ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.219.2019:49
sp. zn. 5 As 219/2019 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: Simply You
Pharmaceuticals a.s., IČ: 23585381, se sídlem Roháčova 188/37, Praha, zast. JUDr. Tomášem
Vymazalem, advokátem se sídlem Wellnerova 1322/3C, Olomouc, proti žalované: Státní
zemědělská a potravinářská inspekce, inspektorát v Olomouci, se sídlem Pavelkova 13,
Olomouc, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě –
pobočky v Olomouci ze dne 28. 3. 2019, č. j. 65 A 69/2017 - 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne p ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci (dále jen „krajský
soud“), kterým krajský soud zamítl žalobu proti rozhodnutí ředitele žalované ze dne 20. 7. 2017,
č. j. SZPI/AV835-2/2017.
[2] Tímto rozhodnutím ředitel žalované zamítl odvolání proti opatření žalované ze dne
13. 7. 2017, č. P049-80080/17/C (dále jen „opatření“). Uvedeným opatřením žalovaná zakázala
stěžovatelce používat obaly výrobků STOPKAŠEL, STOPKAŠEL pro děti a STOPBACIL,
a to na základě §5 odst. 1 písm. a) bodu 2 zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské
a potravinářské inspekci a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o SZPI“). Na těchto obalech totiž stěžovatelka uvedla léčebná tvrzení, která
výrobkům přisuzovala léčebné vlastnosti, přestože se jednalo o potraviny. Tím byl porušen zákaz
léčebných tvrzení u potravin podle čl. 7 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU)
č. 1169/2011 o poskytování informací o potravinách spotřebitelům, o změně nařízení
Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 a (ES) č. 1925/2006 a o zrušení směrnice
Komise 87/250/EHS, směrnice Rady 90/496/EHS, směrnice Komise 1999/10/ES, směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2000/13/ES, směrnic Komise 2002/67/ES a 2008/5/ES
a nařízení Komise (ES) č. 608/2004 (dále jen „nařízení č. 1169/2011“). Podkladem pro opatření
byl kontrolní protokol žalované ze dne 13. 7. 2017, č. P049-80080/17, ze kterého vyplývá,
že na předmětných obalech byla tato tvrzení: „při suchém a vlhkém kašli “, „při projevech suchého
a vlhkého kašle“, „ulevuje při kašli “, „omezuje tvorbu hlenu“, „pomáhá při nachlazení “, „při kašli “,
„pomáhá při podráždění a zduření sliznice, omezuje tvorbu hlenu“, „pomáhá při nachlazení, ulevuje při kašli “,
„podporuje vykašlávání “, „při projevech nachlazení “, „pomáhá při kašli a dalších příznacích nachlazení “
(dále souhrnně jen „předmětná tvrzení“). Tvrzení byla uvedena společně s číselnými indexy, které
se dle informace na obalu vztahují k jednotlivým složkám: extrakt jitrocele, extrakt boswellie,
extrakt mateřídoušky, extrakt bazalky, extrakt eukalyptu, extrakt růže šípkové, extrakt slézu
maurského, extrakt ženšenu sibiřského, extrakt echinacea, extrakt řebříčku obecného, extrakt
schizandry čínské, mentol a selen.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[3] Rozhodnutí žalované napadla stěžovatelka žalobou, v níž uvedla tři okruhy svých
námitek. Zaprvé opatření považovala za nicotné kvůli neurčitosti výroku (obaly, které žalovaná
zakázala používat, nebylo možné identifikovat na základě samotného opatření). Zadruhé namítala
nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalované, která dle jejího názoru nevypořádala všechny její
námitky a nevypořádala se s judikaturou, kterou stěžovatelka citovala. Zatřetí namítala,
že se na předmětná tvrzení nemá použít zákaz léčebných tvrzení podle čl. 7 odst. 3 nařízení
č. 1169/2011, protože samo toto ustanovení připouští výjimky a předmětná tvrzení pod jednu
z výjimek lze zařadit, neboť se jedná o tzv. „funkční zdravotní tvrzení“ podle čl. 13 nařízení
Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 o výživových a zdravotních tvrzeních
při označování potravin, ve verzi konsolidované ke dni 13. 12. 2014 (dále jen „nařízení
č. 1924/2006“). K tomuto závěru dospěla na základě toho, že jsou předmětná tvrzení, resp.
tvrzení jim podobná, uvedena na tzv. on hold seznamu (volně lze přeložit jako seznam tvrzení,
jejichž posuzování bylo pozastaveno). Tento seznam obsahuje zdravotní tvrzení, o kterých
Evropská komise ještě nerozhodla, zda se jedná o povolená tvrzení, či nikoliv, a v souladu s čl. 28
odst. 5 nařízení č. 1924/2006 tedy smějí být používána jako tvrzení podle čl. 13 odst. 1 písm. a)
téhož nařízení.
[4] Krajský soud neshledal opatření nicotným. Přisvědčil žalobkyni, že obaly, jejichž užívání
bylo zakázáno, bylo možné identifikovat pouze ve spojení s podklady, na které opatření odkazuje,
nicméně ani tak není neuskutečnitelné a tento nedostatek se neprojevil v porušení práv
žalobkyně. Stejně tak dospěl k závěru, že je rozhodnutí žalované přezkoumatelné, neboť
obsahuje právní názor, v jehož konkurenci žalobní námitky jako celek neobstojí, a žalovaná
se taktéž dostatečně vypořádala s judikaturou.
[5] K věci samé krajský soud uvedl, že nařízení č. 1924/2006 rozlišuje dva typy zdravotních
tvrzení, a to tvrzení týkající se vývoje a zdraví dětí a tvrzení o snížení rizika onemocnění na straně
jedné (čl. 14 tohoto nařízení), a funkční zdravotní tvrzení na straně druhé (čl. 13 tohoto nařízení).
Ve čl. 14 odst. 1 nařízení č. 1924/2006 je uvedeno, že se pro toto ustanovení nepoužije
zákaz léčebných tvrzení podle čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice Evropského parlamentu
a Rady (ES) 2000/13/ES, o sbližování právních předpisů členských států týkajících se označování
potravin, jejich obchodní úpravy a související reklamy (dále jen „směrnice 2000/13/ES“). Tato
směrnice byla nahrazena nařízením č. 1169/2011 a čl. 2 odst. 1 písm. b) citované směrnice
obsahově odpovídá čl. 7 odst. 3 posledně zmíněného nařízení. Je tedy zřejmé, že pro tvrzení
podle čl. 14 nařízení č. 1924/2006 se zákaz léčebných tvrzení nepoužije. To však neplatí pro
funkční zdravotní tvrzení (čl. 13 nařízení č. 1924/2006), pod která se předmětná tvrzení snažila
podřadit stěžovatelka. Aby však bylo možné podřadit předmětná tvrzení pod čl. 13 odst. 1
písm. a) nařízení č. 1924/2006, muselo by se jednat o tvrzení vztahující se k růstu a vývoji
organismu a jeho fyziologických funkcí. Na druhou stranu pro zařazení předmětných tvrzení
pod čl. 14 tohoto nařízení by tato tvrzení musela projít individuálním schvalovacím procesem
podle čl. 15 - 19 téhož nařízení a muselo by se vztahovat k předcházení nemoci. Vzhledem
k tomu, že předmětná tvrzení slibují řešit již existující stav nemoci (kašel ani nachlazení žalovaná
ani krajský soud nepovažovaly za normální stav organismu), je třeba je vyhodnotit jako léčebná
tvrzení, která jsou u potravin podle čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011 zakázána, a to bez ohledu
na to, zda jsou zapsána na on hold seznamu. Závěrem krajský soud poznamenal, že ani tvrzení,
že obsahem všech tří posuzovaných výrobků jsou tradiční byliny, které mají u spotřebitelské
veřejnosti zažité určité léčebné účinky, neopravňuje žalobkyni k tomu, aby uváděla na obalech
výrobků tvrzení, jimiž tento výrobek charakterizuje tak, že vyvolá dojem, že se jedná o lék
v pravém smyslu. To platí tím spíše, že samotný název výrobků evokuje schopnost zastavit kašel
nebo jinou nemoc (STOPKAŠEL a STOPBACIL). Závěrem uvedl, že u zvlášť zranitelné
skupiny spotřebitelů trpících nebo ohrožených chorobou mohla předmětná tvrzení vyvolat mylný
dojem, že může produkt působit jako léčivo.
[6] Na základě uvedeného krajský soud podanou žalobu podle §78 odst. 7 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl
jako nedůvodnou.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[7] Proti rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, v níž navrhla,
aby Nejvyšší správní soud tento rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud dle jejího názoru zatížil svůj rozsudek nezákonností především tím, že jej založil
na nesprávném právním posouzení, když dospěl k závěru, že pro funkční zdravotní tvrzení
(čl. 13 nařízení č. 1924/2006) neplatí žádná odchylka od zákazu léčebných tvrzení podle čl. 7
odst. 3 nařízení č. 1169/2011 bez ohledu na to, zda se takové tvrzení nachází na on hold seznamu.
[8] Podle stěžovatelky však dala Evropská komise zařazením předmětných tvrzení
(resp. obdobných tvrzení) na tzv. on hold seznam najevo, že je dočasně považuje za povolená
tvrzení podle čl. 13 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1924/2006. Stejnou logikou na věc
podle stěžovatelky nazíral též Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 20. 4. 2016, č. j. 7 A
70/2012 - 70. Sice se v této věci soud výslovně nevyjádřil k použití zákazu léčebných tvrzení,
neboť rozhodoval mezi zařazením tvrzení pod čl. 13 a čl. 14 nařízení č. 1924/2006, ale touto
otázkou by se vůbec nezabýval, kdyby považoval dané tvrzení za zakázané. Nejvyšší správní soud
navíc již vymezil vztah mezi nařízením č. 1924/2006 a nařízením č. 1169/2011 ve svém rozsudku
ze dne 10. 10. 2013, č. j. 7 As 91/2013 – 39; v citovaném rozsudku posuzoval vztah mezi
nařízením č. 1924/2006 a §5d odst. 2 zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně
a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění
pozdějších předpisů, ve znění účinném do 31. 8. 2011 (dále jen „zákon o regulaci reklamy“),
nicméně posledně citované ustanovení bylo implementací směrnice 2000/13/ES, která byla
následně nahrazena nařízením č. 1169/2011, a proto jsou závěry ohledně vztahu předpisů
použitelné i na nyní projednávanou věc. Stěžovatelka také poukazovala na to, že v rozsudku
ze dne 14. 7. 2017, č. j. 2 As 5/2017 - 62, Nejvyšší správní soud vytkl Městskému soudu v Praze
a žalované Radě pro rozhlasové a televizní vysílání, že „ve svém hodnocení věci dostatečně nereflektovaly
skutečnost, že se v předmětné reklamě jedná o pouhé zpracování (běžné) potraviny - česneku. V této reklamě jsou
přitom deklarovány pouze takové účinky, které dané potravině připisuje (‚tradičně‘) sama veřejnost, a to bez
zřetele k tomu, zda-li jsou skutečně pravdivé.“ V předmětných výrobcích se přitom taktéž vyskytovaly
byliny, kterým veřejnost tradičně připisuje léčivé účinky, které byly součástí předmětných tvrzení.
Předmětná tvrzení tedy nemohla uvést spotřebitele v omyl. Stěžovatelka také nesouhlasila
s argumentem krajského soudu, že u zvlášť zranitelné skupiny spotřebitelů trpících nebo
ohrožených chorobou mohla předmětná tvrzení vyvolat mylný dojem, že může produkt působit
jako léčivo. Ani na zvlášť zranitelného spotřebitele totiž nelze pohlížet jako na nesoudného
člověka a chránit ho jako „malé dítě“. Poukázala na to, že ve výše citovaném rozsudku
č. j. 2 As 5/2017 - 62 dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že i zvlášť zranitelní spotřebitelé
budou zpravidla schopni rozpoznat a vyhodnotit vlastnosti potraviny (česneku). Připomněla také,
že reklama může obsahovat prvek nadsázky.
[9] Závěrem stěžovatelka trvala na tom, že je rozhodnutí žalované nepřezkoumatelné,
protože se v něm žalovaná nevypořádala se všemi jejími argumenty ani s judikaturou správních
soudů. Stejně tak trvala na nicotnosti opatření žalované kvůli tomu, že jeho výrok není
jednoznačný, určitý a srozumitelný a je možné pochybovat o jeho vykonatelnosti (z výroku
samotného nebylo jasné, jaké konkrétní obaly se zakazuje používat, a jejich identifikace byla
možná pouze na základě podkladů pro opatření). Krajským soudem uvedenou skutečnost,
že nebylo zasaženo do jejích práv, když byla schopna dohledat, které obaly se zakazuje použít,
označila za irelevantní, neboť zásah do práv není podmínkou pro nicotnost výroku opatření.
K nicotnosti rozhodnutí odkázala na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 11. 2005,
sp. zn. 20 Cdo 1693/2005, ze kterého dovodila, že základní náležitostí materiální vykonatelnosti
rozhodnutí je vymezení rozsahu a obsahu povinností, k jejichž splnění byl výkon rozhodnutí
nařízen.
[10] Žalovaná se ve svém vyjádření ztotožnila se závěrem krajského soudu, že jsou předmětná
tvrzení zakázanými léčebnými tvrzeními podle čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011, přičemž
není relevantní, zda jsou zapsána na on hold seznamu. Dále nesouhlasila se závěrem stěžovatelky,
že výše citovaný rozsudek č. j. 7 As 91/2013 - 39 vymezuje vztah mezi nařízením č. 1924/2006
a nařízením č. 1169/2011. Nejvyšší správní soud totiž v tomto rozsudku vytýkal nesprávný
postup Městskému soudu v Praze, neboť se měl nejprve věnovat otázce, zda tvrzení posuzovaná
v dané věci lze považovat za povolená zdravotní tvrzení podle čl. 13 nebo čl. 14 nařízení
č. 1924/2006 a zda tím pádem není vyloučeno použití §5 odst. 2 zákona o regulaci reklamy.
Stejně tak nesouhlasila s tím, že předmětná tvrzení lze použít díky tomu, že popisují léčebné
účinky, které bylinám tradičně připisuje veřejnost. Upozornila, že Nejvyšší správní soud ve výše
citovaném rozsudku č. j. 2 As 5/2017 - 62 nekonstatoval, že slovní spojení „řeší nachlazení,
chřipky“ neporušilo čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011, nýbrž pouze vytkl, že v předchozím řízení
nebylo vzato v potaz, že se jedná o zpracování běžné potraviny (česneku) a že byly deklarovány
pouze takové účinky, které veřejnost této potravině tradičně přičítá. Naproti tomu se v nyní
projednávané věci jedná o doplněk stravy, který má podpořit uživatelův zdravotní stav, ale nemá
léčivé účinky. Přitom potravina nemusí procházet registračním řízením jako lék, a tedy by neměla
být s lékem zaměnitelná. Echinacea, která je obsažena ve výrobku STOPBACIL, je navíc také
jednou ze složek sirupu - schváleného léku (jako důkaz navrhla žalovaná printscreen z webových
stránek registru léčivých přípravků Státního ústavu pro kontrolu léčiv pro přípravek
GRIPAMED). Dále vyjádřila souhlas s nazíráním krajského soudu na cílového spotřebitele jako
na zvlášť zranitelnou skupinu a zdůraznila potřebu poskytovat těmto spotřebitelům zvýšenou
ochranu. Žalovaná se následně ztotožnila s krajským soudem ohledně odůvodnění tvrzené
nepřezkoumatelnosti jejího rozhodnutí. K nicotnosti opatření uvedla, že stanovený zákaz nebyl
fakticky ani právně neuskutečnitelný (stěžovatelka sama zákazu vyhověla) a případná vada výroku
rozhodně nebyla tak intenzivní, aby zapříčinila nicotnost opatření. Navíc z evidence stavu zásob
obalů ke dni kontroly 13. 7. 2017 předloženého stěžovatelkou nevyplývá, že by na skladu byly
nějaké jiné varianty předmětných obalů. Žalovaná závěrem navrhla, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítl.
[11] Stěžovatelka ve své replice setrvala na názorech, které vyjádřila v kasační stížnosti.
Zdůraznila, že účinky tradičních bylin jako bazalka, mateřídouška nebo jitrocel jsou široké
veřejnosti dobře známy. Ani spotřebitele, který pro svou nemoc a potřebu se z ní vyléčit patří
do zvlášť zranitelné skupiny, proto nemohou předmětná tvrzení uvést v omyl, že je nabízený
produkt lékem, a nikoliv potravinou.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatelka je řádně zastoupena v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti ve smyslu §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., a dospěl k následujícímu závěru.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Podstatou sporu je posouzení otázky, zda předmětná tvrzení spadají pod zakázaná
léčebná tvrzení podle čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011, resp. zda zařazení obdobných tvrzení
na tzv. on hold seznam má za následek, že jsou povolena jako funkční zdravotní tvrzení (čl. 13
nařízení č. 1924/2006), a nelze je tedy považovat za léčebná tvrzení. Ještě před posouzením této
klíčové otázky však Nejvyšší správní soud vypořádal další dva okruhy námitek, které stěžovatelka
v kasační stížnosti vznesla – a sice nicotnost opatření žalované a nepřezkoumatelnost jejího
rozhodnutí o odvolání stěžovatelky.
IV. a) K namítané nicotnosti opatření žalované
[15] Nejvyšší správní soud se prvně zabýval namítanou nicotností opatření žalované. Touto
vadou by se totiž zabýval v souladu s §109 odst. 4 s. ř. s. in fine, i kdyby ji stěžovatelka
nenamítala. Stěžovatelka má sice pravdu v tom, že pro posouzení nicotnosti správního aktu není
rozhodné, zda tímto aktem bylo zasaženo do jejích práv, nicméně ani tato drobná výhrada proti
argumentaci krajského soudu neznamená, že je opatření nicotné. Nicotnost je totiž projevem těch
nejzávažnějších vad, pro které správní akt nemůže vyvolávat právní účinky (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2008, č. j. 8 Afs 78/2006 - 74,
č. 1629/2008 Sb. NSS). Nelze tedy vyslovit nicotnost správního aktu pouze pro formální
nedostatky, které ve skutečnosti nemají žádný vliv na možnost tento akt vykonat.
[16] Stěžovatelka ve své kasační stížnosti především uvádí, že základní náležitostí materiální
vykonatelnosti rozhodnutí je vymezení rozsahu a obsahu povinností, k jejichž splnění byl výkon
rozhodnutí nařízen, aby vykonávací orgán nemusel v průběhu vykonávacího řízení zjišťovat,
co je obsahem uložené povinnosti. Na podporu svého závěru se odkazuje na usnesení Nejvyššího
soudu ze dne 24. 11. 2005, sp. zn. 20 Cdo 1693/2005. Předně je potřeba uvést, že odkaz na toto
usnesení je nepřípadný. Jedná se o civilní judikaturu a předmět řízení před civilními soudy
je v obecné rovině natolik odlišný od předmětu řízení ve správním soudnictví, že Nejvyšší
správní soud nemůže bez dalšího přejímat závěry civilních soudů. I v odkazovaném usnesení
je Nejvyšším soudem posuzovaná situace natolik odlišná od nyní projednávaného případu,
že zdejší soud musí být při přejímání jeho závěrů zdrženlivý. Nadto z citovaného usnesení
ani nevyplývá, že nelze při výkonu rozhodnutí přihlédnout k ničemu kromě vykonávaného
rozhodnutí, jak se snaží sugerovat stěžovatelka. Nejvyšší soud posuzoval vykonatelnost výroku,
který stanovil, že má otec právo na styk s dítětem jednou za čtrnáct dnů, aniž by stanovil,
kdy toto právo může uplatnit poprvé. Tímto výrokem tedy byla matka dítěte uvedena do situace,
kdy se nemohla náležitě připravit na to, že bude muset předat dítě otci. Nejvyšší soud však uvedl:
„Pokud výrok rozsudku sám, ani odůvodnění takového titulu a ani okolnosti uzavírání dohody, jež se stala jeho
obsahem, neumožňují matce – a objektivně ani soudu -jednoznačně si dovodit, kdy je otec poprvé oprávněn své
právo styku s dítětem využít, nelze na ní spravedlivě požadovat, aby se podvolovala otcově – jí neznámé – volbě
o počátku realizace oprávnění stýkat se s dítětem […]“. Z výše citovaného usnesení Nejvyššího soudu
tedy vyplývá, že exekuční titul není materiálně vykonatelný, pokud nelze určit, jaký je obsah
povinností stanovených ve vykonávaném rozhodnutí. Naopak z něj nevyplývá, že za žádných
okolností nelze přihlédnout k některým podkladovým dokumentům nebo jiným okolnostem
(Nejvyšší soud výslovně uvedl, že ani okolnosti uzavírání dohody neumožnily objektivně dovodit,
kdy je otec poprvé oprávněn své právo využít).
[17] Ve smyslu výše uvedeného by byla zpochybněna materiální vykonatelnost opatření,
pokud by objektivně nebylo možné identifikovat obaly, jejichž použití žalovaná zakázala.
To však možné bylo (a sama stěžovatelka tuto skutečnost potvrdila, neboť se zákazu podřídila,
byť protestovala proti tomu, že tak lze učinit pouze při zhlédnutí podkladů opatření).
Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze dne 9. 6. 2010, č. j. 7 As 33/2010 - 99,
č. 2323/2011 Sb. NSS, ve vztahu k opatřením vydaným podle zákona o SZPI vyslovil názor,
že mohou být součástí kontrolního protokolu, který však v takovém případě musí obsahovat též
náležitosti podle §67 a §68 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
Protokol v takovém případě tedy musí obsahovat všechny náležitosti jako rozhodnutí správního
orgánu. V nyní projednávaném případě opatření bylo přílohou kontrolního protokolu a samotné
opatření označovalo tento protokol za svůj podklad. Protokol podrobně popisuje jednotlivé
obaly a taktéž vysvětluje, proč se na nich uvedená tvrzení považují za zakázaná léčebná tvrzení.
Opatření sice není přímo součástí protokolu, nicméně na sebe oba dokumenty vzájemně odkazují
a jsou ze stejného data, a není tedy pochyb, že k sobě nerozlučně patří. Přestože se tedy jedná
o dva různé akty, je nutné je posuzovat společně. Opačný přístup by byl přepjatým formalismem,
v důsledku kterého by mělo být opatření shledáno nicotným jen kvůli tomu, že je přílohou
kontrolního protokolu, a nikoliv jeho součástí. Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí,
že neshledal ani jiné důvody pro vyslovení nicotnosti.
IV. b) K namítané nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalované
[18] Stěžovatelka považovala rozhodnutí žalované za nepřezkoumatelné, protože se podrobně
nevyjádřila k námitkám uvedeným v odvolání a nevypořádala se s veškerou judikaturou, kterou
stěžovatelka citovala ve svém odvolání. Stěžovatelka tuto námitku vznesla již v žalobě a krajský
soud ji dostatečně vypořádal. V kasační stížnosti pak stěžovatelka na argumentaci krajského
soudu nijak konkrétně nereagovala a pouze zopakovala stejná tvrzení jako v žalobě. Nejvyšší
správní soud však při řízení o kasační stížnosti v první řadě přezkoumává napadený rozsudek
krajského soudu, a nikoliv rozhodnutí žalované, a pokud tedy stěžovatelka nesouhlasí se závěry,
které krajský soud o rozhodnutí žalované učinil, musí k tomu uvést důvody. Nejvyšší správní
soud již opakovaně vyslovil, že je odpovědností stěžovatelky, aby v kasační stížnosti specifikovala
skutkové a právní důvody, pro které napadá rozhodnutí krajského soudu (srov. např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 - 54, či ze dne 18. 7. 2013,
č. j. 9 Afs 35/2012 - 42). Pouhé vyslovení nesouhlasu se závěrem krajského soudu, popř.
zopakování žalobních bodů, nepostačí k tomu, aby se jím Nejvyšší správní soud detailně zabýval
a ve své podstatě tím domýšlel argumentaci stěžovatelky. Obsah a kvalita kasační stížnosti
do značné míry předurčuje nejen rozsah přezkumné činnosti, ale i obsah rozsudku soudu.
Smyslem soudního přezkumu není opakovat již jednou vyřčené, proto Nejvyšší správní soud
považuje za dostatečné pouze stručně shrnout, proč je námitka nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
žalované nedůvodná.
[19] Zrušit správní rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je možné jen pro ty nejzávažnější
vady, pro které toto rozhodnutí není možné meritorně přezkoumat. Není přípustné institut
nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán
podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci
účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné
aspekty vznesené námitky. Správní orgány totiž obdobně jako soudy nemají povinnost vypořádat
se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož
konkurenci námitky jako celek neobstojí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 - 19, nebo ze dne 7. 5. 2019, č. j. 7 As 382/2018 - 21).
[20] Z kasační stížnosti nebylo zřejmé, jaké konkrétní námitky měla stěžovatelka
za nevypořádané. Nejvyšší správní soud tedy stejně jako krajský soud dospěl k závěru,
že se žalovaná dostatečně vypořádala se všemi námitkami, které stěžovatelka ve svém odvolání
vznesla. Stejně tak jsou jasně seznatelné důvody, pro které žalovaná vydala své rozhodnutí.
Žalovaná se sice výslovně nevyjádřila ke každému ze stěžovatelkou citovaných rozsudků, ale
uvedla svůj právní názor, ze kterého bylo zřejmé, proč se neztotožnila se závěry, které
z judikatury dovozovala stěžovatelka.
IV. c) K posouzení předmětných tvrzení jako zakázaných léčebných tvrzení
[21] Jak již bylo uvedeno, klíčovou otázkou určující celou podstatu sporu je to, zda předmětná
tvrzení spadají pod zakázaná léčebná tvrzení podle čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011, který
stanoví, že „[s] výhradou odchylek stanovených v právních předpisech Unie, které se vztahují na přírodní
minerální vody a na potraviny určené pro zvláštní výživu, nesmějí informace o potravině připisovat jakékoli
potravině vlastnosti umožňující zabránit určité lidské nemoci [tedy nežádoucímu stavu], zmírnit ji nebo
ji vyléčit, ani na tyto vlastnosti odkazovat “ (pozn. zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).
[22] Smysl tohoto zákazu je zřejmý: uvedením léčebného tvrzení u potraviny, byť pravdivého,
se potravina staví na roveň léku, a tyto dvě rozdílné kategorie se tak stávají zaměnitelnými, popř.
mohou vést spotřebitele k závěru, že může svou nemoc léčit potravinou. Spotřebitel musí být
před takovouto záměnou chráněn. Nařízení č. 1169/2011 v obecné rovině upravuje poskytování
informací o potravinách spotřebitelům. Naproti tomu nařízení č. 1924/2006 upravuje pouze
výživová a zdravotní tvrzení ve vztahu k potravinám, a jeho předmět je tedy výrazně užší.
Zdravotní tvrzení je třeba od těch léčebných odlišovat. Poukazují totiž na vztah mezi udržením
zdraví (tedy žádoucího stavu) a potravinou. Mohou se vztahovat buď k předcházení nemoci nebo
k vývoji a zdraví dětí (čl. 14 nařízení č. 1924/2006), anebo k růstu, vývoji organismu a jeho
fyziologickým funkcím [funkční zdravotní tvrzení podle čl. 13 odst. 1 písm. a) nařízení
č. 1924/2006 – čl. 13 v odst. 1 písm. b) a c) tohoto nařízení sice upravuje také další zdravotní
tvrzení, ta však pro projednávanou věc nejsou relevantní]. Tvrzení o předcházení nemoci mohou
zároveň být tvrzeními o zabránění nemoci, a proto jsou výslovně vyňata ze zákazu léčebných
tvrzení (viz dále výklad k čl. 14 odst. 1 nařízení č. 1924/2006). To však pro funkční zdravotní
tvrzení neplatí – ta se k nemocem vztahovat nesmí, a tedy by se s léčebnými tvrzeními ani neměla
překrývat. Z toho důvodu není namístě povolení funkčních zdravotních tvrzení považovat
za speciální ustanovení vůči obecnému zákazu léčebných tvrzení – zdravotní tvrzení nejsou
zvláštním druhem léčebných tvrzení, ale zcela jinou kategorií.
[23] Odůvodnění obou posledně citovaných nařízení shodně uvádí, že mají být zakázána
léčebná tvrzení a dále taková tvrzení, která mohou spotřebitele uvést v omyl. Jak bylo výše
uvedeno, zdravotní tvrzení nejsou léčebnými tvrzeními. Přesto jsou zakázána, pokud mohou
uvést spotřebitele v omyl. V tom tkví hlavní rozdíl mezi úpravou léčebných a zdravotních tvrzení.
Zatímco léčebná tvrzení jsou všeobecně zakázána kvůli tomu, že v očích spotřebitelů zapříčiní
zaměnitelnost léků a potravin, zdravotní tvrzení takové riziko a priori nepředstavují, a tedy není
třeba jejich uvádění zakazovat, jsou-li pravdivá. Právě kvůli tomu byly zřízeny seznamy, které
obsahují zdravotní tvrzení, jež jsou podle vědeckých poznatků pravdivá, neboť taková tvrzení
spotřebitele v omyl neuvedou. Zápis zdravotního tvrzení na takovém seznamu je jednou
z podmínek, při jejichž naplnění může být toto tvrzení u potravin uvedeno v souladu s nařízením
č. 1924/2006. Vzhledem k tomu, že se při schvalování mnoha funkčních zdravotních tvrzení
vyskytly komplikace, Evropská komise zřídila on hold seznam, na kterém jsou uvedena tvrzení,
která zatím nebyla posouzena, a proto jejich užití nelze zakázat jen kvůli jejich absenci
na seznamu povolených tvrzení. Jinými slovy on hold seznam obsahuje tvrzení, u nichž nelze
dovodit rozpor s nařízením č. 1924/2006 jen kvůli tomu, že doposud nebyla schválena. Přitom
není vyloučeno, že taková tvrzení budou zakázána z jiného důvodu – zápis na on hold seznamu
se totiž nerovná výslovnému povolení.
[24] Pro lepší porozumění problematice považuje Nejvyšší správní soud za vhodné stručně
popsat proces schvalování funkčních zdravotních tvrzení. Státy Evropské unie prvně zaslaly
Evropské komisi seznamy se zdravotními tvrzeními, které navrhovaly ke schválení a zařazení
na seznam povolených zdravotních tvrzení podle čl. 13 odst. 3 nařízení č. 1924/2006. Ta tyto
seznamy sjednotila a zaslala ke zhodnocení Evropskému úřadu pro bezpečnost potravin. Teprve
tento úřad s potřebnými odbornými znalostmi posuzoval, zda je tvrzení podle vědeckých
poznatků pravdivé. Na on hold seznam byla zapsána tvrzení, ke kterým se tento úřad doposud
nevyjádřil. Právě posuzování rostlinných látek přitom Evropský úřad pro bezpečnost potravin
na žádost Evropské komise prozatímně pozastavil, neboť vyvstaly problémy v souvislosti
s hodnocením rostlinných složek podle právních předpisů týkajících se zdravotních tvrzení
a podle právních předpisů o tradičních rostlinných léčivých přípravcích. Zápis tvrzení na on hold
seznamu tedy neznačí vysokou pravděpodobnost jeho schválení. Stejně tak pokud Evropská
komise při sjednocování seznamu pro Evropský úřad pro bezpečnost potravin pochybila
a zanechala na něm tvrzení, které je zjevně léčebné, nelze z toho dovodit její názor, že by takové
tvrzení mělo být schváleno.
[25] Podle názoru stěžovatelky není možné předmětná tvrzení považovat za léčebná tvrzení
ve smyslu shora uvedeného, což dovozuje na základě zařazení předmětných tvrzení, resp.
obdobných tvrzení na tzv. on hold seznam; tím je dle stěžovatelky dovoleno taková tvrzení
používat jako funkční zdravotní tvrzení (čl. 13 nařízení č. 1924/2006), a tím pádem není možné
je považovat za léčebná tvrzení (čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011). S tímto závěrem se Nejvyšší
správní soud neztotožňuje. Jak již bylo uvedeno, smyslem on hold seznamu je zamezit situaci,
kdy by bylo uvedení doposud neposouzených zdravotních tvrzení zakázáno pouze kvůli tomu,
že nejsou uvedena na seznamu povolených zdravotních tvrzení podle čl. 13 odst. 3 nařízení
č. 1924/2006. K významu on hold seznamu při určování, zda lze tvrzení považovat za léčebné
podle čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011, je tedy nutné přistupovat zdrženlivě.
[26] Dále je třeba přihlédnout k tomu, že je on hold seznam zřízen na základě čl. 28 odst. 5
nařízení č. 1924/2006, podle kterého „[z]dravotní tvrzení podle čl. 13 odst. 1 písm. a) smějí být uváděna
ode dne vstupu tohoto nařízení v platnost až do přijetí seznamu uvedeného v čl. 13 odst. 3, přičemž odpovědnost
nesou provozovatelé potravinářských podniků, pokud jsou tato tvrzení v souladu s tímto nařízením a s platnými
vnitrostátními právními předpisy upravujícími tato tvrzení “.
[27] Jedná se o přechodné ustanovení, které má zajistit možnost používání funkčních
zdravotních tvrzení, dokud nebude vydán seznam povolených tvrzení podle čl. 13 odst. 3
nařízení č. 1924/2006. Není jeho smyslem rozšiřovat definici funkčních zdravotních tvrzení.
Nevyplývá z něj tedy, že by tato tvrzení nemusela splňovat podmínky pro zařazení pod čl. 13
odst. 1 písm. a) téhož nařízení nebo že by taková tvrzení byla vyjmuta z obecného zákazu
léčebných tvrzení. Podle čl. 13 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1924/2006 „[z]dravotní tvrzení,
která popisují nebo odkazují na význam živiny nebo jiné látky pro růst a vývoj organismu a jeho fyziologické
funkce a která jsou uvedena v seznamu podle odstavce 3, smějí být uvedena, aniž projdou řízeními podle článků
15 až 19, pokud jsou i) založena na všeobecně uznávaných vědeckých poznatcích a ii) dobře srozumitelná
průměrnému spotřebiteli “. Je tedy zřejmé, že pokud může být zdravotní tvrzení použito na základě
výše citovaného přechodného ustanovení, stále se musí jednat o tvrzení stran růstu a vývoje
organismu a jeho fyziologických funkcí.
[28] Pokud by Nejvyšší správní soud přistoupil na způsob výkladu stěžovatelky, znamenalo
by to, že on hold seznam může zúžit působnost zákazu léčebných tvrzení podle nařízení
č. 1169/2011. Tento seznam však vzhledem ke svému (zatímnímu) charakteru rozhodně nemůže
zrušit zákaz zakotvený v přímo použitelném nařízení. Jeho existence jako taková je zakotvena
toliko v odůvodnění nařízení Evropské komise (EU) č. 432/2012, kterým se zřizuje seznam
schválených zdravotních tvrzení při označování potravin jiných než tvrzení o snížení rizika
onemocnění a vývoji zdraví dětí (dále jen „nařízení č. 432/2012“). Odůvodnění unijních
normativních aktů jsou však součástí preambule, a nejsou tedy právně závazná, a proto je nelze
uplatnit jako důvod pro odchýlení se od (jednoznačných) normativních ustanovení
dotčeného aktu (srov. např. rozsudky Soudního dvora EU ze dne 2. 4. 2009, Tyson Parketthandel,
C-134/08, ECLI:EU:C:2009:229, bod 16, ze dne 19. 11. 1998, Nilsson a další, C-162/97,
ECLI:EU:C:1998:554, bod 54, ze dne 25. 11. 1998, Manfredi, C-308/97, ECLI:EU:C:1998:566,
bod 30, a ze dne 24. 11. 2005, Deutsches Milch-Kontor GmbH, C-136/04, ECLI:EU:C:2005:716,
bod 32).
[29] Smysl a účel určité veřejnoprávní regulace - zde: regulace v oblasti ochrany potravin,
ochrany veřejného zdraví a ochrany práv spotřebitele, který lze dovodit z odůvodnění unijních
normativních aktů, je jistě možné využít v rámci teleologického výkladu jejich ustanovení;
nicméně musí se jednat o ustanovení, které připouští více možností výkladu, což ovšem není
tento případ – a to je podstatné. Ustanovení čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011 je jednoznačné
a v zásadě nepřipouští jiný výklad, než že jsou zakázána veškerá tvrzení, která lze považovat
za léčebná, s výhradou výslovně uvedených výjimek z tohoto zákazu. Tzv. on hold seznam
zveřejňovaný na internetových stránkách Evropské komise na základě bodu 11 odůvodnění
nařízení č. 432/2012 tedy nemůže založit výjimku ze zákazu léčebných tvrzení podle čl. 7 odst. 3
nařízení č. 1169/2011. Nelze dovozovat, že se uvedení na tomto seznamu rovná výslovnému
povolení nezávisle na ostatních předpisech.
[30] Výše uvedený závěr podporuje i skutečnost, že čl. 14 odst. 1 nařízení č. 1924/2006
stanoví, že se pro zdravotní tvrzení podle tohoto ustanovení nepoužije zákaz léčebných tvrzení
[toto ustanovení sice stanoví odchylku od čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 2000/13/ES, který
stanoví zákaz léčebných tvrzení; tato směrnice však byla nahrazena nařízením č. 1169/2011,
ve kterém je zákaz léčebných tvrzení zakotven nyní]. A contrario tedy výjimka z tohoto zákazu
neplatí pro funkční zdravotní tvrzení podle čl. 13 téhož nařízení. Funkční zdravotní tvrzení
tedy nesmí být použito v rozporu se zákazem léčebných tvrzení. Přitom je třeba připomenout,
že se definice funkčních zdravotních tvrzení a léčebných tvrzení v zásadě nepřekrývají,
a zpravidla tak není třeba řešit jejich vzájemný vztah.
[31] K obdobnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 17. 1. 2014,
č. j. 4 As 98/2013 - 88, č. 3022/2014 Sb. NSS, když uvedl, že „je třeba zásadně odlišovat (zakázané)
tvrzení o vlastnostech vyléčení lidské nemoci na jedné straně a zdravotní tvrzení ve smyslu nařízení č. 1924/2006,
včetně tvrzení o snižování rizika onemocnění, která jsou za určitých podmínek přípustná, na straně druhé.
V případě zdravotních tvrzení ve smyslu citovaného nařízení [č. 1924/2006] je pak nutné provést podrobnější
posouzení toho, zda se jedná o tvrzení schválená, případně o tvrzení dočasně povolená ve smyslu přechodných
ustanovení nařízení č. 1924/2006, jak Nejvyšší správní soud vyložil v citovaném rozsudku ve věci Hemostop.
Případné zpochybnění aplikace §5d odst. 2 písm. d) zákona o regulaci reklamy [toto ustanovení obsahovalo
obdobný zákaz léčebných tvrzení jako je nyní v čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011] tak přichází
v úvahu pouze v případě, že by stěžovatelce bylo kladeno za vinu klamavé reklamní sdělení týkající se prevence,
respektive snižování rizika onemocnění. V nyní posuzované věci byla stěžovatelka postižena, jak vyplývá
z napadeného rozhodnutí, za televizní reklamu připisující doplňku stravy multiIMUN akut vlastnosti vyléčení
lidské nemoci“ (pozn. zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).
[32] Na výše uvedeném nemůže nic změnit ani stěžovatelkou citovaná judikatura. Předně
nelze souhlasit, že Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku č. j. 7 As 91/2013 - 39
vymezil vztah mezi zdravotními tvrzeními podle nařízení č. 1924/2006 a zákazem léčebných
tvrzení podle nařízení č. 1169/2011. V tomto rozsudku zdejší soud pouze vytýká Městskému
soudu v Praze a žalovanému správnímu orgánu, že neposoudily, „zda zákon o regulaci reklamy
nezakazuje jednání, které je výslovně povoleno nařízením č. 1924/2006“. Sám však v tomto ohledu
nevyslovil žádný závěr, když uvedl, že „použití ust. §5d odst. 2 písm. d) zákona o regulaci reklamy
se nutně nemusí dostávat do rozporu s nařízením č. 1924/2006 a nemusí tak být vyloučena jeho aplikace“.
Z toho tedy lze učinit závěr, že §5d odst. 2 písm. d) zákona o regulaci reklamy není a priori
v rozporu s nařízením č. 1924/2006. Naopak nelze uzavřít, že aplikace tohoto ustanovení
nemůže nikdy být v rozporu s nařízením č. 1924/2006. Je však vhodné podotknout, že i kdyby
z tohoto rozsudku vyplývalo, že byl zákaz podle §5d odst. 2 písm. d) zákona o regulaci reklamy
v rozporu s nařízením č. 1924/2006 vždy, a nebylo by jej tedy možné použít, neznamenalo by to,
že nyní nelze použít zákaz zakotvený v čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011. Ustanovení §5d
odst. 2 písm. d) zákona o regulaci reklamy by totiž v této situaci nebylo možné použít, protože
při rozporu zákona s nařízením Evropské unie má nařízení aplikační přednost. Z takového
závěru by však nebylo možné usuzovat, že obdobný vztah platí i v případě dvou nařízení
Evropské unie.
[33] Ani z výše citovaného rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 7 A 70/2012 - 70
nevyplývá, že by zařazení tvrzení na on hold seznam mělo za následek, že se zdravotní tvrzení
zařadí pod čl. 13 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1924/2006, a zákaz léčebných tvrzení se proto
nepoužije. Městský soud v Praze v dané věci vytkl správním orgánům, že on hold seznam
nezohlednily při posuzování, zda byla posuzovaná tvrzení v rozporu s nařízením č. 1924/2006,
čímž měl být porušen §5d odst. 1 zákona o regulaci reklamy, podle kterého „[v] reklamě
na potraviny mohou být uvedena výživová nebo zdravotní tvrzení za podmínek přímo použitelného předpisu
Evropské unie“. Tímto přímo použitelným předpisem je nařízení č. 1924/2006. Předmětem sporu
tedy bylo posouzení, zda byla použitá tvrzení v rozporu s posledně citovaným nařízením.
Klíčovou otázkou bylo, zda lze zařadit posuzovaná tvrzení pod čl. 13 tohoto nařízení, nebo zda
se jedná o tvrzení podle čl. 14 téhož nařízení. V této situaci dospěl Městský soud v Praze
k závěru, že je on hold seznam významným interpretačním vodítkem, a pokud je tedy na něm
tvrzení uvedeno, pak bude spadat pod čl. 13 tohoto nařízení, a nikoliv pod čl. 14 téhož
nařízení. Správnost této úvahy není v nyní projednávané věci předmětem přezkumu, a proto
se k ní Nejvyšší správní soud nevyjadřuje. Následně však Městský soud v Praze uvádí, že „pokud
by správní orgány zdravotní tvrzení správně posoudily jako tvrzení, která nejsou v rozporu s nařízením
1924/2006, bylo by nepochybně namístě zabývat se otázkou, zda mohlo ze strany žalobce dojít k porušení §5d
odst. 2 písm. d) zákona o regulaci reklamy“. Zde je vhodné připomenout, že právě v §5 d odst. 2
písm. d) zákona o regulaci reklamy byl zakotven zákaz léčebných tvrzení u potravin, který byl
obsahově podobný zákazu podle čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011. Z toho tedy jednoznačně
vyplývá, že pokud předmětná tvrzení nejsou v rozporu s nařízením č. 1924/2006, stále mohou
být v rozporu nařízením č. 1169/2011 a zde zakotveným zákazem léčebných tvrzení.
[34] Lze tedy uzavřít, že pokud jsou tvrzení uvedena na on hold seznamu, neznamená to,
že jsou výslovně povolena a nemá se na ně uplatnit zákaz léčebných tvrzení. Jak Nejvyšší správní
soud vyložil výše, rozlišování zdravotních a léčebných tvrzení není zbytečným akademickým
cvičením, neboť různé stupně ochrany spotřebitele reflektují, jaké riziko jednotlivé druhy tvrzení
představují. Stěžovatelka nevznesla žádné další argumenty stran posouzení předmětných tvrzení
jako léčebných. Není úkolem Nejvyššího správního soudu domýšlet za ni její argumentaci, a tedy
je postačující jen stručně shrnout, proč žalovaná i krajský soud považovaly předmětná tvrzení
za léčebná.
[35] Funkčními zdravotními tvrzeními mohou být jen taková tvrzení, která se vztahují
k udržení normálního tělesného nebo duševního stavu člověka (např. „udržuje zdravou
pokožku“, „pomáhá udržovat srdce zdravé“ nebo „přispívá k normálnímu růstu vlasů“). Tvrzení
„pomáhá při nachlazení, ulevuje při kašli “ přisuzuje produktu schopnost zmírnit kašel a nachlazení,
popř. nachlazení vyléčit. Pokud má potravina pomoci při nemoci, je zřejmé, že má být schopna
přinejmenším zmírnit její průběh, popř. ji zcela vyléčit. Slovo „ulevuje“ taktéž zřetelně indikuje
zmírnění nemoci. Kašel ani nachlazení nelze považovat za normální stav organismu, neboť
se jedná o nemoci, ze kterých se člověk naopak potřebuje vyléčit. Mnoho z předmětných tvrzení
neobsahuje žádné sloveso, které by mohlo poukazovat na léčebné účinky potraviny – např. „při
suchém a vlhkém kašli “ nebo „při projevech nachlazení “. Přestože v těchto tvrzeních není situace tak
jednoznačná, Nejvyšší správní soud je toho názoru, že je lze považovat za léčebná, neboť
nepřímo odkazují na léčebné účinky, které z těchto tvrzení implicitně vyplývají. Pokud má být
výrobek užit při kašli, je zřejmé, že má od této nemoci ulevit nebo pomoci s léčbou. Některá
z předmětných tvrzení by sama o sobě obstála jako funkční zdravotní tvrzení, neboť odkazují
pouze na podporu fyziologických funkcí organismu. Jedná se o tvrzení „omezuje tvorbu hlenu“
a „podporuje vykašlávání “. Tvorba hlenu a vykašlávání jsou fyziologickými funkcemi a jejich
omezení, popř. podpora nemusí souviset s léčbou. Pokud jsou ovšem uvedena na výrobcích
s názvem STOPKAŠEL nebo STOPBACIL a v kombinaci s léčebnými tvrzeními vztahujícími
se ke kašli, je zřejmé, že se i v těchto případech jedná o tvrzení slibující mírnění příznaků
nachlazení a kašle. Předmětná tvrzení tedy jsou léčebnými tvrzeními ve smyslu čl. 7 odst. 3
nařízení č. 1169/2011.
[36] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou stěžovatelky, že předmětná tvrzení nejsou
způsobilá uvést spotřebitele v omyl. Tato námitka je založena především na závěrech Nejvyššího
správního soudu vyslovených ve výše citovaném rozsudku č. j. 2 As 5/2017 – 62, jenž však
vycházel z již neúčinného §5d odst. 2 písm. d) zákona o regulaci reklamy, který zakazoval pouze
ta léčebná tvrzení, která mohla spotřebitele uvést v omyl. Na nyní posuzovanou věc se však
použije čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011, který léčebná tvrzení zakazuje bez dalšího (s výhradou
odchylek vztahujících se na přírodní minerální vody a potraviny určené pro zvláštní výživu),
a není tedy nezbytně nutné zkoumat, zda jsou předmětná tvrzení klamavá. Tento výklad
podporuje i bod 20 odůvodnění nařízení č. 1169/2011, podle kterého mají právní předpisy
„zakázat používání informací, které by uváděly spotřebitele v omyl, zejména pokud jde o charakteristiky potravin,
jejich účinky nebo vlastnosti, nebo které potravinám připisují léčebné vlastnosti “ (pozn. zvýraznění doplněno
Nejvyšším správním soudem). Absolutní zákaz léčebných tvrzení u potravin potvrzuje
i judikatura Soudního dvora EU (srov. rozsudky ze dne 15. 7. 2004, Douwe Egberts, C-239/02,
ECLI:EU:C:2004:445, bod 36, ze dne 23. 1. 2003, Komise v. Rakousko, C-221/00,
ECLI:EU:C:2003:44 bod 35, a ze dne 23. 1. 2003, Sterbenz, C-421/00, C-426/00 a C-16/01,
ECLI:EU:C:2003:46, bod 28). Ta se sice vztahuje k již neplatným unijním předpisům, ale nařízení
č. 1169/2011 na ně navazuje bez relevantní změny v řešené otázce, a proto jsou její závěry
použitelné i na nyní projednávanou věc.
[37] Navzdory výše uvedenému Nejvyšší správní soud připomíná, že podle bodu 4
odůvodnění nařízení č. 1169/2011 „je obecným cílem potravinového práva poskytovat spotřebitelům
povědomí, které jim umožní informovaně vybírat potraviny, které konzumují, a zabránit jakýmkoli praktikám,
které je mohou uvést v omyl “. Smyslem tohoto nařízení, od kterého ani při výkladu zákazu léčebných
tvrzení nelze odhlédnout, je tedy nepochybně chránit spotřebitele před tím, aby své úsudky
o potravinách zakládali na nepravdivých a zavádějících informacích. Léčebná tvrzení jsou obecně
zakázána, neboť typově představují nejrizikovější skupinu tvrzení. Nicméně ani tak nelze
opomenout, že ve výjimečných případech může být i léčebné tvrzení zcela nezpůsobilé uvést
spotřebitele v omyl, např. pokud je potravina zjevně nezaměnitelná s lékem a uvedené tvrzení
je neuvěřitelné v takové míře, že se jím žádný spotřebitel nemůže nechat zmýlit. Zákonodárce
nemůže upravit všechny myslitelné situace, a je proto úkolem soudů, aby právo aplikovaly
s přihlédnutím k jedinečným okolnostem každého případu; je tudíž přípustné, aby soud zvolil
výklad, který z ustanovení předpisu prima facie nevyplývá, je-li to v zájmu zachování jeho smyslu
a účelu. Přitom je zřejmé, že chránit spotřebitele před praktikami, které je nejsou způsobilé
jakkoliv ohrozit, smysl postrádá. Podle stěžovatelky spotřebitelé nepotřebují ochranu před
předmětnými tvrzeními, neboť ta nejsou způsobilá jakkoliv ohrozit jejich úsudek o nabízeném
výrobku. Nejvyšší správní soud se tedy na základě výše uvedeného způsobilostí předmětných
tvrzení uvádět spotřebitele v omyl zabýval.
[38] Krajský soud má pravdu v tom, že skupinu spotřebitelů, pro kterou je produkt určen, lze
považovat za zvlášť zranitelnou. Již ve výše citovaném rozsudku č. j. 4 As 98/2013 - 88 zdejší
soud vyslovil, že lze mít za to, že „skupina osob nemocných určitou chorobou je obzvláště zranitelná jako
cílová skupina reklamy na produkt slibující vyléčení, resp. odstranění příznaků této choroby. Průměrný spotřebitel
nemocný určitou chorobou je totiž nepochybně více náchylný uvěřit určitému tvrzení ohledně vyléčení jeho choroby
než průměrný zcela zdravý spotřebitel“. Je vhodné připomenout, že ani v citované věci Nejvyšší
správní soud neřešil produkt určený pro osoby trpící závažnými chorobami, ale chřipkou
a podobnými nemocemi. V nyní projednávaném případě produkty cílí na osoby, kterým hrozí
kašel nebo nachlazení, popř. těmito onemocněními již trpí. Je tedy zřejmé, že je předmětná
tvrzení třeba hodnotit přísněji, než pokud by byl cílovou skupinou průměrný spotřebitel.
Ochrana, která byla v tomto případě poskytnuta spotřebitelům, je přiměřená – ke spotřebitelům
se nepřistupuje jako k nesoudným lidem a nechrání se jako „malé děti“, jak se snažila tvrdit
stěžovatelka.
[39] V citovaném rozsudku č. j. 2 As 57/2017 - 62 zdejší soud uvedl, že „[j]e nepravděpodobné,
že by na základě reklamy [zvlášť zranitelní spotřebitelé] považovali extrakt z česneku v tomto ohledu
za léčivo, které by jim mohlo přinést větší naději na vyléčení než užívání ‚běžného‘, nezpracovaného česneku“.
Přitom bylo podstatné, že „hlavním sdělením reklamy je skutečnost, že propagovaný výrobek není ničím jiným
než zpracovaným česnekem (resp. koncentrátem česneku) […]. Prezentace v reklamě ani vyjádření stěžovatelky
v průběhu řízení přitom skutečnost, že se jedná pouze o zpracovaný česnek, nikterak nezastírá a nevyvolává
dojem, že zpracováním by se účinky česneku nějak zvýšily, zesílily či posunuly směrem k účinkům léčivým“.
Naproti tomu v nyní projednávaném případě šlo o byliny, které nelze považovat za obdobně
běžné potraviny jako česnek. Byliny jako boswellie, sléz maurský, ženšen sibiřský nebo schizandra
čínská jsou sice potravinami dostupnými a lze předpokládat, že se s nimi většina spotřebitelů již
setkala, nicméně je v tomto ohledu stále není vhodné srovnávat s potravinou tak známou jako
česnek. Stejně tak Nejvyšší správní soud není toho názoru, že široká veřejnost těmto bylinám
stejně jako česneku připisuje určité léčivé účinky. Na tom nemůže ničeho změnit ani fakt, že byly
tyto byliny nabízeny v kombinaci s bylinami známějšími (jitrocel, bazalka, mateřídouška), neboť
je třeba hodnotit předmětná tvrzení v jejich celistvosti a vzájemném kontextu. Nelze tedy dojít
k závěru, že by sám spotřebitel připisoval bylinám nějaké účinky, v důsledku čehož by tvrzení
o těchto účincích nebylo možné považovat za zavádějící. Stejně tak je třeba zdůraznit, že jsou
extrakty z bylin prezentovány v různých vzájemných kombinacích a navíc s názvy produktů
STOPKAŠEL nebo STOPBACIL, které mohou evokovat, že se jedná o produkt, který
je schopen zastavit kašel nebo jinou nemoc, a jedná se tedy o lék, a nikoliv o potravinu. Je proto
pravděpodobné, že v důsledku toho spotřebitel při konzumaci takto prezentovaných produktů
bude očekávat větší naději na vyléčení než při užívání nezpracovaných bylin. Nelze tedy dojít ani
k závěru, že stěžovatelka prezentovala své výrobky pouze jako zpracované byliny, aniž
by vyvolávala dojem, že jsou jejich účinky zesíleny či posunuty směrem k účinkům léčivým.
Jak již bylo uvedeno výše, právě před takovými tvrzeními musí být spotřebitelé chráněni.
[40] Předmětná tvrzení rovněž nelze považovat ani za přípustnou nadsázku. Již v rozsudku
ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 As 16/2004 - 90, č. 604/2005 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud vyslovil
názor, že míra přípustnosti nadsázky musí být posuzována ve vztahu k adresátům a jejich
schopnosti ji odhalit. V nyní posuzovaném případě je adresátem zvlášť zranitelná skupina
spotřebitelů, jejichž schopnost posoudit předmětná tvrzení je oproti průměrnému spotřebiteli
snížena. Ani způsob prezentace předmětných tvrzení spotřebiteli nepomůže odhalit, že je v nich
skryta nadsázka. Jsou totiž umístěna na boční straně obalu, tištěna relativně malým písmem
a obsahují číselné odkazy k jednotlivým složkám potraviny. U takto podaných informací lze
očekávat, že je spotřebitel pochopí jako vážně míněná tvrzení, a nikoliv jako reklamu, která
obsahuje nadsázku. Lze tedy uzavřít, že předmětná tvrzení jsou zavádějící, a námitka je proto
nedůvodná.
[41] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že předmětná tvrzení
lze považovat za léčebná, použije se zákaz léčebných tvrzení podle čl. 7 odst. 3 nařízení
č. 1169/2011. Závěrem Nejvyšší správní soud uvádí, že pro posouzení věci nepovažoval
za rozhodné, zda některé ze složek, které obsahují výrobky nabízené v obalech s předmětnými
tvrzeními, jsou používány při výrobě sirupů – schválených léků. Pokud výrobek (potravina)
obsahuje takovou složku, zajisté to zvyšuje pravděpodobnost záměny s lékem, nicméně
v projednávaném případě nebyl tento aspekt stěžejní. Z toho důvodu tedy považoval
na nadbytečné provádět žalovanou navrhovaný důkaz (printscreen z webových stránek registru
léčivých přípravků Státního ústavu pro kontrolu léčiv pro přípravek GRIPAMED). Navíc
žalovaná navrhovala provedení důkazu stran pouze jednoho z posuzovaných obalů (echinacea,
která je zároveň obsažena v přípravku GRIPAMED, je jen jednou ze složek výrobku nabízeném
v obalu STOPBACIL).
V. Závěr a náklady řízení
[42] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost
důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[43] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Žalované, které by jinak právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal, protože jí podle obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec
běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.)
V Brně dne 12. června 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu