ECLI:CZ:NSS:2020:6.AS.141.2019:64
sp. zn. 6 As 141/2019 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu a soudce zpravodaje
JUDr. Tomáše Langáška, soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně Mgr. Veroniky Baroňové
v právní věci navrhovatele: Mgr. J. V., zastoupeného JUDr. Alešem Staňkem, Ph.D., advokátem,
sídlem Národní 43, Praha 1, proti odpůrci: město Roztoky, sídlem nám. 5. května 2, Roztoky,
zastoupenému Mgr. Filipem Smějou, advokátem, sídlem Vinohradská 938/37, Praha 2, týkající
se návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Změna č. 4 Územního plánu sídelního útvaru
Roztoky, schváleného usnesením Zastupitelstva města Roztoky č. j. UZM 179 - 8/17
ze dne 27. září 2017 a vydaného pod č. MURO 4322/2017, v řízení o kasační stížnosti
navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Praze č. j. 51 A 20/2018 - 93
ze dne 28. března 2019,
takto:
I. Kasační stížnost navrhovatele se zamítá .
II. Navrhovatel n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Navrhovatel je povinen zaplatit odpůrci jako náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 8 228 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku
k rukám zástupce odpůrce Mgr. Filipa Směji, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Navrhovatel je vlastníkem pozemků p. č. X a X (dále též „dotčené pozemky“)
v katastrálním území Ž. (dále je vždy míněno toto katastrální území) a v jejich blízkosti stojícího
rodinného domu č. p. X. U Krajského soudu v Praze (dále též „krajský soud“) napadl opatření
obecné povahy – Změnu č. 4 Územního plánu sídelního útvaru Roztoky, identifikované v návětí
tohoto rozsudku (dále též „změna územního plánu“), které vymezilo veřejně prospěšnou stavbu
místní komunikace se smíšeným provozem. Tato komunikace s možností vyvlastnění
a předkupního práva má vést po dotčených pozemcích a jejím účelem je dopravně propojit ulici
Š. s L..
[2] Krajský soud jeho návrh zamítl rozsudkem označeným v návětí. Dospěl k závěru,
že odpůrce při vydání napadeného opatření obecné povahy neporušil zákon ani neomezil
nepřiměřeně navrhovatelovo vlastnické právo k dotčeným pozemkům. Konkrétně naznal,
že odpůrce řádně a přezkoumatelně vypořádal navrhovatelovy námitky vznesené v rámci přípravy
změny územního plánu a že se nikterak nedostal do rozporu s existencí stávajících staveb
na navrhovatelových pozemcích (rodinného domu, zdi, oplocení a zpevněných ploch). Pokud jde
o proporcionalitu zásahu do navrhovatelových práv, krajský soud uzavřel, že neshledal žádný
zjevný exces.
[3] Pro lepší orientaci v argumentaci navrhovatele je sporné dopravní propojení zřetelné
z uličního plánu na mapě ze serveru mapy.cz (zdroj: Mapy.cz, © Seznam.cz, a.s.) a z katastrální
mapy (zdroj: nahlizenidokn.cuzk.cz, © 2004 - 2020 Český úřad zeměměřický a katastrální)
s barevným vyznačením pozemku p. č. X.
[mapy odstraněny]
II. Kasační stížnost a řízení o ní
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost.
Rozhodnutí o námitkách je podle stěžovatele neurčité, neboť zastupitelstvo odpůrce
pouze odkázalo na odůvodnění návrhu územního plánu, které ovšem směšuje argumentaci
stěžovatele s jejím vypořádáním ze strany pořizovatele, jímž je nadto Městský úřad Roztoky,
nikoliv odpůrce.
[5] Pokud jde o střet změny územního plánu se stávajícími stavbami, stěžovatel souhlasí
s výchozí tezí krajského soudu, že limity využití území představované dříve vydanými
pravomocnými správními akty (zde územním rozhodnutím, stavebním povolením a kolaudačním
souhlasem na rodinný dům a související stavby stěžovatele) nebrání odpůrci v tom, aby novým
územním plánem vymezil odlišné způsoby využití jimi dotčených ploch. Mělo by se tak
ale podle něj dít pouze v případě, že původní limit přestal naplňovat svůj účel a stal se obsoletním
nebo došlo k tak významným změnám v území, které při stanovení původního limitu nebylo
možno ani při vynaložení odborné péče předvídat a vedle kterých původně stanovený limit
nemůže obstát. Toto hledisko krajský soud vůbec nezvážil. Navíc je třeba podle stěžovatele
vždy porovnávat míru zásahu do ústavně zaručených základních práv a do právní jistoty
s intenzitou a důležitostí (nadmístního) celospolečenského zájmu, který změna územního plánu
sleduje.
[6] V návaznosti na to stěžovatel kritizuje způsob, jakým krajský soud zhodnotil
proporcionalitu zásahu do jeho práv. V první řadě zpochybňuje, že by omezení uložené
mu územním plánem sledovalo legitimní cíl. V předmětné lokalitě existuje množství
plnohodnotných alternativních dopravních cest k navrhovanému propojení, ať už pěších
(např. cesta přes suchý poldr Ž. potoka v prodloužení ulice V. H., kterou nově vybudoval
a přenechal k veřejnému užívání stěžovatel se svou rodinou) či pro automobilovou dopravu
(např. přes ulice N. P., P. a H.). Tvrzené nárazové přetěžování ulice L., která v určitém místě
dosahuje šíře pouze 5 m a která slouží pro obsluhu veřejného tenisového areálu, není podloženo
žádným odborným vyjádřením ani měřením denní intenzity provozu. Ani další důvody podle
stěžovatele neobstojí, neboť sítě technické infrastruktury jsou již v dotčených pozemcích uloženy
a bez závad provozovány v režimu věcného břemene, stejně tak bez závad probíhá v místě svoz
komunálního odpadu.
[7] Nadto pokud by i zlepšení dopravní situace nutné bylo, lze ho podle stěžovatele
dosáhnout šetrnějším způsobem, a to dokončením okruhu místních obslužných komunikací
okolo lokality vymezené ulicemi H., P., N. P. a prodloužená V. H.. Navržené řešení je nadto vůči
stěžovateli a jeho otci (jenž vlastnil jiné nemovitosti v dané lokalitě) diskriminační, neboť pouze
v jejich případě odpůrce důsledně prosazuje zachování dopravní koncepce z původní podoby
územního plánu, ale např. dopravní cesta, která by představovala pokračování ulice A. a tvořila by
křižovatku s ulicí P., již ve změně územního plánu obsažena není – snad proto, že by vedla přes
pozemek p. č. X, který vlastní osoba, jež se na přípravě změny územního plánu přímo podílela.
Konečně napadená změna územního plánu je podle stěžovatele aktem pomsty a libovůle,
neboť odpůrce se jejím prostřednictvím snaží prosadit to, čeho se mu dosud nepodařilo
dosáhnout ve správním řízení o existenci účelové komunikace na dotčených pozemcích. Krajský
soud se s těmito argumenty nevypořádal. V podstatě hodnotil pouze tvar pozemků stěžovatele
a to, zda odpůrce změnou dosáhl cílů, které si sám vytyčil.
[8] Odpůrce ke kasační stížnosti uvedl, že rozhodnutí o námitkách musí být součástí
odůvodnění opatření obecné povahy a že je zcela obvyklé, že zastupitelstvo svým usnesením
schválí navržené odůvodnění územního plánu včetně vypořádání námitek. V daném případě je
v odůvodnění napadené změny územního plánu rekapitulace stěžovatelovy námitky vždy jasně
oddělena slovem „Nevyhovět“ od následné argumentace pořizovatele.
[9] Prakticky u všech následujících bodů svého vyjádření odpůrce opakovaně poukazuje
na to, že pozemní komunikaci na dotčených pozemcích vymezoval již územní plán z roku 1995,
proto nemohl napadeným opatřením obecné povahy nijak zasáhnout do stěžovatelových práv.
Změna územního plánu z roku 1995 přijatá pod č. 4 neumisťuje na dotčené pozemky novou
komunikaci, ale pouze ji oproti původnímu územnímu plánu upřesňuje a zařazuje ji výslovně
mezi veřejně prospěšné stavby (přičemž propojení stávajících městských komunikací v Ž. bylo
za veřejně prospěšnou stavbu označeno již v příloze č. 1 vyhlášky o závazných částech územního
plánu z roku 1995). Odůvodnění vhodnosti a potřebnosti zvoleného řešení tak v mnohém
vychází z koncepce původního územního plánu.
[10] Stavby stěžovatele podle odpůrce záměru místní komunikace na dotčených pozemcích
nikterak nebrání. K tomu odpůrce odkázal jak na faktický stav na místě (prostor budoucí
komunikace není oplocen, je zde umístěna lampa veřejného osvětlení a pod zemí jsou vedeny
inženýrské sítě), tak i na výkres koordinační situace ke stavbě stěžovatelova rodinného domu
(do prostoru budoucí komunikace je vyznačen vjezd z přilehlých pozemků a měl zde být
realizován zpevněný povrch odpovídající povrchu navazujících ulic). Nadto odpůrce upozornil,
že územnímu plánu nepřísluší regulovat přesnou polohu, šířku a tvar komunikačního propojení
mezi ulicemi Š. a L.; ty budou řešeny v dalších řízeních i se zohledněním staveb stěžovatele.
[11] Pokud jde o přiměřenost omezení, již územní plán z roku 1995 identifikoval potřebu
a důležitost dopravního propojení mezi ulicemi L. – Š. a mezi ulicemi B. – K. K.. Navrhovaná
komunikace představuje logické a efektivní dopravní řešení, které se přímo nabízí (dotčené
pozemky svým umístěním a tvarem přímo navazují na ulici Š. a L.). Cílem návrhu je zvýšit
prostupnost území města a podpořit vyvážený rozvoj lokality P. II ve vazbě na historickou
zástavbu Ž. a R. (ostatně s vybudováním pozemní komunikace v daném místě počítalo kromě
územního plánu z roku 1995 též územní rozhodnutí o umístění stavby Obytná zóna „N. P. II“
z roku 2000). Vedle toho povede vybudování této komunikace i ke zlepšení dopravní obslužnosti
blízkého tenisového areálu. Alternativy, na které poukazuje stěžovatel, nepředstavují řešení
daného problému. Cesta přes poldr Ž. potoka je určena výhradně pro pěší a propojuje jiné části
města a vedení komunikace pro automobilovou dopravu přes navrhovatelem uváděné lokality
zbytečně cestu prodlužuje a vede ji de facto objížďkou. K otázce dobudování okruhu místních
obslužných komunikací odpůrce pouze poznamenal, že stěžovatel si byl záměru dopravního
propojení ulic Š. a L. dobře vědom, jak vyplývá z jím předloženého výkresu koordinační situace
č. 3 k územnímu řízení o stavbě jeho domu. Tvrzení o diskriminaci označil odpůrce
za nepodloženou domněnku, stejně jako tvrzení o údajné libovůli a šikaně. Napadená změna
územního plánu nemá se správním řízením o existenci účelové komunikace na dotčených
pozemcích žádnou souvislost.
[12] V souvislosti s námitkou odpůrce, že s veřejnou cestou na pozemcích stěžovatele počítal
již územní plán z roku 1995 a napadená změna toto omezení pouze převzala a upřesnila,
která zazněla již před krajským soudem, Nejvyšší správní soud považoval pro posouzení věci
za významné, zda je omezení vlastnického práva, proti němuž stěžovatel návrhem na zrušení
změny územního plánu brojil, totožné s omezením obsaženým již v územním plánu
v jeho původní podobě. Proto vyzval v rámci kasačního řízení účastníky, aby se konkrétně
k této otázce po skutkové i právní stránce vyjádřili.
[13] V reakci na to stěžovatel soudu sdělil, že v územním plánu z roku 1995 sice předmětné
dopravní řešení obsaženo bylo, avšak již toto omezení stěžovatelových práv bylo nelegální.
Za prvé pro svou neurčitost (rozsah omezení v mapové části nazvané „funkční využití území“ byl
vyznačen ručně do otisku nedigitalizované státní mapy v měřítku 1:5000), za druhé pro neúplnost
(příslušná místní komunikace nebyla zanesena v mapové části nazvané „plochy pro veřejně
prospěšné stavby“), za třetí pro rozpor se skutečným stavem (územní plán nerespektoval limit
území ve formě povoleného a vybudovaného oplocení na pozemcích nyní označených p. č. X a
X). Nemožnost užívat pozemky stěžovatele jako veřejnou cestu, a realizovat tak záměr územním
plánem předpokládaný, stvrdil později odpůrce i tím, že vydal v roce 2010 souhlas se stavbou
rodinného domu stěžovatele včetně zahrazovacích sloupků na dotčených pozemcích, a dále tím,
v jaké podobě schválil změnu č. 1 regulačního plánu N. P. II.
[14] Odpůrce v odpovědi na výzvu soudu převážně jen zopakoval svá dosavadní vyjádření.
Shrnul, že změna č. 4 pouze upřesnila řešení, které již bylo platně stanoveno územním plánem
z roku 1995. Ten obsahoval jak v hlavním výkresu, tak ve výkresu dopravního řešení
(k tomu odpůrce předložil původní výkresovou část územního plánu) místní obslužnou
komunikaci s dopravním prostorem v šíři 7 m. Změna č. 4 vymezila komunikaci s proměnnou šíří
cca 9 m, což odpovídá komunikaci s dopravním prostorem 7 m doplněné dalšími prvky
(např. chodníkem).
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost není důvodná.
[16] Nejvyšší správní soud zjistil, že odpůrce upozorňoval již v řízení před krajským soudem
na to, že pozemní komunikace na dotčených pozemcích nepředstavuje nové omezení
stěžovatelových práv, neboť byla obsažena již v územním plánu z roku 1995, jenž byl napadenou
změnou pouze upřesněn (viz vyjádření odpůrce k návrhu ze dne 29. ledna 2019 na č. l. 18, body 4
a 9, a jeho doplnění ze dne 28. února 2019 na č. l. 32, bod 6). To, že územní plán z roku 1995
veřejnou pozemní komunikaci na dotčených pozemcích vymezuje, není mezi stranami sporné,
jak zřetelně ukázala jejich vyjádření k výzvě Nejvyššího správního soudu citovaná výše.
Jen pro pořádek tak Nejvyšší správní soud uvádí, že ačkoliv podle hlavního výkresu územního
plánu z roku 1995 spadají dotčené pozemky do všeobecně smíšeného území, podle výkresu č. 4
(dopravní řešení) přes ně má vést obslužná místní komunikace paralelní s ulicí H.. Z textové části
územního plánu pak vyplývá, že v polyfunkčních územích se pro jejich obsluhu zřizují vždy
potřebné pozemní komunikace (čl. 3 odst. 2) a že dopravní řešení vyplývá z výkresu č. 4, přičemž
navržená obslužná komunikační síť může být změněna pouze na základě podrobnější územně
plánovací dokumentace (čl. 22), a že vymezení ploch pro veřejně prospěšné stavby je podkladem
pro vyvlastnění pozemků a staveb (čl. 26). Přílohu textové části územního plánu tvoří seznam
veřejně prospěšných staveb, kde pod bodem č. 6 figuruje „propojení stávajících městských
komunikací v Ž.“.
[17] Stěžovatel sice ve svém vyjádření poukazoval na některé (údajné) nezákonnosti
původního územního plánu a na to, že tento územní plán nevymezuje jednoznačně pozemní
komunikaci na jeho pozemcích jako veřejně prospěšnou stavbu, nikdy však netvrdil,
že by snad brojil proti napadené změně územního plánu právě kvůli nově zakotvenému
předkupnímu právu. Nezaložil svůj návrh ani na odlišné šířce dopravního koridoru
na jeho pozemcích ve srovnání s původní podobou v územním plánu z roku
1995. Naopak, veškerá jeho argumentace po celou dobu soudního řízení směřuje k tomu,
že za nezákonné, příp. nepřiměřené omezení svých práv považuje už samotný fakt, že dotčené
pozemky by měly sloužit jako veřejná cesta, a proti zúženým možnostem využití těchto pozemků,
jež z toho vyplývají. Přesto se krajský soud nijak nevyjádřil k tomu, zda by za těchto okolností
výše popsaná obrana odpůrce nemohla být úspěšná, jelikož stěžovatel nebyl nově nikterak
zkrácen na právech. Krajský soud se spokojil s tím, že v bodě 12 napadeného rozsudku
konstatoval, že stěžovatel je procesně legitimován k podání návrhu, neboť tvrdí myslitelným
způsobem, že byl dotčen na svém vlastnickém právu změnou funkčního využití dotčených
pozemků oproti předchozímu územnímu plánu. Poté se již věnoval věcnému přezkumu
napadeného opatření obecné povahy, aniž by se výslovně vyjádřil k tomu, nakolik je omezení
využití dotčených pozemků plynoucí z původního územního plánu totožné s omezením
vyplývajícím z napadené změny č. 4, a zda tedy mohlo k dotčení stěžovatele na právech
touto změnu vůbec reálně dojít.
[18] Podle Nejvyššího správního soudu krajský soud výše naznačené úvahy učinit měl,
resp. měl reagovat na procesní obranu odpůrce, neboť teprve pak mohl případně přistoupit
k dalším krokům přezkumu, včetně proporcionality zásahu do navrhovatelových práv.
[19] Pokud jde o otázku, zda se může navrhovatele nějak dotknout na právech regulace,
kterou odpůrce pouze přebral z předchozího opatření obecné povahy, naprostá většina judikatury
Nejvyššího správního soudu má za to, že k dotčení na právech v takovém případě dojít nemůže
(srov. usnesení ze dne 17. června 2010 č. j. 3 Ao 3/2010 - 48 ve věci VI. změna územního plánu
města Pardubice a rozsudky ze dne 20. června 2011 č. j. 2 Ao 4/2011 - 100 ve věci Územní
plán velkého územního celku Trutnovsko-Náchodsko, ze dne 8. února 2012 č. j. 6 Ao 7/2011 - 74
ve věci Územní plán Týnce nad Sázavou, ze dne 27. července 2017 č. j. 1 As 15/2016 - 85
ve věci 1. aktualizace Zásad územního rozvoje Jihočeského kraje a ze dne 15. listopadu 2018
č. j. 1 As 161/2018 - 44 ve věci I. změna Územního plánu Prostějova). Ojediněle se lze setkat
s názorem, že přebráním dřívější regulace přebírá odpůrce též odpovědnost za její soulad
s právem a může tedy i „staronovou“ úpravou navrhovatele na jeho právech nezákonně omezit
a ten se proti takovému omezení může před správními soudy úspěšně bránit (rozsudky
ze dne 23. května 2013 č. j. 7 Aos 4/2012 - 31 ve věci Územní plán Dobříše
a ze dne 21. května 2020 č. j. 7 As 353/2019 - 42 ve věci Územní plán obce Kobyly).
[20] Rozpor mezi citovanými rozhodnutími však je pouze zdánlivý. Dosavadní judikatura
totiž důsledně (anebo výslovně) nerozlišuje dvě situace. V té první odpůrce přebere regulaci
z původního opatření obecné povahy, typicky územního plánu, do územního plánu nově
vydaného. V těchto případech dosavadní judikatura přiznává navrhovateli plnou soudní ochranu
zřejmě proto, že odpůrce skutečně dosavadní regulaci novým opatřením obecné povahy
odstraňuje, začíná takříkajíc „s čistým stolem“ a do práv dotčených subjektů tak zasahuje v celém
rozsahu nově, neboť vše je otevřeno ke změnám. Odpůrce proto nemůže spoléhat na jakousi
imunitu vůči soudnímu přezkumu jen proto, že se nově uložené omezení na právech shoduje
s nějakým dřívějším, které tehdy před soudem napadeno nebylo. Naproti tomu odlišná situace
nastává, pokud odpůrce vydá pouze změnu územního plánu, přičemž ten původní zůstává stále
v platnosti, pouze je v příslušném rozsahu upraven (novelizován) provedenou změnou.
V takovém případě dosavadní judikatura stojí na tom, že změna územního plánu do práv
navrhovatele (typicky vlastníka pozemku) nově nezasahuje. K příslušnému omezení došlo
již původním územním plánem, tudíž – a to je podstatné – správní soudy nemohou navrhovatele
před jeho dopady ochránit, a to proto, že zrušením změny územního plánu by se aktivoval
územní plán ve své původní podobě před změnou (srov. KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol.
Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, 1104 s., str. 905, a tam
citovanou judikaturu). Pokud v něm již předmětné omezení bylo zakotveno, na navrhovatelově
právním postavení by se zrušením změny územního plánu totiž nic nezměnilo. Jedinou výjimkou
by mohla být situace, kdy by v době napadení změny již ležel před soudem též návrh na zrušení
původního územního plánu, resp. omezení v něm obsaženého. Jestliže by ale navrhovatel
původní územní plán nenapadl a návrhem na zrušení jeho změny by se snažil toto své opomenutí
dohnat a obejít zákonné lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
v jeho původní podobě (před přijatou změnou), neměl by být ve své snaze úspěšný.
[21] Výše citované rozsudky jsou tedy vzájemně slučitelné. V usnesení č. j. 3 Ao 3/2010 - 48,
VI. změna územního plánu města Pardubice, a v rozsudcích č. j. 1 As 15/2016 - 85, 1. aktualizace Zásad
územního rozvoje Jihočeského kraje, a č. j. 1 As 161/2018-44, I. změna Územního plánu Prostějova, byla
před správními soudy napadena změna územního plánu a Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že navrhovatel na právech dotčen nebyl, jelikož příslušnou regulaci obsahoval územní plán
již před přijetím napadené změny. V rozsudcích č. j. 7 Aos 4/2012 - 31, Územní plán Dobříše,
a č. j. 7 As 353/2019 - 42, Územní plán obce Kobyly, se naopak jednalo o vydání nového územního
plánu a Nejvyšší správní soud zde soudní ochranu přiznal. Do naznačeného úvahového schématu
zapadá i rozsudek č. j. 2 Ao 4/2011 - 100, Územní plán velkého územního celku Trutnovsko-Náchodsko,
kde se sice jednalo o vydání nového územního plánu velkého územního celku, ale příslušná
regulace byla přebrána z územního plánu jedné z obcí, tudíž i zde by zrušení napadeného
opatření obecné povahy nemohlo vést k úplnému odstranění v něm obsaženého omezení
navrhovatelových práv.
[22] Jediným rozhodnutím, které z této konstrukce vybočuje, je výše citovaný rozsudek
č. j. 6 Ao 7/2011 - 74, Územní plán Týnce nad Sázavou, neboť v něm se jednalo o převzetí regulace
z dřívějšího územního plánu do nového územního plánu, který stěžovatel včas napadl návrhem
na jeho zrušení, přesto tehdy Nejvyšší správní soud neshledal dopad na práva stěžovatele.
Existence tohoto rozsudku nicméně Nejvyššímu správnímu soudu nebrání v rozhodnutí nynější
kauzy. V ní se totiž jedná o napadení změny územního plánu. Žádný z výše citovaných rozsudků
přitom netvrdí, že by v takové situaci byl navrhovatel zkrácen na právech, jestliže totožná
regulace byla obsažena již v platném územním plánu dotčeném napadenou změnou. Dílčí
nesoulad v judikatuře tedy panuje pouze v případech nahrazení starého územního plánu novým,
což není pro nyní posuzovaný případ rozhodné. Proto šestý senát nepovažoval za nutné předložit
věc k rozhodnutí rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
[23] Pokud jde o aplikaci výše vyložených obecných závěrů na konkrétní případ, Nejvyšší
správní soud nejprve pro vysvětlení uvádí, že na první pohled se může jevit iracionální přijímat
změnu opatření obecné povahy, jež pouze duplikuje již dříve přijatou a nadále platnou regulaci.
Důvodem však může být potřeba upřesnit územní plán v otázkách, jež na dopad do práv
navrhovatele nemusejí mít podstatný (resp. relevantní) vliv. Dalším důvodem pro zopakování
omezení obsaženého již v původním opatření obecné povahy může být fakt, že odpůrce
přijímanou změnou upravuje odlišně otázky věcně související a chce některá již existující omezení
zasadit do tohoto nového kontextu, aby byla zřejmá jejich vzájemná návaznost a výsledný celkový
stav po uskutečněné změně. Oba motivy jsou v nyní posuzovaném případě zčásti přítomny.
Odpůrce v odůvodnění napadené změny vysvětluje, že původní územní plán z roku 1995
předpokládal a zakotvoval v dané lokalitě určitou koncepci veřejných prostranství a dopravních
propojení, jež byla narušena tím, že stavební úřad v letech 1996 až 2006 vydal řadu územních
rozhodnutí a stavebních povolení v rozporu s touto koncepcí, což završil povolením
stěžovatelova rodinného domu v ploše určené pro zeleň v roce 2010. Cílem napadené změny
územního plánu je mimo jiné zachytit takto vzniklý stav jako stav stávající a v návaznosti
na to nově vymezit potřebná dopravní spojení a plochy veřejných prostranství. Některé plochy
tohoto typu tak napadená změna územního plánu vymezuje nově na jiných místech,
jiné ponechává v podstatě „při starém“ a do změny jsou zahrnuty proto, aby byla zřejmá
jejich úloha v nově upravené koncepci. Právě to je i případ dopravního spojení přes dotčené
pozemky ve vlastnictví stěžovatele. Odpůrce tedy v napadené změně předpokládanou obslužnou
komunikaci zachoval v jejím původním umístění (na tom se strany shodují), zakotvil
podle současných požadavků jednoznačně možnost vyvlastnění dotčených pozemků
(pokud by snad o ní v původním územním plánu panovala pochybnost, nicméně tato možnost
tam od počátku byla, viz odstavec [16] odůvodnění tohoto rozsudku) a nově doplnil
též předkupní právo. Ačkoliv teoreticky by se každý z těchto nových prvků mohl stěžovatele
na jeho právech nějak dotknout, nezaložil stěžovatel svůj návrh, jímž se domáhal zrušení změny
územního plánu, na těchto nově zakotvených omezeních, nýbrž jednoznačně směřoval
vůči samotnému vymezení pozemní komunikace na dotčených pozemcích, jež mu do budoucna
brání v jejich odlišném a jím preferovaném využití.
[24] Jak už bylo výše uvedeno, stěžovatel nijak nekonkretizoval – a to ani v podaném návrhu,
ani v reakci na vyjádření odpůrce k němu – jak přesně se jej měla na právech dotknout napadená
změna územního plánu, resp. jí provedené změny a upřesnění v obsahu původního územního
plánu. Jinak řečeno, v řízení před krajským soudem brojil stěžovatel výhradně jen
proti důsledkům, jež pro výkon jeho vlastnického práva vyplývaly již z územního plánu
původního, jejž ovšem již s ohledem na zákonnou lhůtu pro podání návrhu napadnout nemohl.
Krajský soud tak měl v první řadě konstatovat, že není splněna podmínka obsažená v §2 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
tedy že navrhovatel není napadeným opatřením obecné povahy dotčen na svých veřejných
subjektivních právech. S ohledem na výše uvedené nelze totiž dospět k jinému závěru,
než že navrhovatelova subjektivní práva nemohou být dotčena, jestliže napadá změnu územního
plánu v situaci, kdy odpůrce napadenou regulaci pouze s určitými odchylkami přebral z územního
plánu původního, jenž je změnou upravován, přičemž navrhovatel před správními soudy
tento územní plán nenapadl.
[25] Krajský soud v nyní posuzovaném případě přezkoumal návrh na zrušení změny
územního plánu, vypořádal se s jednotlivými návrhovými body věcně a návrh jako nedůvodný
zamítl. Dospěl tedy ke správnému výsledku, byť na základě nesprávných důvodů. Nejvyšší
správní soud je oprávněn v takovém případě kasační stížnost zamítnout a ve svém rozsudku
vyložit důvody, jež měly k zamítnutí návrhu vést [srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. prosince 2009 č. j. 5 Afs 104/2008 - 66 (č. 1865/2009 Sb. NSS), či ze dne
15. února 2017 č. j. 6 As 297/2016 - 45 ve věci Real Globe Petrol s.r.o., body 26 až 27].
Takové rozhodnutí ovšem nesmí být pro stěžovatele překvapivé [srov. usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. dubna 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75,
(č. 1865/2009 Sb. NSS), či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. října 2016
č. j. 6 As 196/2016 - 24]. V nynější kauze však stěžovatel měl v žalobním i kasačním řízení
možnost vyjádřit se ke klíčové právní otázce, tedy zda se jej napadená změna územního plánu
nějak konkrétně nově dotkla na právech, přičemž Nejvyšší správní soud jej k tomu v řízení
o kasační stížnosti výslovně vyzval. Ani na základě této výzvy však stěžovatel nepřišel s žádným
skutkovým tvrzením, jež by jeho dotčení na právech napadenou změnou územního plánu mohlo
zakládat, stejně jako nenabídl žádnou právní argumentaci, jež by vyvracela výše popsaný náhled
Nejvyššího správního soudu, podle níž k takovému dotčení v případě regulace převzaté
z předchozí verze opatření obecné povahy prakticky nemůže dojít.
[26] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud správně návrh na zrušení opatření
obecné povahy zamítl. Z výše popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační
stížnost proti napadenému rozsudku v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s.
jako nedůvodnou a zamítl ji.
IV. Náklady řízení
[27] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Odpůrce měl ve věci úspěch,
proto mu náleží náhrada nákladů řízení v rozsahu, jaký vyplývá ze spisu (odpůrce náhradu
nákladů požadoval, jejich výši však nevyčíslil). Jde o náklady zastoupení advokátem, jež považuje
Nejvyšší správní soud – shodně jako předtím krajský soud – za účelně vynaložené,
jelikož odpůrce je městem, které nevykonává působnost orgánu územního plánování [napadenou
změnu územního plánu pořizoval Městský úřad Roztoky prostřednictvím kvalifikované osoby
podle §6 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění pozdějších předpisů], a tudíž nezaměstnává žádné osoby odborně způsobilé hájit
územní plán v soudním řízení (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. března 2015 č. j. 7 Afs 11/2014 - 47 či rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. ledna 2019 č. j. 7 As 461/2018 - 23).
[28] Odpůrce podal prostřednictvím svého právního zástupce vyjádření ke kasační stížnosti
a doplňující vyjádření k výzvě Nejvyššího správního soudu. Podání vyjádření představuje úkon
právní služby podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších
předpisů. Odměna za jeden úkon právní služby činí podle §7 bodu 5, aplikovaného na základě
§9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, 3 100 Kč a podle §13 odst. 4 advokátního tarifu je třeba
k ní přičíst 300 Kč na úhradu hotových výdajů, celkem tedy 3 400 Kč, zda dva úkony 6 800 Kč.
Protože zmocněný advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tento nárok o částku
1 428 Kč odpovídající 21% dani z přidané hodnoty, kterou je advokát povinen z odměny
za zastupování odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění
pozdějších předpisů. Odpůrci se tedy přiznává náhrada nákladů řízení spočívajících v odměně,
hotových výdajích a dani z přidané hodnoty advokáta v celkové výši 8 228 Kč. K zaplacení
náhrady nákladů řízení byla stěžovateli stanovena přiměřená lhůta v délce jednoho měsíce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. srpna 2020
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu