ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.116.2020:99
sp. zn. 4 As 116/2020 - 99
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobců: a) město Janovice
nad Úhlavou, se sídlem Harantova 132, Janovice nad Úhlavou, b) město Nýrsko, se sídlem
Náměstí 122, Nýrsko, oba zast. JUDr. Milošem Tuháčkem, advokátem, se sídlem
Převrátilská 330/15, Tábor, proti žalovanému: Český báňský úřad, se sídlem Kozí 4, Praha 1,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: Klatovské štěrkopísky, s.r.o., IČO: 62968025, se sídlem
Plzeňská 61, Plzeň – Křimice, zast. Mgr. Jaromírem Kalužíkem, LL.M., advokátem, se sídlem
Na Příkopě 583/15, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 9. 2019,
č. j. SBS 19808/2019/ČBÚ-21, o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 7. 1. 2020, č. j. 59 A 12/2019 - 134,
takto:
I. Kasační stížnosti se zamí t aj í .
II. Žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení n em aj í právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobcům na nákladech řízení o kasační stížnosti
6.364,50 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce
žalobců JUDr. Miloše Tuháčka, advokáta.
IV. Osoba zúčastněná na řízení je po v i nna zaplatit žalobcům na nákladech řízení
o kasační stížnosti 6.364,50 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku,
k rukám zástupce žalobců JUDr. Miloše Tuháčka, advokáta.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobců a potvrdil rozhodnutí
Obvodního báňského úřadu pro území krajů Plzeňského a Jihočeského (dále též „OBÚ“)
ze dne 18. 4. 2019, č. j. SBS 22783/2017/OBÚ-06/29, kterým byl na základě §27 odst. 1 zákona
č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), stanoven dobývací
prostor Bystřice nad Úhlavou pro dobývání výhradního ložiska štěrkopísku Petrovice
nad Úhlavou (ev. č. 3 016 000).
[2] Žalobci proti tomuto rozhodnutí podali žalobu, v níž namítali, že žalovaný v rozporu
s §27 odst. 6 horního zákona nepřípustně zúžil předmět řízení o stanovení dobývacího prostoru.
Správní orgány se podle žalobců fakticky nevypořádaly s námitkami žalobců směřujícími
proti zásahu do jejich vlastnického práva, práva na samosprávu a zájmu na ochraně zdraví
a životního prostředí jejich občanů. Aniž by provedly test proporcionality, daly před veřejným
zájmem přednost ekonomickým zájmům osoby zúčastněné na řízení na exploataci ložiska. Závěr
žalovaného, že báňským úřadům nepřísluší hodnotit, jaký zájem je v daném území převažující,
není správný. Pokud již byla báňským úřadům stanovena pravomoc rozhodovat o změně využití
území formou vydání rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru, jsou povinny tyto zájmy
poměřovat.
[3] Vypořádání svých námitek proti obsahu četných závazných stanovisek, souhlasů
a vyjádření dotčených orgánů považovali žalobci za rozporné s právním řádem, neboť žalovaný
o obsahu těchto potvrzujících stanovisek pouze uvedl, že původní závazná stanoviska
byla nadřízenými orgány potvrzena. Rozhodnutí žalovaného se obsahem závazných stanovisek
téměř vůbec nezabývalo, což je v rozporu s judikaturou správních soudů. Dobývací prostor
byl stanoven v rozporu se zásadami územního rozvoje Plzeňského kraje a územním plánem
města Nýrsko. Žalovaný nevypořádal: a) námitky proti závaznému stanovisku orgánu územního
plánování Městského úřadu Klatovy ze dne 5. 11. 2018, č. j. OVÚP/7652/18/Ma., b) námitku
žalobců o absenci odůvodnění závěru OBÚ, že závazné stanovisko (souhlas dle §9 zákona
č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu) se týká až vlastní realizace záměru,
c) námitku nesplnění požadavku stanoviska Povodí Vltavy ze dne 15. 3. 2016,
č. j. 9188/2016/342 S 2016/2319, na zpracování havarijního plánu a povodňového plánu,
d) námitku absence pravomocného rozhodnutí o povolení výjimky z ochrany zvláště chráněných
druhů živočichů, e) námitku neodpovídajícího dopravního napojení dobývacího prostoru.
Vzhledem k tomu, že žalobce a) by byl coby vlastník místní komunikace, na kterou má být těžba
napojena, účastníkem řízení, a přitom je rozhodnut nedat souhlas k tomuto napojení, není možné
těžebnu na síť pozemních komunikací připojit. Závěrem žalobci uvedli, že řízení o stanovení
dobývacího prostoru nahrazuje řízení o umístění stavby, a je na něj tedy možno a nutno klást
obdobné požadavky.
[4] Krajský soud v Plzni shora nadepsaným rozsudkem rozhodnutí žalovaného zrušil,
věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud na základě §27 odst. 6 horního zákona a závěrů
uvedených v rozsudcích NSS ze dne 2. 4. 2018, č. j. 1 As 76/2018 - 60, a ze dne 18. 11. 2015,
č. j. 8 As 98/2015 - 46, dospěl k závěru, že řízení o stanovení dobývacího prostoru je řízením
územním. Tato skutečnost je navíc výslovně potvrzena ustanovením §84 odst. 2 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Správní orgány obou
stupňů pochybily již tím, že vycházely z nesprávného právního názoru, že se v případě
řízení o stanovení dobývacího prostoru o územní řízení nejedná. Opakovaný závěr OBÚ
o tom, že se námitkami žalobců nebude zabývat, když vše má být řešeno až v rámci povolení
hornické činnosti, tedy nebyl správný.
[5] Širší rozsah řízení o stanovení dobývacího prostoru, než ze kterého vycházely správní
orgány, vyplývá i z jiných ustanovení horního zákona (§25 odst. 1, §27 odst. 2, §28 odst. 1
písm. d) a §27 odst. 5). Na uvedených závěrech nemění nic ani existence ustanovení §33
cit. zákona upravujícího řešení střetu zájmů, na které upozornila osoba zúčastněná na řízení.
Nelze totiž přehlédnout větu třetí §33 odst. 2 téhož zákona, která je obdobou ustanovení §114
odst. 2 stavebního zákona. Horní zákon v poznámce příkladmo odkazuje krom jiných na zákon
o obcích, o péči a zdraví lidu, o ochraně zemědělského půdního fondu, o vodách, o lesích
a o ochraně přírody a krajiny.
[6] Na základě obdobného typu zákonných ustanovení je nezbytné trvat na tom, že námitky
účastníků musí být uplatňovány v tom typu řízení, do kterého patří. Tato skutečnost je současně
potvrzena existencí tradiční koncentrace řízení, která je v případě horního zákona uvedena v §28
odst. 3. Účastníci tak nejsou oprávněni „schovávat si“ nějaké námitky teprve do navazujícího
správního řízení. Stejné platí i pro správní orgány. Nejsou oprávněny odkládat vyřešení námitek,
které mají být vypořádány v jednom typu řízení až do řízení navazujícího. Správní orgány nebyly
oprávněny převést vypořádání námitek žalobců spadajících do řízení o stanovení dobývacího
prostoru do řízení o povolení hornické činnosti a námitky žalobců byly povinny řádně vypořádat
v odůvodnění svých rozhodnutí.
[7] Pro možnost vydání rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru je podstatné posouzení
jeho vlivu na okolí. S tím bezprostředně souvisí i otázka případných havarijních či povodňových
vlivů dobývacího prostoru na okolí. Bylo-li tedy uloženo zpracování havarijního a povodňového
plánu, bylo třeba, aby byl tento předložen a posouzen v řízení o stanovení dobývacího prostoru.
[8] S poukazem na rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2008, č. j. 1 As 37/2005 - 154, krajský soud
dále shledal pochybení správních orgánů spočívající ve vydání rozhodnutí o stanovení
dobývacího prostoru při neexistenci povolení výjimky podle §56 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny (dále též „ZOPK“). Odkaz OBÚ na §6 odst. 3 písm. b) vyhlášky
č. 104/1988 Sb. je nesprávný, neboť toto ustanovení ukládá povinnost přiložit k žádosti
o povolení hornické činnosti seznam výjimek, které byly pro plánovanou hornickou činnost
organizaci povoleny příslušným orgánem, nikoli to, kdy mají být tyto výjimky vydány.
Prvoinstanční orgán se namísto toho měl řídit na věc dopadajícím ustanovením §2 odst. 4
písm. n) vyhlášky č. 172/1992 Sb., které v poznámce příkladmo přes dvojitý odkaz odkazuje
krom jiných na zákon o obcích, o péči a zdraví lidu, o ochraně zemědělského půdního fondu,
o vodách, o lesích a ZOPK. S ohledem na znění §90 odst. 1 písm. b) stavebního zákona krajský
soud dále shledal, že otázka dopravního napojení tak měla být jednoznačně řešena v rámci řízení
o stanovení dobývacího prostoru. Krajský soud shledal nesprávným postup správních orgánů,
které k jasně formulovaným námitkám žalobců pouze stroze odkázaly na existenci závazných
stanovisek (viz rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2009, č. j. 4 As 25/2009 - 163).
[9] Uvedené závěry krajský soud vztáhl také k námitkám osoby zúčastněné na řízení, jelikož
vycházela ze stejných závěrů jako správní orgány. K námitkám, v nichž osoba zúčastněná
na řízení doplňovala důvody ve správních rozhodnutích neuvedené, soud nepřihlížel, neboť
z pohledu žalobních bodů přezkoumává zákonnost závěrů uvedených ve správních
rozhodnutích, nikoli dodatečných závěrů ve správních rozhodnutích neuvedených.
II. Obsah kasačních stížností a vyjádření účastníků řízení
[10] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podali kasační stížnosti žalovaný (dále
též „stěžovatel“) a osoba zúčastněná na řízení (dále též „stěžovatelka“).
II. a) Kasační stížnost stěžovatele
[11] Stěžovatel v kasační stížnosti v prvé řadě namítal, že soud nesprávně posoudil
zejména to, že řízení o stanovení dobývacího prostoru vyhodnotil jako územní řízení ve smyslu
stavebního zákona. S názorem krajského soudu žalovaný nesouhlasí s ohledem na znění
§24 až 29 horního zákona. Tento zákon obsahuje jak hmotněprávní, tak i speciální procesní
ustanovení týkající se dobývacích prostorů. Ve vztahu ke stavebnímu zákonu mohou mít
buď povahu speciální právní úpravy, anebo se jedná o ustanovení jdoucí zcela mimo
stavebněprávní úpravu, což krajský soud zcela opomenul. Ustanovení §27 odst. 6 horního
zákona nelze chápat tak, že se celé řízení o stanovení dobývacího prostoru bude řídit nejen
horním, ale také stavebním zákonem. Toto ustanovení je vůči stavebnímu zákonu zcela
speciálním. Dobývací prostory jako specifický institut horního zákona se stanovují pouze podle
tohoto zákona. Oba zmiňované zákony mají své odlišné požadavky a cíle, odlišné procesní
požadavky a jiné okruhy účastníků.
[12] Dle soudu má báňský úřad při řízení o stanovení dobývacího prostoru upraveného
horním zákonem aplikovat také stavební zákon, přestože tento zákon báňským úřadům
k takovému postupu nedává žádné kompetence. Podle stěžovatele nebylo smyslem úpravy
a cílem zákonodárce podřídit režim stanovení dobývacího prostoru režimu stavebního zákona.
Použití spojky „i“ uvedené v §27 odst. 6 horního zákona znamená, že měla být rozhodnutí
o stanovení či změně dobývacího prostoru toliko dána síla územního rozhodnutí, nikoli podřízení
procesu stanovení dobývacího prostoru režimu územního řízení. Názor soudu redukuje báňské
úřady v otázce dobývacích prostorů ze speciálního rozhodovacího orgánu podle zvláštních
předpisů na jiný orgán podle stavebního zákona. Rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru
podle horního zákona a příslušných prováděcích předpisů pak soud de facto zužuje pouze
na rozhodnutí o změně využití území. Rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru
však je rozhodnutím s daleko rozmanitějším záměrem. Rozsudek NSS ze dne 18. 11. 2015,
č. j. 8 As 98/2015 - 46, považuje stěžovatel ve vztahu k dané problematice za irelevantní, neboť
se v něm jednalo odlišný případ, v němž byly řešeny jiné otázky (zvláštní dobývací prostor,
tedy dobývací prostor stanovený uvnitř jiného dobývacího prostoru pro odlišný nerost).
[13] Závěr soudu, v němž požaduje, aby byly otázky, které se týkají až samotného dobývání
ložiska a na které poukazovali žalobci, řešeny již ve stadiu stanovení dobývacího prostoru
a ne až při povolování hornické činnosti, podle stěžovatele neodpovídá textu horního zákona
a zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě (dále
jen zákon o hornické činnosti), a není příhodný s ohledem na povahu věci. Základní podstatou
řízení o stanovení, změně či zrušení dobývacího prostoru je jiná otázka než u řízení podle
stavebního zákona. Dobývací prostor se stanovuje pouze v území, kde již je prostřednictvím
tzv. chráněného ložiskového území chráněno ložisko výhradního nerostu omezením stavební
činnosti, která nesouvisí s dobýváním. Samotný dobývací prostor však využití pozemků,
na kterých je stanoven, nijak nemění ani neomezuje. Stěžovatel poukázal na usnesení
sp. zn. II. ÚS 241/99, v němž Ústavní soud vyhodnotil, že v řízení o stanovení dobývacího
prostoru se řeší pouze omezený okruh základních otázek a otázky ostatní se řeší
až při povolování hornické činnosti. Stěžovatel připomenul, že rozhodnutím o stanovení
dobývacího prostoru ještě vůbec nevznikají žádné reálné dopady spojené s těžbou (nevzniká
žádná zátěž z hlediska emisí, hluku, zvýšené dopravy atd.). Tyto otázky proto musejí být vyřešeny
až v řízení o povolení hornické činnosti, nemusí však být řešeny v řízení o stanovení dobývacího
prostoru. Stanovení dobývacího prostoru nijak nemění ani neomezuje využití pozemků,
na kterých je dobývací prostor stanoven.
[14] Podle stěžovatele krajský soud zaměňuje pojem „námitky účastníků“ a institut „střetu
zájmů“ podle §33 horního zákona. Vyřešení střetů zájmů podle §33 odst. 4 horního zákona
je organizace povinna doložit až v řízení o povolení hornické činnosti, při kterém se předkládá
plán povolení otvírky přípravy a dobývání výhradního ložiska.
[15] Závazné stanovisko Ministerstva životního prostředí jakožto orgánu ochrany
zemědělského půdního fondu (dále též „ZPF“), kterým byl udělen souhlas k návrhu na stanovení
dobývacího prostoru podle §6 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního
fondu (dále též zákon o ochraně ZPF), je podle stěžovatele pro záměr stanovení dobývacího
prostoru postačující. Odnětí zemědělské půdy ze ZPF podle §9 odst. 1 zákona o ochraně ZPF,
kterým argumentuje soud, se podle názoru stěžovatele týká až vlastní realizace záměru,
tj. dobývání ložiska v dobývacím prostoru, a tedy následného řízení o povolení hornické činnosti.
Požadavek odnětí zemědělské půdy ze ZPF již při stanovení dobývacího prostoru, tedy v době,
kdy pozemky i po stanovení dobývacího prostoru lze k zemědělské činnosti používat a běžně
se tak i děje, navíc v době, kdy není zřejmé, od kdy, na jak dlouho dobu a v jakém konkrétním
rozsahu má být odnětí realizováno pro umožnění budoucí možné těžby, jde podle názoru
stěžovatele proti smyslu zákona o ochraně ZPF.
[16] Soud v bodě 58 rozsudku tvrdí, že již rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru
vyžaduje odnětí půdy ze ZPF. Pokud se ale jedná o aplikaci zákona o ZPF, v bodě 59
napadeného rozsudku není soudem vůbec odůvodněno, proč není přihlédnuto k §6 zákona
o ochraně ZPF a je upřednostněno ustanovení §9 odst. 1 téhož zákona. Aplikace §6 tohoto
zákona je u stanovení dobývacího prostoru zcela správná, a pokud by měl být aplikován §9
odst. 1 téhož zákona, postrádala by existence jeho §6 (a tedy sou hlasu se záměrem) smyslu.
Právě ustanovení §6 a §9 odst. 1 zákona o ochraně ZPF dokládají, že v rámci řízení o stanovení
dobývacího prostoru se aplikuje §6 a teprve v řízení o povolení hornické činnosti se použije §9
odst. 1 zákona o ochraně ZPF.
[17] Stěžovatel dále krajskému soudu vytknul, že nutnost předložit havarijní a povodňový plán
v řízení o stanovení dobývacího prostoru nezdůvodňuje žádnými právními argumenty. Stanovení
dobývacího prostoru neopravňuje držitele k žádné činnosti, ani nemění poměry území, na kterém
je dobývací prostor stanoven. Nemá tedy žádný vliv na zdolávání možných havárií
či povodňových stavů. Oba zmiňované havarijní dokumenty budou potřebné až v případě,
že bude v budoucnu povolena a realizována těžba. Zpracování těchto plánů navíc vyžaduje
znalosti informací, které v současné době nejsou k dispozici a budou známy nejdříve
při předložení žádosti o povolení hornické činnosti. Obdobná argumentace platí také pro řešení
otázky napojení na infrastrukturu. Vzhledem k výše uvedenému je zřejmé, že se o územní řízení
nejedná a pro stanovení dobývacího prostoru není technické řešení dopravy relevantní.
[18] Stejnou situaci spatřuje stěžovatel také u výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů
rostlin a živočichů podle §56 ZOPK. Zamítnutí této námitky dostatečně odůvodnil již OBÚ.
S názorem krajského soudu se stěžovatel neztotožnil, neboť rozhodnutí o stanovení dobývacího
prostoru není rozhodnutím o umístění stavby podle stavebního zákona, o které jde v rozsudku
NSS ze dne 14. 2. 2008, č. j. 1 As 37/2005 - 124, na který se odvolává krajský soud. Výjimka
je závazným stanoviskem ve smyslu §149 správního řádu a musí tedy být podle §6 odst. 3
písm. b) vyhlášky č. 104/1988 Sb. předložena až k žádosti o povolení hornické činnosti.
Stěžovatel upozornil, že řízením o stanovení dobývacího prostoru není povolována žádná
činnost, která by mohla jakkoli ovlivnit chráněné druhy živočichů. Výjimka z ochrany zvláště
chráněných druhů živočichů se opět váže až k následnému samostatnému řízení o povolení
hornické činnosti.
[19] Krajský soud podle stěžovatele opomenul skutečnost, že příslušné souhlasy a závazná
stanoviska v návaznosti na procesní úkony žalobců byly řádně přezkoumány příslušnými
nadřízenými správními orgány. Námitky žalobců v průběhu řízení tak byly vypořádány
dostatečným způsobem. Odkazy na závazná stanoviska byly ve správních rozhodnutích zvoleny
pouze tam, kde bylo zcela zřejmé, že závazná stanoviska skutečně námitku řeší a protínají se s ní.
Cílem takového postupu nebylo odbýt účastníky. Bylo by však v rozporu se zásadou procesní
ekonomie provádět detailní vysvětlení tam, kde řešení námitky vyplývá z podkladů rozhodnutí,
se kterým se mohl účastník řízení seznámit.
[20] Podle stěžovatele není na místě ani závěr krajského soudu, v němž dal za pravdu
požadavku žalobců, aby správní orgány prováděly jakousi kompletní revizi zjištění již učiněných
specializovanými správními orgány. Věcnou stránku závazných stanovisek orgán státní báňské
správy totiž nemůže přezkoumávat, a to nejen proto, že jej k tomu zákon nezmocňuje,
ale zejména proto, že tato stanoviska řeší otázky stojící mimo jeho odborné zaměření. Odkaz
soudu na rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2009, č. j. 4 As 25/2009 - 163, neodpovídá situaci
správního řízení vedeného před orgány státní báňské správy, neboť se jedná o judikát
ke stavebnímu řízení podle stavebního zákona. K otázce postupu orgánů státní báňské správy
ve vztahu k závazným stanoviskům stěžovatel poukázal na závěry uvedené v rozsudku NSS
ze dne 26. 10. 2004, č. j. 7 A 170/2000 - 77, a konstatoval, že je nutné od sebe odlišovat řízení
o stanovení dobývacího prostoru, které pouze vymezuje určité území a následné řízení o povolení
hornické činnosti. Obě tato řízení se odlišují a je to právě až druhá, navazující fáze, která může
mít reálný dopad do práv a oprávněných zájmů žalobců.
II. b) Kasační stížnost stěžovatelky
[21] Stěžovatelka namítala nejprve nedostatečné a nesrozumitelné odůvodnění rozsudku
krajského soudu. V některých případech podle stěžovatelky krajský soud vypořádal námitky
pouze způsobem kopírujícím ustanovení právního předpisu nebo judikátu či pouhým odkazem
na ně, čímž jednoznačně porušil svou povinnost řádně popsat a odůvodnit, v čemž konkrétně
spočívá nesprávnost argumentace účastníka řízení. Stěžovatelka má za to, že v souvislosti
s vydáním rozhodnutí stěžovatele nedošlo k žádnému zkrácení práv žalobců, ať již hmotných
či procesních, které by odůvodňovalo zrušení napadeného rozhodnutí.
[22] Stěžovatelka vyjádřila nesouhlas se závěrem krajského soudu, že nepřihlédl k námitkám,
ve kterých stěžovatelka doplňovala důvody ve správních rozhodnutích neuvedené. Krajský soud
tím totiž činí postavení stěžovatelky jako osoby zúčastněné na řízení téměř obsoletním.
Stěžovatelka byla osobou zúčastněnou na řízení, neboť mohla být (a ostatně také byla) přímo
dotčena zrušením rozhodnutí vydaným v její prospěch. Z povahy věci tak plyne, že argumentace
stěžovatelky poukazující na nesprávnost žalobních bodů bude do jisté míry také argumentací
podporující závěry báňských správních úřadů a to třeba i v rámci rozdílné argumentační linie,
než která je obsažena v rozhodnutí. Stěžovatelka v rámci svých písemných vyjádření primárně
poukazovala na nesprávnost argumentace předložené žalobci. Soud však tuto skutečnost
ignoroval a s relevantní argumentací stěžovatelky se nijak nevypořádal. Stěžovatelce není zřejmé,
jaký význam by v projednávané věci mělo uplatňování jejího práva předkládat písemná vyjádření,
pokud by se soud nemusel jakkoliv vypořádávat s jejími argumenty ohledně nedůvodnosti žaloby
domáhající se zrušení rozhodnutí vydaného v její prospěch, resp. pokud by jí bylo dovoleno
pouze opakovat argumentaci již uvedenou ve zrušeném rozhodnutí. Předložením nové
či podpůrné argumentační linie ze strany stěžovatelky jistě nedochází k vytváření nových závěrů
neuvedených v rozhodnutí. Argumenty předložené stěžovatelkou mají za cíl prokázat správnost
závěrů uvedených v rozhodnutí správních orgánů. Krajský soud tak podle stěžovatelky v rozporu
se zákonem neumožnil stěžovatelce jakožto osobě zúčastněné na řízení uplatnění jejího
základního práva předkládat písemná vyjádření, když její argumentaci obsaženou
v jí předložených písemných vyjádřeních zcela bezdůvodně pominul a nijak se s ní věcně
nevypořádal. Na základě výše uvedeného stěžovatelka označila napadený rozsudek
za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[23] K zásahu do práv stěžovatelky došlo také nesprávným postupem soudu při vypořádání
námitek žalobců. Podle stěžovatelky soud v podstatě pouze nekriticky přejal veškerou
jimi předloženou argumentaci. Na mnoha místech ignoroval námitky stěžovatelky, resp. neuvedl,
proč je považoval za nedůvodné. Soud tak podle stěžovatelky porušil svou povinnost řádně
popsat a odůvodnit, v čemž konkrétně spočívá nesprávnost argumentace stěžovatelky,
a napadený rozsudek tak je nepřezkoumatelný ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[24] Závěr soudu, že řízení o stanovení dobývacího prostoru je územním řízení ve smyslu
stavebního zákona, označila stěžovatelka za nesprávný a v přímém rozporu s jazykovým
výkladem horního zákona. Namítla, že argumentace soudu vede ve svém důsledku k neúměrně
extenzivnímu rozsahu řízení o stanovení dobývacího prostoru, a tedy neúměrně extenzivnímu
rozsahu přezkumu návrhu stěžovatelky na stanovení dobývacího prostoru, se kterým předpisy
horního práva vůbec nepočítají. Argumentace soudu ve své podstatě vyžaduje aplikaci jakéhosi
regulačního „mixu“ dvou samostatných a komplexních procesních úprav, čímž dochází ke vzniku
nelogických duplicit a překryvů, s jejichž existencí, stejně jako se vzájemným vztahem obou úprav
se soud nevyrovnává.
[25] I v případě správnosti závěru soudu o nutnosti posuzovat řízení o stanovení dobývacího
prostoru jako územní řízení bude stále nezbytné námitky žalobců podle druhé (porušení práva
žalobců na samosprávu a jejich vlastnického práva, nevyřešení střetů zájmů a neprovedení testu
proporcionality), páté (absence závazného stanoviska orgánu ZPF podle §9 zákona o ochraně
ZPF), šesté (nevypořádání námitky nesplnění požadavku stanoviska Povodí Vltavy ze dne
15. 3. 2016, č. j. 9188/2016/342 SP/-2016/2319 – zpracování havarijního plánu a povodňového
plánu), sedmé (nevypořádání námitky absence pravomocného rozhodnutí o povolení výjimky
z ochrany zvláště chráněných druhů živočichů) a osmé (nevypořádání námitky neodpovídajícího
dopravního napojení dobývacího prostoru) skupiny žalobních bodů posoudit jako námitky
spadající do řízení o povolení hornické činnosti a posuzování jejího vlivu, nikoli do řízení
o stanovení dobývacího prostoru. Vzhledem ke zcela teoretickému vymezení šíře řízení
o stanovení dobývacího prostoru a absenci jakýchkoli dalších instrukcí vyplývajících z tohoto
závěru má stěžovatelka za to, že není rovněž zřejmé, jak mají báňské správní úřady v dalším
řízení postupovat. Napadený rozsudek je v takovém případě dle judikatury NSS (rozsudek
ze dne 22. 9. 2010, sp. zn. 3 Ads 80/2009) nesrozumitelný, a tedy nepřezkoumatelný.
[26] Jazykový výklad §27 a §28 horního zákona podle stěžovatelky vede k závěru, že řízení
o stanovení dobývacího prostoru je samostatným specifickým řízením, jehož kompletní úprava
je obsažena v horním zákoně, jakožto speciálním předpisu upravujícím specifickou materii
dobývacích prostorů a těžební činnosti v nich prováděných. Má-li se v řízení o stanovení
dobývacího prostoru použít izolovaný prvek procesní úpravy územního řízení, horní zákon
tuto skutečnost výslovně stanoví (viz např. §28 odst. 5 věta třetí). Horní právo tedy nepočítá
s obecnou (automatickou) aplikací procesní úpravy územního řízení na stanovení dobývacího
prostoru, jak to dovozuje krajský soud.
[27] Existenci samostatné svébytné procesní úpravy řízení o stanovení dobývacího prostoru
nezávislé na úpravě územního řízení uvedené ve stavebním zákoně dokládá také zmocňovací
ustanovení §27 odst. 9 horního zákona a na toto ustanovení navazující vyhláška č. 172/1992 Sb.
a dále skutečnost, že pravomoc báňských úřadů stanovit dobývací prostor vyplývá ze speciálních
právních předpisů upravujících hornickou činnost - §27 odst. 1 horního zákona, ve spojení s §41
odst. 2 písm. a) zákona o hornické činnosti, nikoli ze stavebního zákona.
[28] Ustanovení §84 odst. 2 stavebního zákona pouze odkazuje na shora uvedené ustanovení
horního zákona a zákona o hornické činnosti, které svěřují báňským správním úřadům pravomoc
vydat rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru, které je dle §27 odst. 6 horního zákona
i rozhodnutím o změně využití území. Předmětné ustanovení stavebního zákona však nelze,
s ohledem na shora popsanou samostatnou procesní úpravu řízení o stanovení dobývacího
prostoru chápat tak, že by nad rámec specifické úpravy horního práva požadovalo provedení
klasického územního řízení. Nemožnost aplikace úpravy územního řízení vyplývá také z časové
souslednosti vyjádřené v §27 odst. 6 horního zákona, který považuje rozhodnutí o stanovení
dobývacího prostoru za svébytné rozhodnutí vydané dle úpravy horního zákona.
Toto rozhodnutí se pak pouze ex post po jeho vydání, tj. v okamžiku, kdy již došlo ke stanovení
dobývacího prostoru, považuje i za rozhodnutí o změně využití území. Nelze tedy vztahovat
procesní postup vydávání územních rozhodnutí na řízení o stanovení dobývacího prostoru,
neboť rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru se bude považovat i za rozhodnutí o změně
využití území až v okamžiku, kdy již dojde k jeho vydání dle procesní úpravy stanovené horními
předpisy.
[29] Pokud bylo cílem zákonodárce automaticky aplikovat na stanovení dobývacího prostoru
procesní úpravu územního řízení v celé její šíři, pak nedává smysl, proč by i nadále ponechal
v platnosti komplexní procesní úpravu stanovení dobývacího prostoru a naopak do této úpravy
zahrnul výslovné instrukce, kdy má docházet k analogickému použití izolovaných prvků procesní
úpravy územního řízení.
[30] K rozsudku NSS ze dne 18. 11. 2015, č. j. 8 As 98/2015 - 46, stěžovatelka uvedla,
že tento rozsudek naopak zcela jasně činí rozdíl mezi procesní úpravou řízení o stanovení
dobývacího prostoru (jako řízení vedeného zcela podle horního zákona) na straně jedné
a procesní úpravou územního řízení na straně druhé. Ze shora uvedeného zřetelně vyplývá,
že řízení o stanovení dobývacího prostoru není územním řízením. Krajský soud při definování
věcného rozsahu řízení o stanovení dobývacího prostoru pominul také skutečnost, že řízení
o stanovení dobývacího prostoru a povolení hornické činnosti jsou odlišná nejen věcně,
ale také z hlediska jejich územního rozsahu. Dobývací prostor může být svým rozsahem mnohem
širší, než území, na kterém bude v budoucnu povolována a následně prováděna hornická činnost.
Nesprávně vymezená šíře věcného rozsahu řízení o stanovení dobývacího prostoru soudem vede
k tomu, že jsou v tomto řízení posouzeny námitky, které do něj věcně nepatří, neboť se týkají
až hornické činnosti, ale také námitky, které se týkají území, na němž nemusí být hornická činnost
v budoucnu vůbec prováděna (povolena).
[31] Stěžovatelka dále argumentovala tím, že v řízení o stanovení dobývacího prostoru
se uplatňuje ochrana veřejných zájmů chráněných podle zvláštních zákonů, nikoli však před vlivy
využití výhradního ložiska, ale před vlivy vyvolanými stanovením dobývacího prostoru (viz zcela
zřejmé rozlišení těchto dvou případů v §24 odst. 1 horního zákona). Jakékoli námitky týkající se
využití výhradního ložiska tak musí být vypořádány až v příslušném řízení o povolení hornické
činnosti, neboť pouze v tomto řízení jsou známé veškeré potřebné parametry v budoucnu
prováděné hornické činnosti, a může tak být provedeno relevantní posouzení příslušných
námitek. V případě napadeného rozsudku se jednalo o námitky podle druhé, páté, šesté, sedmé
a osmé skupiny žalobních bodů. Správní orgány postupovaly zcela správně, když žalobce
s příslušnými námitkami týkající se provádění samotné hornické činnosti odkázaly do řízení
o povolení této činnosti.
[32] Krajský soud se nezabýval povahou námitek žalobců podle druhé skupiny žalobních
bodů. Tyto námitky jsou pouze obecnými proklamacemi existence práv žalobců na samosprávu,
vlastnictví, ochranu životního prostředí a zdraví obyvatel. Nejedná se o námitky týkající se
stanovení dobývacího prostoru. Jedná se o okolnosti související až s povolením samotné hornické
činnosti a spadající svou povahou do oblasti střetu zájmů, který je nezbytné povinně vyřešit právě
až v takovém řízení. Této skutečnosti odpovídá i dikce §33 odst. 1 horního zákona spojující
ohrožení příslušných objektů a zájmů s využitím výhradního ložiska. Vyřešení střetu zájmů
nemůže být a není podmínkou stanovení dobývacího prostoru, viz např. §24 odst. 1 nebo §33
odst. 4 horního zákona. Příslušná práva žalobců nemohou být stanovením dobývacího prostoru
nijak ohrožena. Takový stav může nastat případně až v důsledku hornické činnosti. Skutečnost,
že příslušné námitky žalobců souvisejí s povolením hornické činnosti, ostatně potvrzují sami
žalobci, když v rámci jimi uváděného testu proporcionality neustále vyžadují poměření jejich
zájmů s ekonomickým zájmem těžební organizace na exploataci ložiska.
[33] Stěžovatelka nesouhlasí ani se závěrem krajského soudu, že §6 zákona o ochraně
zemědělského půdního fondu stanovuje povinnosti pouze při zpracování návrhu na stanovení
dobývacího prostoru a nemá vliv na svébytné ustanovení §9 odst. 1 téhož zákona. Jazykovým
i systematickým výkladem totiž lze jednoznačně dojít k závěru, že pro stanovení dobývacího
prostoru je nutné mít pouze souhlas podle §6 odst. 2 zákona o ochraně zemědělského půdního
fondu, a nikoli zároveň i souhlas s odnětím zemědělské půdy ze ZPF podle §9 odst. 1 zákona
o ochraně zemědělského půdního fondu. Každý z předmětných souhlasů je totiž vyžadován
pro jiný typ záměru a jiný typ řízení. Souhlas podle §6 odst. 2 zákona o ochraně zemědělského
půdního fondu pro stanovení dobývacího prostoru, souhlas dle §9 odst. 1 téhož zákona
pro povolení provádění hornické činnosti. Dle nesprávného výkladu soudu by bylo nutné
v případě těžby žádat o odnětí té samé zemědělské půdy ze ZPF hned dvakrát – jednou
při stanovení dobývacího prostoru, podruhé pak pro účely provádění hornické činnosti.
Stanovením dobývacího prostoru nemusí ještě dojít k ukončení zde prováděného zemědělského
obhospodařování, neboť ještě nebylo povoleno provádění jakékoliv hornické činnosti.
Bylo by zbytečně předčasné již v této fázi odnímat příslušnou zemědělského půdu ze ZPF, pokud
jsou pozemky stále využitelné k zemědělské činnosti, a mohou tak přinášet užitek definovaný
zákonem o ochraně zemědělského půdního fondu. V praxi ostatně k takovému kontinuálnímu
využívání půdy po stanovení dobývacího prostoru často dochází, neboť mezi stanovením
dobývacího prostoru a povolením hornické činnosti uplyne často i několik let.
[34] Vzhledem k tomu že stanovení dobývacího prostoru nemůže mít dopad do okolí
z hlediska havarijních či povodňových vlivů, postrádalo by smysl takové vlivy v řízení o stanovení
dobývacího prostoru posuzovat, jak to požaduje soud. Zároveň není možné, aby v řízení
o stanovení dobývacího prostoru docházelo k posuzování vlivů samotné hornické činnosti.
Toto posouzení může být předmětem pouze příslušného řízení o povolení hornické činnosti,
tj. svou povahou řízení zcela odlišného od řízení o stanovení dobývacího prostoru. Požadavek
na zpracování havarijních a povodňových plánů již v řízení o stanovení dobývacího prostoru
je podle stěžovatelky nejen zcela předčasný, ale zároveň velmi těžko realizovatelný, neboť
vyžaduje celou řadu konkrétních informací, které v současné době ještě nejsou k dispozici
a budou známy až v době zpracování a předložení přípustné žádosti o povolení hornické
činnosti, kdy již bude zřejmý konkrétní územní rozsah a dopady této činnosti.
[35] Krajský soud bez jakéhokoliv odůvodnění vytváří rovnítko mezi rozhodnutím o umístění
stavby a rozhodnutím o stanovení dobývacího prostoru. Podle stěžovatelky je však povaha těchto
rozhodnutí odlišná. Z §16 odst. 3 stavebního zákona navíc vyplývá, že samotný dobývací prostor
sám nemůže být stavbou a veškeré příslušné stavby slouží k provádění samotné hornické
činnosti, jakožto činnosti, která je povolována samostatně, po stanovení dobývacího prostoru.
[36] Nesprávný je také závěr soudu vyžadující pro vydání rozhodnutí o stanovení dobývacího
prostoru rozhodnutí o povolení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů
podle §56 ZOPK. Stejně tak neobstojí závěr krajského soudu, v němž poukázal na nesprávnost
argumentace správních orgánů odkazující na §6 odst. 3 písm. b) vyhlášky č. 104/1988 Sb.
a vyslovil právní názor, že správní orgány se měly řídit §2 odst. 4 písm. n) vyhlášky
č. 172/1992 Sb. Nezohlednil totiž, že §6 odst. 3 písm. b) vyhlášky č. 104/1988 Sb. odkazuje
na speciální kategorii rozhodnutí označených jako „výjimky“, které je nutné dokládat
až ve vztahu k posuzování hornické činnosti jako takové. Stanovení dobývacího prostoru nemůže
mít z povahy věci dopad na příslušné zvláště chráněné druhy rostlin a živočichů, neboť zde ještě
nebude prováděna jakákoliv hornická činnost. Zásahy definované v §49 a §50 ZOPK
lze z povahy věci vyvolat pouze reálně prováděnou hornickou činností, nikoli pouhým
administrativním stanovením dobývacího prostoru. Není tak důvod, proč by vydání výjimky
bylo nutné již pro stanovení dobývacího prostoru. V případě výjimek se jedná o tradiční zavedený
koncept, který nespadá pod §2 odst. 4 písm. n) vyhlášky č. 172/1992 Sb., nýbrž pod §6 odst. 3
písm. b) vyhlášky č. 104/1988 Sb. Jelikož mezi stanovením dobývacího prostoru a povolením
hornické činnosti uplyne v praxi často i několik let, bylo by velmi předčasné vyžadovat udělení
výjimky pro stanovení dobývacího prostoru, pokud tato nemusí být v době povolení hornické
činnosti z hlediska výskytu příslušných chráněných druhů již vůbec aktuální. Argumentace
zastávaná soudem tak jde proti smyslu a účelu ZOPK, kterým je v tomto případě řádná
identifikace aktuálního výskytu chráněných druhů a jejich následná ochrana. Správní orgány
tak postupovaly správně, pokud vyhodnotily, že existence výjimky je nutná až pro řízení
o povolení hornické činnosti, a nikoli pro řízení o stanovení dobývacího prostoru.
[37] Řízení o stanovení dobývacího prostoru není územním řízením, a neuplatní se tudíž §90
odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Stanovením dobývacího prostoru nevzniká oprávnění
k dobývání ložiska, a tedy ani potřeba dopravního řešení odvozu natěžené suroviny. Příslušné
skutečnosti je tak nutné posuzovat až v rámci řízení o povolení hornické činnosti.
[38] Krajský soud použil část z rozsudku NSS č. j. 4 As 25/2009 - 163 vydaného v jiné,
skutkové i právně odlišné věci, aniž by zároveň vyložil, jaký význam mají předmětné závěry
pro projednávanou věc. Žalobci v rámci své argumentace požadovali, aby báňské úřady prováděly
kompletní revizi zjištění učiněných příslušnými specializovanými správními orgány a vykonávaly
úlohu jakýchsi centrálních revizních orgánů na všech úsecích státní správy. Procesní postup
založený na tomto výkladu by však byl nesmírně zatěžující, popírající princip, na kterém
je povolování těžební činnosti založeno. Vedl by pouze ke zbytečným duplicitním či triplicitním
posuzováním tam, kde příslušné odborné souhlasy a závazná stanoviska již byly přezkoumány
příslušnými specializovanými nadřízenými správními orgány, což jistě není úkolem báňských
úřadů. Procesní postup požadovaný krajským soudem je v rozporu s judikaturou NSS, který
v rozsudku č. j. 7 A 170/2000 – 77 ve vztahu k §28 odst. 6 horního zákona dovodil, že „jistě nelze
toto ustanovení vykládat tak, že by orgány báňské správy mohly revidovat vyjádření orgánů, které mají
v působnosti chránit příslušné zájmy. Jde zde jen o to, že orgán, jenž vede řízení o stanovení dobývacího prostoru,
musí soustředit stanoviska, námitky a připomínky k návrhu…“.
II. c) Vyjádření účastníků
[39] Stěžovatel se ve svém vyjádření plně ztotožnil s kasační stížností stěžovatelky.
[40] Žalobci ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele uvedli, že jazykový výklad spojky „i“
v §27 odst. 6 horního zákona ze strany žalovaného je zcela účelový. Nelze nalézt oporu
pro výklad, dle něhož spojka „i“ směřuje pouze k síle rozhodnutí. Soud přesvědčivě odůvodnil,
proč mají být požadavky, které stanoví zvláštní předpisy pro ochranu chráněných zájmů (§28
odst. 6 horního zákona) a s nimi mnohdy úzce související otázky ochrany práv účastníků řešeny
již v řízení o stanovení dobývacího prostoru, nikoli až v následném řízení o povolení hornické
činnosti. Přiléhavě odkázal na judikaturu NSS. Stanovení dobývacího prostoru mění a omezuje
využití pozemků, na kterých je vymezen. V území dobývacího prostoru není možná
např. stavební činnost vlastníka pozemků. Stanovením dobývacího prostoru vzniká těžební
organizaci právo na jeho využití. V následném řízení o povolení hornické činnosti jsou již řešeny
pouze technické podrobnosti. Stanovení dobývacího prostoru je tedy naopak zcela zásadním
rozhodnutím determinujícím využití území. Pokud by se řízení o stanovení dobývacího prostoru
opravdu v podstatě nedotýkalo práv fyzických a právnických osob k pozemkům nebo stavbám
a práv obcí, v jejichž územním obvodu se dobývací prostor nachází, nepřiznával by jim horní
zákon v §28 odst. 2 po stavení účastníků řízení. Jejich účastenství a právo podávat námitky
by podle náhledu žalovaného na řízení o stanovení dobývacího prostoru byly pouhou
vyprázdněnou formalitou. Parafráze napadeného rozsudku ze strany stěžovatele je nepřesná,
neboť soud netvrdí, že pojmy „střety zájmů“ a „vypořádání námitek“ jsou synonyma. I kdyby
rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru nebylo z jiných hledisek přirovnatelné k rozhodnutí
o umístění stavby, zcela zjevně je proti smyslu a účelu právní úpravy, aby byl střet se zákonnými
zákazy u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů podle zákona o ochraně přírody a krajiny
řešen až po pravomocném rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru. Vlastní existence
stanovisek dotčených orgánů státní správy nezbavuje báňský úřad jeho základní povinnosti učinit
finální závěr a rozhodnutí. Role báňského úřadu se proto nevyčerpává tím, že pouze
shromažďuje a reprodukuje odborné podklady, nýbrž je k námitkám hodnotí a z jejich hodnocení
posléze ve svém finálním rozhodnutí vychází.
[41] Ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelky žalobci uvedli, že soud správně posoudil
charakter řízení o stanovení dobývacího prostoru jako územní řízení. Pokud by bylo pravdivé
úzké pojetí tohoto řízení deklarované stěžovatelkou, byla by řada ustanovení horního zákona,
jakož i vyhlášky č. 172/1992 Sb., obsoletní. Jedná se zejm. o §24 odst. 1 větu první, §25 odst. 2
větu druhou, §27 odst. 2, odst. 5 včetně poznámky pod čarou č. 5 a odst. 6, §27 o dst. 1
písm. d) a e), §28 odst. 2 a 6 horního zákona, včetně poznámky pod čarou, a §2 odst. 3
písm. f) a g), §2 odst. 4 písm. n) a §2 odst. 6 vyhlášky č. 172/1992 Sb. Úzké pojetí řízení
o stanovení dobývacího prostoru, jak ho pojímá osoba zúčastněná na řízení, je také v rozporu
s judikaturou zmíněnou žalobci a krajským soudem, ale také doktrínou - např. komentář Wolters
Kluwer/ASPI k §28 odst. 1 horního zákona od O Víchy, který výslovně počítá s tím, že v řízení
o stanovení dobývacího prostoru je nutno zabývat se např. zásahem do životních podmínek
zvláště chráněných živočichů či vydávat souhlas s odnětím půdy ze ZPF, což stěžovatelka
vehementně popírá. Porovnání jednotlivých konkurujících si zájmů má probíhat v řízení
o stanovení dobývacího prostoru. Tvrzení stěžovatelky, že stanovení dobývacího prostoru
nemůže mít z povahy věci jakýkoliv dopad na zvláště chráněné druhy živočichů, neboť ještě
nebude prováděna hornická činnost, opomíjí logiku konstantní judikatury, podle níž rozhodnutí
o povolení výjimky podle §56 ZOPK musí být vydáno před vydáním rozhodnutí o umístění
stavby. Aplikaci rozsudku NSS č. j. 4 As 25/2009 - 163 považují žalobci za přiléhavou.
[42] Stěžovatelka v replice k vyjádření žalobců uvedla, že žalobci pouze opakují závěry učiněné
již krajským soudem, bez uvedení jakékoliv dodatečné relevantní argumentace. Je třeba rozlišovat
mezi ochranou před vlivy stanovení dobývacího prostoru a vlivy samotné hornické činnosti,
a to i ve vztahu k ochraně veřejných zájmů chráněných podle zvláštních předpisů. Stanovením
dobývacího prostoru nemohou být ohrožena příslušná práva a zájmy žalobců. Výklad příslušných
ustanovení zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ze strany krajského soudu
proti jazykovému a systematickému výkladu tohoto předpisu, zejm. proti §9 odst. 5. cit. zákona
tak spojuje odnětí zemědělské půdy ze ZPF až s těžbou (hornickou činností) prováděnou
v již stanovených dobývacích prostorech. Dle krajského soudu a žalobců by však muselo platit,
že zákon o ochraně zemědělského půdního fondu požaduje pro povolení těžby v dobývacím
prostoru, ve vztahu k němuž byl již vydán příslušný souhlas a rozhodnutí o jeho stanovení,
vydání dalšího, duplicitního souhlasu. Mělo by tedy docházet k opakovanému odnětí téže
zemědělské půdy ze ZPF. Takový závěr však nedává smysl. Jediným logickým závěrem naopak
je, že pro stanovení dobývacího prostoru je nezbytný souhlas podle §6 odst. 2 zákona
o ochraně zemědělského půdního fondu, pro povolení provádění hornické (těžební) činnosti
v již stanoveném dobývacím prostoru pak souhlas podle §9 zákona o ochraně zemědělském
půdním fondu.
III. Posouzení kasačních stížností
[43] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasačních stížností
a konstatoval, že kasační stížnosti byly podány včas, osobami oprávněnými, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost dle §102 s. ř. s. přípustná, za stěžovatele v souladu s §105 odst. 2
s. ř. s. jedná zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním a stěžovatelka je zastoupena
advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasačních stížností v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejich rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
III. a) Vypořádání kasační stížnosti stěžovatele
[44] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval kasační stížností stěžovatele a shledal,
že je nedůvodná.
[45] Podle §84 odst. 1 stavebního zákona, ve znění účinném ke dni rozhodnutí žalovaného,
územní rozhodnutí vydává příslušný stavební úřad na základě územního řízení nebo zjednodušeného územního
řízení. Podle odst. 2 téhož ustanovení, je-li k územnímu řízení, kterým se vydává rozhodnutí o změně
využití území nebo o ochranném pásmu, příslušný podle zvláštních právních předpisů jiný správní orgán
než stavební úřad, rozhodne tento orgán jen v souladu se závazným stanoviskem podle §96b.
[46] Podle §27 odst. 6 horního zákona, stanovení a změna dobývacího prostoru je i rozhodnutím
o změně využití území v rozsahu jeho vymezení na povrchu. Poznámka pod čarou k tomuto ustanovení
odkazuje na §80 stavebního zákona. Podle §80 odst. 1 stavebního zákona, rozhodnutí o změně
využití území stanoví nový způsob užívání pozemku a podmínky jeho využití. Podle odst. 2 písm. b) téhož
ustanovení pak stanovení dobývacího prostoru vyžaduje rozhodnutí o změně využití území, které
je dle §77 písm. b) stavebního zákona územním rozhodnutí.
[47] Podle §28 odst. 6 horního zákona, obvodní báňský úřad v řízení o stanovení dobývacího prostoru
posoudí návrh především z hlediska ochrany a využití nerostného bohatství a jeho důsledků; přitom posoudí,
zda je návrh v souladu s rozhodnutím o stanovení chráněného ložiskového území a zda vyhovuje všeobecným
technickým požadavkům pro výstavbu dolů nebo lomů a požadavkům, které stanoví zvláštní předpisy pro ochranu
chráněných zájmů. Poznámka pod čarou k tomuto ustanovení odkazuje mimo jiné na zákon
o ochraně zemědělského půdního fondu, zákon o vodách (vodní zákon), či zákon o lesích.
[48] Podle §6 odst. 2 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, návrhy na stanovení
dobývacích prostorů musí být projednány s orgány ochrany zemědělského půdního fondu a před schválením opatřeny
jejich souhlasem. Žádost o souhlas obsahuje zdůvodnění a vyhodnocení podle odstavce 1, předchozí souhlas
Ministerstva životního prostředí ke stanovení dobývacího prostoru podle horního zákona, grafické znázornění
hranic ložiska, popřípadě bloků zásob nerostů podle výsledků geologického průzkumu, lze-li je znázornit, a návrh
studie rekultivace.
[49] Podle §9 odst. 1 téhož zákona, k odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu
pro nezemědělské účely je třeba souhlasu orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Záměr, který vyžaduje
odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, nelze povolit podle zvláštních právních předpisů
bez tohoto souhlasu, s výjimkou případů uvedených v odstavci 2. Při posouzení odnětí orgán ochrany zemědělského
půdního fondu vychází z celkové plochy zemědělské půdy požadované pro cílový záměr.
[50] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval klíčovou námitkou stěžovatele, že krajský soud
nesprávně posoudil povahu řízení o stanovení dobývacího prostoru, když měl za to,
že jde o územní řízení podle stavebního zákona.
[51] Nejvyšší správní soud i jiné vrcholné soudy se již ve své judikatuře zabývaly otázkou
povahy rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru. Nejvyšší soud ve svém usnesení
ze dne 15. 1. 2013, sp. zn. 23 Cdo 721/2011, uvedl, že „[d]obývací prostor se podle §25 horního zákona
stanoví pro dobývání výhradního ložiska na základě výsledků průzkumu ložiska podle rozsahu, uložení, tvaru
a mocnosti výhradního ložiska se zřetelem na jeho zásoby a úložní poměry tak, aby ložisko mohlo být racionálně
vydobyto. Jedná se tedy o územně vymezený prostor pro dobývání výhradního ložiska určitého nerostu nebo skupiny
nerostů vytyčený rozhodnutím příslušného obvodního báňského úřadu a opravňující organizaci, které byl dobývací
prostor stanoven nebo na kterou byl zákonným způsobem převeden, k dobývání výhradního ložiska v tomto
prostoru se nacházejícího a k nakládání s vydobytými nerosty v rozsahu a za podmínek stanovených v rozhodnutí
o stanovení dobývacího prostoru. Ke stanovení dobývacího ložiska se váže pouze oprávnění organizace k dobývání
výhradního ložiska v dobývacím prostoru (zahájit dobývání výhradního ložiska ve stanoveném dobývacím prostoru
může však organizace až po vydání povolení obvodním báňským úřadem).“
[52] Nejvyšší správní soud pak v rozsudku ze dne 25. 1. 2018, č. j. 2 As 196/2016 - 133,
č. 3738/2018 Sb. NSS, v bodě 39 uvedl, že je to právě rozhodnutí o stanovení dobývacího
prostoru, „v němž je závazně rozhodnuto, že určitá část území bude používána k dobývání výhradního ložiska
určitého nerostu nebo skupiny nerostů“. K povaze řízení o stanovení dobývacího prostoru
se pak vyslovil Nejvyšší správní soud též v rozsudku ze dne 14. 3. 2019, č. j. 1 As 333/2018 - 85,
bod. 34, v němž uvedl, že „[ú]čelem novelizované úpravy [tj. změny §27 odst. 1 horního zákona
zákonem č. 350/2012 Sb., pozn. čtvrtého senátu] tak bylo sjednotit procesní postup obvodního báňského
úřadu jako jiného stavebního úřadu s postupem obecných stavebních úřadů při vedení územního řízení (podle §27
odst. 6 horního zákona je stanovení a změna dobývacího prostoru i rozhodnutím o změně využití území v rozsahu
jeho vymezení na povrchu). I z právní úpravy po novele nadále vyplývá, že v tomto řízení musí obvodní báňský
úřad postupovat (minimálně) v součinnosti se stejnými dotčenými orgány jako před novelou – se stavebním úřadem,
úřadem územního plánování a orgánem ochrany životního prostředí.“ (zvýraznění doplnil čtvrtý senát).
Stejně tak Nejvyšší správní soud v rozsudku z 12. 4. 2018, č. j. 1 As 76/2018 - 60, bod 53,
(na který přiléhavě poukázal již krajský soud), uvedl: „Podle §27 odst. 6 horního zákona je rozhodnutí
o stanovení dobývacího prostoru i rozhodnutím o změně využití území v rozsahu jeho vymezení na povrchu. Jedná
se tedy o územním rozhodnutí ve smyslu §76 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon)“.
[53] Na základě výše uvedených ustanovení a ve shodě s citovanou judikaturou má Nejvyšší
správní soud za to, že rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru je územním rozhodnutím
o změně využití území ve smyslu stavebního zákona, neboť z §27 odst. 6 horního zákona
vyplývá, že rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru je i rozhodnutím o změně využití území,
a toto ustanovení tak navazuje na §80 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, který uvádí,
že stanovení dobývacího prostoru vyžaduje rozhodnutí o změně využití území, které je dle §77
písm. b) stavebního zákona územním rozhodnutí. Ustanovení §84 odst. 2 stavebního zákona
pak stanoví pravomoc k vydávání územních rozhodnutí o změně využití území v některých
případech jiným správním orgánům než stavebním úřadům.
[54] Jestliže je tedy rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru územním rozhodnutím
ve smyslu stavebního zákona, pak je logické, že je vydáváváno v územním řízení dle stavebního
zákona, jak ostatně vyplývá také ze znění §84 odst. 2 stavebního zákona. Tento závěr zastává
také doktrína: „Rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru ve smyslu komentovaného ustanovení se považuje
za rozhodnutí o změně využití území ve smyslu §80 odst. 2 písm. b) stavebního zákona [srov. stanovisko odboru
územního plánování Ministerstva pro místní rozvoj a Českého báňského úřadu k postupu při rozhodování
o stanovení dobývacího prostoru ze dne 11. 1. 2007, č. j. 1777/2007-81 (MMR), č. j. 0101/07 (ČBÚ)].
Příslušným správním orgánem, který vede územní řízení a vydává územní rozhodnutí o změně využití území
je podle §84 odst. 2 stavebního zákona místně příslušný obvodní báňský úřad. Ten rozhoduje o vydání
rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru v souladu se závazným stanoviskem stavebního úřadu (srov. §27
odst. 1 horního zákona ve spojení s §84 odst. 2 stavebního zákona)“ (VÍCHA, O. Horní zákon. Komentář.
Praha: Wolters Kluwer, 2017, komentář k §27 odst. 6, právní informační systém ASPI).
[55] Uvedený závěr ohledně povahy rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru a řízení,
v němž je toto rozhodnutí vydáváno, by měla zastávat také správní praxe správních orgánů,
neboť ve výše uvedeném stanovisku odboru územního plánování Ministerstva pro místní rozvoj
a Českého báňského úřadu je výslovně uvedeno, že „rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru
je ve smyslu §27 odst. 6 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon),
rozhodnutím o využití území a s odvoláním na ustanovení §80 odst. 2 písm. b) stavebního zákona rozhodnutím
o změně využití území. Příslušným správním orgánem, který povede územní řízení a bude vydávat rozhodnutí
o změně využití území, je podle §84 odst. 2 stavebního zákona místně příslušný obvodní báňský úřad.“
Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbývá než se pozastavit nad tím, že stěžovatel svojí
argumentací ohledně povahy řízení o stanovení dobývacího prostoru míří přímo proti obsahu
výše uvedeného stanoviska, jehož je spolusignatářem.
[56] Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil námitce stěžovatele, že krajský soud nesprávně
vyhodnotil povahu řízení o stanovení dobývacího prostoru. Na závěru, že řízení o stanovení
dobývacího prostoru je územním řízením podle stavebního zákona, nic nemění poukaz
stěžovatele na §24 až §29 horního zákona a jeho argumentace tím, že úprava v tomto zákoně
a stavebním zákoně je odlišná, kdy horní zákon obsahuje jak hmotněprávní, tak i speciální
procesní ustanovení týkající se dobývacích prostorů. Stěžovateli lze přisvědčit potud, že tato
právní úprava v horním zákoně je vůči stavebnímu zákonu speciální, a bude tak přednostně
aplikována v řízení o stanovení dobývacího prostoru. Nemění však nic na závěru, že řízení
o stanovení dobývacího prostoru je zároveň územním řízením dle stavebního zákona. Jedná
se o běžný vztah obecné a speciální právní úpravy, při kterém je třeba postupovat podle speciální
právní úpravy, a pokud není k dispozici, tak podle obecné právní úpravy. Stěžovatel se tedy mýlí
v tom, že §27 odst. 6 horního zákona nelze chápat tak, že se řízení o stanovení dobývacího
prostoru bude řídit nejen horním, ale také stavebním zákonem. Je tomu právě naopak, v řízení
o stanovení dobývacího prostoru představuje stavební zákon obecnou právní úpravu a horní
zákon úpravu speciální, která bude aplikována přednostně. Kompetence k postupu podle zvláštní
právní úpravy je obsažena v §84 odst. 2 stavebního zákona, a nelze proto stěžovateli přisvědčit
ani v tom, že stavební zákon báňským úřadům k takovému postupu nedává žádné kompetence.
[57] Spojkou „i“ v §27 odst. 6 horního zákona zákonodárce dává najevo, že rozhodnutí
o stanovení dobývacího prostoru řeší jednak specifické otázky upravené horním zákonem, vedle
toho ovšem i otázku využití části území, což je typicky předmětem územního rozhodování.
Z ustanovení §27 odst. 6 horního zákona tak zároveň vyplývá, že není nutné vydávat zvlášť
územní rozhodnutí o změně využití území a zvlášť rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru,
ale je možné v jednom rozhodnutí stanovit dobývací prostor a zároveň rozhodnout o změně
využití území. Z této skutečnosti však nelze dovozovat, že by správní úřady v řízení o stanovení
dobývacího prostoru měly opomíjet otázky, jejichž řešení vyžaduje stavební zákon v územním
řízení. Je tomu právě naopak. Z konstrukce stanovené v §27 odst. 6 horního zákona vyplývá,
že (pokud horní zákon nestanoví jinak) báňský úřad má přiměřeně aplikovat ustanovení
stavebního zákona upravující územní řízení. S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud
nepřisvědčil argumentaci stěžovatele, že použití spojky „i“ uvedené v §27 odst. 6 horního zákona
znamená, že měla být rozhodnutí o stanovení či změně dobývacího prostoru toliko dána síla
územního rozhodnutí, nikoli podřízení procesu stanovení dobývacího prostoru režimu územního
řízení.
[58] Stěžovateli nelze přisvědčit ani v tom, že závěr soudu redukuje báňské úřady v otázce
dobývacích prostorů ze speciálního rozhodovacího orgánu podle zvláštních předpisů na jiný
orgán podle stavebního zákona a de facto zužuje rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru
na rozhodnutí o změně využití území, neboť skutečnost, že rozhodnutí o stanovení dobývacího
prostoru je vydáváno v územním řízení podle stavebního zákona, nemá vliv na to, že báňské
úřady postupují podle speciální právní úpravy - předpisů horního práva a v rozhodnutí
o stanovení dobývacího prostoru řeší především otázky vyplývající z těchto zvláštních předpisů.
[59] Rozsudek NSS ze dne 18. 11. 2015, č. j. 8 As 98/2015 - 46, o který se opřel krajský soud,
není pro posuzovanou věc irelevantní, jak tvrdí stěžovatel, byť se týká stanovení zvláštního
dobývacího prostoru, nikoli dobývacího prostoru jako v posuzované věci. Z tohoto rozsudku
totiž vyplývá, že tato rozhodnutí mají společné to, že mají potenciál vyvolat změnu poměrů
v lokalitě, a tím se dotýkají práv vlastníků pozemků spadajících do vymezení tohoto prostoru,
což je relevantní také v posuzované věci.
[60] Krajský soud dospěl k závěru, že z §28 odst. 6 horního zákona a dalších ustanovení téhož
zákona [§25 odst. 1, §27 odst. 2 a 5, §28 odst. 1 písm. d)] vyplývá, že návrh na stanovení
dobývacího prostoru je třeba posuzovat též v souladu s právními předpisy chránícími veřejné
zájmy v rámci územního řízení. Nepožadoval tedy, aby byly otázky, které se týkají až samotného
dobývání (využití) ložiska, řešeny již v řízení o stanovení dobývacího prostoru, jak tvrdí
stěžovatel. Také Nejvyšší správní soud má za to, že s ohledem na výše uvedená ustanovení
horního zákona a s přihlédnutím k poznámce pod čarou k §28 odst. 6 tohoto zákona je nutno
v řízení o stanovení dobývacího prostoru posuzovat zvláštními předpisy chráněné zájmy,
a to z hlediska vlivů stanovení dobývacího prostoru na území. O správnosti tohoto závěru
je přesvědčen také s ohledem na §27 odst. 1 horního zákona, podle kterého dobývací prostor
a jeho změny stanoví obvodní báňský úřad v součinnosti s dotčenými orgány (mezi které patří
zejména orgány ochrany životního prostředí). Totéž lze dovozovat z §24 odst. 1 horního zákona,
podle něhož oprávnění organizace k dobývání výhradního ložiska vzniká stanovením dobývacího
prostoru, byť zahájit dobývání výhradního ložiska ve stanoveném dobývacím prostoru může tato
organizace až po vydání povolení obvodním báňským úřadem. Nejvyšší správní soud
v této souvislosti poukazuje na již citovaný rozsudek č. j. 1 As 76/2018 - 60, v němž se v bodě 55
uvádí, že „ ačkoliv samotnou těžbu nerostných surovin lze zahájit až na základě povolení k hornické činnosti
(pokud není toto řízení spojeno již s řízením o stanovení dobývacího prostoru), rozhodnutí o stanovení (nového)
dobývacího prostoru je nezbytným předpokladem pro realizaci tohoto záměru. Samotné rozhodnutí o stanovení
dobývacího prostoru již počítá s následnou realizací hornické činnosti, a nebylo by tak v souladu se zásadou
prevence a obezřetnosti, aby se již na úrovni tohoto řízení neposuzoval vliv realizace hornické činnosti (záměru
dle zákona o EIA) na životní prostředí.“ Posuzování z hlediska konkrétního způsobu dobývání
ložiska je pochopitelně na místě provádět až v navazujícím řízení o povolení hornické činnosti
podle zákona o hornické činnosti.
[61] Závěr stěžovatele, že základní podstatou řízení o stanovení, změně či zrušení dobývacího
prostoru je jiná otázka než u řízení podle stavebního zákona, rovněž není správný. Předmět
rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru je sice širší, neboť se na rozdíl od „běžného“
územního rozhodnutí týká především otázky možnosti budoucího dobývání surovin z daného
ložiska a otázek vlivů s tímto dobýváním spojených (srov. §25 odst. 1 na konci horního zákona),
to ovšem zahrnuje i otázky rozhodování v území ve smyslu stavebního zákona, tj. stanovení
způsobu využití území.
[62] Argumentaci stěžovatele, že stanovení dobývacího prostoru neomezuje využití pozemků,
na kterých je stanoven dobývací prostor, lze zčásti přisvědčit, neboť reálné dopady na dotčené
území jsou vskutku zpravidla spojeny až se samotnou těžbou. Této odlišnosti mezi rozhodnutím
o stanovení dobývacího prostoru a následným rozhodnutím o povolení hornické činnosti,
v souvislosti s níž stěžovatel poukázal na rozsudek zdejšího soudu ze dne 26. 10. 2004,
č. j. 7 A 170/2000 - 77, si je Nejvyšší správní soud plně vědom. Ostatně také v rozsudku
ze dne 6. 5. 2009, č. j. 4 As 68/2008 - 138, Nejvyšší správní soud judikoval, že “rozhodnutí
o stanovení dobývacího prostoru vydané podle §27 odst. 1 zákona č. 44/1988 Sb., horní zákon, nelze považovat
za nucené omezení vlastnického práva dotčených subjektů porušující čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv
a svobod. Stanovení dobývacího prostoru žalobcům nikterak nebrání v dalším užívání pozemků nacházejících
se v jejich vlastnictví, ať již tyto leží vně či uvnitř dobývacího prostoru“. Je rovněž pravdou, že omezení
stavební činnosti vlastníků pozemků zahrnutých do dobývacího prostoru, na která poukazují
žalobci ve vyjádření ke kasační stížnosti, vyplývá již ze stanovení chráněného ložiskového území,
které předchází rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru, kdy podle §6 odst. 2 horního
zákona, chráněné ložiskové území zahrnuje území, na kterém stavby a zařízení, které nesouvisí s dobýváním
výhradního ložiska, by mohly znemožnit nebo ztížit dobývání výhradního ložiska. Z tohoto ustanovení sice
nevyplývá obecný zákaz stavební činnosti v ložiskovém území, avšak stavební činnost je výrazně
omezena tím, že je nutno při jejím povolování zvažovat konkrétní poměry na určitém ložisku
z hlediska toho, zda nebrání budoucímu dobývání tohoto ložiska.
[63] To však neznamená, že stanovení dobývacího prostoru přímo neomezuje využití
pozemků, na kterých je dobývací prostor stanoven. Neznamená to ani, že by v řízení o stanovení
dobývacího prostoru nebylo nutné posuzovat požadavky, které stanoví zvláštní předpisy
(např. zákon o ochraně zemědělského půdního fondu, zákon o vodách, zákon o ochraně přírody
a krajiny či zákon o lesích) pro ochranu chráněných zájmů. Dochází totiž k vymezení prostoru
a dalších základních podmínek záměru dobývání nerostů v území a je založeno právo konkrétní
organizace na dobývání ložiska a práva dotčených vlastníků a veřejné zájmy v daném území musí
být přitom zohledněny a chráněny. Závěr, že v řízení o stanovení dobývacího prostoru je třeba
návrh na stanovení dobývacího prostoru posoudit také z hlediska, zda nepřiměřeně nezasahuje
do práv účastníků řízení a vyhovuje požadavkům, které stanoví zvláštní předpisy pro ochranu
veřejných zájmů, vyplývá z §28 odst. 7 a 8 horního zákona, podle nichž obvodní báňský úřad
v řízení o stanovení dobývacího prostoru zabezpečí stanoviska dotčených orgánů státní správy,
posoudí připomínky a návrhy účastníků a v rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru vymezí
dobývací prostor a stanoví podmínky, kterými se zabezpečí celospolečenské zájmy v území,
a rozhodne o námitkách účastníků řízení. Totéž uvádí již citovaný komentář: „Obvodní báňský úřad
posuzuje návrh na stanovení dobývacího prostoru mj. i z hlediska, zda vyhovuje požadavkům, které stanoví
zvláštní předpisy pro ochranu chráněných zájmů. V rozhodnutí o stanovení nebo změně dobývacího prostoru
pak obvodní báňský úřad nejen vymezí dobývací prostor, ale také ?stanoví podmínky, kterými se zabezpečí
zákonem chráněné obecné zájmy v území? (srov. §28 odst. 8). Obvodní báňský úřad se tedy musí i v řízení
o stanovení dobývacího prostoru zabývat ochranou veřejných zájmů chráněných podle zvláštních zákonů. V daném
případě jde o střet zájmů v materiálním smyslu, tedy z hlediska faktického, nikoli však formálního. Věcná
podstata je stejná, jako v případě střetu zájmů při povolování hornické činnosti, tj. je potřeba zajistit nezbytnou
ochranu jiných veřejných zájmů (zákonem chráněných obecných zájmů v území) před negativními vlivy v tomto
případě ale plynoucími ze stanovení dobývacího prostoru, nikoli z hornické činnosti. Formálně ale zákon
tuto nutnost ochrany jiných veřejných zájmů před vlivy způsobenými stanovením dobývacího prostoru pojmem "střet
zájmu" neoznačuje. Již v řízení o stanovení nebo změně dobývacího prostoru se tedy uplatňuje ochrana veřejných
zájmů chráněných podle zvláštních zákonů, nikoli ovšem před vlivy využití výhradního ložiska, tedy jeho dobývání
(těžby), ale před vlivy vyvolanými stanovením dobývacího prostoru. Nejde tedy o střet zájmů podle §33 odst. 1-3.
Ochranu jiných veřejných zájmů před vlivy stanovení nebo změny dobývacího prostoru zajištuje obvodní báňský
úřad formou stanovení podmínek pro zabezpečení ochrany těchto zákonem chráněných veřejných zájmů
v rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru.“ (VÍCHA, O. Horní zákon. Komentář. Praha: Wolters
Kluwer, 2017, komentář k §28 odst. 7, právní informační systém ASPI).
[64] Krajský soud tedy ani nezaměnil pojmy „námitky účastníků“ a institut „střetu zájmů“
podle §33 horního zákona, jak tvrdí stěžovatel. Z odůvodnění rozsudku je totiž zřejmé,
že krajský soud při vypořádání vyjádření osoby zúčastněné na řízení, v níž poukázala na institut
řešení zájmů ve smyslu §33 horního zákona, porovnal řešení střetů zájmů podle cit. ustanovení
horního zákona a námitky podle §114 odst. 2 stavebního zákona, zhodnotil jejich podobnost
a s přihlédnutím ke koncentraci řízení upravené v §28 odst. 3 horního zákona dospěl k závěru,
že správní orgány nebyly oprávněny převést vypořádání námitek žalobců spadajících do řízení
o stanovení dobývacího prostoru do řízení o povolení hornické činnosti, čímž podpořil svoji
předchozí argumentaci, v níž dospěl k závěru, že návrh na stanovení dobývacího prostoru
je třeba posuzovat i z hlediska souladu s právními předpisy na ochranu chráněných zájmů
majících vztah k územnímu řízení.
[65] Stěžovatel dále namítal, že pro záměr stanovení dobývacího prostoru postačuje
stanovisko podle §6 odst. 2 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a není třeba
souhlasu s odnětím pozemků ze ZPF podle §9 odst. 1 téhož zákona, neboť i po stanovení
dobývacího prostoru lze dotčené pozemky používat k zemědělské činnosti a není zřejmé,
od kdy, na jak dlouhou dobu a v jakém konkrétním rozsahu má být odnětí realizováno
pro umožnění budoucí možné těžby. K této argumentaci stěžovatele Nejvyšší správní soud uvádí,
že z §6 odst. 2 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu vyplývá, že souhlas podle tohoto
ustanovení je udělován k návrhu na stanovení dobývacího prostoru, kdežto souhlas podle §9
odst. 1 téhož zákona je potřeba k odnětí zemědělské půdy v souvislosti se záměrem vyžadujícím
odnětí zemědělské půdy ze ZPF. Ustanovení §6 odst. 2 zákona o ochraně ZPF se tedy týká
zpracování návrhu, ustanovení §9 odst. 1 téhož zákona samotného záměru, kterým
je v posuzované věci stanovení dobývacího prostoru. Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje
se závěrem krajského soudu, že žadatel o vydání rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru
v žádosti definuje územní záměr vyžadující odnětí půdy ze ZPF, neboť bez odnětí půdy ze ZPF
jej nelze realizovat. Rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru tedy nemohlo být vydáno
bez souhlasu podle §9 odst. 1 cit. zákona. Správný je rovněž závěr krajského soudu,
že ustanovení §6 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu nemá na ustanovení §9 odst. 1
téhož zákona žádný vliv. Z odůvodnění rozsudku krajského soudu je zároveň zřejmé, proč
neshledal důvod k aplikaci §6 odst. 2 cit. zákona.
[66] K argumentaci stěžovatele systematickým výkladem §9 zákona o ochraně zemědělského
půdního fondu a jeho poukazu na §9 odst. 5 téhož zákona, zmíněné v jeho replice k vyjádření
žalobců. Nejvyšší správní soud uvádí, že ani z §9 odst. 5 zákona o ochraně zemědělského
půdního fondu nevyplývá, že by v územním řízení, kterým je, jak již bylo zdůvodněno výše, řízení
o stanovení dobývacího prostoru, nebylo nutné vydat souhlas podle §9 odst. 1 předmětného
zákona. Závěr krajského soudu o nutnosti získat souhlas s odnětím ze ZPF nekoliduje ani s §9
odst. 7 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, podle nějž k žádosti o odnětí pro účely
těžby nerostných surovin musí být přiložen výsledek geologického průzkumu. Průzkum ložisek
vyhrazených nerostů se provádí na základě povolení dle §11 odst. 1 horního zákona
před stanovením dobývacího prostoru. Naopak situaci v posuzované věci lze srovnat se záměrem
umístění stavby na pozemcích v ZPF, kdy je rovněž nutno předložit souhlas s odnětím dotčených
pozemků ze ZPF v územním řízení, přestože stavbu nelze na základě samotného územního
rozhodnutí provést a je nutné získat ještě stavební povolení (srov. např. rozsudek NSS ze dne
24. 10. 2013, č. j. 2 As 40/2013 - 42).
[67] Důvodnou nicméně Nejvyšší správní soud shledal námitku, že nebylo třeba v řízení
o stanovení dobývacího prostoru předložit havarijní a povodňový plán. Tyto plány upravuje
zákon č. 254/2001 Sb., o vodách (vodní zákon). Ohledně havarijního plánu v §39 odst. 2
stanoví, že v případech, kdy uživatel závadných látek zachází s těmito látkami ve větším rozsahu
nebo kdy zacházení s nimi je spojeno se zvýšeným nebezpečím pro povrchové nebo podzemní
vody, má uživatel závadných látek povinnost vypracovat plán opatření pro případy havárie
a předložit jej ke schválení příslušnému vodoprávnímu úřadu.
[68] V případě povodňového plánu pak zákon o vodách v §74 odst. 1 stanoví,
že povodňovými plány se pro účely tohoto zákona rozumějí dokumenty, které obsahují způsob
zajištění včasných a spolehlivých informací o vývoji povodně, možnosti ovlivnění odtokového
režimu, organizaci a přípravu zabezpečovacích prací; dále obsahují způsob zajištění včasné
aktivizace povodňových orgánů, zabezpečení hlásné a hlídkové služby a ochrany objektů,
přípravy a organizace záchranných prací a zajištění povodní narušených základních funkcí
v objektech a v území a stanovené směrodatné limity stupňů povodňové aktivity. V odst. 4
je uvedeno, že pro stavby ohrožené povodněmi, které se nacházejí v záplavovém území
nebo mohou zhoršit průběh povodně, zpracovávají povodňové plány pro svou potřebu
a pro součinnost s povodňovým orgánem obce jejich vlastníci. V pochybnostech o rozsahu
této povinnosti nebo o tom, které stavby mohou zhoršit průběh povodně, rozhodne vodoprávní
úřad. Podle odst. 5 vodoprávní úřad může uložit povinnost zpracovat povodňový plán
vlastníkům pozemků, které se nacházejí v záplavových územích, je-li to třeba s ohledem
na způsob jejich užívání.
[69] Z výše uvedených ustanovení vodního zákona vyplývá, že vypracování povodňového
a havarijního plánu je spjato s určitou činností či užíváním pozemků, resp. existencí staveb.
Stanovení dobývacího prostoru však nemá bezprostředně za následek jakoukoli činnost
relevantní z hlediska havarijního či povodňového plánu ani vznik staveb. Proto je třeba
stěžovateli přisvědčit, že tyto plány jsou potřebné až v případě, že bude v budoucnu povolena
a realizována těžba. Stejně tak je přiléhává argumentace stěžovatele, že zpracování těchto plánů
vyžaduje znalosti informací, které v současné době nejsou k dispozici a budou známy nejdříve
při předložení žádosti o povolení hornické činnosti. Závěr krajského soudu, že bylo nutné
tyto plány předložit již v řízení o stanovení dobývacího prostoru, proto není správný.
[70] Již výše bylo vysvětleno, že rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru je vydáváno
v řízení, které se řídí (nestanoví-li jinak zvláštní úprava ve stavebním zákoně) mj. ustanoveními
upravujícími územní řízení. Ohledně řešení otázky napojení na infrastrukturu má proto Nejvyšší
správní soud stejně jako krajský soud s ohledem na §90 odst. 1 písm. b) stavebního zákona
(dle kterého v územním řízení stavební úřad posuzuje, zda je záměr žadatele v souladu
s požadavky na veřejnou dopravní nebo technickou infrastrukturu k možnosti a způsobu
napojení nebo k podmínkám dotčených ochranných a bezpečnostních pásem) za to, že otázka
možnosti dopravního napojení měla být řešena v rámci řízení o stanovení dobývacího prostoru.
[71] Vzhledem k tomu, že řízení o stanovení dobývacího prostoru je zároveň řízením
územním, je přiléhavým také poukaz krajského soudu na rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2008,
č. j. 1 As 37/2005 - 154, v němž uvádí, že „rozhodnutí o povolení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných
druhů rostlin a živočichů podle §56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v případě,
kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody, musí být vydáno před vydáním rozhodnutí
o umístění stavby.“ Navazující závěr krajského soudu, že správní orgány pochybily, když
vydaly rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru při neexistenci vydaného rozhodnutí
o povolení uvedené výjimky, je tudíž zcela správný. Argumentace stěžovatele, založená
na tom, že rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru není rozhodnutím o umístění stavby
podle stavebního zákona, kterou uvedený závěr krajského soudu zpochybňuje, nemůže
s ohledem na výše uvedené obstát. Předkládání závazných stanovisek, resp. podkladových
rozhodnutí správních orgánů chránících jednotlivé veřejné zájmy již v řízení o stanovení
dobývacího prostoru vyžaduje §28 odst. 7 horního zákona, který obvodnímu báňskému úřadu
ukládá v řízení o stanovení dobývacího prostoru zabezpečit stanoviska dotčených orgánů státní
správy a rovněž §2 odst. 4 písm. n) vyhlášky č. 172/1992 Sb., o dobývacích prostorech, ukládá
předložení závazných stanovisek, když stanoví, že je nezbytné k návrhu na vydání rozhodnutí
o stanovení dobývacího prostoru přiložit rozhodnutí, popřípadě stanoviska orgánů a organizací,
jimž přísluší ochrana zákonem chráněných zájmů podle zvláštních právních předpisů.
Také v posuzované věci ostatně stěžovatel ve svém rozhodnutí vycházel z celé řady závazných
stanovisek. Je ostatně i v zájmu žadatele (zde stěžovatelky), aby základní otázka samotné
možnosti dobývání ložiska s ohledem na ochranu zvláště chráněných druhů v daném území
byla autoritativně vyřešena již při stanovení dobývacího prostoru, jinak by případně marně
investoval značné prostředky do přípravy záměru ve fázi povolení hornické činnosti.
[72] V případě námitek nezákonnosti závazných stanovisek uvedených pod body 2 a 3
na str. 18 a 19 rozhodnutí OBÚ, tento správní orgán pouze konstatoval, že tato stanoviska
byla nadřízenými správními orgány potvrzena, resp. závazné stanovisko odboru výstavby
a územního plánování Městského úřadu Klatovy bylo nahrazeno novým závazným stanoviskem
MěÚ Klatovy. OBÚ se tedy k námitkám žalobců týkajícím se nesprávného vyhodnocení námitek
proti obsahu podkladových závazných stanovisek nijak nevyjádřil, přičemž žalovaný
se s tímto postupem OBÚ ztotožnil. Z rozsudku zdejšího soudu ze dne 30. 9. 2009,
č. j. 4 As 25/2009 - 163, na který krajský soud přiléhavě poukázal, však vyplývá, že takovýto
postup není možný, neboť pouhý odkaz na tato stanoviska není dostatečný a nemůže nahradit
vlastní posouzení stavebního úřadu a vypořádání předložených námitek účastníků řízení
po stránce věcné.
[73] Požadavek soudu na řádné odůvodnění rozhodnutí a vypořádání námitek žalobců
v žádném případě neznamená, že správní orgány mají provádět jakousi revizi odborného
posouzení již učiněného specializovanými správními orgány a vyjádřeného v závazných
stanoviscích, jak tvrdí stěžovatel v kasační stížnosti. Správnost závazných stanovisek orgán státní
báňské správy nemůže sám v územním řízení přezkoumávat, neboť k tomu není zmocněn
a tato stanoviska navíc řeší otázky stojící mimo jeho odbornou kompetenci a působnost. Orgány
báňské správy tak jsou povinny při vydání rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru vycházet
ze závazných stanovisek dotčených orgánů a toto rozhodnutí vydat na jejich základě. Vycházeje
z obsahu závazných stanovisek pak musí ve svém rozhodnutí věcně vypořádat rovněž námitky
žalobců, včetně těch brojících proti nezákonnosti těchto závazných stanovisek. Správní orgány
však v projednávané věci takto nepostupovaly, tím pochybily a také v případě této námitky závěry
krajského soudu zcela obstojí.
[74] Skutečnost, že příslušné souhlasy a závazná stanoviska v návaznosti na procesní úkony
žalobců byly přezkoumány příslušnými nadřízenými správními orgány, nic nemění na výše
uvedeném závěru, že správní orgány porušily svou povinnost věcně vypořádat námitky žalobců,
v nichž namítali nezákonnost předmětných závazných stanovisek. Stejně tomu je v případě
argumentace stěžovatele, že odkazy na závazná stanoviska byly ve správních rozhodnutích
zvoleny pouze tam, kde bylo zcela zřejmé, že závazná stanoviska skutečně námitku řeší a protínají
se s ní.
[75] Pokud stěžovatel namítal, že odkaz krajského soudu na již citovaný rozsudek NSS
č. j. 4 As 25/2009 - 163 neodpovídá situaci správního řízení vedeného před orgány státní báňské
správy, neboť se jedná o judikát ke stavebnímu řízení podle stavebního zákona, Nejvyšší správní
soud mu rovněž nepřisvědčil, neboť závazná stanoviska jsou předkládána jak v územním řízení,
tak i ve stavebním řízení [§86 odst. 2 písm. b), §110 odst. 2 stavebního zákona], a příslušný
správní orgán vedoucí řízení je tudíž u obou těchto řízení povinen vypořádat námitky brojící
proti závazným stanoviskům. Citované požadavky se navíc uplatní obecně ve všech řízeních
vedených správními orgány, v nichž dotčené orgány uplatňují svá závazná stanoviska.
III. b) Vypořádání kasační stížnosti stěžovatelky
[76] Nejvyšší správní soud se dále zabýval kasační stížností stěžovatelky. Dospěl k závěru,
že ani tato kasační stížnost není důvodná.
[77] Stěžovatelka obsáhle brojila proti dle jejího názoru nedostatečnému způsobu odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu a dovozovala jeho nepřezkoumatelnost pro nedostatek
důvodů. Nejvyšší správní soud se proto nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu, kterou stěžovatelka spatřovala v nedostatečném a nesrozumitelném odůvodnění
a dalších, níže uvedených důvodech. Pokud by tato námitka byla důvodná, již tato okolnost
samotná by musela vést ke zrušení kasační stížností napadeného rozsudku krajského soudu.
[78] Za nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou považována zejména taková
rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení
skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení
(srov. např. rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52). Soudy však nemají
povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit. Jejich úkolem je vypořádat
se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014,
č. j. 7 As 126/2013 - 19). Podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal
se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat
i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (rozsudek NSS ze dne 24. 4. 2014,
č. j. 7 Afs 85/2013 - 33).
[79] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v tomto ohledu nelze považovat napadený rozsudek
krajského soudu za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Z odůvodnění rozsudku
je zřejmé, že krajský soud vystihl podstatu věci a při posouzení věci vycházel z relevantních
skutečností. Krajský soud se vypořádal se všemi žalobními námitkami, jednotlivě je posoudil
a místy poněkud stručně, nicméně přehledně, logicky a srozumitelně zdůvodnil své závěry.
Odůvodnění:
krajského soudu proto Nejvyšší správní soud považuje za dostatečné, nikoli
nepřezkoumatelné. Nepřezkoumatelnost kasační stížností napadeného rozsudku Nejvyšší správní
soud neshledává ani ve způsobu, jakým se vypořádal s vyjádřením osoby zúčastněné na řízení
a jakým vyjádřil závazný právní názor (k těmto otázkám se Nejvyšší správní soud vyjádřil
podrobněji níže při vypořádání kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení). Ani skutečnost,
že krajský soud přisvědčil žalobní argumentaci, nezakládá nepřezkoumatelnost kasační stížností
napadeného rozsudku. Není totiž pravdou, že krajský soud pouze nekriticky přejal argumentaci
předloženou žalobci. Krajský soud totiž k žalobním námitkám uvedl důvody, na základě kterých
ve věci rozhodl. Z formulace kasačních námitek je ostatně zřejmé, že skutečným obsahem
kasační stížnosti je nesouhlas se způsobem vypořádání žalobních námitek. Skutečnost,
že stěžovatelka se závěry krajského soudu nesouhlasí, však nepředstavuje důvod pro zrušení
napadeného rozsudku pro jeho údajnou nepřezkoumatelnost (viz rozsudky NSS ze dne
12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30, a ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 - 163).
[80] K námitce, v níž stěžovatelka brojí proti způsobu, jakým se krajský soud vypořádal s jejím
vyjádřením k žalobě, Nejvyšší správní soud v prvé řadě konstatuje, že pro posouzení této námitky
je stěžejní předchozí závěr krajského soudu, v němž vztáhl závěry, ke kterým dospěl
při vypořádání námitek žalobců, i k argumentaci uvedené ve vyjádření osoby zúčastněné na řízení
(stěžovatelky). Vzhledem k tomu, že žalobním námitkám přisvědčil, tak je zřejmé, že neshledal
důvodnou argumentaci stěžovatelky uvedenou v jejím vyjádření k žalobě, v níž označila
argumentaci žalobců za nesprávnou. Ostatně sama stěžovatelka v kasační stížnosti uvádí,
že z povahy věci plyne, že její argumentace poukazující na nesprávnost žalobních bodů, bude
do jisté míry také argumentací podporující závěr báňských správních úřadů. Z odůvodnění
kasační stížností napadeného rozsudku tak jsou zřejmé důvody, pro které krajský soud
nepřisvědčil argumentaci stěžovatelky. Nejvyšší správní soud pro posuzovanou věc považuje
za přiléhavý bod 33 usnesení rozšířeného senátu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016 - 123,
č. 3668/2018 Sb. NSS, v němž soud konstatoval, že „pokud soud podstatné námitky uplatněné v žalobě
náležitě posoudí a vypořádá v odůvodnění, zpravidla tím rovněž (alespoň implicitně) odpoví na argumenty
uplatněné osobou zúčastněnou na řízení.“
[81] Konstatování krajského soudu, že nepřihlížel k námitkám, ve kterých stěžovatelka
doplňovala důvody ve správních rozhodnutích neuvedené, proti kterému stěžovatelka brojí
v kasační stížnosti, považuje Nejvyšší správní soud za nepřesné, zavádějící a navíc nadbytečné,
jelikož krajský soud se vypořádáním žalobních námitek v podstatě vyjádřil rovněž k argumentaci
osoby zúčastněné na řízení uvedené v jejím vyjádření. Předložením právní argumentace
ve vyjádření osoby zúčastněné na řízení pak vskutku nemohou být napraveny nedostatky
odůvodnění rozhodnutí správních orgánů, resp. doplňovány nové závěry a důvody pro vyhovění
žádosti stěžovatelky neuvedené v napadených správních rozhodnutích. Zde lze poukázat
na ustálenou judikaturu, podle níž „nedostatek odůvodnění rozhodnutí vydaného ve správním řízení nemůže
být dodatečně zhojen případným podrobnějším rozborem právní problematiky učiněným až v kasační stížnosti
brojící proti rozhodnutí soudu, jímž bylo správní rozhodnutí zrušeno jako nepřezkoumatelné pro nedostatky
v odůvodnění.“ (např. rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2004, čj. 3 As 51/2003 - 58). Totéž ovšem platí
pro důvody dodatečně předestřené osobou zúčastněnou na řízení.
[82] Rozporované konstatování krajského soudu tak nelze s přihlédnutím k výše uvedenému
považovat za pochybení mající vliv na zákonnost kasační stížností napadeného rozsudku,
ani z něj nelze dovodit, že by krajský soud stěžovatelce upíral její postavení osoby zúčastněné
na řízení, neumožnil jí uplatnění jejího práva předkládat písemné vyjádření (stěžovatelka se k věci
vyjádřila), či že by argumentaci uvedenou v jejím vyjádření ignoroval a nevypořádal se s ní.
Stěžovatelka navíc ani konkrétně neuvádí, kterou její argumentaci měl krajský soud ignorovat.
[83] Stěžovatelka dále namítala nedostatečně přesné vymezení závazného právního názoru
v napadeném rozsudku. Nejvyšší správní soud připouští, že krajský soud mohl závazný právní
názor, kterým je žalovaný v dalším řízení dle §78 odst. 5 s. ř. s. vázán, pro větší přehlednost
a přesvědčivost více zdůraznit či na závěr rozsudku shrnout. V rozsudku krajského soudu
nicméně závazný právní názor obsažen je, byť je uveden rozptýleně v rámci vypořádání
jednotlivých žalobních bodů. Stěžovatelce proto nelze přisvědčit ani v tom, že není zřejmé,
jak mají orgány báňské správy v dalším řízení postupovat. Stěžovatel ostatně námitku
absence závazného právního názoru v kasační stížnosti napadeném rozsudku nevznesl a neuvedl
ani, že mu není jasné, jak v dalším řízení postupovat.
[84] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými námitky, kterými stěžovatelka dovozovala
nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, proto Nejvyšší správní soud mohl přistoupit
k věcnému posouzení námitek stěžovatelky, které se týkají jí tvrzené nezákonnosti napadeného
rozsudku z důvodu nesprávního právního názoru. Protože se část těchto kasačních námitek
stěžovatelky překrývá s námitkami stěžovatele vypořádanými výše, odkazuje Nejvyšší správní
soud v souvislosti s těmito námitkami na shora uvedené vypořádání kasační argumentace
stěžovatele. Níže se pak soud zabýval pouze těmi důvody či argumenty, které stěžovatelka
uplatnila nad rámec důvodů kasační stížnosti stěžovatele.
[85] Námitka stěžovatelky, kterou brojila proti závěru krajského soudu, že řízení o stanovení
dobývacího prostoru je územním řízením ve smyslu stavebního zákona, není důvodná.
K tomu lze především odkázat na výše uvedené závěry, k nimž Nejvyšší správní soud dospěl
při vypořádání kasační stížnosti stěžovatele (viz body [53] a násl. shora). Rovněž již výše
bylo uvedeno, že vztah stavebního zákona a horního zákona při vydávání rozhodnutí o stanovení
dobývacího prostoru je vztahem obecné a zvláštní úpravy. Nejedná se proto o mix úprav mající
za následek vznik nelogických duplicit a překryvů, jak tvrdí stěžovatelka v kasační stížnosti.
Na závěru, že řízení o stanovení dobývacího prostoru je územním řízením dle stavebního zákona,
a z toho plynoucími důsledky tedy nic nemění ani odlišnosti právních úprav obsažené
ve stavebním zákoně či §27 a §28 horního zákona, které upravují některé zvláštní aspekty řízení
o stanovení dobývacího prostoru. V návaznosti na výše uvedené Nejvyšší správní soud dále
konstatuje, že skutečnost, že §27 odst. 1 horního zákona zakládá pravomoc báňských úřadů
k vydání rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru, nevylučuje, že rozhodnutí o stanovení
dobývacího prostoru není vydáváno v územním řízení a není územním rozhodnutím.
[86] K námitce stěžovatelky, že námitky žalobců podle druhé, páté, šesté, sedmé a osmé
skupiny žalobních bodů bude třeba posoudit jako námitky v řízení o povolení hornické činnosti.
Nejvyšší správní soud v návaznosti na výše uvedené přisvědčil pouze v případě zpracování
havarijního a povodňového plánu.
[87] K argumentaci stěžovatelky, že v řízení o stanovení dobývacího prostoru se uplatňuje
ochrana veřejných zájmů chráněných podle zvláštních zákonů, nikoli však před vlivy využití
výhradního ložiska, ale před vlivy vyvolanými stanovením dobývacího prostoru, a námitky týkající
se využití výhradního ložiska tak musí být vypořádány až v příslušném řízení o povolení hornické
činnosti, Nejvyšší správní soud opakuje výše již uvedené závěry, že přestože stanovení
dobývacího prostoru bezprostředně neomezuje využití pozemků, na kterých je stanoven,
neznamená to, že by v řízení o stanovení dobývacího prostoru nebylo nutné posuzovat
požadavky, které stanoví zvláštní předpisy (např. zákon o ochraně zemědělského půdního fondu,
zákon o vodách, zákon o ochraně přírody a krajiny či zákon o lesích) pro ochranu chráněných
zájmů. Dochází totiž k závaznému stanovení poměrů v území, zakládá se právo stěžovatelky
na dobývání nerostů v dobývacím prostoru a v dotčeném území musí být chráněny veřejné
zájmy. Přisvědčit proto nelze ani argumentaci stěžovatelky, že zásahy definované v §49 a §50
ZOPK lze z povahy věci vyvolat pouze reálně prováděnou hornickou činností, nikoli pouhým
administrativním stanovením dobývacího prostoru, a není tak důvod, proč by vydání výjimky
podle §56 ZOPK bylo nutné již pro stanovení dobývacího prostoru.
[88] Pokud stěžovatelka krajskému soudu vytýká, že bez jakéhokoliv odůvodnění vytváří
rovnítko mezi rozhodnutím o umístění stavby a rozhodnutím o stanovení dobývacího prostoru,
nelze jí přisvědčit, neboť krajský soud svůj závěr o tom, že rozhodnutí o stanovení dobývacího
prostoru je vydáváno v územním řízení, řádně zdůvodnil a v dalším posouzení věci
v něm vycházel. Rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru je v řadě ohledů specifické oproti
územnímu rozhodnutí podle stavebního zákona, což však neznamená, že povaha těchto
rozhodnutí je zcela odlišná, jak tvrdí stěžovatelka. Obě rozhodnutí totiž mají společné
to, že upravují poměry v dotčeném území. Ustanovení §16 odst. 3 stavebního zákona, které
mimo jiné stanoví, že působnost stavebních úřadů v dobývacích prostorech vykonávají obvodní
báňské úřady, se týká staveb povolovaných v rámci hornické činnosti (tj. při otvírce, přípravě
a dobývání výhradního ložiska) a nic nemění na výše uvedených závěrech o povaze řízení, v němž
je vydáváno rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru.
[89] S ohledem na výše již zdůvodněnou nutnost chránit zájmy podle zákona o ochraně
přírody a krajiny nelze přisvědčit ani námitkám stěžovatelky, že udělení výjimky podle §56
ZOPK pro stanovení dobývacího prostoru nemusí být v době povolení hornické činnosti
již aktuální, s ohledem na čas, který uběhne mezi stanovením dobývacího prostoru a povolením
hornické činnosti a že argumentace zastávaná soudem jde proti smyslu a účelu tohoto zákona,
kterým je v tomto případě řádná identifikace aktuálního výskytu chráněných druhů a jejich
následná ochrana. Zde je možno doplnit, že časový rámec skutečného dobývání ložiska
by měl být zřejmý již v době stanovení dobývacího prostoru, neboť náležitostí rozhodnutí
o stanovení dobývacího prostoru je rovněž termín zahájení těžby (§27 odst. 3 horního zákona).
[90] Nejvyšší správní soud neshledal žádná pochybení ani v závěrech krajského soudu
týkajících se vyhlášek č. 172/1992 Sb. a 104/1988 Sb., neboť vyhláška č. 104/1988 Sb.,
se vskutku týká povolování a ohlašování hornické činnosti, a v posuzované věci se proto
neuplatní, na rozdíl od §2 odst. 4 písm. n) vyhlášky č. 172/1992 Sb., které ukládá k návrhu
na stanovení dobývacího prostoru přiložit rozhodnutí, popřípadě stanoviska orgánů a organizací,
jimž přísluší ochrana zákonem chráněných zájmů podle zvláštních právních předpisů. Výše
uvedené zároveň vyvrací závěr stěžovatele, že v případě výjimek se jedná o tradiční zavedený
koncept, který nespadá pod §2 odst. 4 písm. n) vyhlášky č. 172/1992 Sb., nýbrž pod §6 odst. 3
písm. b) vyhlášky č. 104/1988 Sb.
[91] K námitce, v níž stěžovatelka krajskému soudu vytýká, že se nezabýval povahou námitek
žalobců podle druhé skupiny žalobních bodů, Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud
se k této skupině žalobních bodů sice adresně nevyjádřil, z kontextu odůvodnění je nicméně
patrné, že dospěl k závěru, že s ohledem na širší rozsah řízení o stanovení dobývacího prostoru
bylo třeba námitky podle této skupiny žalobních bodů zohlednit a vypořádat se s nimi.
K argumentaci stěžovatelky, že se nejedná o námitky týkající se stanovení dobývacího prostoru
a spadají svou povahou do oblasti střetů zájmů, které je namístě vyřešit až při povolování
samotné hornické činnosti podle §33 horního zákona, Nejvyšší správní soud konstatuje,
že námitky žalobců uvedené v druhé skupině žalobních bodů se skutečně spíše týkají střetu
zájmů, neboť souvisejí s hornickou činnosti. To však neznamená a nevylučuje, že by tento střet
zájmů nemohl být vypořádán již v řízení o stanovení dobývacího prostoru, neboť z §32 odst. 2
horního zákona vyplývá, že je možné vyřešit střet zájmů již při stanovení dobývacího prostoru,
a dokonce již při stanovení chráněného ložiskového území. To ostatně vyplývá z již citovaného
rozsudku č. j. 2 As 196/2016 – 33, v jehož bodě 28 zdejší soud uvedl: „Předchozí vyřešení střetů
zájmů dle §33 horního zákona (a jeho obligatorní doložení k žádosti o povolení hornické činnosti dle §17
odst. 2 zákona o hornické činnosti) představuje institut speciální pro oblast horního práva, jehož účelem
je především konsenzuální vyřešení konfliktu zájmů mezi těžební organizací a osobami, které mohou být těžbou
ohroženy. To nicméně neznamená, že se jedná o jediný institut garantující ochranu zájmů jednotlivců a účast
veřejnosti.“ Jako jednu z možností uplatňování práv vlastníků pozemků dotčených zamýšlenou
těžební činností pak výslovně uvedl řízení o stanovení dobývacího prostoru.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[92] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnosti nedůvodnými, a proto podle dle §110
odst. 1 věty druhé s. ř. s. kasační stížnosti zamítl. Rozsudek krajského soudu v převážné míře
obstál, Nejvyšší správní soud jej pouze dílčím způsobem korigoval v části týkající se havarijního
a povodňového plánu (srov. výše body [67] a násl.).
[93] O nákladech řízení o kasační stížnosti pak Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Procesně úspěšní žalobci mají právo na náhradu odměny
právního zástupce za dva úkony právní služby (vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele,
vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelky), podle §11 odst. 1 písm. d) a §9 odst. 4 písm. d)
ve spojení s §7 vyhlášky č. 177/1996 Sb. (dále jen advokátní tarif). Zástupce žalobců činil
společné úkony při zastupování dvou osob, a proto mu podle advokátního tarifu náleží za každou
zastupovanou osobu podle §12 odst. 4 advokátního tarifu mimosmluvní odměna 3.100 Kč
snížená o 20 %, tj. 2.480 Kč. Za dva úkony právní služby při zastupování dvou žalobců tak činí
odměna celkem 9.920 Kč. Dále má zástupce žalobců nárok na náhradu hotových náhradu ve výši
300 Kč za úkon (§13 odst. 4 advokátního tarifu), tj. za 2 úkony 600 Kč. Celkem tedy zástupci
žalobců náleží odměna a náhrada hotových výdajů ve výši 10.520 Kč. Vzhledem
k tomu, že zástupce žalobců doložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se odměna
za zastupování o tuto daň ve výši 21 %, tedy o 2.209 Kč (po zaokrouhlení). Celkově
tak má zástupce žalobců nárok na zaplacení nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 12.729 Kč.
Vzhledem k tomu, že v řízení o kasační stížnosti byli žalovaný i osoba zúčastněná na řízení zcela
neúspěšní, rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že každý z nich je povinen zaplatit 1/2 nákladů
řízení vzniklých žalobcům v tomto řízení, tj. 6.364,50 Kč, k rukám zástupce žalobců,
a to do jednoho měsíce od právní moci rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. prosince 2020
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu