ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.432.2019:58
sp. zn. 4 As 432/2019 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: D. S., zast. Mgr. Janem
Švarcem, advokátem, se sídlem Vodičkova 695/24, Praha 1, proti žalovanému: Úřad městské
části Praha 14, se sídlem Bratří Venclíků 1073/8, Praha 9, o žalobě na ochranu před
nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 23. 10. 2019, č. j. 14 A 56/2019 - 26,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 10. 2019, č. j. 14 A 56/2019 - 26,
se z r ušuj e a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Žalobce se u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhal ochrany
před nezákonným zásahem žalovaného, který spatřoval v tom, že žalovaný nezaevidoval
elektronicky (prostřednictvím datové schránky) ohlášenou změnu místa trvalého pobytu
ke dni jejího ohlášení, ani nezahájil příslušné správní řízení o nezaevidování této změny.
[2] Městský soud žalobě vyhověl rozsudkem ze dne 23. 10. 2019, č. j. 14 A 56/2019 - 26,
když rozhodl, že zásah žalovaného spočívající v nečinnosti ohledně zaevidování změny místa
trvalého pobytu, kterou žalobce ohlásil žalovanému prostřednictvím své datové schránky
dne 31. 12. 2018, byl nezákonný. Tento závěr městský soud opřel zejména o smysl existence
datových schránek a konstatoval, že komunikace prostřednictvím nich představuje dostatečnou
formu ověření totožnosti příslušné osoby. V této souvislosti poukázal i na možnost ohlásit
změnu místa trvalého pobytu prostřednictvím zmocněnce. Dále uvedl, že povinnost prokázat
se občanským průkazem slouží pouze k ověření totožnosti, což však lze stejně efektivně provést
i prostřednictvím datové schránky. Proto není nutné trvat ani na vlastnoručním podpisu
na přihlašovacím lístku, ani na prokázání totožnosti předložením občanského průkazu. Žalovaný
měl proto na základě elektronického podání žalobce provést zápis změny místa jeho trvalého
pobytu. Podle závěru městského soudu uvedený postup žalovaného představoval nezákonný
zásah, který však nadále netrvá, neboť žalovaný již dne 1. 4. 2019 zaevidoval změnu žalobcova
trvalého pobytu.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) včasnou
kasační stížnost z důvodů uvedených v ustanoveních §103 odst. 1 písm. a), d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[4] Zásadní námitka stěžovatele spočívá v odkazu na §10 odst. 6 zákona č. 133/2000 Sb.,
o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel),
podle něhož je občan povinen podepsat přihlašovací lístek a prokázat svoji totožnost občanským
průkazem. Z hlediska smyslu této povinnosti stěžovatel poukazuje na to, že předložení
občanského průkazu neslouží pouze k prokázání totožnosti, nýbrž že na něj bezprostředně
navazuje postup podle odstavce sedmého zmíněného ustanovení, tedy ustřižení rohu občanského
průkazu, což výrazně napomáhá ke splnění povinnosti zažádat o nový občanský průkaz.
Stěžovatel rovněž nesouhlasí se závěrem městského soudu, podle něhož je prokázání totožnosti
osobním předložením občanského průkazu pouze jednou z naroveň postavených možností
(spolu např. s prokázáním totožnosti jiným dokladem totožnosti či oznámením změny trvalého
pobytu prostřednictvím zmocněnce), nýbrž zastává názor, že osobní prokázání se občanským
průkazem je primární metodou při podávání žádosti o změnu místa trvalého pobytu. Ostatní
postupy jsou pak spíše výjimečné a přicházejí v úvahu pouze tehdy, není-li žadatel z nějakého
důvodu schopen se osobně dostavit a prokázat se platným občanským průkazem.
[5] Stěžovatel rovněž namítá, že výrok rozsudku městského soudu je formulován příliš obecně.
Nelze z něho totiž zjistit, zda nezákonným zásahem je nezaevidování změny trvalého pobytu,
nebo nezareagování procesně správným způsobem, tedy nezahájení správního řízení, které
by vyústilo v rozhodnutí o nezaevidování změny trvalého pobytu žalobce. Z odůvodnění
rozsudku přitom vyplývá, že městský soud vytýká nejen skutečnost, že nebylo formálně
rozhodnuto o nezapsání této změny, nýbrž i to, že požadavku žalobce nebylo vyhověno.
[6] Žalobce proti napadenému rozsudku rovněž podal blanketní kasační stížnost, kterou
však následně vzal zpět a řízení o ní bylo zastaveno samostatným usnesením Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 12. 2019, č. j 4 As 432/2019 - 51. Ke k asační stížnosti stěžovatele
se žalobce nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti
[7] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Stěžovatel v kasační stížnosti označil důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[8] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[9] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu nepřezkoumatelnosti
spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem,
mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval kasační námitkou nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku. Její důvodnost by totiž sama o sobě postačovala k zrušení rozsudku
městského soudu bez nutnosti posouzení jeho zákonnosti. Nepřezkoumatelná
pro nesrozumitelnost jsou zejména taková rozhodnutí, která postrádají základní zákonné
náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která
zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem
předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu
s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových
okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130).
[11] V posuzované věci napadený rozsudek takové vady nevykazuje. V jeho výrokové části
totiž městský soud určil, že zásah stěžovatele spočívající v nečinnosti ohledně zaevidování změny
místa trvalého pobytu žalobce ohlášené prostřednictvím jeho datové schránky dne 31. 12. 2018
byl nezákonný. Zásahem přitom může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění
nějakého jiného úkonu než je rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 s. ř. s. (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98).
Z formulace výroku napadeného rozsudku ve spojení s jeho odůvodněním je tak zřejmé,
že městský soud po učinění závěru o ohlášení změny trvalého pobytu žalobce zákonem
stanoveným způsobem považoval za nezákonný zásah žalovaného nezaevidování této změny
neformálním úkonem bez zahájení správního řízení, jak je to vyžadováno v ustanovení §10
zákona o evidenci obyvatel. Rozsudek městského soudu tak není nepřezkoumatelný
pro nesrozumitelnost a důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nebyl naplněn.
[12] S kasační námitkou o nezákonnosti napadeného rozsudku se však Nejvyšší správní soud
ztotožnil.
[13] Z obsahu soudních spisů vyplývá, že žalobce ohlásil změnu trvalého pobytu stěžovateli
prostřednictvím datové schránky dne 31. 12. 2018. Součástí datové zprávy byla i kopie nájemní
smlouvy a vyplněný, avšak nepodepsaný přihlašovací lístek k trvalému pobytu. Stěžovatel
dne 3. 1. 2019 vyrozuměl žalobce, že ohlášení změny trvalého pobytu nelze provést elektronicky,
nýbrž jen osobně. Žalobce na toto sdělení žalovaného nereagoval a dne 31. 3. 2019 podal
zásahovou žalobu. Následující den se však žalobce osobně dostavil do sídla stěžovatele, kde
byla změna jeho trvalého pobytu provedena ke dni 1. 4. 2019.
[14] Nejvyšší správní soud sdílí právní názor stěžovatele, podle něhož při ohlášení změny
trvalého pobytu není možné nahradit osobní prokázání se občanským průkazem elektronickým
podpisem v rámci komunikace prostřednictvím datové schránky. V této souvislosti Nejvyšší
správní soud poukazuje na záměr zákonodárce, který je zřejmý z důvodové zprávy k §10 a 11
zákona o evidenci obyvatel. V ní se uvádí, že „se v těchto ustanoveních upravuje postup ohlašovny v případě
hlášené změny místa trvalého pobytu. Účelem takto upraveného postupu je vytvoření účinného mechanismu
kontroly, jehož prostřednictvím budou eliminovány případy zneužití neplatného údaje o trvalém pobytu v období,
než bude občanovi vydán nový občanský průkaz s aktuálním a pravdivým údajem o trvalém pobytu.
Ve zvláštních případech, kdy se obyvatel z různých důvodů nemůže sám k pobytu přihlásit, je zákonem
umožněno, aby tento úkon za něj provedla oprávněná osoba.“ Přestože právní úprava prošla od jejího
přijetí řadou novelizací, uvedených ustanovení se tyto změny významným způsobem nedotkly.
Důvodovou zprávu je proto nutné stále považovat za relevantní z hlediska pochopení úmyslů
zákonodárce ve vztahu k nim.
[15] Z výše uvedeného je zcela evidentní, že zákonodárce nepovažoval povinnost předložit platný
občanský průkaz jen za prostředek k prokázání totožnosti, nýbrž i za způsob, jak minimalizovat
riziko zneužití nesprávného údaje o místě trvalého pobytu v období do vydání nového
občanského průkazu. Toho je dosaženo postupem podle §10 odst. 7 zákona o evidenci obyvatel,
tedy ustřižením rohu dosavadního občanského průkazu po jeho předložení. Nejvyšší správní
soud přitom toto ustanovení považuje za schopné uvedeného cíle dosáhnout. Občanský průkaz
s ustřiženým rohem totiž při běžném právním styku vede subjekty, jimž je předkládán, ke zvýšené
obezřetnosti, čímž snižuje riziko jeho zneužití. Držitel takového občanského průkazu je zároveň
motivován k tomu, aby urychleně zažádal o vydání nového občanského průkazu. Povinnost
osobně se dostavit na obecní úřad při změně trvalého pobytu pak rozhodně nelze považovat
za neúměrně obtěžující a s ohledem na její výše uvedený smysl ani za zbytečnou.
[16] Nejvyšší správní soud proto s ohledem na výše uvedené nemůže souhlasit s argumentací
městského soudu, že prokázání se občanským průkazem je pouze prostředkem ověření
totožnosti občana, a tudíž i nahraditelné ověřením totožnosti prostřednictvím systému datových
schránek. Tento výklad příslušného ustanovení zákona o evidenci obyvatel nemůže
obstát, neboť městský soud dostatečně nezohlednil výše popsaný účel povinnosti prokázat
se občanským průkazem, a naopak jej bagatelizoval a relativizoval. S městským soudem
je sice nutné souhlasit v tom, že s ohledem na možnost ohlášení změny trvalého pobytu
prostřednictvím zmocněnce není aktuální právní úprava schopna riziko zneužití nesprávného
údaje zcela eliminovat. Nicméně ustanovení §10 odst. 11 zákona o evidenci obyvatel k řádnému
zmocnění vyžaduje speciální plnou moc s úředně ověřenými podpisy. To přitom v praxi
znamená, že občan se stejně musí prokázat platným osobním dokladem nějaké autoritě, která
má pravomoc podpis ověřit (např. notáři). Takový postup tedy pro občana nepředstavuje žádné
významnější zjednodušení procedury změny místa trvalého pobytu. Z důvodové zprávy k zákonu
o evidenci obyvatel navíc vyplývá, že tento postup má být považován spíše za výjimečný.
Samotná existence tohoto ustanovení proto zásadním způsobem nepodrývá zákonodárcem
předvídaný účel povinnosti prokázat se občanským průkazem při ohlášení změny místa trvalého
pobytu, nýbrž pouze poskytuje řešení pro výjimečné případy. Náročnost využití této možnosti
zároveň dostatečným způsobem zaručuje, že nebude výrazně nadužívána. Prioritu osobního
předložení občanského průkazu při ohlášení změny údaje o trvalém pobytu přitom Nejvyšší
správní soud shledal již v rozsudku ze dne 21. 10. 2015, č. j. 8 As 35/2015 - 36.
[17] Dále je nutné zdůraznit, že požadavek na předložení občanského průkazu je při změně
trvalého pobytu v §10 odst. 6 zákona o evidenci obyvatel zakotven zcela jednoznačně. Doslovný
výklad tohoto ustanovení je přitom zcela v souladu s jeho účelem, jímž je kromě prokázání
totožnosti i omezení rizika zneužití nesprávného údaje o místě trvalého pobytu ve stávajícím
občanském průkazu. Za této situace není možné přijmout výklad městského soudu, který druhý
z uvedených účelů zcela pomíjí. Povinnost osobně se prokázat při ohlášení změny místa trvalého
pobytu občanským průkazem tak podle právního názoru Nejvyššího správního soudu není
možné nahradit ověřením totožnosti prostřednictvím elektronického podpisu v rámci
komunikace vedené prostřednictvím datových schránek.
[18] Městský soud tak uvedenou právní otázku posoudil nesprávně a jeho rozsudek je nezákonný,
v důsledku čehož došlo k naplnění důvodu kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná, a proto podle §110 odst. 1 věty první v části před středníkem
napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V něm bude městský
soud podle §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem vysloveným v tomto zrušovacím
rozhodnutí. Městský soud v dalším řízení rozhodne i o náhradě nákladů řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. června 2020
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu