ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.375.2019:33
sp. zn. 7 As 375/2019 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: Teplárna Tábor, a. s.,
se sídlem U Cihelny 2128/9, Tábor, zastoupen Mgr. Petrem Smejkalem, advokátem se sídlem
Na Sadech 2033/21, České Budějovice, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí,
se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 23. 8. 2019, č. j. 9 A 109/2018 - 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce byl jako provozovatel zařízení produkujícího skleníkové plyny (teplárny) v letech
2015 a 2016 účastníkem systému obchodování s emisními povolenkami podle zákona
č. 383/2012 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů (dále
též „zákon o obchodování s povolenkami“). Dne 22. 3. 2018 žalovaný žalobci zaslal
přípis č. j. MZP/2018/770/405, nazvaný „Konzervativní odhad emisí skleníkových plynů v EU ETS
v zařízení Teplárna Tábor“ (dále též „přípis o konzervativním odhadu“), ve kterém uvedl,
že v žalobcových výkazech o množství emisí za roky 2015 a 2016 zjistil chybu ve výpočtu emisí.
Žalobce stanovil hodnoty výhřevnosti spalovaného uhlí tak, že údaje mu poskytnuté
akreditovanou laboratoří snížil o nejistotu měření. Podle čl. 7 nařízení Komise (EU) č. 601/2012
ze dne 21. června 2012 o monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů podle směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (dále též „nařízení č. 601/2012“) však provozovatel
(žalobce) musí zajistit co nejvyšší možnou přesnost výpočtů a měření, které nesmějí být
systematicky ani vědomě nepřesné. Žalovaný v přípisu o konzervativním odhadu dále uvedl,
že emise stanovil konzervativním odhadem dle čl. 70 nařízení č. 601/2012, neboť žalobce během
předešlého jednání konstatoval, že nepředloží opravené výkazy za daná období. Žalovaný žalobce
taktéž upozornil, že za nově stanovené (o 28 385 t CO
2
e zvýšené) emise je provozovatel povinen
vyřadit ekvivalentní množství povolenek.
[2] Žalovaný současně s vydáním přípisu o konzervativním odhadu vyzval národního správce
rejstříku obchodování s emisními povolenkami – společnost OTE, a.s. (dále též „společnost
OTE“), aby na žalobcově účtu s emisními povolenkami opravila hodnoty verifikovaných emisí
za roky 2015 a 2016. V návaznosti na uvedený pokyn společnost OTE zvýšila hodnoty
verifikovaných emisí na žalobcově účtu, v důsledku čehož vzniklo na žalobcově účtu saldo
ve výši 28 385 emisních povolenek.
II.
[3] Žalobce se proti popsanému postupu žalovaného bránil u Městského soudu v Praze (dále
též „městský soud“) zásahovou žalobou podle §82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Městský soud žalobu zamítl, neboť
dospěl k závěru, že postup (zásah) žalovaného nebyl nezákonný. Žalovaný postupoval
při stanovení konzervativního odhadu a při udělení pokynu společnosti OTE v intencích §15
odst. 5 zákona o obchodování s povolenkami a čl. 70 nařízení č. 601/2012. Městský soud
nepřisvědčil tvrzení žalobce, že žalovaný měl za účelem zpochybnění žalobcových výkazů
o množství emisí předložit důkaz opaku. Žalovaný po zjištění, že emise byly vypočteny
na základě nesprávných hodnot, přistoupil k provedení konzervativního odhadu, přičemž žalobci
v rámci jednání dne 28. 2. 2018 vysvětlil, v čem spatřoval pochybení a jak má žalobce toto
pochybení napravit. Městský soud dále uvedl, že neshledal, že by napadený postup žalovaného
zkrátil žalobce přímo na jeho právech. Tento vedl pouze k tomu, že došlo ke změně na žalobcově
účtu s emisními povolenkami, v důsledku čehož byl žalobce vyzván, aby odepsal určité množství
povolenek. Uvedené jednání ovšem nebylo přímo vynutitelné, a proto nedošlo k přímému
zkrácení práv žalobce (k tomu by mohlo dojít, pokud by byl žalobce v souvislosti s uvedeným
jednání shledán vinným z přestupku).
III.
[4] Proti rozsudku městského soudu se žalobce (dále též „stěžovatel“) bránil kasační
stížností. V bodě I kasační stížnosti uvedl, že tuto podává z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d)
s. ř. s. V bodě II kasační stížnosti pak stěžovatel doslovně zopakoval (zkopíroval) obsah žaloby
a konstatoval, že „na všech uvedených tvrzeních setrvává i v rámci této kasační stížnosti“. V části III kasační
stížnosti stěžovatel rozporoval závěr městského soudu stran zákonnosti postupu žalovaného.
Dle stěžovatele žalovaný postupoval nesprávně, pokud stěžovatelem předložené výkazy
o množství emisí za roky 2015 a 2016 (ověřené akreditovanou osobou) označil za nesprávné, aniž
by tuto úvahu podpořil důkazem. Žalovaný ke stanovení konzervativního odhadu přistoupil
pouze na základě své ničím nepodložené domněnky o nesprávnosti výkazů. Nesprávnost
stěžovatelových výkazů žalovaný neprokázal. Bylo tudíž pouze na svévoli žalovaného, v jakém
rozsahu označí výkazy za nesprávné. Žalovaný proto nemohl postupovat podle §15 odst. 5
zákona o obchodování s povolenkami. Městský soud pak návazně pochybil, pokud nezkoumal
oprávněnost závěrů žalovaného o nesprávnosti výkazů o množství emisí. Stěžovatel nesouhlasil
ani se závěrem městského soudu, že postup žalovaného nezkrátil přímo stěžovatelova práva.
V této souvislosti stěžovatel upozornil na skutečnost, že na základě pokynu žalovaného bylo
na účtu stěžovatele vytvořeno saldo ve výši 28 385 emisních povolenek. K tomuto přitom
dle stěžovatele došlo „pouze na základě nepřezkoumatelné úvahy žalovaného, když tento postup byl ze strany
Městského soudu v Praze nedůvodně aprobován rozhodnutím, jehož odůvodnění je nepřezkoumatelné z nedostatku
důvodů rozhodnutí.“ Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek
a vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení.
IV.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že městský soud správně zjistil skutkový
stav a tento pak adekvátně právně posoudil. Městský soud se dostatečně zabýval postupem
žalovaného v odstavcích 40 a 41 napadeného rozsudku a neshledal na něm ničeho nezákonného.
Žalovaný dodal, že stěžovatel nikdy nerozporoval, že se dopustil nesprávného výpočtu,
tedy, že ve výkazech za roky 2015 a 2016 vědomě použil nižší hodnotu výhřevnosti hnědého uhlí,
než jakou stanovila akreditovaná laboratoř. Stěžovatel tedy stanovil emise vědomě nepřesně,
což je v rozporu s čl. 7 nařízení č. 601/2012. Vzhledem k tomu, že stěžovatel odmítl při jednání
s žalovaným předmětné výkazy opravit, přistoupil žalovaný k provedení konzervativního odhadu.
Rozsah, ve kterém žalovaný považoval výkazy za nesprávné, byl přitom stěžovateli podrobně
vysvětlen. Napadený rozsudek není podle žalovaného ani nepřezkoumatelný. Z uvedených
důvodů žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
V.
[6] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[7] Před věcným vypořádáním kasačních námitek Nejvyšší správní soud uvádí, že se nemohl
věcně zabývat tou částí kasační stížnosti, ve které stěžovatel pouze „zkopíroval“ text žaloby
a uvedl, že „na všech uvedených tvrzeních setrvává i v rámci této kasační stížnosti“. Zdejší soud totiž
opakovaně vyslovil, že důvody kasační stížnosti musí směřovat proti rozhodnutí krajského
(městského) soudu, neboť podstatou řízení o kasační stížnosti je přezkum soudního rozhodnutí
(§102 s. ř. s.). Obecný odkaz na argumentaci v předchozím podání v řízení před krajským
(městským) soudem, nesplňuje zákonné požadavky na kasační stížnost. Je na stěžovateli,
aby upřesnil každý důvod, o který svou kasační stížnost opírá, a to po stránce právní i skutkové.
Řízení o kasační stížnosti není pokračováním řízení o žalobě, ale je samostatným řízením
o mimořádném opravném prostředku za procesní situace, kdy řízení před krajským (městským)
soudem již bylo pravomocně skončeno. Nejvyšší správní soud přezkoumává rozhodnutí a postup
krajského (městského) soudu, stěžovatel je proto povinen uvést konkrétní argumentaci
zpochybňující závěry vyslovené v napadeném rozhodnutí krajského (městského) soudu
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2015, č. j. 8 Afs 25/2012 - 351,
odst. 140, ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 34/2012 - 64, odst. 21, či ze dne 15. 2. 2017,
č. j. 1 Azs 249/2016 - 38). V soudním řízení správním vymezuje hranice soudního přezkumu
žalobce, resp. stěžovatel. Soud není povinen ani oprávněn nahrazovat jeho projev vůle, domýšlet
za něj argumenty a vyhledávat na jeho místě možné vady napadeného soudního
rozhodnutí (viz např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78,
č. 2162/2011 Sb. NSS). Z tohoto důvodu se Nejvyšší správní soud nemohl věcně zabývat bodem
II kasační stížnosti, ve kterém stěžovatel pouze doslovně zkopíroval žalobní námitky,
aniž by reagoval na jejich vypořádání městským soudem.
[8] V rámci vypořádání věcně projednatelných kasačních námitek se pak Nejvyšší správní
soud primárně zabýval námitkou poukazující na nepřezkoumatelnost rozsudku městského
soudu [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Bylo by totiž předčasné zabývat se právním posouzením
věci samé, bylo-li by současně napadené rozhodnutí městského soudu skutečně
nepřezkoumatelné.
[9] Jak vyplývá z konstantní judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, má-li
být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud
za rozhodný, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje
právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje argumentaci účastníků
řízení za nedůvodnou (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94,
ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, a rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, a ze dne 21. 8. 2008,
č. j. 7 As 28/2008 - 75). Meritorní přezkum rozsudku je tak možný pouze za předpokladu,
že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž
je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výroku.
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek a dospěl k názoru, že není
nepřezkoumatelný. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu městský soud vyšel,
jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Rozsudek
je řádně odůvodněn a je plně srozumitelný. Z rozsudku vyplývají důvody, které městský soud
vedly k zamítnutí žaloby. Nesouhlas stěžovatele s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku
nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30, a ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 - 163). Zrušení
rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám
rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí
meritorně přezkoumat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013,
č. j. 1 Afs 92/2012 - 45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64). Takovými vadami
rozsudek městského soudu netrpí. Námitka nepřezkoumatelnosti tudíž není důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud se dále zabýval jádrem dané věci.
[12] Obchodování s emisními povolenkami je upraveno v zákoně č. 383/2012 Sb.,
o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů (zákon o obchodování
s povolenkami) a dále pak v právních předpisech Evropské unie [viz zejména směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému
pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně
směrnice Rady 96/61/ES; nařízení Komise (EU) č. 601/2012 ze dne 21. června 2012
o monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů podle směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2003/87/ES; nařízení Komise (EU) č. 600/2012 ze dne 21. června 2012 o ověřování
výkazů emisí skleníkových plynů a výkazů tunokilometrů a akreditaci ověřovatelů podle směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES; či prováděcí nařízení Komise (EU) 2018/2067
ze dne 19. prosince 2018 o ověřování údajů a akreditaci ověřovatelů podle směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2003/87/ES].
[13] Podle §15 odst. 1 věta první zákona o obchodování s povolenkami: Provozovatel zařízení
zjišťuje a vykazuje množství emisí v rozsahu a postupem zjišťování a vykazování množství emisí stanovenými
přímo použitelným předpisem Evropské unie a podle plánu pro monitorování a vykazování emisí uvedeném
v povolení.
[14] Podle §15 věta třetí zákona o obchodování s povolenkami: Pokud nejsou doklady o ověření
emisí včas předloženy nebo pokud podle dokladů o ověření neodpovídá vykázané množství emisí požadavkům
podle odstavců 1 a 2, ministerstvo o tom informuje správce rejstříku.
[15] Podle čl. 1 preambule nařízení č. 601/2012 (na které odkazuje citovaný §15 odst. 1
zákona o obchodování s povolenkami): Základem účinného fungování systému pro obchodování
s povolenkami na emise skleníkových plynů […] je úplné, důsledné, transparentní a přesné monitorování
a vykazování emisí skleníkových plynů v souladu s harmonizovanými požadavky stanovenými v tomto nařízení.
[16] Podle čl. 7 nařízení č. 601/2012: Provozovatelé […] zajistí, aby stanovení emisí nebylo systematicky
ani vědomě nepřesné. Jsou povinni zjistit, a pokud možnost snížit případný zdroj nepřesností. Dále musí dbát
na to, aby bylo u výpočtů a měření emisí zjištěna co nejvyšší možná přesnost.
[17] Podle čl. 70 nařízení č. 601/2012: Příslušný orgán provede konzervativní odhad emisí zařízení […]
ve všech následujících situacích: a) provozovatel […] nepředložil žádný ověřený roční výkaz emisí do lhůty
vyžadované podle čl. 67 odst. 1; b) ověřený roční výkaz emisí uvedený v čl. 67 odst. 1 není v souladu s tímto
nařízením; c) výkaz emisí provozovatele […] nebyl ověřen v souladu s nařízením (EU) č. 600/2012.
[18] Z předložených listin plyne, že dne 28. 2. 2018 proběhlo jednání mezi žalovaným
a stěžovatelem. Během tohoto jednání žalovaný stěžovateli mj. sdělil, že v letech 2015 a 2016
ve výpočtu emisí používal hodnotu výhřevnosti paliva sníženou o nejistotu měření, což bylo
podle žalovaného v rozporu s nařízením č. 601/2012. Stěžovatel při jednání uvedl, že jeho postup
nebyl rozporný s právem a že nepředloží opravené výkazy.
[19] Žalovaný následně přistoupil k provedení konzervativního odhadu emisí za předmětná
období let 2015 a 2016. V přípisu o konzervativním odhadu adresovaném stěžovateli žalovaný
uvedl, že si od ověřovatele výkazů stěžovatele (společnosti TÜV NORD Czech, s.r.o.) vyžádal
dokumentaci o ověřování emisí. Z této zjistil, že v letech 2015 a 2016 došlo k nesprávnému
podhodnocení emisí. Žalobce stanovil hodnoty výhřevnosti spalovaného uhlí tak, že údaje
předložené mu akreditovanou laboratoří snížil o nejistotu měření. Podle čl. 7 nařízení
č. 601/2012 však provozovatel musí zajistit co nejvyšší možnou přesnost výpočtů a měření,
které nesmějí být systematicky ani vědomě nepřesné. Nejpřesnější hodnota je v tomto případě
hodnota výhřevnosti stanovená akreditovanou laboratoří, tj. střední hodnota intervalu
spolehlivosti bez dalších úprav. Použití hodnoty výhřevnosti z dolní meze intervalu spolehlivosti
vede k systematicky snížené přesnosti stanovení emisí. Vzhledem k tomu, že stěžovatel sdělil,
že nehodlá předložit opravené výkazy, stanovil žalovaný emise konzervativním odhadem
v souladu s čl. 70 nařízení č. 601/2012. Emise žalovaný stanovil na základě podkladů
poskytnutých stěžovatelem a podle metody používané stěžovatelem, přičemž původně použité
hodnoty výhřevnosti nacházející se na dolní mezi intervalu spolehlivosti nahradil hodnotami
nacházejícími se uprostřed intervalu spolehlivosti, což vedlo ke zvýšení emisí. Žalovaný v přípisu
o konzervativním odhadu dále uvedl, že v tomto ohledu budou opraveny i hodnoty uvedené
v rejstříku povolenek. Žalovaný stěžovatele závěrem upozornil, že za nově stanovené emise je
povinen vyřadit odpovídající množství emisních povolenek.
[20] Z předložených listin dále plyne, že národní správce rejstříku obchodování s emisními
povolenkami, společnost OTE, na základě pokynu žalovaného vydaného v souvislosti
s konzervativním odhadem upravila na žalobcově účtu hodnoty verifikovaných emisí za roky
2015 a 2016, což vedlo ke vzniku salda 28 385 povolenek.
[21] Stěžovatel popsaný postup žalovaného vyústivší do vzniku salda emisních povolenek
napadl zásahovou žalobou. Městský soud žalobu zamítl. Shledal, že nebyly splněny všechny
podmínky pro poskytnutí ochrany dle §82 a násl. s. ř. s.
[22] Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se zásahové žaloby
plyne, že pro poskytnutí ochrany podle §82 a násl. s. ř. s. musí být kumulativně splněny tyto
podmínky: žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka)
nezákonným (3. podmínka) zásahem správního orgánu v širším smyslu, který není rozhodnutím
(4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo
zasaženo (5. podmínka), srov. např. rozsudky ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65,
ze dne 20. 3. 2013, č. j. 6 Aps 11/2012 - 32, nebo ze dne 28. 5. 2014, č. j. 1 Afs 60/2014 - 48.
[23] Městský soud dospěl k závěru, že v projednávané věci byla splněna čtvrtá a pátá
podmínka (postup žalovaného nebyl rozhodnutím a tento byl zaměřen přímo proti stěžovateli).
První, druhá a třetí podmínka však splněny nebyly. Nejednalo se totiž o zásah nezákonný, a tento
navíc nezasáhl přímo stěžovatelova práva.
[24] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s městským soudem v tom, že postup žalovaného byl
zaměřen přímo proti stěžovateli. Žalovaný totiž svým postupem nově stanovil emise ze zařízení,
které provozuje stěžovatel, a následně svým pokynem zapříčinil, že na účtu stěžovatele bylo
nově vytvořeno saldo emisních povolenek. Stejně tak městský soud nepochybil tím,
když napadený postup žalovaného považoval za zásah, a nikoliv za rozhodnutí. Rozšířený senát
zdejšího soudu v usnesení ze dne 10. 7. 2018, č. j. 9 As 79/2016 - 41, č. 3779/2018 Sb. NSS,
uvedl, že „[r]ozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. je do určité míry formalizovaný projev vůle správního
(dohledového) orgánu, který obsahuje zákonem stanovené náležitosti. Formální znaky rozhodnutí ve smyslu
§65 s. ř. s. jako znaky vymezující nezbytné vlastnosti přezkoumávaného aktu […] vyplývají z těch míst dílu
prvního části druhé soudního řádu správního, která se týkají např. časových podmínek podání žaloby (oznámení
rozhodnutí jako zásadně písemného aktu) či vlastností, které tento akt nutně musí mít, aby obstál v přezkumu
(přezkoumatelnost; náležitosti, které vylučují, že by šlo o akt nicotný). Těmito formálními znaky (srov. zejména
§71, 72 a 76 s. ř. s.) tedy jsou: i) předepsaná formalizovaná podoba úkonu, který obvykle obsahuje výrok
a odůvodnění; ii) skutečnost, že úkon je vydáván v rámci formalizovaného postupu, byť nemusí jít o řízení
ve smyslu správního řádu či daňového řádu; iii) o průběhu a výsledku postupu je pořizována dokumentace,
iv) výsledný úkon je oznamován účastníkům řízení“. Z výše citované právní úpravy obsažené v zákoně
o obchodování s povolenkami a v nařízení č. 601/2012 přitom plyne, že postup žalovaného
při provedení konzervativního odhadu a při informování společnosti OTE nemá předepsanou
prakticky žádnou formalizovanou podobu. Nejedná se o řízení, v rámci kterého by byla
shromažďována dokumentace, a bylo by zakončeno vydáním formalizovaného písemného úkonu
oznamovaného účastníkům řízení (právní úprava o postupu vůči provozovateli zcela mlčí).
Právní úprava je v dané oblasti velmi kusá – stanoví v zásadě pouze situace, ve kterých žalovaný
provede konzervativní odhad, a taktéž povinnost žalovaného o nedostatcích výkazů o množství
emisí informovat společnost OTE. Ani z žádných dalších okolností nelze dovozovat,
že by žalobou napadený postup bylo možno považovat za rozhodnutí přezkoumatelné v řízení
podle §65 a násl. s. ř. s. Městský soud proto nepochybil, pokud stěžovatelem napadený postup
přezkoumal v řízení podle §82 a násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud na tomto místě zdůrazňuje,
že se zabýval právní úpravou účinnou pro projednávanou věc (viz její výše citované znění).
Pro jeho závěry stran povahy napadeného úkonu proto nemohla být rozhodná skutečnost,
že znění §15 odst. 5 zákona o obchodování s povolenkami je na základě novely provedené
zákonem č. 1/2020 Sb. následující: Pokud nejsou doklady o ověření emisí včas předloženy nebo pokud
vykázané množství emisí neodpovídá požadavkům podle odstavce 1 nebo 2, ministerstvo vyzve provozovatele,
aby ve lhůtě 15 dnů zjednal nápravu. Pokud provozovatel nezjedná ve stanovené lhůtě nápravu, ministerstvo
o tom informuje správce rejstříku a stanoví konzervativní odhad emisí podle přímo použitelného předpisu
Evropské unie.
[25] Stěžovatel v kasační stížnosti rozporoval závěr městského soudu o nesplnění 3. podmínky
(podmínky, že zásah má být zásahem nezákonným). Namítl, že městský soud dospěl
k nesprávnému závěru stran zákonnosti žalobou napadeného postupu žalovaného. Tento názor
stěžovatel odůvodnil tím, že žalovaný nebyl oprávněn postupovat podle §15 odst. 5 zákona
o obchodování s povolenkami, neboť žalovaný měl stěžovatelem předložené (a oficiálně
ověřené) výkazy o množství emisí zpochybnit a konzervativní odhad provést svévolně
bez jakéhokoliv důkazu, na základě pouze své ničím nepodložené domněnky.
[26] Nejvyšší správní soud stěžovateli nepřisvědčil.
[27] Z výše provedené rekapitulace rozhodných listin plyne, že žalovaný, poté co dospěl
k závěru, že stěžovatel nesprávně podhodnocoval své emise, o této skutečnosti informoval
stěžovatele a dal mu možnost na uvedenou skutečnost reagovat (viz jednání ze dne 28. 2. 2018).
Následně přistoupil žalovaný ke stanovení konzervativního odhadu, jak normuje čl. 70 písm. b)
nařízení č. 601/2012 [provedení tohoto odhadu přitom dle právní úpravy nevylučuje skutečnost,
že výkazy byly ověřeny dle nařízení č. 600/2012; absence ověření nadto zakládá další důvod
provedení konzervativního odhadu – viz čl. 70 písm. c) nařízení č. 601/2012]. O provedení
konzervativního odhadu a o souvisejícím zvýšení emisí žalovaný informoval správce rejstříku
obchodování s emisními povolenkami, jak žalovanému ukládá §15 odst. 5 zákona o obchodování
s povolenkami, jakož i stěžovatele (viz přípis o konzervativním odhadu). Žalovaný přitom
při stanovení konzervativního odhadu nepostupoval pouze na základě svých domněnek
a bez adekvátních důkazů, či dokonce svévolně, jak tvrdí stěžovatel. Z předložených listin
vyplývá, že žalovaný si od ověřovatele výkazů stěžovatele vyžádal potřebnou dokumentaci,
ze které ověřil způsob výpočtu emisí. Konzervativní odhad pak provedl stejným matematickým
výpočtem, jakým stěžovatel provedl vypočet svých emisí původně, tj. s použitím vzorce:
množství paliva x výhřevnost x emisní faktor x oxidační faktor = emise, avšak s tím rozdílem,
že použil hodnoty výhřevnosti odpovídající dle názoru žalovaného právní úpravě. Nejvyššímu
správnímu soudu není za této situace zřejmé, jaký další důkaz měl žalovaný pro svůj postup
obstarávat. Ostatně stěžovatel žádný takový podklad ani neoznačil. Nutno přitom dodat,
že stěžovatel v kasační stížnosti ani v žalobě nezpochybňoval věcnou správnost závěru
žalovaného o nesprávném výpočtu emisí založeného na nepřípustném snižování hodnot
poskytnutých stěžovateli akreditovanou laboratoří o nejistotu měření. Stěžovatel netvrdil
(a nedokládal), že by jeho postup byl souladný s právní úpravou, resp., že jím zvolený postup
odpovídá čl. 7 nařízení č. 601/2012 (podle kterého má provozovatel zařízení produkujícího emise
zajistit, aby stanovení emisí nebylo systematicky ani vědomě nepřesné). Za této situace nelze
městskému soudu vytýkat, že podrobně nezkoumal oprávněnost závěrů žalovaného
o nesprávnosti výkazů o množství emisí (městský soud se jemu předloženými otázkami věnoval
zcela adekvátně v bodech 40 a 41 jeho rozsudku). Nejvyšší správní soud pak pro úplnost
v obecné rovině uvádí, že (při absenci konkrétních kasačních námitek) shledává adekvátním
a taktéž plně přezkoumatelným závěr žalovaného, že dochází k výraznému (vědomému) snížení
přesnosti výpočtů, pokud provozovatel zařízení snižuje hodnoty výhřevnosti hnědého uhlí určené
akreditovanou laboratoří (tj. střední hodnoty intervalu spolehlivosti) o nejistotu měření a používá
tak hodnoty výhřevnosti z dolní meze intervalu spolehlivosti (viz e-mail žalovaného stěžovateli
ze dne 2. 2. 2018, kde žalovaný uvedl, že pokud stěžovatel vykáže hodnotu na samém extrému
intervalu spolehlivosti, přesnost se limitně blíží 2,5 %). Přehlédnout přitom nelze ani skutečnost,
že stěžovateli bylo v e-mailové komunikaci z ledna roku 2017 akreditovanou laboratoří sděleno,
že pokud hodnoty výhřevnosti využívá v rámci výpočtu, měl by využívat hodnoty dodané
laboratoří.
[28] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že nesouhlasí s tím, že by městský soud nesprávně
posoudil zákonnost postupu žalovaného v souvislosti s namítanou absencí adekvátního důkazu
a svévolností postupu žalovaného. Stěžovatelovy kasační námitky nebyly s to zpochybnit závěr
městského soudu o zákonnosti postupu žalovaného. Tato skutečnost sama o sobě vede
k nutnosti zamítnutí zásahové žaloby (výše uvedené podmínky úspěšnosti zásahové žaloby musejí
být splněny kumulativně). Z uvedeného důvodu bylo nadbytečné zabývat se splněním dalších
podmínek.
[29] Pouze pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že nelze souhlasit s kategorickým
závěrem městského soudu, že by žalobou napadený postup žalovaného nemohl stěžovatele
přímo zkrátit na právech. Důsledkem naříkaného postupu totiž byl vznik salda emisních
povolenek na stěžovatelově účtu (jak stěžovatel v kasační stížnosti připomíná). Uvedené nicméně
nezakládá nutnost zrušení rozsudku městského soudu. Městský soud totiž zamítnutí žaloby
postavil na dvou na sobě nezávislých skutečnostech, a to že postup žalovaného nebyl nezákonný
a že tento se přímo nedotkl práv stěžovatele. Vzhledem k tomu, že závěr městského soudu
ohledně zákonnosti postupu žalovaného ve světle uplatněných kasačních námitek obstál
(viz výše), není namístě rozsudek městského soudu zrušit. Postačí, pokud Nejvyšší správní soud
koriguje předmětnou část napadeného rozsudku týkající se absence přímého dotčení
stěžovatelových práv svým odůvodněním (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, č. 1865/2009 Sb. NSS).
[30] Na základě výše uvedeného tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že je namístě
kasační stížnost zamítnout (§110 odst. 1 s. ř. s. in fine). Ve věci rozhodl v souladu s ust. §109
odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla
bez jednání.
[31] Pro úplnost Nejvyšší správní soud opakuje, že rozsudek městského soudu
a zprostředkovaně postup žalovaného mohl přezkoumat pouze optikou věcně projednatelných
kasačních námitek. Řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční. Obsah, rozsah
a kvalita kasační stížnosti předurčují obsah, rozsah a kvalitu následného soudního rozhodnutí.
Soud není povinen ani oprávněn domýšlet argumenty za stěžovatele. Takovým postupem by
přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by roli advokáta (srov. rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78,
a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 Afs 57/2011 - 95, ze dne
22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014 - 20, ze dne 27. 10. 2010, č. j. 8 As 22/2009 - 99, ze dne
18. 6. 2008, č. j. 7 Afs 39/2007 - 46, ze dne 17. 12. 2008, č. j. 7 As 17/2008 - 60). Za účinně
uplatněné kasační námitky přitom nelze, jak již bylo výše uvedeno, považovat pouhé
„překopírování“ žaloby.
[32] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. března 2020
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu