ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.155.2020:42
sp. zn. 4 As 155/2020 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Ing. L. M., zast. JUDr. Milošem
Tuháčkem, advokátem, se sídlem Převrátilská 330/15, Tábor, proti žalované: Kancelář
prezidenta republiky, se sídlem Pražský hrad, Praha 1, zast. JUDr. Markem Nespalou,
advokátem, se sídlem Bělehradská 643/77, Praha 2, proti rozhodnutí vedoucího Kanceláře
prezidenta republiky ze dne 25. 7. 2018, č. j. KPR 2969/2018, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 5. 2020, č. j. 3 A 184/2018 - 45,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 5. 5. 2020, č. j. 3 A 184/2018 – 45, se zrušuje
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Vedoucí Kanceláře prezidenta republiky v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl
odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí žalované ze dne 12. 6. 2018, č. j. KPR 2969/2018,
jímž odmítla žádost žalobce o poskytnutí informací, jaká byla celková výše zdanitelných příjmů
ze závislé činnosti a z funkčních požitků v roce 2017 u Ing. V. M., vedoucího Kanceláře
prezidenta republiky, Mgr. V. K., Ph.D., ředitele odboru protokolu, J. O., ředitele odboru
tiskového a tiskového mluvčího prezidenta republiky, JUDr. V. P., ředitele odboru legislativy a
práva, JUDr. R. J., ředitele odboru zahraničního.
[2] Žalobce podal proti uvedenému rozhodnutí žalobu, v níž namítal, že rozhodnutí žalované
se zcela účelově zaměřuje pouze na hledání důvodů, proč informace neposkytnout. Nález
Ústavního osudu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16 (dále též „platový nález“),
přitom rozhodně nelze interpretovat tak, že informace o platech a odměnách veřejnosti
nepřísluší, pouze pro povinný subjekt stanoví povinnost poměřovat dotčená ústavní práva.
Žalobce vyjádřil přesvědčení, že veškeré podmínky pro poskytnutí informace jsou splněny.
Žalobce nesouhlasí s názorem žalované, že po vydání platového nálezu již nelze vycházet
z rozsudků NSS sp. zn. 5 As 57/2010 a 8 As 55/2012. Jediná změna spočívá v tom, že v každém
jednotlivém případě je třeba provádět test proporcionality mezi právem na informaci a právem
na soukromí. Pozice v žádosti o informace uvedených zaměstnanců žalované spadají do kategorie
zaměstnanců, o jejichž platu a dalších odměnách se informace poskytují, protože se jedná
o vrcholné úřednické pozice.
[3] Městský soud v Praze označeným rozsudkem žalobu zamítl. Městský soud vyšel
především z platového nálezu. Z něj dovodil, že při rozhodování, zda informaci zahrnující
osobní údaje poskytnout je nezbytné, aby správní orgán provedl test proporcionality.
Pro to si musí opatřit dostatek informací mj. i o žadateli. Pokud z podané žádosti nelze seznat,
zda žadatel splňuje všechna kritéria stanovená platovým nálezem, a žadatel ji ani po výzvě
povinného subjektu nedoplní, jde případné odmítnutí žádosti plně k tíži žadatele. Žalobce
byl žalovanou vyzván, aby svoji žádost o informace doplnil o tvrzení, jakým způsobem naplňuje
kritéria stanovená v platovém nálezu. Žalobce měl sdělit, jakým způsobem by poskytnutá
informace měla přispět k diskuzi o věcech veřejného zájmu, v čem by měl veřejný zájem
na zveřejnění platů vedoucích zaměstnanců žalované spočívat. Žalobce však tyto informace
potřebné pro provedení testu proporcionality nesdělil. Soud se proto ztotožnil se žalovanou,
že nemohla spolehlivě provést test proporcionality.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[4] Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační
stížnost. Namítl jednak nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů
a nesrozumitelnost, jednak městskému soudu vytkl dezinterpretaci platového nálezu. Skutečnost,
že Ústavní soud v platovém nálezu uvedl, že povinná osoba může odmítnout poskytnutí
informace o platu a odměnách zaměstnance při splnění čtyř specifikovaných podmínek,
však podle stěžovatele neznamená, že i při jejich nenaplnění nemusí již provádět test
proporcionality, při kterém vyhodnotí i konkrétní okolnosti daného případu. Z obsahu platového
nálezu ÚS (ale také z následné judikatury, např. z nálezu IV. ÚS 1200/16 ze dne 3. 4. 2016)
je podle stěžovatele zřejmé, že je vždy nutno provést detailní test proporcionality, který zohlední
konkrétní okolnosti případu a neomezí se pouze na posouzení naplnění čtyř podmínek,
na kterém staví v kasační stížností napadeném rozsudku svůj právní názor městský soud.
Soud musí v každém jednotlivém případě porovnat dotčená základní práva, a posoudit,
zda mezi nimi byla dodržena spravedlivá rovnováha. To však městský soud neučinil,
když konkrétně nepřihlédl např. k tomu, že se žádost týká vysokých úředníků žalované, u kterých
je veřejný zájem na povědomí společnosti o výši jejich platů vyšší než např. u běžných úředníků
obecního úřadu, a že již v minulosti vznikly určité pochybnosti o efektivitě vynakládání veřejných
prostředků těmto vysokým úředníkům, jak bylo popsáno v žalobě.
[5] I pokud by tedy některá ze čtyř podmínek uvedených v platovém nálezu Ústavního soudu
nebyla naplněna, neznamená to, že povinný subjekt nesmí informace poskytnout. K závěru
o poskytnutí, nebo neposkytnutí informací může dospět až po provedení podrobného testu
proporcionality zohledňujícího všechny okolnosti případu. Pro posouzení naplnění uvedených
čtyř podmínek navíc povinný subjekt nemůže vyjít jen z obsahu žádosti žadatele a jejího
případného doplnění, ale je povinen si k tomuto posouzení sám opatřit důkazy. Žalobce
nadále tvrdí, že předmětné čtyři podmínky naplnil.
[6] Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s napadeným rozsudkem.
Stěžovatel vykládá závěry platového nálezu tak, jako by zde automaticky v případě vyšších
státních úředníků byl nárok na zveřejnění jejich platů či dokonce ústavně zaručené právo
na informace o platových poměrech jednotlivých osob ve veřejném sektoru, a tito museli
automaticky strpět zásah do jejich práva na soukromí. Takové rozlišení však Ústavní soud
v platovém nálezu neučinil a naopak konstatoval, že právo na soukromí je považováno
za základní hodnotu západní společnosti a je chráněno jak na úrovni ústavního pořádku,
tak mezinárodního práva. Žalovaná dále reagovala na závěry vyplývající z rozsudku NSS
ze dne 27. 5. 2020, sp. zn. 2 As 88/2019.
III. Posouzení kasační stížnosti
[7] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů. Shledal však vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
[8] Kasační stížnost je důvodná, byť z jiných důvodů, než uváděl stěžovatel.
[9] Nejprve je třeba předeslat, že stěžovatel napadl žalobou u městského soudu rozhodnutí
vedoucího žalované o odvolání proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace,
jehož příslušnost k rozhodnutí byla založena §20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím, ve znění účinném do 23. 4. 2019. S účinností od 24. 4. 2019
pak bylo toto ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím změněno zákonem
č. 111/2019 Sb. tak, že zní: Nelze-li podle §178 správního řádu nadřízený orgán určit, rozhoduje
v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti Úřad pro ochranu osobních údajů. Podle čl. XVI zákona
č. 111/2019 Sb. [d]o 1. ledna 2020 se postupuje podle §16, 16a, 16b a §20 tohoto zákona ve znění
dosavadních předpisů. To znamená, že po 1. 1. 2020 přešla působnost k rozhodování o odvolání
proti rozhodnutí o odmítnutí informace z osoby stojící v čele povinného subjektu,
u nějž nelze nadřízený orgán určit dle §178 správního řádu, na Úřad pro ochranu osobních
údajů.
[10] V případě Kanceláře prezidenta republiky se právě jedná o povinnou osobu, u níž určení
nadřízeného orgánu dle §178 správního řádu není možné, jak se uvádí např. v rozsudku NSS
ze dne 11. 4. 2011, č. j. 2 Ans 8/2010 – 68: „Podle ustanovení §20 odst. 5 téhož zákona platí, že nelze-li
určit nadřízený orgán podle ustanovení §178 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“), rozhoduje v řízení o stížnosti ten, kdo stojí v čele povinného subjektu.
Tím je v nyní posuzovaném případě vedoucí Kanceláře prezidenta republiky.“
[11] Účastníky řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu jsou žalobce (§65 s. ř. s.)
a žalovaný správní orgán, jímž je dle §69 s. ř. s. správní orgán, který rozhodl v posledním stupni,
nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla.
[12] Nejvyšší správní soud v posuzované věci vyšel ze závěrů ustálené judikatury, vyjádřených
např. v rozsudku NSS ze dne 28. 8. 2013, č. j. 8 Afs 48/2013 – 31, v němž se mimo jiné uvádí,
že „s účinností od 1. 1. 2013 působnost Ministerstva financí přešla na Odvolací finanční ředitelství v důsledku
přijetí zákona č. 407/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění
pozdějších předpisů, a další související zákony. (…) Působnost Ministerstva financí jako odvolacího orgánu tedy
přešla na Odvolací finanční ředitelství. (…) Pokud městský soud rozhodnutí ministerstva zruší, ministerstvo
nemůže znovu vést další řízení podle pokynu soudu, k tomu je oprávněno nadále jen Odvolací finanční ředitelství.“
Následně Nejvyšší správní soud v cit. rozsudku uzavřel, že „městský soud pochybil
tím, že i po 1. 1. 2013 jednal nadále jako s účastníkem řízení se stěžovatelem (Ministerstvem financí), tento svůj
postup navíc nijak neodůvodnil. Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že městský soud měl jednat
jako s žalovaným s Odvolacím finančním ředitelstvím v důsledku přechodu působnosti rozhodovat o porušení
cenových předpisů na Specializovaný finanční úřad [viz §3 odst. 1 a 2 zákona č. 265/1991 Sb. ve znění
zákona č. 407/2012 Sb.], jehož rozhodnutí je oprávněno přezkoumat právě Odvolací finanční ředitelství [§7
písm. a) zákona č. 456/2011 Sb.].“ Tento názor Nejvyšší správní soud zopakoval
např. v rozsudcích ze dne 6. 6. 2014, č. j. 4 As 48/2014 – 71, nebo ze dne 9. 4. 2015,
č. j. 9 Afs 130/2014 - 39.
[13] Nejvyšší správní soud dodává, že obdobně jako procesní nástupnictví (srov. §107 zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, dále též „o. s. ř.“), také přechod pasivní legitimace ex lege
je právní skutečností mající bezprostřední vliv na podmínky řízení, za nichž soud
může rozhodnout ve věci samé (§103 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s.). Jestliže poté, co v průběhu
řízení přešla působnost odvolacího orgánu z (vedoucího) Kanceláře prezidenta republiky na Úřad
pro ochranu osobních údajů, avšak městský soud k této skutečnosti nepřihlédl a chybně řízení
o žalobě dokončil s Kanceláří prezidenta republiky (původním účastníkem) na straně žalovaného,
již zároveň v napadeném rozsudku označil jako žalovanou a napadený rozsudek jí doručil,
pak zatížil řízení vadou spočívající v absenci pasivní legitimace účastníka řízení znamenající
nezákonnost vydaného rozsudku [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[14] Nejvyššímu správnímu soudu je známo, že v několika věcech tento soud během roku
2020 rozhodoval, přičemž opomenul zohlednit novelizované znění §20 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím, resp. vůbec se k této otázce nevyjadřoval. K tomu
lze uvést, že pokud v některých případech došlo mimoděk k nerespektování platné procesní
úpravy, nezavazuje to Nejvyšší správní soud k tomu, aby v tomto pokračoval i v dalších věcech.
Rovněž to nepředstavovalo důvod pro případné předložení věci rozšířenému senátu,
neboť nyní rozhodující senát se zcela ztotožňuje s výkladem §17 odst. 1 s. ř. s. uvedeným
v komentářové literatuře (Kühn, Z., Kocourek, T.: Soudní řád správní. Komentář. Wolters
Kluwer, Praha 2019, komentář k §17, bod 9, cit. dle systému ASPI): „Judikatorní rozpor
podle mě nevzniká, pokud by jeden z údajně rozporných právních názorů byl toliko názorem implicitním,
v odůvodnění skrytým. Jde tedy o nevyřčenou premisu dalších argumentačních kroků, kterou lze v odůvodnění
soudu snad tušit, kterou však soud výslovně jako takovou neformuloval. Rozhodné je to, co soud
ve svém rozhodnutí řekl, nikoliv to nevyřčené, co snad můžeme mezi řádky tušit.“
[15] Vzhledem k vadě řízení před městským soudem, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí ve věci samé, Nejvyšší správní soud nemůže nyní posuzovat meritorní
námitky uplatněné stěžovatelem. Na tomto místě postačí poukázat na to, že Nejvyšší
správní soud se nedávno vyjadřoval k podobnému případu v rozsudku ze dne 27. 5. 2020,
č. j. 2 As 88/2019 - 29, č. 4044/2020 Sb. NSS, což městský soud v dalším řízení vezme v úvahu.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[16] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou. Rozsudek městského soudu
podle §110 odst. 1 věty prvé s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude městský
soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[17] Městský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnost (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. října 2020
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu