ECLI:CZ:NSS:2020:6.ADS.146.2020:63
sp. zn. 6 Ads 146/2020 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj), soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci
žalobkyně: Ing. L. K., zastoupená Mgr. Jiřím Švehlou, advokátem, sídlem Pštrossova 1925/6,
Praha 1, proti žalovanému: státní tajemnice Ministerstva pro místní rozvoj, sídlem
Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 20. února 2020 č. j. MMR-10735/2020-94, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 15. května 2020 č. j. 5 Ad 6/2020 - 49,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamít á.
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Ustanovenému zástupci žalobkyně Mgr. Jiřímu Švehlovi, advokátu, se p ři zn áv á
odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů ve výši 3 400 Kč, která je splatná
do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
Vymezení případu
[1] Státní tajemnice Ministerstva pro místní rozvoj (dále jen „žalovaný“) vyhlásila na konci
roku 2019 výběrové řízení na služební místo vrchního ministerského rady v sekci informačních
a komunikačních technologií (dále jen „výběrové řízení“). Žalobkyně se do tohoto výběrového
řízení přihlásila a byla pozvána k pohovoru, následně byla vybrána mezi tři nejvhodnější žadatele.
[2] Dne 18. února 2020 byla žalobkyně vyrozuměna, že o jejím přijetí do služebního poměru
a zařazení na služební místo nebude rozhodnuto, neboť „služební orgán s nadřízeným
představeným nedospěli k dohodě o výběru nejvhodnějšího žadatele“.
[3] Dne 20. února 2020 žalovaný výběrové řízení zrušil, protože bezprostředně nadřízený
představený neshledal, že by nejvhodnější žadatelé byli vhodnými pro danou služební pozici,
a rozhodl se proto neuzavřít písemnou dohodu o výběru nejvhodnějšího žadatele. Usnesení
o zrušení výběrového řízení označené v návětí bylo pouze poznamenáno do spisu.
[4] Žalobu proti usnesení o zrušení výběrového řízení odmítl Městský soud v Praze (dále
jen „městský soud“) usnesením označeným v návětí. S odkazem na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. listopadu 2017 č. j. 10 Ads 316/2016 - 50, č. 3664/2018 Sb. NSS,
zdůraznil, že ve výběru mezi třemi nejvhodnějšími žadateli je služební orgán omezen
pouze nutností dohodnout se s bezprostředně nadřízeným představeným. Městský soud
proto dospěl k závěru, že zrušení výběrového řízení žalobkyni nijak nezkrátilo na právech, nejde
tedy o rozhodnutí ve smyslu §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Žalobkyně v žalobě jako žalovaného označila 1) Ministerstvo pro místní rozvoj, státní
tajemnici Ing. Z. P., a 2) náměstka ministra vnitra pro státní službu RNDr. J. P. Městský soud
v napadeném usnesení jako žalovaného označil Ministerstvo pro místní rozvoj, aniž by se
k otázce určení žalovaného vyjádřil.
II.
Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[6] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala proti usnesení městského soudu kasační
stížnost. Upozornila, že rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 Ads 316/2016 - 50 se týkal
žaloby proti „vyrozumění“ týkajícímu se jmenování do funkce představeného, oproti tomu
nyní jde o usnesení o zrušení výběrového řízení na přijetí do služeb státu a zařazení na služební
místo. Městský soud závěry Nejvyššího správního soudu nesprávně aplikoval na stěžovatelčin
případ. Stěžovatelka též opakovaně upozorňovala, že zákon o státní službě je v rozporu s čl. 25
Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a s čl. 21 Listiny základních práv
a svobod.
[7] V doplnění kasační stížnosti podaném prostřednictvím soudem ustanoveného zástupce
pak stěžovatelka namítla, že na základě argumentace městského soudu podala v souvislosti
s výběrovým řízením na služební místo v jiném odboru Ministerstva pro místní rozvoj žalobu
k Obvodnímu soudu pro Prahu 1, který dospěl k závěru, že nemá pravomoc o věci rozhodnout,
neboť služební poměr má veřejnoprávní povahu, a řízení proto zastavil. Stěžovatelka
se tak nemůže domoci projednání své věci u soudu. Jelikož se usnesení o zrušení výběrového
řízení pouze poznamená do spisu, nemůže se proti němu stěžovatelka odvolat ve lhůtě 15 dnů
od jeho doručení, což jí upírá účinný opravný prostředek ve smyslu čl. 13 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod.
[8] Jako žalovaného stěžovatelka v kasační stížnosti označila Ministerstvo pro místní rozvoj.
[9] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti beze zbytku ztotožnil se závěry městského
soudu, že žalobou napadený úkon stěžovatelku nijak nezkrátil na právech. Z konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu dle jeho názoru jednoznačně vyplývá, že výběrové řízení
není řízením podle správního řádu, nýbrž zvláštním postupem podle zákona o státní službě.
Na přijetí do služebního poměru, zařazení na služební místo a na jmenování na služební místo
není právní nárok. Žalovaný postupoval v souladu se zákonem a ustálenou judikaturou.
[10] Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalovaného stěžovatelce na vědomí.
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[12] Nutno předeslat, že Nejvyšší správní soud bude posuzovat výhradně to, zda usnesení
o zrušení výběrového řízení naplňuje znaky rozhodnutí podle §65 s. ř. s., či nikoli. Námitky,
které s touto otázkou nesouvisejí, se míjejí s rozhodovacími důvody usnesení městského soudu.
[13] Nejvyšší správní soud dále upozorňuje, že městský soud žalobu neodmítl pro nedostatek
pravomoci [tedy pro absenci podmínek řízení ve smyslu §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], nýbrž proto,
že žalobu vyhodnotil jako nepřípustnou z toho důvodu, že směřovala proti úkonu, který není
rozhodnutím [§46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. e) a §70 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Nevyloučil pravomoc správních soudů rozhodovat věci týkající se zákona o služebním poměru,
pouze dospěl k závěru, že napadený úkon nijak nezasáhl do stěžovatelčiných práv, jež jsou
správní soudy povolány chránit. Nenastala tedy situace popisovaná stěžovatelkou,
kdy by občanskoprávní i správní soudy odmítaly o určitém problému rozhodnout
(což by při totožnosti věci založilo negativní kompetenční konflikt ve smyslu zákona
č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů).
[14] Podle §65 odst. 1 s. ř. s. může žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podat každý,
kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení
úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti.
Nejvyšší správní soud dlouhodobě judikuje, že aby bylo možné určitý úkon považovat
za rozhodnutí ve smyslu citovaného ustanovení, musí mít nejen určitou formu, ale musí se
též nějak promítnout do právní sféry svých adresátů (srov. například rozsudky
ze dne 17. října 2019 č. j. 6 Ans 1/2013 - 66, č. 2941/2014 Sb. NSS, ze dne 20. února 2018
č. j. 9 As 336/2017 - 18 a usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. března 2005
č. j. 6 A 25/2002 - 43, č. 906/2006 Sb. NSS). O rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. se tedy jedná
tehdy, zasahuje-li úkon do veřejných subjektivních práv žalobce [pokud ne, podléhá kompetenční
výluce podle §70 písm. a) s. ř. s. – srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 10. listopadu 2016 č. j. 2 Afs 165/2016 - 26, č. 3501/2017 Sb. NSS] a zároveň vykazuje
alespoň základní formální znaky, na jejichž základě jej lze odlišit od zásahů ve smyslu §82 s. ř. s.
[15] V projednávané věci není sporu o naplnění formálních znaků správního rozhodnutí.
Žalovaný rozhodl o zrušení výběrového řízení ve formě usnesení. Skutečnost, že se toto usnesení
pouze poznamenává do spisu, jej z kognice správních soudů sama o sobě nevylučuje
(srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Azs 82/2018 - 19
ze dne 16. května 2018, č. 3744/2018 Sb. NSS).
[16] K posouzení tedy zůstává, zda usnesení o zrušení výběrového řízení naplňuje i materiální
znaky rozhodnutí.
[17] Ze zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, vyplývá, že na obsazení volného služebního
místa se koná výběrové řízení (§24 odst. 1). Jiná osoba než státní zaměstnanec podá služebnímu
orgánu žádost o přijetí do služebního poměru, jejíž součástí je též žádost o zařazení na služební
místo nebo jmenování na služební místo představeného (§24 odst. 4). Pokud žádost nemá
stanovené náležitosti, je nesrozumitelná, nebo žadatel nesplňuje zákonem stanovené předpoklady
a požadavky, služební orgán ji vyřadí (§27 odst. 2). Se žadateli, jejichž žádosti nebyly vyřazeny,
provede výběrová komise pohovor (§27 odst. 3). Ze žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli,
následně výběrová komise vybere tři nejvhodnější, z nichž služební orgán v dohodě
s bezprostředně nadřízeným představeným vybere jednoho žadatele (§28 odst. 2). V případě, že
žádný žadatel ve výběrovém řízení neuspěl nebo služební orgán žádného žadatele nevybral,
výběrové řízení se zruší a vyhlásí se nové výběrové řízení (§28 odst. 4).
[18] Povahou výběrového řízení na obsazení volného služebního místa se Nejvyšší správní
soud zabýval ve výše citovaném rozsudku č. j. 10 Ads 316/2016 - 50. Dospěl tehdy k závěru,
že toto výběrové řízení je dvoustupňové. „V prvním stupni rozhoduje výběrová komise, která má tři členy
[…]. Ta vybere z žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli, tři nejvhodnější žadatele a sestaví pořadí dalších
žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli, a seznam žadatelů, kteří ve výběrovém řízení neuspěli. Ve druhém
stupni následně služební orgán vybere v dohodě s bezprostředně nadřízeným představeným jednoho žadatele
z tří nejvhodnějších žadatelů […] z toho plyne, že zákon o státní službě výslovně umožňuje nevybrat žádného
uchazeče, pokud se služebnímu orgánu nejeví ani jeden z těch, kteří postoupili do druhého kola, jako vhodný
kandidát na dané místo. […] Pro výběr nejvhodnějších uchazečů v prvním kole jsou tedy stanoveny objektivní
a poměrně konkrétní požadavky; závěry výběrové komise pak lze ještě zpochybnit prostřednictvím námitek.
Ve druhém kole výběrového řízení naopak zákon ponechává volbu na služebním orgánu (vedoucím),
který si vybírá jediného nejvhodnějšího uchazeče a zákon jej ve výběru nijak neomezuje (s výhradou nutnosti získat
souhlas nadřízeného při výběru podle §28 odst. 3 zákona o státní službě). Ze znění zákona tak plyne, že nelze
zaměňovat první a druhou fázi výběru uchazeče. První fáze spočívá ve výběru nejkompetentnějších uchazečů
o státní službu na základě objektivních kritérií; druhá fáze slouží k tomu, aby si služební orgán vybral takového
uchazeče, se kterým se mu bude nejlépe spolupracovat. Služební orgán tak při výběru bude hledět nejen
k odbornosti uchazečů, ale může se rozhodnout i podle jejich osobnosti a povahových vlastností.“
[19] Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku zdůraznil, že na přijetí do služebního
poměru, zařazení na služební místo a jmenování na služební místo není nárok (§23 odst. 2
zákona o státní službě). „Pokud by uchazeč měl veřejné subjektivní právo být vybrán, muselo by vyrozumění
být přezkoumatelné jako rozhodnutí; podle NSS však uchazeči takové veřejné subjektivní právo nesvědčí. Zákon
o státní službě poskytuje služebnímu orgánu značnou míru volnosti při výběru vhodného uchazeče. Služební orgán
není vázán doporučením výběrové komise (ta vybere tři, resp. nanejvýš tři, nejvhodnější kandidáty bez uvedení jejich
pořadí) a může bez ohledu na počet nejvhodnějších kandidátů výběrové řízení zrušit a vyhlásit nové výběrové
řízení.“
[20] Na základě uvedených úvah Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 Ads 316/2016 - 50
uzavřel, že vyrozumění žadatele o tom, že nebyl na služební místo vybrán, nenaplňuje materiální
znaky rozhodnutí podle §65 s. ř. s. Stěžovatelka má pravdu, že v nyní projednávaném případě
žaloba směřuje proti usnesení o zrušení výběrového řízení, tedy proti jinému úkonu, než Nejvyšší
správní soud posuzoval v rozsudku č. j. 10 Ads 316/2016-50. Tato skutečnost sama o sobě
však nebrání tomu, aby byly citované závěry použity i v tomto případě. Oba úkony,
tedy vyrozumění žadatele, že nebyl (nebude) vybrán, i zrušení výběrového řízení z důvodu,
že ani jeden ze žadatelů nebyl vybrán, mají totiž pro žadatele totožné důsledky: ačkoli uspěl
v první fázi výběrového řízení, z nějakého důvodu nebyl vybrán v jeho druhé fázi. Přesněji
řečeno, samotné zrušení výběrového řízení se v právech žadatele promítne ještě slaběji
než vyrozumění, že nebyl vybrán a výběrové řízení bude zrušeno, neboť nejde o úkon
bezprostředně směřující vůči žadateli. Obstojí proto závěr krajského soudu, že usnesení o zrušení
výběrového řízení z toho důvodu, že nedošlo k dohodě s bezprostředně nadřízeným přestaveným
na výběru žadatele (§28 odst. 2 a 4 služebního zákona), není rozhodnutím přezkoumatelným
správními soudy.
[21] Ke stěžovatelčiným námitkám rozporu napadeného usnesení s mezinárodním právem,
zejm. právem na přístup k soudu podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod, Nejvyšší správní soud poznamenává, že podle judikatury Evropského soudu pro lidská
práva ve Štrasburku toto ustanovení může být aplikovatelné i na spory týkající se přijetí do státní
služby, ovšem jen pod podmínkou, že vnitrostátní právo soudní přezkum rozhodnutí připouští
(Juričić proti Chorvatsku, č. 58222/09, §§56-58, z 26. července 2011, odkazující na kritéria plynoucí
z rozsudku velkého senátu ve věci Vilho Eskelinen proti Finsku, č. 63235/00, z 19. dubna 2007);
to v daném případě, jak bylo uvedeno výše, splněno není. Pak ovšem není ve hře ani právo
na účinný opravný prostředek dle čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
[22] Stěžovatelka v řízení o kasační stížnosti vznesla návrhy na provedení důkazu usnesením
Obvodního soudu pro Prahu 1 č. j. 22 C 179/2020 - 8 z 31. července 2020 a sdělením státní
tajemnice Ministerstva pro místní rozvoj č. j. 16801/2020-94 z 30. dubna 2020. Pokud jde
o citované usnesení, soud judikaturou nedokazuje, neboť jde o její použití v právní argumentaci,
nikoli k prokázání nějaké skutečnosti podstatné pro závěr o skutkovém stavu věci. Kdyby mělo
být uvedené usnesení provedeno jako listinný důkaz k prokázání skutkového stavu, nebylo by
to ani možné s ohledem na §109 odst. 5 s. ř. s., neboť tuto skutečnost stěžovatelka uplatnila
až po vydání napadeného usnesení městského soudu. Pokud jde o návrh na provedení důkazu
sdělením státní tajemnice, takový důkaz také nemůže být proveden s ohledem na §109 odst. 5
s. ř. s. Krom toho, stěžovatelka uvedenou listinu také uplatnila spíše na podporu své právní
argumentace, resp. právního názoru, že nemá jinou cestu ochrany než žalobu podle §65 s. ř. s.,
nikoli k prokázání skutkového stavu.
[23] Konečně pokud jde o označení žalovaného, městský soud žalobu odmítl, nebyla
tedy věcně projednána a žalovaný nemohl být na svých procesních právech nijak zkrácen.
Žalovaným služebním orgánem sice měla být správně státní tajemnice Ministerstva pro místní
rozvoj, i jí by však bylo doručováno prostřednictvím systému datových schránek do datové
schránky Ministerstva pro místní rozvoj, jak se také stalo. Nejde tedy o vadu řízení, která by měla
vliv na zákonnost usnesení městského soudu. Jakkoli stěžovatelka sama označila jako žalovaného
Ministerstvo pro místní rozvoj a usnesení městského soudu v tomto ohledu nijak
nezpochybňovala, označil Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku jako žalovaného státní
tajemnici Ministerstva pro místní rozvoj, jak to odpovídá zákonu [§69 s. ř. s., ve spojení s §10
odst. 1 písm. f) služebního zákona].
IV.
Závěr a náklady řízení
[24] Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, pročež ji zamítl
podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. Rozhodl tak bez jednání v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s.
[25] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 a 7 ve spojení
s §120 s. ř. s. Žalobkyně neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení.
Žalovaný sice měl ve věci plný úspěch, nevznikly mu však žádné náklady nad rámec běžné úřední
činnosti, pročež se mu náhrada nákladů řízení nepřiznává.
[26] Žalobkyni byl usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 10. července 2020
č. j. 6 Ads 146/2020 - 24 ustanoven zástupcem advokát. Hotové výdaje a odměnu za zastupování
ustanoveného zástupce v takovém případě platí stát (§35 odst. 10 věta první za středníkem
s. ř. s.). Zástupci žalobkyně byla přiznána odměna za jeden úkon právní služby, a to sepis
a podání doplnění kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif)], za nějž mu náleží odměna ve výši 3 100 Kč [§7 bod 5 ve spojení s §9 odst. 4
písm. d) advokátního tarifu] a náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 4 advokátního
tarifu). Ustanovený zástupce žalobkyně není plátcem daně z přidané hodnoty, částka 3 400 Kč
tedy představuje konečnou výši jeho odměny. K jejímu uhrazení byla stanovena přiměřená lhůta
jednoho měsíce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. listopadu 2020
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu