ECLI:CZ:NSS:2020:8.ADS.93.2019:45
sp. zn. 8 Ads 93/2019 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Petra Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: Ing. L. K., zastoupena Mgr. Evou
Kantoříkovou, advokátkou se sídlem Jaselská 14, Brno, proti žalované: Česká správa sociálního
zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 9. 4. 2018, čj. X,
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 2. 2019,
čj. 41 Ad 13/2018-33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaná v záhlaví uvedeným rozhodnutím změnila své rozhodnutí ze dne 11. 8. 2016,
čj. X, kterým žalobkyni přiznala od 1. 11. 2014 starobní důchod a zvýšila jej za roky 2015 a 2016.
Na základě námitek zvýšila starobní důchod žalobkyně za roky 2014-2018, neboť započetla další
náhradní doby pojištění, a to doby péče o závislou osobu v době od 6. 6. 2012 do 4. 12. 2013 a
od 8. 12. 2013 do 30. 10. 2014. Nevyhověla však námitce, kterou se žalobkyně domáhala
vyloučení dob od 9. 2. 2011 do 6. 2. 2012 a od 4. 12. 2013 do 8. 12. 2013. Žalobkyně v dané době
pobírala náhradu starobního důchodu jako osoba s prokázaným českým původem, která do ČR
přišla na pozvání vlády ČR. Tato dávka není považována za starobní důchod. Žalobkyně tak
v daném období nepobírala žádný z důchodů uvedených v §16 odst. 4 písm. b) zákona č.
155/1995 Sb., o důchodovém pojištění (dále jen „zákon o důchodovém pojištění“).
[2] Rozhodnutí žalované napadla žalobkyně žalobou. Namítla, že nevyloučením dané doby
došlo k neodůvodněnému rozmělnění jejího výdělku. V době, kdy dosáhla důchodového věku,
jí nevznikl kvůli změně právní úpravy (vypovězení smlouvy se SSSR) nárok na důchod, což bylo
v jejím případě (stejně jako u dalších osob) řešeno odstraněním tvrdosti zákona a přiznáním
náhrady starobního důchodu, kterou pobírala až do 30. 10. 2014. Následně jí v důsledku přijetí
Smlouvy č. 57/2014 Sb.m.s., mezi ČR a Ruskou federací o sociálním zabezpečení, vznikl nárok
na starobní důchod. Nevyloučením doby, kdy pobírala náhradu starobního důchodu, se jí snížil
osobní vyměřovací základ a tím i starobní důchod. Zákon o důchodovém pojištění vyjmenovává
jako vyloučené doby situace, které z objektivních příčin brání pojištěnci ve výdělečné činnosti.
Jejich smyslem a účelem je zabránění tzv. rozmělnění průměru úhrnu ročních vyměřovacích
základů. Jednou z takových situací je i pobírání starobního důchodu. Jelikož žalobkyně pobírala
v dané době peněžní částku ve stáří (náhradu starobního důchodu), měla být rovněž vyloučena.
Opačný postup je formalistický a upírá žalobkyni právo na přiměřené hmotné zabezpečení
ve stáří zaručené Listinou základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
[3] Krajský soud v Brně (dále „krajský soud“) v záhlaví označeným rozsudkem žalobu zamítl.
Uvedl, že žalobkyně pobírala náhradu starobního důchodu, nikoliv starobní důchod, a proto
nelze období, po které pobírala náhradu starobního důchodu, pokládat za dobu vyloučenou
ve smyslu §16 odst. 4 písm. b) zákona o důchodovém pojištění. Ačkoliv se náhrada skládá
ze základní a procentní složky, stejně jako důchody vyplácené dle zákona o důchodovém
pojištění, o důchod ve smyslu daného zákona se nejedná. Náhrada starobního důchodu byla
přiznána v jiném režimu, než v jakém jsou přiznávány důchody.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[4] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále „stěžovatelka“) kasační
stížnost s tím, že krajský soud nesprávně posoudil charakter náhrady starobního důchodu. Zákon
o důchodovém pojištění vyjmenovává jako vyloučené doby situace, které z objektivních příčin
brání pojištěnci ve výdělečné činnosti. Jejich smyslem a účelem je zabránění tzv. rozmělnění
průměru úhrnu ročních vyměřovacích základů. Jednou z takových situací je i pobírání starobního
důchodu. Jelikož stěžovatelka pobírala v dané době peněžní částku ve stáří (náhradu starobního
důchodu), měla být tato doba rovněž vyloučena.
[5] Náhrada starobního důchodu je dávkou ve stáří nahrazující důchod z českého systému
důchodového pojištění, která nemohla být výslovně vtělena do §16 odst. 4 písm. b) zákona
o důchodovém pojištění, protože sama o sobě není zakotvena v žádném právním předpisu.
Přesto existuje a u krajanů představuje přiměřené zabezpečení ve stáří. Dané ustanovení krajský
soud vyložil formalisticky. Měl přihlédnout k charakteru a účelu dávky a jejímu významu
pro dotčenou osobu, nikoliv pouze ke způsobu její úpravy a zdroji financování. Dávka ve stáří
se i v jiných státech může jmenovat jinak než důchod, nemusí být ani navázána na předchozí
dobu pojištění, a přesto je žalovaná povinna její pobírání vyloučit z rozhodného období.
Poskytnutí náhrady starobního důchodu je způsob, jakým je v důchodových věcech odstraňována
tvrdost zákona, která se projeví u většího počtu skutkově shodných případů. V běžných
případech tvrdosti zákona, které se projeví v individuálních případech, je odstranění tvrdosti
provedeno prominutím konkrétní podmínky. Žalovaná pak postupuje, jako by byla podmínka
splněna a přizná starobní důchod. Poživatel náhrady starobního důchodu má stejné postavení
jako poživatel důchodu. Krajský soud formalistickým postupem upřel stěžovatelce právo
na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, které je zaručeno Listinou.
[6] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhla, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl.
Odkázala na usnesení vlády ze dne 1. 11. 2006 č. 1248, k Postupu při dokončení přesídlení osob
s prokázaným českým původem (krajanů) z Kazachstánu (dále jen „usnesení vlády“), a na příkaz
ministra práce a sociální věcí ze dne 30. 8. 2007, č. 26/2007. Shrnula jejich obsah, ze kterého
mj. výslovně plyne, že náhrada není důchodem z českého důchodového systému a náklady
na jeho výplatu se hradí z finančních prostředků kapitoly Všeobecná pokladní správa určených
na zabezpečení uprchlíků a přesídlenců. Stěžovatelce byla přiznána opakovaná finanční částka
nazvaná jako náhrada starobního důchodu, protože patřila do okruhu osob, které přicestovaly
na vládní pozvání. Tyto osoby, byť dosáhly důchodového věku, nesplnily další zákonnou
podmínku pro vznik nároku na důchod, a to získání potřebné doby pojištění. Vláda s vědomím
tohoto „handicapu“ uložila Ministerstvu práce a sociálních věcí, aby tyto osoby zajistilo formou
opakujícího se finančního příspěvku. Náhrada starobního důchodu však není dávkou
důchodového pojištění a není ani poukazována z finančních prostředků vyčleněných na dávky
důchodového pojištění. Na rozdíl od dávek důchodového pojištění se ani neopírá o žádné
zákonné ustanovení. V této souvislosti žalovaná odkázala na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 5. 2014, čj. 3 Ads 39/2013-43, č. 3082/2014 Sb. NSS. Jestliže Nejvyšší správní
soud ve shodě s Ústavním soudem dospěl k závěru, že náhrada starobního důchodu není dávkou
důchodového pojištění, nelze od pobírání této náhrady požadovat v oblasti důchodového
pojištění stejného účinku jako od pobírání dávky důchodového pojištění, tj. zohlednit jej jako
vyloučenou dobu podle §16 odst. 4 písm. b) zákona o důchodovém pojištění. Práva
na přiměřené hmotné zabezpečení dle čl. 41 Listiny se lze dovolávat jen v mezích zákona.
Stěžovatelce byla navíc přiznána náhrada starobního důchodu ve výši, která několikanásobně
překročila „zaručenou“ výši starobního důchodu, čímž se dostala do výhodnějšího postavení
oproti mnohým pojištěncům, kteří na rozdíl od ní splnili zákonné podmínky nároku na důchod.
[7] V reakci na vyjádření žalované stěžovatelka v replice zdůraznila, že skutečnosti uváděné
žalovanou nejsou překážkou tomu, aby dané doby vyloučila. Pro účely vyloučení je pobírání
náhrady důchodu nutno posuzovat z hlediska dopadů do majetkové a sociální sféry jejího
příjemce a z hlediska účelu této dávky. Tím je jednoznačně přiměřené sociální zabezpečení
ve stáří, přičemž postavení příjemce je shodné jako postavení osoby pobírající starobní důchod.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Stěžovatelka označila kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., nicméně
z hlediska obsahu se její námitky týkají výlučně právního posouzení krajského soudu, konkrétně
otázky započtení doby, po kterou pobírala náhradu starobního důchodu, jako vyloučené doby
podle §16 odst. 4 písm. b) zákona o důchodovém pojištění.
[11] Předně je třeba připomenout, že judikatura zdejšího soudu (i Ústavního soudu)
se již v jiných věcech téže stěžovatelky povahou institutu tzv. náhrady starobního důchodu
zabývala. Nejvyšší správní soud tedy již dříve mimo jiné zdůraznil (viz výše již citovaný rozsudek
ve věci sp. zn. 3 Ads 39/2013, který se týkal přezkumu samotného oznámení o náhradě
důchodu), že náhrada starobního důchodu byla stěžovatelce přiznána oznámením o náhradě
důchodu, kterým však nebylo rozhodnuto o žádné z dávek důchodového pojištění, neboť
stěžovatelce v dané době nárok na dávku ze systému českého důchodového pojištění nevznikl.
Tento právní status daného plnění se odráží také v rámci ekonomického mechanismu
financování plateb z jiné rozpočtové kapitoly, a nikoliv z účtu důchodového pojištění. Zásadní
charakteristiku dávky důchodového pojištění tvoří její účel a podmínky vzniku nároku na tuto
dávku. Oznámení o náhradě důchodu vydané podle usnesení vlády sice má obdobný účel, jako
starobní důchod, avšak vyplývá z odlišných podmínek, na základě nichž bylo právo na toto
peněžité plnění ze státního rozpočtu stěžovatelce přiznáno. Také Ústavní soud v usnesení
sp. zn. III. ÚS 2452/11 ze dne 19. 2. 2013 dovodil, že dané peněžité plnění poukazované
stěžovatelce ze strany ČR není starobním důchodem, na nějž by jí svědčil zákonný nárok.
Nejedná-li se o důchodovou dávku, pak jde svou povahou o nenárokové plnění ze státního
rozpočtu, jehož výše se podpůrně stanovuje za užití právních předpisů důchodového pojištění,
avšak samo o sobě není plněním z tohoto systému. Ústavní soud vyloučil, že by se stěžovatelka
mohla dovolávat porušení práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří dle čl. 30 Listiny.
[12] Jak plyne z výše uvedeného, náhrada starobního důchodu je specifickým opakovaným
plněním, které bylo na základě politického rozhodnutí vlády vypláceno krajanům za účelem
zmírnění tvrdosti zákona, který jim nepřiznával nárok na starobní důchod (resp. krajané zpravidla
nesplňovali podmínky pro jeho přiznání z důvodu chybějících odpracovaných let). Ačkoliv
je jeho účel podobný účelu starobního důchodu, tedy zajištění určité životní úrovně starším
osobám, nejedná se z více shora předestřených důvodů o dávku důchodového pojištění (proti
oznámení o přiznání náhrady nejsou přípustné žádné opravné prostředky ani soudní přezkum).
Neplatí proto obecné tvrzení stěžovatelky o stejném právním postavení poživatelů důchodu
z důchodového systému a poživatelů zcela specifické dávky, jakou je náhrada starobního
důchodu.
[13] Je třeba zdůraznit, že v nyní posuzované věci již bezprostředně nejde o samotný nárok
na náhradu starobního důchodu či jeho výši. Stěžovatelka se v nynějším řízení pouze domáhá
posouzení doby, po kterou tuto náhradu pobírala, jako tzv. vyloučené doby. Podle §16 odst. 4
písm. b) věty druhé zákona o důchodovém pojištění „[v]yloučenými dobami jsou po 31. prosinci 1995,
pokud se nekryjí s dobou účasti na pojištění osob uvedených v §5 odst. 1 písm. e), dobou pojištění, v níž měl
pojištěnec příjmy, které se zahrnují do vyměřovacího základu, dobou pojištění podle §11 odst. 1 písm. b), nebo
dobou, za kterou náležely náhrady uvedené v odstavci 3 větě čtvrté, doby pobírání invalidního důchodu pro
invaliditu třetího stupně, popřípadě plného invalidního důchodu, nebo pobírání starobního důchodu; přitom se za
pobírání těchto důchodů považuje i vyplácení obdobných důchodů od cizozemského nositele pojištění“.
Zjednodušeně řečeno tak platí, že vyloučenou dobou je doba, po kterou pojištěnec pobírá
invalidní důchod pro invaliditu třetího stupně, starobní důchod nebo obdobný důchod vyplácený
v jiném státu než ČR. Lze dodat, že mezi účastníky není sporné, že stěžovatelka v době, jejíhož
vyloučení se domáhá, nepobírala žádný z uvedených důchodů.
[14] Požadavek stěžovatelky, aby byla ve smyslu výše citovaného ustanovení vyloučena také
doba, po kterou pobírala náhradu starobního důchodu, předně nemá oporu v textu zákona.
Zákonný výčet vyloučených dob je taxativní, přičemž (jak již bylo výše vysvětleno) náhrada
starobního důchodu nepředstavuje dávku důchodového pojištění, na něž citované ustanovení
dopadá. V této souvislosti nelze odhlédnout od toho, že projednávaná věc se týká otázky aplikace
sociálních práv. Konkrétně jde o právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, o kterém
čl. 41 Listiny výslovně stanoví, že se jej lze domáhat pouze v mezích zákonů, které jej provádějí,
přičemž toto ustanovení lze chápat jako právní princip nabádající soudy ke zdrženlivosti při
výkladu sociálních práv a k respektu vůle demokraticky zvoleného zákonodárce, který může
rozsah práv legitimně určit (srov. komentář k čl. 41, WAGNEROVÁ, E. a kol. Listina základních
práv a svobod. Komentář. Wolters Kluwer, 2012). To se odráží také v tom, že při posuzování ústavně
zaručeného rozsahu sociálních práv je s ohledem na jejich charakter na místě (až na mimořádné
výjimky sledující zachování samotné podstaty a smyslu daného práva v souladu s čl. 4 odst. 4
Listiny) výklad, který není extenzivní (srov. ve vztahu k aplikaci §16 zákona o důchodovém
pojištění např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2004, čj. 4 Ads 14/2003-45).
Lze dodat, že v nyní projednávané věci se spor netýká zmiňovaného zachování samé podstaty
práva stěžovatelky na přiměřené zabezpečení ve staří, neboť to bylo jednoznačně zachováno,
ať již formou přiznání náhrady důchodu, tak poté samotným přiznáním starobního důchodu. Při
výkladu shora citovaného ustanovení zákona o důchodovém pojištění tedy nelze v návaznosti
na výše zmíněná východiska aplikace sociálních práv odhlédnout od toho, že spor je nyní veden
již toliko o dílčí otázce, která sice nepochybně může ovlivnit výši přiznané dávky, rozhodně však
nezpochybňuje samotnou podstatu uvedeného práva.
[15] Nejvyšší správní soud si je samozřejmě vědom toho, že úkolem soudů je hledat
spravedlivé řešení i v těch situacích, které zákon neřeší zcela jednoznačně, a přihlížet přitom
i k účelu příslušné úpravy. V tomto ohledu lze rozumět logice argumentů stěžovatelky, která
poukazuje na to, že se fakticky nacházela v situaci, na kterou citované ustanovení §16 odst. 4
písm. b) zákona o důchodovém pojištění dopadá. I v jejím případě totiž v důsledku výše
popsaných příčin mohlo dojít k tzv. rozmělnění průměru úhrnu ročních vyměřovacích základů.
K takovému rozmělnění však standardně dochází i v řadě jiných situací, které zákon
o důchodovém pojištění také nezohledňuje a vyloučení takových dob tedy nepřipouští. Zmínit lze
kupříkladu pobírání invalidního důchodu toliko druhého stupně, dobu potřeby péče či ošetřování
překračující rozsah stanovený v §16 odst. 4 písm. a) zákona či situaci (obdobnou do jisté míry
postavení stěžovatelky) v níž pojištěnec dosahující důchodového věku nezíská dostatečnou dobu
pojištění a po určitou dobu je ze strany státu zajištěn jinou formou sociální pomoci. Všechny tyto
situace z logiky věci nepochybně obvykle povedou k rozmělnění příjmu pojištěnce, zákon však
jejich vyloučení ve smyslu §16 neumožňuje. Ostatně pokud by úmyslem zákonodárce bylo
zamezit zmíněnému rozmělňování obecněji a šířeji, jistě by tomu přizpůsobil podobu úpravy
vyloučených dob v §16 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění. Koncepce tohoto ustanovení
je však naopak vystavěna na přesném a taxativním vymezení konkrétních situací ovlivňujících
příjmy pojištěnců v návaznosti na konkrétní situace a právní instituty.
[16] V návaznosti na výše uvedené lze uzavřít, že jakkoliv se z hlediska účelu jedná v případě
náhrady starobního důchodu o plnění podobné starobnímu důchodu, nelze vyplácení této
náhrady považovat za pobírání důchodu ve smyslu §16 odst. 4 písm. b) zákona o důchodovém
pojištění. Vedle shora uvedených důvodů (včetně již existující judikatury zdůrazňující specifika
této náhrady) lze upozornit i na to, že účel důchodových dávek a důchodového pojištění jako
takového se nevyčerpává toliko poskytováním peněžní částky ve stáří (či v případě invalidity), ale
týká se mnohem širších vztahů mezi státem na straně jedné a pojištěnci na straně druhé.
Obsahem tohoto komplexního vztahu je řada dalších práv a povinností, což jej odlišuje od jiných
právních vztahů a nepochybně musí mít svůj význam i pro užití navazujících institutů upravených
v zákoně o důchodovém pojištění (tedy včetně vymezení tzv. vyloučených dob, jež jsou mimo
jiné vázány právě na pobírání důchodových dávek). Nejvyšší správní soud se tedy netotožnil
s tím, že by závěry, k nimž v napadeném rozsudku dospěl krajský soud, byly nepřiměřeně
formalistické či upírající stěžovatelce právo na přiměřené zabezpečení ve stáří, a v důsledku toho
nezákonné.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] Nejvyšší správní soud tedy shledal stěžovatelkou uplatněné námitky jako nedůvodné,
a kasační stížnost proto dle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[18] Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 téhož
zákona. Stěžovatelka nebyla ve věci úspěšná, a právo na náhradu nákladů řízení proto nemá.
Úspěšné žalované nevznikly náklady přesahující rámec nákladů její běžné úřední činnosti, proto
jí soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně
Milan Podhrázký
předseda senátu