ECLI:CZ:NSS:2020:6.AZS.192.2020:21
sp. zn. 6 Azs 192/2020 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Filipa Dienstbiera,
soudce JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně zpravodajky Mgr. Veroniky Baroňové v právní
věci žalobce: A. T., zastoupený Mgr. Petrem Václavkem, advokátem, sídlem Opletalova 1417/25,
Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, týkající se
žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 4. 2020, č. j. OAM-319-11/ZR-2020, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 22. 6. 2020,
č. j. 43 A 55/2020 - 42,
takto:
I. Kasační stížnost žalovaného se zamít á .
II. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalovaný vydal dne 21. 4. 2020 pod č. j. OAM-319-11/ZR-2020 rozhodnutí,
kterým zrušil povolení k trvalému pobytu žalobce dle §87l odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném
pro projednávanou věc (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), pro závažné narušování veřejného
pořádku opakovaným pácháním trestné činnosti a současně mu stanovil lhůtu k vycestování
z České republiky v délce 30 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí (resp. ode dne skončení
vyhlášeného nouzového stavu). Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí Komise
pro rozhodování ve věcech cizinců rozhodnutím ze dne 25. 6. 2020, č. j. MV-93321-5/SO-2020,
jako nepřípustné zamítla, neboť dospěla k závěru, že proti napadenému rozhodnutí není možné
podat odvolání.
[2] Z procesní opatrnosti žalobce napadl rozhodnutí žalovaného (vedle souběžně podaného
odvolání) také správní žalobou, v níž požádal soud o přiznání odkladného účinku. Podanou
žalobu Krajský soud v Praze (dále též „krajský soud“) v záhlaví označeným usnesením odmítl
a věc postoupil Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále též „Komise“) k vyřízení
odvolání. Krajský soud vyložil platnou a účinnou právní úpravu obsaženou v zákoně o pobytu
cizinců, konkrétně v §168 odst. 3 tohoto zákona, ve znění zákona č. 176/2019 Sb. (účinného
ode dne 31. 7. 2019), tak, že byť zřejmě bylo úmyslem zákonodárce vyloučení řádného
opravného prostředku v některých správních řízeních týkajících se pobytu cizinců, k výslovnému
vyloučení možnosti žalobce podat odvolání nedošlo. Krajský soud upřednostnil jazykový výklad
před výkladem historickým (úmyslem zákonodárce), který podpořil rovněž výkladem
systematickým tak, že poukázal na to, že v jiných případech zákon o pobytu cizinců možnost
odvolání vylučuje výslovně. Krajský soud také Komisi v odůvodnění usnesení upozornil,
že si v dalším řízení bude muset učinit úsudek o otázce, zda se rozhodnutí žalovaného stává
vykonatelným uplynutím lhůty ke splnění uložené povinnosti vycestovat, nebo zda odvolání
(vtělené formálně do postupované žaloby) má odkladný účinek ze zákona. Vyhodnotí-li Komise
rozhodnutí žalovaného jako vykonatelné, bude dle krajského soudu nutno posoudit návrh
na přiznání odkladného účinku vtělený do žaloby jako návrh na vydání předběžného opatření
dle správního řádu.
II. Kasační stížnost a řízení o ní
[3] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) podal proti výše uvedenému usnesení krajského soudu
kasační stížnost, v níž namítal, že i když zákon o pobytu cizinců výslovně odvolání
proti rozhodnutím týkajícím se nevydání, neprodloužení nebo zrušení platnosti pobytových
oprávnění nevylučuje, neznamená to, že není vyloučeno fakticky. Stanoví-li zákon o pobytu
cizinců, že tato rozhodnutí nabývají právní moci oznámením, znamená to podle stěžovatele,
že je nelze napadnout řádným opravným prostředkem – odvoláním (formální aspekt právní
moci). Tato rozhodnutí jsou tedy po oznámení závazná a nezměnitelná (materiální aspekt právní
moci). Pokud by bylo připuštěno odvolání proti pravomocnému rozhodnutí, nemohlo by
se jednat o řádný opravný prostředek, což zároveň vyvolává spor o to, zda lhůta pro podání
žaloby běží od oznámení takového rozhodnutí, které tím nabývá právní moci,
nebo až od oznámení rozhodnutí o odvolání. Výklad přijatý krajským soudem by dle stěžovatele
rovněž vedl k tomu, že cizinec by musel vždy opustit území státu, neboť odvolání by nemělo
odkladný účinek, ani by mu jej nebylo možné přiznat. Zároveň by cizinec neměl možnost
požádat o dlouhodobé vízum za účelem strpění pobytu z důvodu podání žaloby proti rozhodnutí,
kterým bylo zrušeno povolení k pobytu, pokud současně podal návrh na přiznání odkladného
účinku této žalobě. Stěžovatel připomněl, že cílem nové právní úpravy nebylo připravit cizince
o možnost pobývat na našem území v době přezkumu takového rozhodnutí, nýbrž jen urychlit
celý proces. Poukázal také na rozpornou judikaturu krajských soudů v této sporné otázce.
[4] Žalobce práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[5] Na úvod Nejvyšší správní soud připomíná, že ačkoli stěžovatel kasační stížnost formálně
opírá také o důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., je-li kasační stížností napadeno usnesení
krajského soudu o odmítnutí žaloby, přichází pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze
kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. Pod tento důvod spadá také případ namítané
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[6] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[7] V nyní souzené věci je mezi účastníky řízení veden spor o výklad zákona o pobytu
cizinců, ve znění zákona č. 176/2019 Sb. (dále jen „novela“), konkrétně §168 odst. 3 tohoto
zákona, který stanoví, že rozhodnutí ministerstva vydaná z důvodů v něm taxativně
vyjmenovaných nabývají právní moci jejich oznámením. V taxativním výčtu je zahrnuto také ustanovení
§87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců aplikované na případ žalobce. Žalovaný má za to,
že pravidlo obsažené v novelizovaném §168 odst. 3 zákona o pobytu cizinců vylučuje možnost
podat odvolání proti rozhodnutím vydaným z důvodů v něm taxativně uvedených. Krajský soud
naopak zastává názor, že pravidlo vylučující podání odvolání proti konkrétním typům rozhodnutí
vydaných z důvodů vyjmenovaných v §168 odst. 3 zákona o pobytu cizinců v tomto ustanovení
obsaženo není.
[8] Zákon o pobytu cizinců v §170b odst. 1 upravuje, že proti rozhodnutí ministerstva lze podat
odvolání ke komisi. Ustanovení §170b odst. 1 bylo do zákona o pobytu cizinců vloženo zákonem
č. 427/2010 Sb., kterým zákonodárce zřídil Komisi jako odvolací orgán v řízeních dle zákona
o pobytu cizinců, což souviselo s přesunem rozhodování ve věcech pobytu cizinců z orgánů
Policie ČR na Ministerstvo vnitra. Nedošlo-li by ke zřízení Komise, byl by dle obecné právní
úpravy správního řádu opravným prostředkem proti rozhodnutím Ministerstva vnitra rozklad
k ministru vnitra.
[9] Podle §73 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů,
nestanoví-li tento zákon jinak, je v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému nelze podat
odvolání.
[10] Podle §81 odst. 1 správního řádu může účastník proti rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon
nestanoví jinak. V případě ministerstev §152 odst. 1 správního řádu upravuje, že proti rozhodnutí,
které vydal ústřední správní úřad, ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni,
lze podat rozklad.
[11] Stěžovatel i krajský soud se shodují v tom, že zamýšleným cílem nové právní úpravy
obsažené v §168 odst. 3 zákona o pobytu cizinců bylo vyloučit dvojinstančnost správního řízení
ve vybraných typových případech, kdy rozhodnutí bylo vydáno z důvodů v něm taxativně
vymezených, a zrychlit tak proces zrušení pobytu cizince v případech, kdy na území České
republiky spáchal úmyslný trestný čin. Tento úmysl zákonodárce vyplývá z odůvodnění
(konkrétně bodu 4) pozměňovacího návrhu č. 1813 poslance Jana Hamáčka k vládnímu návrhu
zákona, kterým se mění zákon o pobytu cizinců a další související zákony, sněmovní tisk č. 203
(dostupný na https://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=8&t=203). Otázkou však zůstává,
zda se tento záměr zákonodárci skutečně podařilo do nové právní úpravy vtělit.
[12] Ústavní soud již dříve nastínil, že „soustava přezkumných instancí je výsledkem poměřování
na straně jedné úsilí o dosažení panství práva, na straně druhé efektivity rozhodování a právní jistoty“ (srovnej
nález ze dne 13. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 15/01, N 164/24 SbNU 201). Je v rukou zákonodárce,
jak systém opravných prostředků (slovy nálezu – „přezkumných instancí“) nastaví a zda vůbec
opravný prostředek uvnitř veřejné správy připustí. Ústavní soud totiž později výslovně
konstatoval, že „absence dvojinstančnosti správního řízení protiústavnost bez dalšího nezakládá“ (srovnej
nález ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04, N 90/37 SbNU 241). Zároveň však Ústavní soud
judikoval, že „i když z Listiny, Ústavy ani z mezinárodních smluv o lidských právech a svobodách nelze
dovodit právo na odvolání ve správním řízení, přesto platí, že jestliže se zákonodárce rozhodne tento opravný
prostředek v právním řádu zakotvit, vztahují se na něj kautely práva na jinou právní ochranu, mezi něž patří
i požadavek legitimního očekávání účastníků, že orgány státu budou jednat způsobem, který zákon stanoví“
(srovnej nález ze dne 16. 5. 2007, sp. zn. IV. ÚS 493/06, N 79/45 SbNU 211). Citovaná
ústavněprávní východiska lze tedy shrnout tak, že dvojinstanční správní řízení není nezbytnou
podmínkou ústavnosti procesní úpravy, avšak je-li odvolací instance zákonem garantována,
podléhá právo na odvolání soudní ochraně. Ve světle těchto východisek je třeba hodnotit
také nyní posuzovaný případ.
[13] Z §81 odst. 1 (resp. §152 odst. 1) správního řádu vyplývá obecná a tradiční zásada
dvojinstančnosti správního řízení. Jedná se o jednoznačný projev vůle zákonodárce připustit
odvolání (resp. rozklad) proti rozhodnutím správních orgánů jakožto obecné pravidlo s možnými
výjimkami stanovenými buď samotným správním řádem, nebo jiným zákonem. Z §170b odst. 1
zákona o pobytu cizinců vyplývá procesní právo každého cizince podat odvolání proti každému
rozhodnutí Ministerstva vnitra ke Komisi. Vůči §81 odst. 1 (resp. §152 odst. 1) správního řádu
se jedná o zvláštní právní úpravu, byť totožného obsahu, určující navíc speciální odvolací správní
orgán. Řízení dle zákona o pobytu cizinců jsou tedy vedena jako dvojinstanční,
tzn. že jejich účastníci mají právo na odvolání.
[14] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry krajského soudu, že ze samotného textu
novelizovaného §168 odst. 3 zákona o pobytu cizinců nelze vyloučení odvolání dovodit. Úvahy
vycházející z právní teorie, že rozhodnutí v právní moci nelze napadat řádným opravným
prostředkem (formální aspekt právní moci), na které stěžovatel poukazuje v kasační stížnosti, jsou
sice obecně platné, avšak nemohou překonat situaci nastolenou zvláštní právní úpravou,
k níž došlo neuváženým zásahem zákonodárce do zákona o pobytu cizinců a která s ohledem
na znění §170b odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve svých důsledcích znamená připuštění
odvolání i proti těmto pravomocným rozhodnutím. Úvahám stěžovatele, že novela sice
nevyloučila právo na odvolání výslovně, ale fakticky ano, nelze přitakat, neboť právo na odvolání
opírající se o výslovné znění §170b odst. 1 zákona o pobytu cizinců nemůže být popřeno textem
§168 odst. 3 zákona, jehož znění o odvolání vůbec nepojednává.
[15] Jak bylo uvedeno výše, dle Nejvyššího správního soudu nelze ze samotného textu §168
odst. 3 zákona o pobytu cizinců dovodit vyloučení možnosti podat odvolání garantované
účastníkovi v §170b odst. 1 tohoto zákona. Přistoupil proto k úvaze, zda v tomto případě
neexistuje prostor pro dotvoření práva výkladem (v širším slova smyslu) z důvodu možné
existence mezery v zákoně (k problematice mezer v zákoně srovnej Kühn, Z.: Aplikace práva
ve složitých případech, k úloze právních principů v judikatuře. Praha: Nakladatleství Karolinum, 2002, s.
200 a násl.; nebo Melzer, F.: Metodologie nalézání práva, úvod do právní argumentace. Praha: C. H. Beck,
2009, s. 221 a násl.; nebo též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 10. 5. 2016, č. j. 8 As 79/2014 - 108, č. 3428/2016 Sb. NSS).
[16] O tzv. mezeru pravou se v tomto případě bezpochyby nejedná. Pravá (technická) mezera
znamená, že určitá pozitivněprávní ustanovení zákona nelze bez doplnění další chybějící části
právního řádu vůbec aplikovat a z hlediska účelnosti práva je třeba takovou mezeru odstranit
aplikačním dotvořením práva soudem. Dotčená ustanovení zákona o pobytu cizinců
v jejich vzájemné souvislosti však technicky aplikovat lze a standardní odvolací řízení lze provést,
stejně jako tomu bylo před novelou §168 zákona o pobytu cizinců. Právní řád tedy žádnou
pravou mezeru neobsahuje.
[17] V souzeném případě nejde ani o tzv. mezeru nepravou (teleologickou, či axiologickou),
která může být v právním řádu přítomna, přestože lze případ posoudit na základě zdánlivě
jednoznačné pozitivněprávní úpravy. Nepravé mezery jsou vždy spjaty s tzv. teleologickým
pozadím právního řádu, tedy s hodnotami a principy, na nichž je jako celek založen. V souzeném
případě však z hodnot a principů právního řádu České republiky nevyplývá naléhavá potřeba
vyloučení odvolacího řízení ve vybraných typech řízení dle zákona o pobytu cizinců,
která by ospravedlnila dotvoření práva nad rámec doslovného výkladu textu zákona.
Jak konstatoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 29. 8. 2017,
č. j. 5 As 154/2016 - 62, č. 3632/2017 Sb. NSS: „Možnost výkladu contra legem, tj. v rozporu s výslovným
zněním právního předpisu (aniž by takový závěr byl textem vykládaných ustanovení, byť i chápaným do jisté míry
volněji, umožněn), připadá v úvahu pouze výjimečně, např. v případě nutnosti zaplnění mezery v právu
nebo naopak teleologické redukce…, a to výlučně v případech, kdy si takový aplikační postup vyžaduje
důležitý důvod vyplývající z ústavního pořádku“ (pozn.: zvýraznění podtržením doplněno soudem).
Takovýto důležitý důvod dosahující ústavněprávní relevance však Nejvyšší správní soud
v souzeném případě nespatřuje a výjimku z práva na odvolání podle něj v tomto případě nelze
dotvořit teleologickou redukcí §170b odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
[18] Závěr o přípustnosti odvolání rovněž v případech vymezených v §168 odst. 3 zákona
o pobytu cizinců lze naopak podpořit poukazem na obecnou zásadu subsidiarity správního
soudnictví vyplývající z §5 s. ř. s. Poukázat lze kupříkladu na závěry, které rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu vyslovil v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160,
č. 3687/2018 Sb. NSS [bod 40]: „Soudní ochrana je subsidiární tam, kde veřejná správa disponuje účinnými
prostředky k ochraně práv osob, které tvrdí, že konáním (nečinností) veřejné správy bylo zasaženo
do jejich veřejných subjektivních práv. To má svůj smysl. Veřejná správa může rozhodnout meritorně, zásah
do práv může odstranit dříve než jakýkoliv soudní přezkum. Jde tedy o zákonnou konstrukci, která má
zajišťovat, aby se nezákonnosti řešily předně v místě a čase, kde nastanou, orgány k tomu kompetentními
(tak zvaně "v první linii"), které na základě argumentů uplatněných v zákonem poskytnutých prostředcích samy
seznají předešlou nezákonnost a použijí vlastní procesní nástroje k nápravě.“ Je-li obecnou zásadou náprava
zásahu do práv adresátů veřejné správy samotnou veřejnou správou, podporuje i tato zásada spíše
setrvání na jazykovém vyjádření posuzované právní normy namísto pokusů o její dotváření
správním orgánem či soudem bez existence relevantního ústavněprávního důvodu převažujícího
nad právní jistotou adresáta normy. Přestože zákonodárce spatřuje v odebrání odvolací instance
v určitých (taxativně vyjmenovaných) případech cestu ke zrychlení celé procedury, a tedy je
vnímá jako krok k vyšší efektivitě (účelnosti) výkonu veřejné správy, nemůže tak za něj činit moc
výkonná ani moc soudní.
[19] Důvodnou Nejvyšší správní soud neshledal ani námitku stěžovatele zpochybňující
správnost úvah krajského soudu při provádění systematického výkladu. V této souvislosti
Nejvyšší správní soud uvádí, že pro běžného adresáta právní normy je z textu nepřehledného,
složitého a častokrát novelizovaného zákona o pobytu cizinců stále ještě patrné, že v případech,
kdy zákonodárce zamýšlel vyloučit odvolání, učinil tak na řadě míst výslovně užitou formulací
odvolání není proti tomuto rozhodnutí přípustné. Skutečnost, že stěžovatel tato jiná řízení s citovanou
formulací výslovného vyloučení odvolání považuje za odlišná od pobytové problematiky, nemají
žádný vliv na logický závěr krajského soudu, že pokud zákonodárce chce vyloučit odvolání, umí
tak učinit a činí tak výslovně právě prostřednictvím výše citované formulace. Pohybujeme-li se
při výkladu právního textu a hledání jeho významu stále v tomtéž zákoně, adresát právní normy
může očekávat, že racionální zákonodárce vyjádří stejný záměr stejnými výrazovými prostředky.
I tento argument krajského soudu podporuje závěry zde vyložené. Nejvyšší správní soud
tak souhlasí se závěry krajského soudu, že novelizované znění §168 odst. 3 zákona o pobytu
cizinců, které hovoří o okamžiku nabytí právní moci oznámením rozhodnutí, samo o sobě
nijak neovlivňuje právo účastníka na odvolání, neboť text §170b odst. 1 zůstal novelou
nedotčen.
[20] Shora uvedené závěry Nejvyšší správní soud činí při vědomí toho, že v důsledku
nedostatečně promyšleného zásahu zákonodárce do textu zákona o pobytu cizinců dochází
k velmi specifické situaci, kdy rozhodnutí Ministerstva vnitra (stěžovatele) v první instanci nabývá
právní moci oznámením rozhodnutí účastníku řízení, avšak zároveň je připuštěno odvolání,
přičemž právní moc rozhodnutí nemá žádný vliv na procesní průběh odvolacího řízení,
ani na procesní pravidla, jimiž se řídí. Speciální právní úpravou je tak popřen formální aspekt
právní moci, neboť rozhodnutí není konečné a lze jej později změnit v odvolacím řízení. Kolize
a související problémy plynoucí ze střetu této právní úpravy se správním řádem (vyřešení otázky
odkladného účinku a okamžiku vykonatelnosti správního rozhodnutí), jakož i se soudním řádem
správním (počítání lhůty k podání žaloby, posouzení přípustnosti žaloby proti prvoinstančnímu
rozhodnutí), na něž stěžovatel poukazuje v kasační stížnosti a kterých si je Nejvyšší správní soud
vědom, budou nuceny nejprve vyřešit správní orgány a zákonnost a ústavní konformnost
zvolených řešení následně přezkoumat krajské soudy. Nejvyšší správní soud nemůže v tuto chvíli
výsledky jejich úvah předjímat, neboť by tím nepřípustně zasahoval do jejich rozhodovací
činnosti.
[21] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že krajský soud dospěl ve svém usnesení ke správnému
právnímu závěru, že proti rozhodnutí ve věci zrušení povolení k trvalému pobytu žalobce
pro závažné narušování veřejného pořádku opakovaným pácháním trestné činnosti je odvolání
přípustné, správně žalobu odmítl a věc postoupil Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu
cizinců k vyřízení odvolání.
IV. Závěr a náklady řízení
[22] Na základě výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[23] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Žalovaný (stěžovatel) nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalobce měl ve věci plný úspěch a náhrada nákladů by mu sice
náležela, avšak neučinil v řízení o kasační stížnosti žádný úkon. Proto mu Nejvyšší soud náhradu
nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. srpna 2020
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu