předpis č. 10“)
upravil předchozí služební předpisy a stanovil s účinností k 1. 1. 2018 systemizaci tohoto
služebního úřadu, včetně služebních míst představených a dalších státních zaměstnanců,
jakož i organizační schéma Ministerstva zemědělství, které obsahovalo sedm sekcí zahrnující
i nově vytvořenou sekci právní a informačních technologií. Služební předpis č. 10
již tedy do organizační struktury služebního úřadu Ministerstva zemědělství nezahrnul předchozí
sekci 1. náměstka ministra - správní sekce ani sekci ekonomiky a informačních technologií.
[57] Stěžovatel byl tak odvolán ze služebního místa představeného na základě úprav již schválené
systemizace. Takový postup sice ustanovení §17 odst. 3 zákona o státní službě výslovně
nezmiňuje, nicméně podle jeho věty první schvaluje vláda České republiky systemizaci
na následující kalendářní rok. Po nabytí účinnosti systemizace, k níž dochází na počátku roku,
pro nějž byla schválena, pak znění §18 téhož zákona zakotvuje zásadu nepřípustnosti její změny,
která může být prolomena v určitých případech. Z těchto ustanovení zákona o státní
službě vyplývá, že se systemizace schvaluje s účinností až pro nadcházející kalendářní rok.
Proto i když tak vláda České republiky učiní formou několika usnesení, z nichž v pořadí první
stanoví podobu systemizace a následná ji upraví, jedná se stále o stejné organizační opatření
na příští roční období. Ustanovení §17 odst. 3 zákona o státní službě tak nevylučuje
pozdější úpravy již schválené systemizace, pokud k nim dojde do konce kalendářní roku,
v němž byla schválena struktura služebních úřadů na následující roční období.
[58] Lze tedy konstatovat, že úprava systemizace ze dne 22. 12. 2017, která zčásti pozměnila
původní vládní usnesení č. 821 ze dne 29. 11. 2017, nebyla schválena v rozporu se zákonem.
Na tomto závěru nemůže nic změnit ani nevhodnost přijetí úpravy systemizace na kalendářní rok
2018 až v závěru prosince předcházejícího roku. Znění §17 zákona o státní službě totiž nestanoví
žádnou lhůtu, do které by měla být systemizace na následující kalendářní rok schválena.
Navíc v posuzované věci byl stěžovatel odvolán ze služebního místa představeného až s účinností
ke dni 19. 3. 2018, a nikoliv bezprostředně po nabytí účinnosti systemizace na rok 2018,
takže mu byl dán dostatečný časový prostor pro reakci na zrušení jeho dosavadního služebního
místa představeného a přizpůsobení se této organizační změně.
[59] Úpravu systemizace ze dne 22. 12. 2017 nelze považovat za nezákonnou ani kvůli
tomu, že byla schválena vládou České republiky bez důvěry, kterou později v Poslanecké
sněmovně ani nezískala. Příslušná ustanovení čl. 62 písm. d), čl. 68 a čl. 73 Ústavy
České republiky nikterak neomezují vládu po přijetí její demise prezidentem republiky
nebo před získáním důvěry v Poslanecké sněmovně ve vykonávání jejích pravomocí. Ústavní
soud sice v nálezu ze dne 9. 2. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 6/07, uvedl, že postavení prozatímní vlády
je nutně ústavně omezujícím faktorem, který se musí projevit restriktivním přístupem ve vztahu
ke všem aktům jejího vládnutí. Nicméně konkrétní a všeobecně aplikovatelné omezení
exekutivních pravomocí takové vlády nebyla stanovena s tím, že budou vždy záležet na aktuálních
okolnostech případu a konkrétnímu vztahu mezi mocí zákonodárnou a výkonnou. Ústavní soud
v uvedeném judikátu naznačil nepřípustnost rozhodnutí přechodné vlády, které by mělo zásadní
a nevratné důsledky. Takovou povahu ani přesah do zákonodárné moci však proces schvalování
systemizace služebních a pracovních míst nemá, neboť se jedná o standardní a výlučnou
pravomoc vrcholného orgánu moci výkonné, která je odpovědná za řádný výkon působnosti
všech služebních úřadů z hlediska jejich personálního a finančního zajištění. Navíc systemizace
se schvaluje jen na roční období a i po nabytí účinnosti ji lze změnit, byť jen v zákonem
stanovených případech. Nejedná se tedy o exekutivní akt značného významu bez možnosti jeho
nápravy. Při schvalování úpravy systemizace ze dne 22. 12. 2017 tedy nebyla prozatímní vláda
ústavně omezena. To samé se týká i předchozí vlády České republiky, která schválila úpravu
systemizace na rok 2018 usnesením č. 874 ze dne 6. 12. 2017 poté, co prezident republiky přijal
o den dříve její demisi, kterou podala po skončení ustavující schůze nově zvolené Poslanecké
sněmovny.
[60] Z výše uvedené citace úpravy systemizace ze dne 22. 12. 2017 je zřejmé, že na jejím základě
došlo na Ministerstvu zemědělství k výslovnému zrušení sekce 1. náměstka ministra - správní
sekce a sekce ekonomiky a informačních technologií. V souvislosti se zrušením těchto dvou
odborných sekcí byla explicitně zrušena služební místa náměstka pro řízení sekce 1. náměstka
ministra - správní sekce a náměstka pro řízení sekce ekonomiky a informačních technologií.
Stěžovatelovo služební místo představeného tak výslovně zaniklo spolu se zánikem celé sekce,
kterou podle předchozí systemizace řídil. V navazujícím služebním předpise č. 10, kterým
byla upravena organizační struktura příslušného služebního úřadu, není uveden výčet zrušených
služebních míst. Nicméně v jeho příloze je nové organizační schéma, které stěžovatelem dosud
řízenou sekci neobsahovalo, jak již bylo zmíněno. Za této situace stěžovatel nemohl řídit
již neexistující organizační jednotku. Proto se nelze ztotožnit s jeho tvrzeními, že zrušení
jím vedené sekce a jeho dosavadního služebního místa nevyplývá z žádného organizačního
opatření a že ani při případné další neexistenci sekce by nezaniklo jeho služební místo
představeného. Naopak předmětná organizační jednotka Ministerstva zemědělství a služební
místo jejího náměstka byly výslovně zrušeny již v úpravě systemizace ze dne 22. 12. 2017,
na níž navázala nová organizace služebního úřadu, která již tyto položky neobsahovala.
[61] Služební předpis č. 10 vycházel z organizační struktury, která byla dne 20. 12. 2017 zaslána
náměstkovi ministra vnitra pro státní službu s odůvodněným návrhem na úpravu systemizace
v Ministerstvu zemědělství, včetně zrušení služebního místa náměstka pro řízení sekce
1. náměstka ministra - správní sekce. Tu pak schválila vláda České republiky v rámci stanovení
pozměněné systemizace všech služebních úřadů dne 22. 12. 2017. Minimálně ohledně
stěžovatelova služebního místa představeného tak byla organizační struktura příslušného
služebního úřadu s Ministerstvem vnitra, byť dopředu, projednána, a pokud se tak postupem
podle §19 odst. 1 zákona o státní službě nestalo i po schválení úpravy systemizace vládním
usnesením, nemá tento formální nedostatek vůbec žádný vliv na zákonnost služebního předpisu
č. 10.
[62] Způsob schválení příslušné úpravy systemizace a organizační struktury služebního úřadu
jako podkladů pro vydání rozhodnutí o odvolání stěžovatele ze služebního místa představeného
tak odpovídá požadavkům stanoveným v zákoně o státní službě.
III./4. Legitimita cílů příslušné úpravy systemizace
[63] Dále Nejvyšší správní soud zkoumal úpravou systemizace ze dne 22. 12. 2017 z hlediska
legitimity cílů, které v ní byly vyjádřeny. V předkládací zprávě k návrhu úpravy systemizace
se zdůrazňuje jeho souvislost s reorganizací práce ministerstev a naplněním programových priorit
vlády. Dále se v předkládací zprávě uvádí, že „celkový počet sekcí v Ministerstvech a v Úřadu vlády
se navrhovanou úpravou sníží o 14 sekcí. Návrh obsahuje změny, v jejichž důsledku dochází ke snížení počtu
systemizovaných míst o 23 míst služebních a 50 míst pracovních. Schválením předloženého návrhu dojde
ke snížení celkového objemu prostředků na platy o 18 058 567 Kč.“. Redukce počtu sekcí v Ministerstvu
zemědělství z 8 na 7, zrušení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce a sekce ekonomiky
i informačních technologií a náměstků pro jejich řízení a současné zřízení sekce právní
a informačních technologií s vytvořením služebního místa náměstka pro řízení této sekce, která
měla být se sekcí státního tajemníka oporou služebního úřadu, přitom v již zmíněné části III
materiálu č. 1316/17, jenž je součástí úpravy systemizace ze dne 22. 12. 2017, bylo s poukazem
na moderní trendy řízení a specifický charakter daného služebního úřadu odůvodněno
snahou o koncentraci řízení vedení ministerstva do menšího počtu organizačních jednotek,
aby bylo možné pružněji reagovat na změny.
[64] Cílem deklarovaným v úpravách systemizace ze dne 22. 12. 2017 tak bylo dosažení úspory
finančních prostředků na platech státních zaměstnanců a zeštíhlení organizační struktury
služebních úřadů za účelem vyšší efektivity jejich činnosti, což se týkalo i zrušeného služebního
místa náměstka pro řízení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce v Ministerstvu zemědělství.
Jedná se přitom o záměr, který je plně v souladu se zákonem o státní službě, jehož znění §17
umožňuje vládě České republiky rozhodnout též o snížení počtu služebních míst představených,
dalších státních zaměstnanců i o celkovém objemu peněžních prostředků na jejich platy.
K redukci organizační struktury služebních úřadů i financí na fungování státní služby
přitom uvedené ustanovení zákona o státní službě nepožaduje provedení podrobné analýzy
stávajícího stavu, rozbor nedostatků dosavadní organizační struktury státní služby, zevrubné
odůvodnění provedených změn z hlediska řádného výkonu působnosti služebních úřadů
či navázání nové systemizace na státní rozpočet, čehož se stěžovatel domáhal v kasační
stížnosti. Rovněž bylo možné provést snížení počtu sekcí v Ministerstvu zemědělství,
i kdyby z personálních auditů vypracovaných v předchozích letech a hodnocení práce zrušených
organizačních jednotek taková potřeba nevyplývala, neboť těmito případnými dokumenty
nebyly příslušné služební orgány vázány. Pokud tedy z ničeho nevyplývala obava, že by upravená
systemizace mohla ohrozit řádné fungování služebních úřadů, postačilo vymezení jejích cílů
i odůvodnění jednotlivých organizačních opatření v rozsahu učiněném v příloze vládního
usnesení ze dne 22. 12. 2017. Podle údajů v něm uvedených došlo v Ministerstvu zemědělství
kromě snížení počtu sekcí i k poklesu služebních míst představených o čtyři, dalších státních
zaměstnanců o jedno a k úbytku pracovních míst o čtyři. Nelze proto souhlasit s tvrzením
stěžovatele, že úprava systemizace nevedla ke změně objemu platových prostředků a k žádným
úsporám v uvedeném služebním úřadu.
[65] V řízení ve věcech státní služby ani před městským soudem pak nebyla zjištěna žádná
skutečnost, která by zpochybnila soulad záměrů vedoucích ke schválení uvedených organizačních
opatření s právním řádem a jeho principy. Za této situace je možné konstatovat, že úprava
systemizace ze dne 22. 12. 2017 sledovala legitimní cíl obecně ve vztahu k redukci organizační
struktury služebních úřadů i konkrétně ohledně zrušení služebního místa představeného, které
zastával stěžovatel. Nezbytnost, vhodnost a efektivita tohoto záměru je záležitostí subjektivního
názoru, který se může s výslednou podobou systemizace diametrálně rozcházet. Proto zůstává
věcí přesvědčení i to, zda je z hlediska efektivity řízení lepší, když v důsledku snížení počtu
odborných sekcí řídí menší počet představených více podřízených, s čímž stěžovatel nesouhlasí.
Nicméně nastavení jednotlivých aspektů organizační struktury státní služby představuje jeden
ze způsobů vládnutí, při němž vrcholný orgán výkonné moci může realizovat svou vlastní
představu o optimálním a hospodárném výkonu působnosti služebních úřadů a případně pružně
reagovat na změny, které nastaly po schválení předchozí systemizace. Do této úvahy nepřísluší
správní justici s výjimkou excesů zasahovat, neboť v opačném případě by si přisvojila roli
rozhodovat s konečnou platností o způsobu organizace státní služby, což je výsostná pravomoc
exekutivy.
III./5. Neúčelovost příslušné úpravy systemizace
[66] Nejvyšší správní soud musel dále posoudit, zda úprava systemizace ze dne 22. 12. 2017
nebyla schválena účelově a ve skutečnosti tak nesledovala jiný, než deklarovaný cíl spočívající
v úsporách a redukci organizační struktury jednotlivých služebních úřadů. V takovém případě
by se totiž jednalo o akt libovůle, pro který by musely správní soudy z uvedených důvodů
považovat závazný podklad pro vydání žalobou napadeného rozhodnutí za nezákonný.
[67] Stěžovatel spatřoval účelovost úpravy systemizace v údajném navrácení organizační struktury
Ministerstva zemědělství do původního stavu ke dni 1. 4. 2018. Z obsahu správního spisu
vyplývá, že k tomuto dni nabyla účinnosti změna systemizace služebních a pracovních míst, která
byla podle §18 zákona o státní službě schválena usnesením vlády České republiky
ze dne 14. 3. 2018 č. 169 (dále jen „změna systemizace ze dne 14. 3. 2018“). V předkládací zprávě
k tomuto vládnímu usnesení se uvádí, že navrhovány jsou především drobné změny,
týkající se například určení platových tříd. Mezi významnější změny byla vyjmenována
organizační opatření, jež se nevztahovala k Ministerstvu zemědělství. V části III
materiálu č. j. 197/18, který byl přílohou změny systemizace ze dne 14. 3. 2018, se toliko uvádí,
že v tomto služebním orgánu „navrhuje se zrušení neobsazeného pracovního místa v 10. platové třídě
v sekretariátu sekce potravinových výrob - Úřad pro potraviny a neobsazeného místa v 11. platové třídě
v sekretariátu sekce státního tajemníka. Dále se navrhuje zřízení služebního místa ve 13. platové třídě
v sekretariátu sekce státního tajemníka a služebního místa ve 12. platové třídě v oddělení státní služby.
Předkládá se návrh na navýšení platové třídy u jednoho služebního místa z 11. na 13. platovou třídu z důvodu
nárůstu přidělené agendy a činnosti, které dle katalogu správních činností odpovídá zařazení do 13. platové třídy.
Navrhuje se změna objemu prostředků na platy spočívající ve snížení rozpočtové položky 5011 (platy
na pracovních místech) o částku 4 338 468 Kč. K tomuto snížení bylo přistoupeno v souvislosti se změnou
systemizace Ministerstva zemědělství k 1. 1. 2018, kdy došlo ke zrušení 9 systemizovaných míst, která
byla následně využita v Ústavu zemědělské ekonomiky a informací a v Národním zemědělském muzeu.“
[68] V navazujícím služebním předpise ev. č. 4 ze dne 22. 3. 2018, č. j. 16806/2018-MZE-11130
(dále jen „služební předpis č. 4“), státní tajemník v Ministerstvu zemědělství stanovil systemizaci
tohoto služebního úřadu ke dni 1. 4. 2018. Jeho součástí je i organizační schéma Ministerstva
zemědělství, z něhož vyplývá, že v něm zůstalo zachováno sedm sekcí, přičemž sekci právní
a informačních technologií nahradila sekce ekonomická a právní a agenda informačních
a komunikačních technologií byla převedena pod sekci státního tajemníka.
[69] Ze znění změny systemizace ze dne 14. 3. 2018 a služebního předpisu č. 4 tak vyplývá,
že v jejich důsledku došlo jen k dílčím změnám organizační struktury služebního úřadu
Ministerstva zemědělství, které neměly význam pro posouzení dané věci. Jimi totiž nedošlo
k obnovení sekce 1. náměstka ministra - správní sekce a služebního místa náměstka pro její řízení,
které bylo zrušeno v úpravě systemizace ze dne 22. 12. 2017. Rovněž nebyla znovu zřízena
ani sekce ekonomiky a informačních technologií. Ke dni 1. 4. 2018 tak zůstalo v Ministerstvu
zemědělství zachováno sedm odborných sekcí s tím, že jejich těžiště tvořila sekce
státního tajemníka a sekce ekonomická a právní při určitém přeskupení agend
mezi nimi, což však odpovídalo záměru vyjádřenému v úpravě systemizace ze dne 22. 12. 2017.
[70] Je tedy zřejmé, že změna systemizace ze dne 14. 3. 2018 a služební předpis č. 4 nenavrátily
organizační strukturu Ministerstva zemědělství do stavu před účinností úpravy systemizace
ze dne 22. 12. 2017. Nic tedy nenasvědčuje tomu, že by služební orgány zamýšlely od počátku
roku 2018 upravit organizaci tohoto služebního úřadu pouze zdánlivě, aby si vytvořily prostor
pro odvolání stěžovatele či dalších státních zaměstnanců z vysoce postavených služebních míst
představených a zanedlouho obnovily předchozí systemizaci.
[71] O účelovosti úpravy systemizace ze dne 22. 12. 2017 nemůže svědčit ani stěžovatelem
tvrzené nahrazení zrušeného pracovního místa tiskového mluvčího externí poradkyní
s několikanásobným honorářem, neboť by se jednalo jen o dílčí, byť jistě nežádoucí opatření,
které by samo o sobě nebylo způsobilé zpochybnit deklarovaný cíl úpravy organizační struktury
Ministerstva zemědělství s účinností od počátku roku 2018. To samé lze konstatovat i ve vztahu
k stěžovatelovu tvrzení, že úprava systemizace ze dne 22. 12. 2017 nevedla ke změně náplně
činnosti podřízených státních zaměstnanců a jen je formálně začlenila do jiné sekce. Při snižování
počtu služebních míst představených a dalších státních zaměstnanců totiž nutně nemusí docházet
ke změně úkolů úředníků, jejichž služební místa zůstala zachována, neboť ke zvýšení efektivity
a dosažení úspor může přispět i jejich jiné zařazení v rámci nové organizační struktury služebního
úřadu. Ani žádné další skutečnosti zjištěné v řízení ve věcech státní služby a v žalobním řízení
nenasvědčí tomu, že by úprava systemizace ze dne 22. 12. 2017 byla schválena z účelových
důvodů.
III./6. Nediskriminační povaha příslušné úpravy systemizace vůči stěžovateli
[72] Nejvyšší správní soud se zabýval i tím, zda úprava systemizace ze dne 22. 12. 2012 neměla
vůči stěžovateli diskriminační povahu. Tuto eventualitu musel prověřit zejména s ohledem
na tvrzení stěžovatele, že touto systemizací mělo být dosaženo odchodu politicky nespolehlivých
osob z vedoucích míst ve státní službě, mezi něž náležel jako člen KDU-ČSL.
[73] Podle §98 zákona o státní službě ve spojení s §16 odst. 2 zákoníku práce je ve služebních
vztazích zakázána jakákoliv diskriminace, za níž se považuje i diskriminace z důvodu politického
či jiného smýšlení a členství i činnosti v politických stranách nebo politických hnutích.
[74] Z obsahu správního spisu však nevyplývá žádná skutečnost, z níž bylo možné dovodit,
že úprava systemizace ze dne 22. 12. 2012 byla ovlivněna politickým smýšlením státních
zaměstnanců, kteří byli dotčeni v ní učiněnými organizačními opatřeními. Samotné členství
stěžovatele v KDU-ČSL při absenci dalších indicií přitom nemůže svědčit o tom, že k zrušení
jeho služebního místa představeného došlo kvůli jeho příslušnosti k opoziční politické straně.
Stěžovatel se v řízení před městským soudem jen zmínil o tom, že novou organizací služebních
úřadů byli převážně dotčeni členové či sympatizanti KDU-ČSL, případně ČSSD,
aniž však toto své obecné tvrzení jakkoli blíže konkretizoval. Není tedy zřejmé, jací další náměstci
s členstvím v těchto dvou politických stranách měli být v rozhodné době odvoláni ze služebních
míst představených. Proto lze souhlasit se závěrem napadeného rozsudku, že pokud stěžovatel
v tomto směru nepředložil ani neoznačil žádný podklad, nebylo možné s ohledem na zásadu
rovnosti účastníků řízení nahrazovat jeho procesní aktivitu a komplikovaně zjišťovat poznatky
týkající politické příslušnosti jiných náměstků ministerstev, jejichž dosavadní služební místa
byla zrušena v návaznosti na systemizaci služebních a pracovních míst s účinností od 1. 1. 2018.
[75] Stěžovatelem tvrzený důvod diskriminace spočívající v členství v politické straně přitom
není skutečností uvedenou v §133a zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), kvůli níž by docházelo k obrácení důkazního
břemena v neprospěch žalovaného, jenž by musel prokázat neexistenci diskriminace.
Přestože je tedy uvedená forma diskriminace zakázána v zákoně o státní službě, nic to nemění
na neaplikovatelnosti §133a o. s. ř. v nyní posuzované věci. Toto ustanovení je navíc transpozicí
směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné
zacházení v zaměstnání a povolání. Ta přitom rovněž nedopadá na diskriminaci z důvodů
členství v politické straně či politického přesvědčení, nýbrž pouze z důvodů náboženství
či světonázoru (např. ateismus), čemuž odpovídají jazykové verze směrnice (např. religion or belief).
[76] Ostatně, i kdyby se ustanovení §133a o. s. ř. za přiměřeného použití §64 s. ř. s. vztahovalo
i na případy přímé či nepřímé diskriminace na základě členství v politické straně, nemohlo v dané
věci dojít k přesunu důkazního břemena, neboť stěžovatel v řízení před městským soudem
neuvedl skutečnosti, z nichž bylo možné dovodit, že ze strany žalovaného k takové diskriminaci
došlo. S ohledem na naprostou obecnost a strohost stěžovatelových tvrzení uvedených
v žalobním řízení, jakož i absenci indicií v předloženém spisovém materiálu, totiž neexistovaly
žádné konkrétní skutečnosti, které by v dané věci svědčily o možnosti diskriminace stěžovatele
z důvodu jeho členství v politické straně a které by mohl žalovaný účinně vyvracet.
Za této situace zůstala stěžovatelova zmínka o jeho údajné diskriminaci jen v rovině spekulací
a nevedla by ani v případě možnosti aplikace §133a o. s. ř. k přechodu důkazního břemena
na žalovaného, neboť jeho protistrana neunesla ani své břemeno tvrzení. Odlišná právní úprava
důkazního břemene obsažená v tomto ustanovení totiž neznamená, že by žalobce mohl zůstat
v řízení nečinný a jen tvrdit, že došlo k diskriminačnímu jednání. Tato osoba musí v soudním
řízení nejen tvrdit, ale i prokázat, že s ní nebylo zacházeno obvyklým, tedy neznevýhodňujícím
způsobem, přičemž neprokáže-li toto tvrzení, nemůže v řízení uspět. Ve skutečnosti totiž důkazní
břemeno ani v tomto případě neleží výlučně na žalovaném a i žalobce nese své břemeno tvrzení
i břemeno důkazní. Teprve pokud tato břemena strana žalující unese, je následně věcí
strany žalované prokázat svá tvrzení, že k diskriminaci nedošlo (srov. nález Ústavního soudu
ze dne 26. 4. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 37/04).
[77] Nejvyšší správní soud z těchto důvodů nepovažuje úpravu systemizace ze dne 22. 12. 2017
za diskriminační vůči stěžovateli. Poznatky učiněné v řízení ve věcech státní služby a v žalobním
řízení pak nesvědčí ani o jiné formě diskriminace nebo o šikanozním jednání služebních orgánů
v posuzované věci.
III./7. Zákonnost rozhodnutí o převedení stěžovatele na jiné služební místo
[78] Jelikož Nejvyšší správní soud po posouzení všech aspektů závazných podkladů pro vydání
rozhodnutí o odvolání stěžovatele ze služebního místa představeného neshledal, že by příslušná
úprava systemizace a organizační struktura služebního úřadu byly výrazem libovůle orgánů
veřejné moci, mohl se k dalším kasačním námitkám zabývat zákonností rozhodnutí o převedení
stěžovatele na jiné služební místo.
[79] Podle §61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě státní zaměstnanec se převede na jiné služební
místo, nemůže-li vykonávat službu na dosavadním služebním místě v důsledku odvolání ze služebního místa
představeného. Podle §62 odst. 1 zákona o státní službě nemůže-li být státní zaměstnanec v případech
uvedených v §61 odst. 1 písm. b) až g) nebo §61 odst. 2 písm. a) převeden na jiné služební místo, protože žádné
vhodné není volné, nebo nemůže-li být v případech uvedených v §70 odst. 3 zařazen na volné služební místo,
zařadí se mimo výkon služby, nejdéle však na 6 měsíců. Z těchto ustanovení zákona o státní službě
vyplývá, že státní zaměstnanec, který byl odvolán ze služebního místa představeného, může
být převeden pouze na jiné služební místo, které vyhovuje kritériu vhodnosti, jak správně uvedl
městský soud. Jedná se přitom o neurčitý právní pojem zahrnující jevy nebo skutečnosti, které
nelze zcela přesně právně definovat a jejichž obsah a rozsah se může měnit v závislosti na čase
a místě aplikace právní normy. V rámci interpretace neurčitého právního pojmu přitom správní
orgán musí aspoň rámcově objasnit jeho obsah a význam z hlediska toho, zda lze do něho zařadit
i posuzovanou věc. Při výkladu neurčitého právního pojmu je správní orgán rovněž povinen
se zabývat konkrétní skutkovou podstatou, jakož i ostatními okolnostmi případu,
aby mohl následně posoudit, zda patří do rozsahu neurčitého právního pojmu (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005, č. j. 5 Afs 151/2004 - 73, publikovaný
pod č. 701/2005 Sb. NSS).
[80] Služební orgán prvního stupně se těmito hledisky při výkladu pojmu vhodnosti při převedení
stěžovatele na jiné služební místo vedoucího oddělení správy budov v Ministerstvu zemědělství
řídil. Ve svém rozhodnutí totiž uvedl, že porovnal dosavadní praxi stěžovatele s náplní správních
činností na nové pozici a dospěl k závěru, že bude i nadále zejména řídit zadávání veřejných
zakázek a plnit organizační úkoly z toho vyplývající, připravovat a odborně posuzovat smlouvy
o dílo na opravy, servis a smlouvy o nájmu a pronájmu prostor ministerstva a dohlížet
na evidenci smluv, zpracovávat návrhy dislokací v objektech Ministerstva zemědělství,
vypracovávat stanoviska k návrhům právních předpisů, předkládat je k vyjádření odboru vnitřní
správy a posuzovat další materiály pro ministra, zpracovávat plán běžných výdajů a investic
a posuzovat konkrétní investice Ministerstva zemědělství, zodpovídat za plnění plánu běžných
a kapitálových výdajů, řídit systém přípravných projektových činností v rámci správy nemovitého
majetku, řídit vypracování analýz a stanovisek k záměrům Ministerstva zemědělství v investiční
výstavbě, předkládat návrhy na opravy a údržbu budov, řídit provoz údržby, řídit realizaci oprav
prováděných v budovách a spolupracovat s oddělením regionální správy budov při výkonu
správy nemovitého majetku. V tomto směru bylo v prvoinstančním rozhodnutí zdůrazněno,
že služební místo vedoucího oddělení správy budov je pro stěžovatele vhodné z hlediska
jeho právnického vzdělání, zkušeností a schopností, neboť kromě řídících funkcí bude vykonávat
komplexní právní činnosti a správu movitých a nemovitých věcí, obslužnou činnost
s tím spojenou a koordinaci investic do tohoto majetku jako na dosavadním služebním místě.
Dále služební orgán připustil, že se pro stěžovatele jeví jako vhodné služební místo náměstka
pro řízení nově vytvořené sekce právní a informačních technologií, nicméně s ohledem
na možnost jeho obsazení dvěma náměstky zrušených sekcí bylo z důvodu zachování
nediskriminace a transparentnosti na něho vyhlášeno výběrové řízení. Proto byl stěžovatel
převeden alespoň na služební místo vedoucího oddělení, neboť se na Ministerstvu zemědělství
nenacházelo žádné neobsazené místo řadového státního zaměstnance, na němž by mohl uplatnit
své rozsáhlé právní zkušenosti a schopnosti.
[81] Služební orgán prvního stupně tak náležitě objasnil, proč považuje služební místo vedoucího
oddělení správy budov za vhodné pro stěžovatele. Nejvyšší správní soud přitom neshledává
žádnou skutečnost, jež by tyto úvahy zpochybnila a vedla k závěru, že nové zařazení stěžovatele
do organizační struktury Ministerstva zemědělství vybočilo z rozsahu neurčitého právního pojmu
vhodnosti při převedení státního zaměstnance na jiné služební místo v důsledku jeho odvolání
z dosavadního služebního místa představeného. Za této situace již není rozhodné,
zda by pro stěžovatele bylo vhodné i nějaké jiné volné služební místo, neboť na obsazení
konkrétní pozice ve státní službě neměl právní nárok. Bylo proto na úvaze služebního orgánu
prvního stupně, na které z potencionálně vhodných služebních míst stěžovatele převede,
přičemž mohl přihlédnout i k potřebám státní služby. Navíc v prvoinstančním rozhodnutí
bylo vysvětleno, proč stěžovatel nemohl být převeden na služební místo náměstka nově
vytvořené odborné sekce. Nebylo přitom povinností služebního orgánu brát v úvahu,
zda nové služební zařazení umožní stěžovateli účastnit se výběrového řízení na náměstka
této či jiné odborné sekce Ministerstva zemědělství. V rozhodnutí o odvolání pak žalovaný
objasnil, že služební místo vedoucího oddělení správy budov nebylo vhodné pro souběžně
odvolaného náměstka pro řízení zrušené sekce ekonomiky a informačních technologií z důvodu
absence právnického vzdělání, neboť právní a administrativní činnost představuje hlavní náplň
uvedené pozice, která není především technického charakteru, jak tvrdí stěžovatel. Správnost
této úvahy žalovaného přitom vyplývá i ze shora uvedené náplně nového služebního místa
a její částečné shody s dosavadní praxí stěžovatele ve státní službě.
[82] Nejvyšší správní soud tak neshledal nezákonným ani výrok II. rozhodnutí služebního orgánu
prvního stupně o převedení stěžovatele na jiné služební místo.
III./8. Zákonnost rozhodnutí o odměňování stěžovatele na novém služebním místě
[83] Konečně Nejvyšší správní soud ke zbývajícím kasačním námitkám posoudil zákonnost
rozhodnutí o odměňování stěžovatele na novém služebním místě.
[84] Při převedení státního zaměstnance na jiné služební místo, k němuž dochází v důsledku
jeho odvolání ze služebního místa představeného, nestanoví znění §61 ani jiného ustanovení
zákona o státní službě povinnost jej zařadit do stejné platové třídy nebo jen o jednu třídu
níže ani přihlížet k jeho dosavadnímu služebnímu zařazení na nejvyšších stupních hierarchie
služebního úřadu. Služební orgán tak může při převedení takového státního zaměstnance
na méně kvalifikované služební místo tohoto zařadit do takové nižší platové třídy, která odpovídá
jeho dosaženému vzdělání podle přílohy č. 1 k zákonu o státní službě. Ostatně pokud podle §18
zákona o státní službě lze po nabytí účinnosti systemizace snížit platové třídy státních
zaměstnanců o více než jednu pouze při změně působnosti správního úřadu nebo podstatné
změně podmínek, za kterých byla systemizace schválena, pak nemůže být žádných pochybností,
že takto lze postupovat i v důsledku úpravy ještě neúčinné systemizace na další kalendářní rok
schválené podle §17 téhož zákona. U stěžovatele se vzděláním v magisterském studijním
programu tak přicházela v úvahu 12. až 16. platová třída. Jeho konkrétní zařazení do 14. platové
třídy odpovídalo náplni činnosti nového služebního místa vedoucího oddělení správy budov
a skutečnosti, že se jednalo jen o nejnižší stupeň řízení v organizační struktuře příslušného
služebního úřadu s nejnáročnější činností spočívající v tvorbě koncepce finanční politiky státu
v oblasti hospodaření s majetkem státu. Tuto pracovní náplň však nelze podřadit
pod charakteristiku 15. platové třídy, která se podle přílohy č. 1 k zákonu o státní službě
vyznačuje stanovováním koncepce dlouhodobého vývoje oborů služby ministerstev a dalších ústředních
správních úřadů s rozsáhlým vnitřním členěním na obory služby a s širokými vazbami na jiné obory služby
s celostátní působností a jiné celospolečenské systémy předurčující konání nejširších skupin dalších osob v zásadních
oblastech včetně systémové koordinace s mezinárodními a nadnárodními systémy. Takovou správní činnost
může evidentně vykonávat jen vedoucí na vyšším stupni řízení. Nelze tedy souhlasit s tvrzením
stěžovatele, že na novém služebním místě měl být zařazen do 15. platové třídy.
[85] Podle §149 odst. 3 zákona o státní službě státnímu zaměstnanci lze osobní příplatek přiznat, zvýšit
nebo snížit též v souvislosti s jeho zařazením, převedením nebo jmenováním na jiné služební místo.
Toto ustanovení tak umožňuje snížení osobního příplatku státnímu zaměstnanci
při jeho převedení na nižší služební místo v hierarchii služebního úřadu. S ohledem na snížení
rozsahu vykonávaných správních činností pak může služební orgán státnímu zaměstnanci určit
nižší osobní příplatek, než pobíral na dosavadním služebním místě. Nelze proto souhlasit
s tvrzením stěžovatele, že s ohledem na jeho zařazení o dvě platové třídy níže a nadstandardní
kvalifikaci pro výkon nové vedoucí funkce mu měla být přiznána vyšší procentuální výměra
osobního příplatku. Ten činil 30.200 Kč, byl mu přiznán v mnohem vyšší částce oproti dalším
vedoucím oddělení příslušného odboru služebního úřadu a zůstala mu zachována
jeho procentuální výše ve vztahu k platovému tarifu.
[86] Nejvyšší správní soud proto považuje za zákonný také výrok III. rozhodnutí služebního
orgánu prvního stupně o odměňování stěžovatele na novém služebním místě.
IV. Závěr a náklady řízení
[87] V nyní posuzované věci tedy služební orgány vycházely z dostatečně zjištěného skutkového
stavu věci a relevantní právní otázky posoudily stejně jako městský soud přezkoumatelným
způsobem a správně. Důvody kasační stížnosti uvedené v §103 odst. 1 písm. a), b), a d) s. ř. s.
tedy nebyly naplněny.
[88] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně
podle §60 odst. 1 věty první a §120 s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatel v něm neměl úspěch a žalovanému
v něm nevznikly žádné náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. září 2020
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu