ECLI:CZ:NSS:2020:6.AS.88.2020:44
sp. zn. 6 As 88/2020 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudkyně
zpravodajky Mgr. Sylvy Šiškeové a soudce JUDr. Tomáše Langáška v právní věci navrhovatelů:
a) Mgr. M. R., zastoupená Mgr. Ondřejem Pecákem, advokátem, se sídlem Na Ořechovce
199/24, Praha 6, b) Mgr. O. P., proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého
náměstí 375/4, Praha 1, zastoupené JUDr. Jiřím Kindlem, M. Jur., PhD., advokátem, se sídlem
Křižovnické nám. 193/2, Praha 1, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – mimořádného
opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 18. 3. 2020, č. j. MZDR 12344/2020-1/MIN/KAN,
v řízení o kasační stížnosti navrhovatelů proti usnesení Městského soudu v Praze
ze dne 30. 3. 2020, č. j. 15 A 31/2020 - 59
takto:
Výroky II., IV. a V. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2020, č. j. 15 A 31/2020-59,
se z r ušuj í a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před městským soudem
[1] Navrhovatelé podali dne 26. 3. 2020 Městskému soudu v Praze (dále též „městský soud”)
návrh na zrušení mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 18. 3. 2020,
č. j. MZDR 12344/2020-1/MIN/KAN, o zákazu návštěv osob ve zdravotnických zařízeních
(dále též „první mimořádné opatření“), které nově mimo jiné zakázalo přítomnost doprovodu
při porodu. Uvedli, že navrhovatelka a) očekává koncem měsíce března narození společného
dítěte navrhovatelů, přičemž v důsledku prvního mimořádného opatření bude navrhovateli b) –
otci dítěte – znemožněna přítomnost při porodu.
[2] Městský soud v záhlaví uvedeným usnesením výrokem (I.) zamítl návrh na spojení řízení
s věcí vedenou u téhož soudu pod sp. zn. 10 A 35/2020, výrokem (II.) odmítl návrh
navrhovatelů na zrušení opatření obecné povahy – mimořádného opatření Ministerstva
zdravotnictví ze dne 18. 3. 2020, č. j. MZDR 12344/2020-1/MIN/KAN (tj. prvního
mimořádného opatření), a výrokem (III.) odmítl návrh navrhovatelů na vydání předběžného
opatření spočívajícího v uložení povinnosti zdravotnickému zařízení umožnit přítomnost
navrhovatele b) při porodu navrhovatelky a). Výrokem (IV.) soud vrátil navrhovatelům zaplacený
soudní poplatek a výrokem (V.) rozhodl o tom, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení.
[3] V odůvodnění městský soud uvedl, že dne 27. 3. 2020 vydal odpůrce mimořádné opatření
č. j. MZDR 13620/2020-1/MIN/KAN (dále též jako „druhé mimořádné opatření“), kterým
v bodě II. rozhodl o zrušení prvního mimořádného opatření a které nabylo platnosti dnem
jeho vydání. Tím ke dni rozhodování soudu odpadla jedna z podmínek řízení spočívající
v existenci opatření obecné povahy, jímž bylo v návrhu označené první mimořádné opatření,
a soud proto návrh odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“). Městský soud nevyhověl žádosti ze dne 29. 3. 2020, v níž se navrhovatelé
v reakci na vydání druhého mimořádného opatření domáhali rovněž jeho zrušení.
Podle městského soudu byl předmět řízení původním návrhem ze dne 26. 3. 2020 vymezen
jednoznačně, napadal pouze první mimořádné opatření, a městský soud proto neakceptoval
návrh na změnu návrhu. Vývoj řízení vedoucí k odmítnutí návrhu nemohl založit podklad
pro řízení o dalším opatření obecné povahy vydaném odpůrcem. Městský soud uzavřel,
že navrhovatelé se mohou domáhat zrušení druhého mimořádného opatření samostatným
návrhem.
[4] S ohledem na odmítnutí návrhu ve věci samé městský soud odmítl také akcesorický návrh
na vydání předběžného opatření. V situaci, kdy soud neshledal podmínky k vedení řízení
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, nemohl věcně rozhodovat o návrhu, jehož
přípustnost je závislá na přípustnosti návrhu ve věci samé.
[5] Městský soud dále uvedl, že s ohledem na odmítnutí návrhu nejednal s osobami,
které požádaly o přiznání postavení osob zúčastněných na řízení, neboť jim s ohledem
na výsledek řízení toto procesní postavení nemůže svědčit.
II. Kasační stížnost a vyjádření účastníků
[6] Proti výroku II. usnesení městského soudu podali navrhovatelé (dále též „stěžovatelé“)
kasační stížnost, jejíž důvody podřadili pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s . Uvedli, že výrok
o odmítnutí návrhu na vydání předběžného opatření již nemohou napadnout kasační stížností,
neboť stěžovatelka dne 1. 4. 2020 porodila, nicméně i tak by měl Nejvyšší správní soud
zodpovědět otázku, zda byl odepřením účasti stěžovatele b) u porodu stěžovatelky a) porušen
zákon.
[7] První mimořádné opatření bylo podle stěžovatelů nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost, protože jeho odůvodnění obsahovalo zákaz, který nebyl obsažen
ve výroku, a výrok se navíc týkal jiného institutu než odůvodnění. Stěžovatelé odkázali na nález
Ústavního soudu vydaný ve věci sp. zn. IV. ÚS 3035/15, který pojednával o přítomnosti otců
při porodu. Stěžovatelé spatřují v napadených opatřeních zásah do práva na soukromý a rodinný
život vyjádřeného např. v čl. 10 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 8
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i do práva chráněného čl. 31 Listiny.
[8] Obě napadená mimořádná opatření byla nedostatečně odůvodněna, čímž je založen
rozpor s požadavky na odůvodnění opatření obecné povahy vyjádřenými např. v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 – 136. V obou mimořádných
opatřeních zcela absentují podklady, na jejichž základě odpůrce tato opatření vydal. Není
v nich ani vysvětleno, z jakého důvodu představuje otec dítěte větší epidemiologické riziko
než matka. Stěžovatelé proto mají za to, že mimořádná opatření byla vydána v rozporu
se zásadou proporcionality zakotvenou v §2 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
neboť sledovaného cíle se dalo dosáhnout jinými mírnějšími prostředky.
[9] Stěžovatelé dále brojí proti tomu, že městský soud neakceptoval změnu návrhu
ze dne 29. 3. 2020 a následně rozhodl o odmítnutí návrhu na zrušení prvního mimořádného
opatření. Městský soud nerespektoval argumentaci nálezem Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002,
sp. zn. Pl. ÚS 8/02, na jehož základě stěžovatelé odůvodnili návrh na změnu návrhu.
Obě mimořádná opatření se shodují v podstatných bodech zakládajících tvrzenou nezákonnost,
proto bylo možno přistoupit k soudnímu přezkumu obou opatření. Rozhodnutí o nepřipuštění
změny návrhu je podle stěžovatelů nepřezkoumatelné. Městský soud sice v odůvodnění odkázal
na výsledek řízení (odmítnutí návrhu) a jím odůvodnil nemožnost provést změnu návrhu,
nicméně podle §95 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“), měl
nejprve rozhodnout o připuštění změny návrhu a teprve poté posoudit původní návrh.
Odůvodnění:
nepřipuštění změny návrhu je nedostatečné, ohledně požadavků na odůvodnění
v těchto věcech odkázali stěžovatelé na nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 2008,
sp. zn. II. ÚS 801/08.
[10] Stěžovatelé dále městskému soudu vytkli, že nepřiznal práva osob zúčastněných na řízení
těm, kteří se stejně jako stěžovatelé cítili dotčeni na svých právech napadenými mimořádnými
opatřeními.
[11] Stěžovatelé navrhli, aby o zrušení napadených mimořádných opatření rozhodl přímo
Nejvyšší správní soud, a to v souladu s §110 odst. 2 písm. b) s. ř. s. Stěžovatelé navrhli zrušení
usnesení městského soudu a dále zrušení prvního i druhého mimořádného opatření.
[12] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že napadené akty nejsou opatřeními
obecné povahy přezkoumatelnými ve správním soudnictví a nemohou jimi být dotčena veřejná
subjektivní práva stěžovatelů. Odpůrce odkázal na to, že mimořádným opatřením Ministerstva
zdravotnictví ze dne 15. 4. 2020, č. j. MZDR 16214/2020-1/MIN/KAN (dále též jako „třetí
mimořádné opatření“), byla s účinností od 16. 4. 2020 0:00 účast rodiče při porodu dítěte
povolena – tedy již není zakázána. Není tedy dána pravomoc správních soudů ve věci
rozhodovat.
[13] Pravomoc správních soudů rozhodovat o návrhu však chyběla i před tímto datem,
neboť mimořádné opatření není opatřením obecné povahy, ale tzv. jiným právním předpisem –
předpisem sui generis. S ohledem na probíhající řízení před Ústavním soudem, které v této věci
v době podání vyjádření odpůrce bylo vedeno, navrhl odpůrce přerušení řízení do doby
rozhodnutí Ústavního soudu o povaze napadených aktů. Z formálního hlediska odpůrce
poukázal na zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví (dále jen „ZOVZ“),
který umožňuje vydávat mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku. Pravomoc
vydávat mimořádná opatření dovodil odpůrce z §80 odst. 1 písm. g) ZOVZ. Mimořádná
opatření mohou být vydávána jak ve formě rozhodnutí, tak jako opatření obecné povahy.
Napadené mimořádné opatření však představuje právní předpis sui generis, nikoliv opatření obecné
povahy. Podle odpůrce chybí v případě mimořádných opatření podstatný definiční znak opatření
obecné povahy, jímž je konkrétnost a určitost věci, které se dané opatření obecné povahy týká. Konkrétní
předmět, který by v daném případě z mimořádného opatření činil opatření obecné povahy,
v dané věci chybí. Oba akty jsou tedy obecné jak z hlediska stanovených pravidel, tak z hlediska
okruhu adresátů. Odpůrce odkázal na argumentaci Nejvyššího správního soudu v rozsudku
ze dne 13. 11. 2019, č. j. 6 As 241/2018 – 25, č. 3995/2020 Sb. NSS, a dovodil výluku
pravomoci správních soudů přezkoumávat mimořádná opatření.
[14] Podle odpůrce se Nejvyšší správní soud nemůže mimořádnými opatřeními meritorně
zabývat sám a jeho úkolem je toliko posoudit, zda bylo rozhodnutí o odmítnutí návrhu vydáno
v souladu se zákonem. Odkázal přitom na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
10. 10. 2018, č. j. 9 Azs 182/2018 – 21. V souzené věci bylo prvním úkonem soudu vůči odpůrci
teprve doručení rozhodnutí, neměl tedy ani možnost se k návrhu vyjádřit. Meritorním
projednáním věci ze strany Nejvyššího správního soudu cestou §110 odst. 2 s. ř. s. by
tedy odpůrci byla tzv. odebrána instance.
[15] Městský soud postupoval podle odpůrce správně i ohledně otázky nepřipuštění změny
návrhu. Odpůrce upozornil na nepřípustnost kasační stížnosti proti výroku III. napadeného
usnesení, neboť rozhodnutí o předběžném opatření patří mezi rozhodnutí svou povahou
dočasná. Navíc k narození potomka stěžovatelů již došlo a k omezení přítomnosti otců
při porodu ze strany odpůrce v současnosti nedochází.
[16] Pro případ, že by Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost přípustnou, je odpůrce
přesvědčen o její nedůvodnosti. S ohledem na to, že napadený akt odpůrce byl v době
rozhodování soudu již zrušen, nemohl jím být nikdo zkrácen na svých právech. Nezbytnou
podmínkou řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je existence tohoto opatření.
V řízení o zrušení opatření obecné povahy nejsou připuštěny tzv. akademické výroky,
a proto v případě, že již daný akt neexistuje, odpadá jedna z podmínek řízení a soud návrh
odmítne. K tomu odpůrce odkázal např. na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
6. 3. 2010, č. j. 8 Ao 8/2011 – 129, nebo ze dne 22. 4. 2009, č. j. 3 Ao 5/2007 – 85.
[17] Odmítnutí návrhu v dané věci nepředstavovalo odmítnutí soudní ochrany. Návrh
stěžovatelů byl zatížen neodstranitelným nedostatkem podmínky řízení, přičemž odpůrce jednak
tvrdí, že napadené mimořádné opatření není opatřením obecné povahy, a i pokud by bylo,
pak v době rozhodování soudu již neexistovalo. Odpůrce je přesvědčen, že městský soud
svůj závěr o odmítnutí návrhu náležitě odůvodnil.
[18] Městský soud rovněž postupoval správně, pokud nepřipustil změnu návrhu. Připuštěním
změny návrhu by bylo účastníkům odňato jejich právo na zákonného soudce. Paralela s řízením
u Ústavního soudu není případná, neboť o návrzích na zrušení právních předpisů rozhoduje
vždy plénum Ústavního soudu. Navíc i sám Ústavní soud připouští změnu návrhu
jen jako výjimku a pouze v situaci, kdy by cílem zrušení původního aktu a nahrazení novým
aktem bylo znemožnit soudní přezkum. Tento účel však nahrazení prvního mimořádného
opatření mimořádným opatřením druhým mít nemohlo.
[19] Odpůrce navrhl odmítnutí kasační stížnosti, případně její zamítnutí. V každém případě
navrhl odpůrce přerušení řízení až do vydání rozhodnutí Ústavního soudu, který má posoudit
právní povahu napadeného aktu.
[20] Stěžovatelé v replice vyslovili přesvědčení, že k přerušení řízení není důvod,
protože předmětná právní otázka byla vyřešena usnesením Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 8/20, tak, že mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví jsou přezkoumatelná
ve správním soudnictví.
[21] K věci samé uvedli, že do jejich práv bylo nezhojitelně zasaženo již tím, že dne 1. 4. 2020
nebyla umožněna účast stěžovatele b) u porodu stěžovatelky a). V dalším setrvali
na svých kasačních tvrzeních s tím, že odkázali na závěry rozsudku Městského soudu v Praze
č. j. 14 A 41/2020 – 111, z něhož dovodili, že by jejich návrh měl být úspěšný.
[22] Odpůrce v obsáhlém vyjádření k replice stěžovatelů na podporu svých tvrzení odkázal
na soudní rozhodnutí podporující jeho tvrzení o neodstranitelném nedostatku podmínky řízení.
Je přesvědčen, že přezkum mimořádných opatření tak, jak je stěžovatelé navrhují, je nepřípustný.
Odpůrce odmítl, že by bylo možno na věc aplikovat závěry z rozsudku Městského soudu v Praze
č. j. 14 A 41/2020 – 111, a uvedl, že jeho pravomoc vydávat předmětné akty byla nepochybně
dána.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[23] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti nejprve hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobami oprávněnými, a je tedy projednatelná.
[24] Nejvyšší správní soud se nezabýval návrhem odpůrce na přerušení řízení, mimo jiné
i proto, že v mezidobí vydal Ústavní soud několik usnesení, v nichž se vyjádřil k povaze aktů
vydávaných orgány veřejné moci, včetně charakteru mimořádných opatření vydávaných
odpůrcem. Odkázat lze např. na usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, nebo ze dne
5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 13/20, případně ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20. Ústavní soud
ostatně posléze odmítl i ústavní stížnosti proti prvnímu a druhému mimořádnému opatření
(usnesení ze dne 26. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 16/20). Pominuly tedy důvody, pro něž bylo
přerušení řízení navrhováno.
[25] Kasační stížnost je důvodná.
[26] Městský soud odmítl návrh stěžovatelů podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
který takový postup umožňuje v případě, že „soud o této věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu
probíhá nebo nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu
nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat“. Důvodem odmítnutí návrhu bylo, že v době
rozhodování soudu již neexistovalo první mimořádné opatření, jehož zrušení se stěžovatelé
ve svém návrhu domáhali. Soud nezvolil jiný procesní postup než odmítnutí návrhu ani v situaci,
kdy se stěžovatelé domáhali změny návrhu.
[27] Pokud kasační stížnost směřuje proti rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí návrhu
nebo zastavení řízení, nelze se úspěšně domáhat přezkumu ve věci samé (zde: posouzení
nezákonnosti mimořádného opatření). Uplatní se důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., v jehož rozsahu Nejvyšší správní soud posoudí kasační stížnost i v tomto případě,
byť stěžovatelé formálně označili důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a),
b) a d) s. ř. s.; k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 – 98, č. 625/2005 Sb. NSS.
[28] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že stěžovatelé se obrátili na správní soud v situaci,
kdy se cítili být zkráceni na svých právech v důsledku neumožnění přítomnosti stěžovatele b)
při porodu stěžovatelky a). Intenzitu zkrácení na právech stěžovatelé tvrdili na úrovni zásahu
do ústavně zaručeného práva na soukromý a rodinný život. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne
12. 4. 2016, sp. zn. IV. ÚS 3035/15 (N 65/81 SbNU 141): „Problematika přítomnosti otce,
popř. jiné osoby blízké, u porodu souvisí na úrovni ústavního pořádku s obecnou ochranou rodinného života
ve smyslu čl. 10 odst. 2 Listiny, podle něhož má každý právo na ochranu před neoprávněným zasahováním
do soukromého a rodinného života. Norma článku 32 odst. 1 věty první Listiny pak akcentuje, že rodičovství
a rodina jsou pod ochranou zákona; odstavec 4 věta první téhož článku zaručuje právo rodičů na péči o děti
a současně právo dětí na rodičovskou péči.“ Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v případě
tvrzeného zásahu do ústavně zaručených práv a svobod je úkolem soudů důsledně strážit,
aby jejich procesním postupem nedošlo k odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae), tím spíše
za situace zvýšeného rizika pro zachování práv a svobod v mimořádných stavech (k tomu
srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2020, č. j. 6 Azs 89/2020 – 22).
[29] Nejvyšší správní soud při přezkumu napadeného usnesení nejprve posoudí, zda bylo
možné podrobit napadené akty přezkumu ve správním soudnictví, a dále zhodnotí, zda soud
postupoval procesně správně v řízení předcházejícím odmítnutí návrhu stěžovatelů.
III.A. Povaha napadeného právního aktu
[30] Odpůrce zpochybnil pravomoc správních soudů rozhodovat ve věci jím vydávaných
mimořádných opatření, neboť se podle jeho názoru jedná o jiné právní předpisy sui generis.
[31] Podle §94a odst. 2 ZOVZ: „Opatření na úseku řízení jakosti vod ke koupání podle §82a
odst. 1 písm. b) a c) a opatření orgánu ochrany veřejného zdraví podle §82a odst. 1 písm. d) a na úseku
předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění , ochrany veřejného zdraví před nebezpečnými
a z nebezpečnosti podezřelými výrobky a vodami podle §80 odst. 1 písm. g ), h), p), y), §80 odst. 5, 6, 7
a §82 odst. 2 písm. l), m), p), která se týkají obecně vymezeného okruhu adresátů, a stanovení
dalších infekčních onemocnění podle §80 odst. 1 písm. j), vydá příslušný orgán ochrany veřejného zdraví
jako opatření obecné povahy . Opatření obecné povahy se vydává bez řízení o návrhu opatření obecné
povahy. Toto opatření obecné povahy nabývá účinnosti dnem vyvěšení na úřední desce orgánu ochrany veřejného
zdraví, který opatření vydal, a vyvěšuje se na dobu nejméně 15 dnů. Jde-li o opatření obecné povahy Ministerstva
zdravotnictví, zašle je Ministerstvo zdravotnictví též krajským hygienickým stanicím, které jsou povinny
jej bezodkladně vyvěsit na svých úředních deskách na dobu nejméně 15 dnů.“
[32] Podle §80 odst. 1 písm. g) ZOVZ: „Ministerstvo zdravotnictví k ochraně a podpoře
veřejného zdraví nařizuje mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku a mimořádná
opatření k ochraně zdraví fyzických osob při výskytu nebezpečných a z nebezpečnosti podezřelých výrobků
a nejakostních či z porušení jakosti podezřelých vod, při živelních pohromách a jiných mimořádných událostech,
pokud mají být provedena celostátně nebo na území několika krajů, a rozhoduje o jejich ukončení včetně uvolnění
výrobků na trh nebo do oběhu.“
[33] Podle §69 odst. 1 písm. i) ZOVZ: „mimořádnými opatřeními při epidemii nebo nebezpečí
jejího vzniku jsou zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí
jejího vzniku.“
[34] Z §94a odst. 2 ZOVZ vyplývá, že opatření vydávaná odpůrcem na úseku předcházení
vzniku a šíření infekčních onemocnění podle §80 odst. 1 písm. g) ZOVZ, týkají-li se obecně
vymezeného okruhu adresátů, jsou vydávána ve formě opatření obecné povahy. V daném případě
odpůrce zakázal určitou činnost (přítomnost doprovodu při porodu) s odkazem na §69 odst. 1
písm. i) ZOVZ, a to mimořádným opatřením při epidemii a nebezpečí jejího vzniku ve smyslu
§80 odst. 1 písm. g) ZOVZ. Toto opatření splňuje zákonnou podmínku obecně vymezeného
okruhu adresátů, jimiž jsou všechny osoby, které by po dobu platnosti opatření mohly být
doprovodem při porodu. Napadené opatření je tedy ve smyslu ZOVZ opatřením obecné povahy.
[35] Na otázku, zda jsou mimořádná opatření odpůrce formálně opatřeními obecné povahy,
tak dává odpověď přímo zákon. K formální povaze právního aktu dané zákonem se Nejvyšší
správní soud již vyjádřil v usnesení ze dne 21. 1. 2011, č. j. 8 Ao 7/2010 – 65 kde uvedl:
„Jestliže zákon (popř. ústavní zákon) výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je
dodržena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. (…) Projeví-li zákonodárce
jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud ve správním
soudnictví tuto formu zvrátit.“
[36] Nejvyšší správní soud navíc odkazuje na současnou rozhodovací praxi Ústavního
soudu vztahující se k vydávání mimořádných opatření v souvislosti s výskytem koronaviru SARS-
CoV-2, kdy v usneseních sp. zn. Pl. ÚS 8/20, případně Pl. ÚS 13/20 Ústavní soud deklaroval,
že mimořádná opatření odpůrce jsou opatřeními obecné povahy přezkoumatelnými správními
soudy a že Ústavní soud nemá pravomoc k jejich přímému přezkumu. V usnesení ze dne
12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20 pak Ústavní soud ještě více „přivřel dveře“ vlastnímu přezkumu
těchto mimořádných opatření tím, že deklaroval, že sám není oprávněn v žádném případě zrušit
přímo mimořádné opatření: „Přezkoumání a případné zrušení opatření obecné povahy přísluší podle §4
odst. 2 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
výlučně soudům ve správním soudnictví, a to v řízení podle §101a a n. (řízení o zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho části) s. ř. s. Ústavní soud je s ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy povinen toto rozdělení kompetencí
mezi ústavní soudnictví (rušení právních předpisů) a správní soudnictví (rušení opatření obecné povahy)
respektovat.“ K obdobným závěrům dospěl Ústavní soud i ve vztahu k mimořádným opatřením
přezkoumávaným v této věci (usnesení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/20).
[37] Pokud je mimořádným opatřením odpůrce zákonem výslovně stanovena forma opatření
obecné povahy, z čehož vyšlo i plénum Ústavního soudu při posuzování své pravomoci
k jejich přezkoumávání, není podle Nejvyššího správního soudu ponechán prostor
pro zpochybnění pravomoci správních soudů k přezkumu těchto mimořádných opatření.
V opačném případě by se tato mimořádná opatření ocitla zcela mimo možnost soudního
přezkumu, což by nepochybně představovalo ústavně zakázaný případ odepření spravedlnosti
(denegatio iustitiae).
[38] Nejvyšší správní soud se tedy neztotožnil s názorem odpůrce, že by napadené akty měly
povahu tzv. jiného právního předpisu sui generis, neboť tento názor nemá oporu v zákoně
a dovodit jej nelze ani z rozhodovací praxe soudů, např. z usnesení Ústavního soudu vydávaných
ve věcech mimořádných opatření.
[39] Ke stejnému závěru ostatně dospěl i Ústavní soud, a to bez ohledu na skutečnost,
že jiné obsahově obdobné akty, jejichž formu zákon nestanoví, mohou být posouzeny jinak.
V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20 k tomu Ústavní soud uvedl: »Přestože obsahově téměř totožné usnesení
o přijetí krizového opatření vlády posoudil Ústavní soud jako „jiný právní předpis” ve smyslu §64 odst. 2
zákona o Ústavním soudu, nelze zákonem o ochraně veřejného zdraví jasně stanovenou formu bez dalšího
„prolomit”. Takový postup by totiž fakticky znemožnil stěžovatelce brojit proti uvedenému aktu přímo v podobě
návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle §101a a násl. s. ř. s., což by bylo v rozporu
s požadavkem čl. 36 odst. 2 Listiny. Pojem „rozhodnutí”, užitý v čl. 36 odst. 2 Listiny, totiž představuje
autonomní pojem ústavního práva a citovaný článek Listiny je použitelný i na opatření obecné povahy [viz nález
ze dne 17. 3. 2009 sp. zn. IV. ÚS 2239/07 (N 57/52 SbNU 267), body 19 a 20]; z hlediska zachování
ústavnosti je totiž rozhodné, aby se ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné
správy, mohl obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon
jinak(viz bod 30 nálezu sp. zn. III. ÚS 2634/18 ze dne 15. 1. 2019).«
[40] Případný není ani poukaz odpůrce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 11. 2019, č. j. 6 As 241/2018 – 25, neboť ani tam se nejednalo o situaci, že by zákon přímo
stanovil, že přezkoumávaný akt je opatřením obecné povahy.
[41] Nejvyšší správní soud tedy vychází z toho, že napadená mimořádná opatření vydaná
odpůrcem jsou opatřeními obecné povahy a že při splnění dalších zákonných podmínek je dána
pravomoc správních soudů k jejich přezkumu podle §101 a násl. s. ř. s.
III. B. Změna návrhu na zahájení řízení
[42] Původním návrhem doručeným městskému soudu dne 26. 3. 2020 se stěžovatelé
domáhali zrušení prvního mimořádného opatření vydaného dne 18. 3. 2020. Dne 27. 3. 2020 bylo
první mimořádné opatření zrušeno a nahrazeno druhým mimořádným opatřením.
Dne 29. 3. 2020 doručili stěžovatelé městskému soudu dokument označený jako „Doplnění návrhu
na zrušení opatření obecné povahy“, v němž s odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/02
žádali, aby soud v řízení pokračoval i za situace zrušení prvního mimořádného opatření
a přezkoumal zákonnost obou mimořádných opatření. Dne 30. 3. 2020 vydal městský soud
kasační stížností napadené usnesení, kterým mimo jiné odmítl návrh stěžovatelů na zrušení
prvního mimořádného opatření.
[43] Podstatné pro posouzení postupu městského soudu je zhodnotit, zda se městský soud
procesně správně vypořádal s podáním stěžovatelů doručeným dne 29. 3. 2020. Stěžovatelé
v něm mimo jiné poukazovali na téměř identický obsah obou opatření a na to, že do práv
stěžovatelů zasahují stejnou měrou.
[44] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že podle praxe správních soudů je
v případě zániku opatření obecné povahy v průběhu řízení před soudem namístě odmítnutí
návrhu na jeho zrušení z důvodu neodstranitelného nedostatku podmínky řízení [§46 odst. 1
písm. a) s. ř. s. ]. Odkázat lze např. na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012,
č. j. 8 Ao 6/2010 – 98, podle něhož: „Přestože tedy v době podání návrhu na zrušení předmětného opatření
obecné povahy byla splněna podmínka řízení spočívající v existenci jeho předmětu, předmět řízení v jeho průběhu
odpadl. Nejvyšší správní soud přitom nemůže zrušit napadené opatření obecné povahy, které v mezidobí přijetím
ZÚR Středočeského kraje (zaniklo – doplnění provedl NSS) ze zákona. Zároveň zákon neumožňuje soudu,
aby o takovém opatření obecné povahy rozhodl deklaratorně v tom smyslu, zda jeho napadená část byla
v souladu se zákonem.“ nebo na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2011,
č. j. 8 Ao 8/2011 – 129, v němž soud uvedl: „Navrhovatel podal návrh na zrušení opatření obecné povahy
v době jeho formální existence a platnosti. Před rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ovšem bylo napadené
rozhodnutí pravomocně zrušeno v jiném, shora vymezeném, řízení (zkráceném přezkumném – doplnění
provedl NSS). Na základě této skutečnost tedy odpadl předmět řízení o tomto návrhu.“
[45] Je tedy zřejmé, že závěr o neodstranitelné překážce řízení spočívající ve zrušení opatření
obecné povahy, které bylo předmětem soudního přezkumu, byl vysloven v situacích, kdy takové
opatření bylo zrušeno bez náhrady (ve věci sp. zn. 8 Ao 8/2011) nebo přijetím opatření
zavádějícího obsahově novou právní regulaci (sp. zn. 8 Ao 6/2010). V posledně uvedeném
případě nelze přehlédnout ani časový aspekt obsahové změny, neboť původní a nově vydané
opatření obecné povahy dělil dlouhý časový interval více než pěti let.
[46] V nyní projednávané věci je však situace odlišná.
[47] Především, první mimořádné opatření nebylo zrušeno bez náhrady.
[48] Obě mimořádná opatření upravují stejný okruh problematiky, navíc, navzdory dílčím
formulačním či strukturním rozdílům, v zásadě shodným způsobem. Výrokem I. prvního
mimořádného opatření byly zakázány návštěvy pacientů ve zdravotnických zařízeních, ve kterých
se poskytuje lůžková péče, s výjimkou nezletilých pacientů, pacientů s omezenou svéprávností
a pacientů v hospicech a dalších pacientů v terminálním stádiu nevyléčitelného onemocnění.
V odůvodnění pak bylo uvedeno: „Obsah tohoto mimořádného opatření nově dopadá, oproti mimořádnému
opatření ze dne 9. března 2020 (č. j. 10519/2020-1/MIN/KAN) krom jiného, i na přítomnost otců
při porodech, která se tímto zakazuje.“ Ve druhém mimořádném opatření byl „zákaz přítomnosti otců
při porodech“ obsažen ve výroku a formulován
takto:„Všem poskytovatelům zdravotních služeb
se s účinností od 28. března 2020 nařizuje zákaz umožnění přítomnosti třetích osob při porodu ve zdravotnickém
zařízení, s výjimkou porodu v případě rodičky, která: - je cizinka a potřebuje tlumočení, - má závažné duševní
onemocnění, - je neslyšící, nevidomá nebo má jiné závažné zdravotní postižení, a s výjimkou případů,
kdy se očekává porod mrtvého plodu.“
[49] Nejen ve vztahu ke stěžovatelům tak obě opatření vyvolávají v zásadě shodný zásah
do veřejných subjektivních práv dotčených osob, byť v případě druhého opatření jsou připuštěny
určité, zjevně nepříliš četné, osobní výjimky.
[50] Kromě této obsahové kontinuity je podstatný také rychlý časový sled, v němž po sobě
oba akty následují v intervalu dnů či maximálně týdnů.
[51] Právní názor vyslovený v usneseních citovaných shora v bodě [44] proto není na nyní
rozhodovanou věc aplikovatelný. Není proto třeba ani postupovat cestou rozšířeného senátu
podle §17 s. ř. s.
[52] Správní soudnictví je ovládáno dispoziční zásadou, v souladu s níž, zjednodušeně řečeno,
leží zásadní iniciativa v soudním řízení na účastníku řízení. V soudním řádu správním
je tato zásada vyjádřena zejména v §5 s. ř. s. a promítá se i v jeho dalších ustanoveních.
Pouze účastník např. rozhodne o tom, zda bude řízení zahájeno (§32 s. ř. s.), vymezuje žalobní
body (§71 s. ř. s.), může nakládat s předmětem řízení např. tím, že vezme návrh zpět [§47
písm. a) s. ř. s.] nebo může podávat opravný prostředek – kasační stížnost (§102 a násl. s. ř. s.).
Mezi projev dispoziční zásady patří i možnost požádat soud o změnu podaného návrhu. Soudní
řád správní neobsahuje vlastní úpravu, jak postupovat v případě, kdy účastník žádá soud o změnu
návrhu na zahájení řízení. Na tuto procesní situaci je proto třeba za použití §64 s. ř. s. přiměřeně
aplikovat §95 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“). Nejvyšší správní
soud již ve své rozhodovací praxi uvedené ustanovení aplikoval, odkázat lze např. na rozsudek
ze dne 17. 1. 2008, č. j. 1 Aps 3/2006 – 69, č. 1590/2008 Sb. NSS (obdobně např. v rozsudku
ze dne 9. 4. 2020, č. j. 7 As 440/2019 – 18).
[53] Podle §95 odst. 1 o. s. ř. „žalobce (navrhovatel) může za řízení se souhlasem soudu měnit návrh
na zahájení řízení“. Podle §95 odst. 2 o. s. ř. „soud nepřipustí změnu návrhu, jestliže by výsledky
dosavadního řízení nemohly být podkladem pro řízení o změněném návrhu. V takovém případě pokračuje soud
v řízení o původním návrhu po právní moci usnesení.“
[54] Po vydání druhého mimořádného opatření se stěžovatelé zachovali procesně přípustně,
pokud se domáhali změny svého návrhu. Účelem požadované změny návrhu ze strany
stěžovatelů bylo z procesní opatrnosti zabránit nepříznivému procesnímu následku v situaci,
kdy dopady opatření napadeného původním návrhem přes formální zánik prvního mimořádného
opatření stále přetrvávaly v podobě druhého mimořádného opatření. V důsledku změny situace
po podání původního návrhu stěžovatelé navrhli městskému soudu, aby do přezkumu zahrnul
i druhé mimořádné opatření, přičemž procesní předpisy umožňovaly soudu na tuto změnu
adekvátně reagovat.
[55] Změnu návrhu městský soud nepřipustil s tím, že výsledky dosavadního řízení nemohou
být podkladem pro řízení o dalším opatření obecné povahy vydaném odpůrcem, neboť jediným
jeho výsledkem je odmítnutí původního návrhu. Nejvyšší správní soud si je vědom, že obecná
část tohoto odůvodnění slovně odpovídá zákonné formulaci podmínek připuštění změny návrhu.
Na druhou stranu, ve spise městského soudu se nenachází nic, co nemohlo být podkladem pro
přezkum druhého mimořádného opatření odpůrce. Obě mimořádná opatření jsou obsahově
velmi podobná a argumentace stěžovatelů byla použitelná i pro druhé mimořádné opatření.
Stěžovatelé navrhli změnu návrhu krátce po zahájení řízení a v řízení se do té doby nestalo nic,
co by městskému soudu bránilo vést řízení o změněném návrhu. Nelze ovšem akceptovat úvahu
soudu, podle níž jediným výsledkem řízení před městským soudem bylo odmítnutí návrhu,
a to bránilo připuštění změny návrhu. Je-li odmítnutí návrhu důsledkem mj. nepřipuštění změny
návrhu, nemůže být současně jeho příčinou. Nehledě na to, že právě tomuto „výsledku“
navrhovatelé svým požadavkem na změnu návrhu čelili.
[56] Závěr městského soudu, že původním návrhem stěžovatelé napadli pouze první
mimořádné opatření a tím jednoznačně a nezměnitelně vymezili předmět řízení, pak nereflektuje
skutečnost, že v době podání původního návrhu stěžovatelé jiné mimořádné opatření napadnout
ani nemohli, protože ještě neexistovalo.
[57] Obstát nemůže ani „doporučení“ městského soudu, podle něhož mohli stěžovatelé
proti druhému mimořádnému opatření podat samostatný návrh na jeho zrušení. V situaci,
kdy byla v době vyhlášeného nouzového stavu mimořádná opatření v poměrně krátkých
intervalech rušena a nahrazována novými, by nemuselo být možné dosáhnout meritorního
přezkumu žádného takového opatření, protože každé by bylo zrušeno a nahrazeno novým dříve,
než by o něm soud stihl rozhodnout. Zohlednit je třeba i vliv případného podání nového návrhu
na délku řízení. Stěžovatelé dne 26. 3. 2020 řádně zahájili řízení o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy. Pokud by soud změnu návrhu připustil, lze očekávat, že by rozhodl ve věci dříve,
než v případě pozdějšího podání nového návrhu, protože podle §56 odst. 1 s. ř. s. „soud projednává
a rozhoduje věci podle pořadí, v jakém k němu došly.“
[58] Podstatné přitom není ani tvrzení odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti, že účelem
vydávání nových mimořádných opatření nebylo blokovat jejich případný přezkum. Stěžejní
pro posouzení věci bylo, že k tomuto nahrazování docházelo v rychlém sledu obsahově
srovnatelnými opatřeními.
[59] Z výše uvedeného je zřejmé, že první mimořádné opatření odpůrce bylo nahrazeno
obsahově obdobným druhým opatřením, a to v časovém intervalu, který reálně bránil možnosti
soudního přezkumu prvního opatření. Nepřipuštění změny původního návrhu stěžovatelů
a jeho odmítnutí pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení spočívající v neexistenci
napadeného prvního mimořádného opatření představuje za této situace porušení práva
na spravedlivý proces a práva na účinnou soudní ochranu práv stěžovatelů ve smyslu čl. 36
odst. 2 Listiny, podle něhož „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy,
může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci
soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod
podle Listiny.“. Jak již bylo uvedeno výše v bodě [28], problematika přítomnosti otce u porodu
souvisí s ústavně zaručenou ochranou rodinného života podle čl. 10 odst. 2 Listiny.
[60] Přezkum na sebe navazujících aktů veřejné moci v situaci, kdy byla zachována
jejich kontinuita, umožnil v minulosti i Ústavní soud např. v nálezu ze dne 20. 11. 2002,
sp. zn. Pl. ÚS 8/02, v jehož části IV. Ústavní soud připustil možnost rozšíření přezkumu
cenových výměrů v případě jejich formální změny, ale při zachování praktické totožnosti obsahů.
Stejně tak ve věci zrušení obecně závazné vyhlášky obce Jindřichovice pod Smrkem č. 1/2004
nálezem ze dne 28. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 49/03, Ústavní soud umožnil v témže řízení přezkum
obecně závazné vyhlášky, která byla vydána až po podání návrhu Ústavnímu soudu na zrušení
předchozí obecně závazné vyhlášky.
[61] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v uvedených řízeních přezkoumával Ústavní
soud právní akty mající charakter právního předpisu a nikoliv opatření obecné povahy, to je
však dáno rozdílnou pravomocí správních soudů na straně jedné a Ústavního soudu na straně
druhé a nevylučuje to možnost použití základních myšlenkových východisek i na nyní souzenou
věc.
[62] Nejvyšší správní soud tento právní názor zastává i při vědomí, že řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy je ovládáno koncentrační zásadou, v jejímž důsledku
podle §101b odst. 2 věty druhé s. ř. s. nelze po podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy tento návrh rozšiřovat. Je totiž třeba mimo jiné zohlednit i specifika zde souzené věci,
tedy důvody vedoucí stěžovatele k podání návrhu na změnu původního návrhu na druhé
mimořádné opatření. V době podání původního návrhu totiž stěžovatelům nemohlo být známo,
že dojde k nahrazení jimi napadeného mimořádného opatření novým mimořádným opatřením,
a bez vlastního zavinění tedy nemohli již v původním návrhu uvést skutečnosti obsažené
následně v žádosti o změnu návrhu. Takový případ je třeba důsledně odlišovat od situace,
kdy by navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy např. opomněl
do návrhu zahrnout něco, co mu v době jeho podání již bylo známo. Nejvyšší správní soud
tedy zdůrazňuje, že jím prezentovaný právní názor neznamená obecné prolomení koncentrační
zásady v řízení o zrušení opatření obecné povahy, nýbrž se jedná o výklad vztahující se
k přezkumu pouze úzce vymezeného typu opatření obecné povahy – opakovaně rušených
a nahrazovaných mimořádných opatření odpůrce, u nichž navrhovatelé nemohli
bez svého zavinění skutečnosti uvedené v žádosti o změnu návrhu sdělit soudu již v původním
návrhu.
[63] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že o návrhu stěžovatelů městský soud
rozhodoval v době vyhlášení nouzového stavu a tedy za nestandardních podmínek. I
v takové situaci je třeba dbát na to, aby byla v soudních řízeních chráněna práva účastníků
a v maximální míře zachováno jejich právo na spravedlivý proces, zejména pak je třeba chránit
práva účastníků řízení v situaci, kdy tvrdí zásah do některého z ústavně zaručených práv a svobod
tak, jako ve zde souzené věci (právo na soukromý a rodinný život). V takovém případě je nutné,
aby soud volil šetrný výklad hmotněprávních i procesních norem ve snaze zabránit odepření
spravedlnosti.
[64] Městský soud navíc o nepřipuštění změny návrhu nerozhodl samostatným rozhodnutím
ani výrokem napadeného usnesení, jak ukládá §95 odst. 2 o. s. ř., a s procesním návrhem
stěžovatelů se vypořádal pouze v odůvodnění usnesení.
[65] Pro úplnost je třeba uvést, že ke dni rozhodování Nejvyššího správního soudu bylo
účinné třetí mimořádné opatření. Ve výroku 2. tohoto mimořádného opatření je uvedeno,
že: „Všem poskytovatelům zdravotních služeb se zakazuje umožnit přítomnost třetí osoby při porodu
ve zdravotnickém zařízení v případě, že nejsou splněny tyto podmínky: - třetí osobou je druhý rodič dítěte
nebo osoba žijící s rodičkou ve společné domácnosti, - porod bude probíhat v samostatném porodním pokoji
nebo boxu s vlastním sociálním zařízením, - bude zamezen kontakt třetí osoby s dalšími rodičkami, - třetí osoba
se podrobí měření teploty před vstupem do porodního pokoje nebo boxu, - třetí osoba má tělesnou teplotu
nedosahující 37,0 °C a zároveň nemá příznaky onemocnění COVID-19, - třetí osoba používá chirurgickou
roušku jako minimální ochranu dýchacích cest (používání improvizovaných nebo látkových roušek nepostačuje).“
V odůvodnění pak odpůrce k tomuto bodu uvádí: „Vzhledem k vývoji epidemické situace
Covid-19 v ČR, kdy již nedochází k nekontrolovanému šíření nákazy a došlo k poklesu reprodukčního čísla
SARS-CoV-2, lze povolit přítomnost druhého rodiče nebo jiných členů domácnosti u porodu, avšak za přesně
specifikovaných podmínek. V porodnicích, kde bude možné níže uvedené podmínky dodržet, může být přítomnost
třetí osoby umožněna.“
[66] Posouzení, zda a v jakém rozsahu je třetí mimořádné opatření obdobným ve vztahu
k prvnímu a druhému mimořádnému opatření, však nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu
v tomto řízení. Bude na stěžovatelích, jak se k podanému návrhu za dané procesní situace
postaví, a na městském soudu bude, aby z průběhu dalšího řízení vyvodil adekvátní procesní
důsledky.
IV. Závěr a náklady řízení
[67] Z výše uvedených důvodů je výrok II. napadeného usnesení městského soudu
o odmítnutí návrhu nezákonný, tím byl naplněn důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s.
[68] Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil nejen výrok II. napadeného
usnesení městského soudu, ale také na tomto výroku závislé výroky IV. a V., a vrátil mu věc
k dalšímu řízení. V něm bude městský soud vázán právním názorem vysloveným
v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[69] V dalším řízení městský soud rovněž posoudí, zda umožní postavení osob zúčastněných
na řízení těm, kteří o to požádali, a to při zohlednění §101b odst. 4 s. ř. s.
[70] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. června 2020
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu