ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.164.2018:50
sp. zn. 8 As 164/2018-50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana
Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: Česká republika – Státní pozemkový
úřad, se sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3, zast. JUDr. Adamem Rakovským, advokátem
se sídlem Václavská 316/12, Praha 2, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne
23. 5. 2016, čj. ÚOHS-R65/2015/VZ-22042/2016/321/MMI, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 5. 2018, čj. 29 Af 73/2016-89,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 23. 5. 2018, čj. 29 Af 73/2016-89, se ruší .
II. Rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 23. 5. 2016, čj. ÚOHS- R65/2015/VZ-22042/2016/321/MMI,
se ruší a věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Žalobkyni se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) byla zadavatelkou nadlimitní veřejné zakázky s názvem
„Uzavření rámcové mandátní smlouvy na poskytování právních služeb“. Stěžovatelka zadávací řízení
rozhodnutím ze dne 29. 9. 2014 zrušila s odkazem na §84 odst. 2 písm. e) zákona č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách, ve znění účinném do 31. 12. 2013 (dále jen „zákon o veřejných
zakázkách“). Osoby, které uplatnily v řízení o veřejné zakázce nabídku prostřednictvím sdružení
„Fiala, Tejkal a partneři a ROWAN LEGAL“, podaly proti tomuto rozhodnutí námitky, kterým
stěžovatelka nevyhověla. Následně podaly u žalovaného návrh na přezkoumání úkonů
stěžovatelky.
[2] Žalovaný rozhodl tak, že stěžovatelka nedodržela podmínky §84 odst. 2 písm. e) zákona
o veřejných zakázkách, neboť nezrušila zadávací řízení bez zbytečného odkladu a v průběhu
zadávacího řízení se nevyskytly důvody hodné zvláštního zřetele, pro které nelze po zadavateli
(stěžovatelce) požadovat, aby v zadávacím řízení pokračovala, přičemž tento postup podstatně
ovlivnil výběr nejvhodnější nabídky. Současně uložil nápravné opatření, kterým rozhodnutí
stěžovatelky o zrušení zadávacího řízení zrušil. V rámci odůvodnění rozhodnutí uvedl, že jelikož
nedošlo ke zrušení zadávacího řízení ve lhůtě bez zbytečného odkladu, přičemž k jeho zrušení
je třeba splnit všechny podmínky stanovené zákonem o veřejných zakázkách kumulativně, pro
nadbytečnost se nezabýval zkoumáním další z podmínek pro zrušení zadávacího řízení,
spočívající v existenci důvodů hodných zvláštního zřetele. Podaný rozklad předseda žalovaného
zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
[3] Z dokumentace obsažené ve správním spisu vyplývá, že stěžovatelka dvakrát rozhodla
o výběru nejvhodnější nabídky, přičemž obě tato rozhodnutí zrušila na základě námitek uchazečů
o veřejnou zakázku. Následně obdržela od 1. náměstka ministra zemědělství dopis vyzývající
ke snižování nákladů spojených s fungováním státní správy, na jehož základě přistoupila
ke zrušení zadávacího řízení na veřejnou zakázku z důvodu „podstatné změny okolností“ podle §84
odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách. Toto rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení
stěžovatelka na základě uplatněných námitek opět zrušila, načež vydala nové rozhodnutí o
zrušení zadávacího řízení veřejné zakázky z důvodů „hodných zvláštního zřetele“ podle §84 odst. 2
písm. e) zákona o veřejných zakázkách. Právě toto posledně vydané rozhodnutí bylo předmětem
přezkumu žalovaného v nyní projednávané věci.
[4] Stěžovatelka podala žalobu u Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterou
brojila proti rozhodnutí předsedy žalovaného z důvodu jeho tvrzené nezákonnosti
a nepřezkoumatelnosti. Krajský soud žalobu zamítl podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Krajský soud mimo jiné uvedl, že pro zrušení zadávacího řízení musí být splněny
kumulativně obě podmínky §84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách, tj. „lhůta bez
zbytečného odkladu“ a „důvody hodné zvláštního zřetele“. Nejprve se zabýval uvedenou lhůtou. Ve věci
došlo k prodlevě od druhého vyhodnocení podaných nabídek do prvního zrušení zadávacího
řízení v délce asi 5 měsíců, k druhému zrušení zadávacího řízení došlo přibližně o další měsíc
později. Dospěl k závěru, že doba nečinnosti stěžovatelky byla natolik dlouhá, že se nejednalo
o zrušení zadávacího řízení bez zbytečného odkladu a stěžovatelka proto danou lhůtu zmeškala.
Tvrzením stěžovatelky, že během té doby zadávací dokumentaci podrobně analyzovala, soud
nepřisvědčil. Pro nutnost kumulativního splnění podmínek vyplývající ze zákona o veřejných
zakázkách se krajský soud pro nadbytečnost nezabýval splněním druhé z podmínek – důvody
hodné zvláštního zřetele. Současně dospěl k závěru, že posuzovat důvody v řízení před
žalovaným jako správním orgánem nebylo potřebné, neboť s ohledem na kumulativnost obou
podmínek stačí dostatečně odůvodněný závěr o zmeškání lhůty.
[6] K nápravným opatřením podle §118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách krajský soud
uvedl, že dohledový orgán je oprávněn jednotlivé úkony zadavatele zrušit, pokud došlo
k porušení zákona, které podstatně ovlivnilo nebo mohlo ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky,
a dosud nebyla uzavřena smlouva na veřejnou zakázku. Zrušení zadávacího řízení je úkonem,
který podstatně ovlivňuje výběr nejvhodnější nabídky. Zrušením zadávacího řízení bez zákonem
předpokládaných důvodů dochází k nepřiměřené újmě na straně uchazečů o veřejnou zakázku.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud posuzoval i další žalobní námitky, které
zde však pro nadbytečnost nezmiňuje, neboť nejsou předmětem kasační stížnosti.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného
[7] Stěžovatelka napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodu podle
§103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy tvrdí nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před
soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[8] Namítala, že krajský soud měl zkoumat nejprve existenci důvodů hodných zvláštního
zřetele, přičemž soud se touto podmínkou pro zrušení zadávacího řízení vůbec nezabýval. Bez
posouzení důvodů hodných zvláštního zřetele nebylo možné zkoumat dodržení lhůty bez
zbytečného odkladu, neboť lhůta je navázána na nastalou okolnost spočívající v existenci těchto
důvodů. Její žalobní námitky týkající se důvodů hodných zvláštního zřetele tak zůstaly zcela
nevypořádány.
[9] Ohledně lhůty bez zbytečného odkladu namítala, že tato lhůta není podmínkou pro
zrušení zadávacího řízení. Podmínky pro obligatorní zrušení zadávacího řízení jsou uvedeny
v §84 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách a je-li naplněna alespoň jedna z nich, musí zadavatel
zadávací řízení zrušit i po marném uplynutí lhůty bez zbytečného odkladu. Nedodržením této
lhůty se může zadavatel dopustit správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. e) zákona
o veřejných zakázkách, ale není to vždy překážka ke zrušení zadávacího řízení. Obdobná situace
panuje u fakultativního zrušení zadávacího řízení podle §84 odst. 2 zákona o veřejných
zakázkách. Marné uplynutí lhůty nemůže znamenat ztrátu práva zadavatele zrušit zadávací řízení.
Krajský soud uvedl, že lhůta bez zbytečného odkladu marně uplynula, aniž by však uvedl, kdy
začal její běh a jak byla dlouhá, v čemž také spatřuje nepřezkoumatelnost rozsudku. Na základě
výkladových metod vymezila charakter lhůty bez zbytečného odkladu jako lhůtu pořádkovou.
Závěrem navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu (eventuálně i rozhodnutí
žalovaného) zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[10] Žalovaný k podané kasační stížnosti uvedl, že podmínky pro zrušení zadávacího řízení
stanovené §84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách je třeba splnit kumulativně. Pokud
nedojde k naplnění jedné ze zákonných podmínek, nelze přistoupit ke zrušení zadávacího řízení.
Stěžovatelka nepřistoupila ke zrušení zadávacího řízení bez zbytečného odkladu, proto již nebylo
nutné zkoumat důvody hodné zvláštního zřetele. Není třeba upřednostňovat zkoumání jedné
podmínky před druhou. Důvodem přednosti zkoumání první podmínky „lhůty bez zbytečného
odkladu“ byla výrazná prodleva mezi okamžikem zjištění důvodu pro zrušení zadávacího řízení
stěžovatelkou a vydáním rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení podle §84 odst. 2 písm. e)
zákona o veřejných zakázkách. Stěžovatelka nedoložila, že by po dobu 7 měsíců činila kroky
vedoucí k zadání veřejné zakázky, nebo ke zrušení zadávacího řízení, pouze uvedla, že po tuto
dobu hodnotila zákonnost zadávacího řízení. Takový postup nelze vyhodnotit jako zrušení
zadávacího řízení bez zbytečného odkladu. Závěry krajského soudu jsou přezkoumatelným
způsobem odůvodněny, neopomněl zdůvodnit, proč se nezabýval druhou z kumulativně
stanovených podmínek pro fakultativní zrušení zadávacího řízení. Na lhůtu bez zbytečného
odkladu nelze pohlížet jako na lhůtu pořádkovou či prekluzivní. Není určeno, v jakém okamžiku
je třeba konat, avšak v každém případě je třeba posuzovat, zda se v případě odkladu nejednalo
o odklad zbytečný. Stěžovatelka nesplnila kumulativně stanovené podmínky pro zrušení
zadávacího řízení. Lhůtu bez zbytečného odkladu je třeba vykládat jako co nejkratší časový úsek,
s ohledem na konkrétní případ. Stěžovatelka po stanovenou dobu nejednala bezodkladně,
k čemuž dospěl i krajský soud. Závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti, neboť pouze
přezkoumatelné rozhodnutí je zpravidla způsobilé být předmětem dalšího hodnocení z hlediska
tvrzených nezákonností a vad řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 8. 2009, čj. 2 Azs 47/2009-71). Nepřezkoumatelnost měla spočívat v tom, že se krajský soud
opomněl vypořádat s otázkou existence „důvodů hodných zvláštního zřetele“ pro zrušení zadávacího
řízení. Soud se měl zabývat nejprve těmito důvody a až poté otázkou splnění lhůty.
[13] K tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů se v obecné rovině
Nejvyšší správní soud mnohokrát vyjádřil (viz např. rozsudky ze dne 4. 12. 2003,
čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004-73,
č. 787/2006 Sb. NSS nebo ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS).
Rozhodnutí soudu je třeba považovat za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů zejména
tehdy, pokud není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení
důkazů nebo při utváření právního závěru, z jakého důvodu soud považoval žalobní námitky
za liché či mylné nebo proč nepovažoval právní argumentaci v žalobě za důvodnou. Úkolem
soudu je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. např. rozsudek ze dne
3. 4. 2014, čj. 7 As 126/2013-19).
[14] Nejvyšší správní soud z napadeného rozsudku ověřil, že krajský soud se neopomněl
vypořádat s otázkou existence důvodů hodných zvláštního zřetele. Na základě ustálené judikatury
dospěl k závěru, že ke zrušení zadávacího řízení podle §84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných
zakázkách je možno přistoupit pouze za předpokladu kumulativního splnění dvou podmínek,
a to ve lhůtě „bez zbytečného odkladu“ a z důvodů „hodných zvláštního zřetele“. Zkoumal nejprve
dodržení stanovené lhůty a dospěl k závěru, že stěžovatelka zmeškala lhůtu, v rámci níž mohla
přistoupit ke zrušení zadávacího řízení. K důvodům hodných zvláštního zřetele následně v bodě
54. uvedl, že „kumulativnost obou podmínek, které vyplývají z §84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných
zakázkách, činí toto posouzení nadbytečným. Z tohoto pohledu totiž stačí dostatečně odůvodněný závěr o tom, proč
správní orgán zastává názor, že žalobce zmeškal lhůtu „bez zbytečného odkladu“. Soud se proto s odkazem
na vypořádání předchozího bodu touto podmínkou dále podrobněji nezabýval.“ Z odůvodnění rozsudku
je také zřejmé, z jakého důvodu se krajský soud zabýval nejprve posouzením splnění lhůty.
Upozornil na poměrně dlouhou prodlevu mezi jednotlivými úkony stěžovatelky v rámci veřejné
zakázky. Krajský soud tak jasným způsobem odůvodnil, z jakých důvodů nepřistoupil
k hodnocení druhé z podmínek nutných pro zrušení zadávacího řízení a je zřejmé, proč zvolil
právě toto pořadí vypořádání podmínek.
[15] Mimo to Nejvyšší správní soud připomíná, že nesouhlas stěžovatelky s odůvodněním
a závěry napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2010, čj. 8 As 11/2010-163). Soud dává stěžovatelce za
pravdu, že obecně je vhodné zkoumat nejprve důvody hodné zvláštního zřetele a až poté
zmíněnou bezodkladnost. S přihlédnutím ke konkrétnímu případu to však nemusí být
bezpodmínečně nutné a zkoumání podmínek v opačném pořadí nemusí být nezákonné. Jak je
uvedeno dále v bodě [23], pokud sama stěžovatelka tvrdí, k jakému okamžiku měly důvody
hodné zvláštního zřetele nastat, a pro posouzení věci by postačovalo zjistit pouze to, zda
rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení učinila v souladu se zákonem, pak by postačovalo zjistit
případně i pouhou opožděnost takového rozhodnutí. Rozhodnutí by totiž v takovém případě
bylo nezákonné jak v případě, kdy by nebyly dány důvody hodné zvláštního zřetele, tak
i v případě, kdy by sice dány byly, ale rozhodnutí by bylo učiněno opožděně.
[16] Stěžovatelka spatřuje nepřezkoumatelnost rozsudku také v tom, že krajský soud dospěl
k závěru, že lhůta bez zbytečného odkladu marně uplynula, aniž by uvedl, kdy začal její běh a jak
byla lhůta dlouhá.
[17] Nejvyšší správní soud z rozsudku krajského soudu ověřil, že soud určil počátek běhu
lhůty bez zbytečného odkladu. V bodu 52. uvedl, že se jednalo o okamžik druhého
vyhodnocování podaných nabídek stěžovatelkou. Konkrétní délku lhůty bez zbytečného odkladu
krajský soud neuvedl, avšak v tomto ohledu se ztotožnil s rozhodnutím žalovaného, jenž dospěl k
závěru, že „jde o velmi krátkou lhůtu, jíž je míněno bezodkladné, neprodlené, bezprostřední či okamžité jednání
směřující ke splnění povinnosti či k učinění právního jednání či jiného projevu vůle, přičemž doba trvání lhůty bude
záviset na okolnostech konkrétního případu. V některých případech se může jednat o dny, někdy se může jednat
až o týdny či měsíce.“ Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud byl povolán
k posouzení toho, zda s ohledem na délku doby nečinnosti stěžovatelky došlo ke zbytečnému
odkladu rozhodnutí ve věci či nikoliv. Tomuto úkolu dostál a svůj závěr odůvodnil. Z pohledu
přezkoumatelnosti jeho rozhodnutí není vadou, že neuvedl přesnou délku lhůty, jež
by se v souvislosti s posuzovanou veřejnou zakázkou ještě dala považovat za takovou, která
by požadavku zákona „bez zbytečného odkladu“ odpovídala. Je primární odpovědností zadavatele,
aby takovému požadavku dostál. Žalovaný a následně případně krajský soud zkoumají, zda
v daném případě byla nebo nebyla lhůta dodržena, ale není jejich úkolem určovat, ve kterém
okamžiku již přesně uplynula. Nejvyšší správní soud proto vadu nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu neshledal a dále přistoupil k vypořádání tvrzené nezákonnosti.
[18] Podle §109 odst. 4 před středníkem s. ř. s. platí, že Nejvyšší správní soud je vázán důvody
kasační stížnosti. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že každé vyjádření
žalobce, z něhož byť i jen v nejhrubších obrysech lze dovodit, že napadené správní rozhodnutí
z určitého důvodu považuje za nezákonné, je nutné považovat za žalobní bod. Jinými slovy,
náležitost žaloby dle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je splněna, pokud jsou z tvrzení žalobce
seznatelné skutkové děje a okolnosti individuálně odlišitelné od jiných ve vztahu ke konkrétnímu
případu žalobce, jež žalobce považoval za relevantní k jím domnělé nezákonnosti správního
rozhodnutí; právní důvody nezákonnosti (či nicotnosti) napadeného správního rozhodnutí pak
musí být tvrzeny alespoň tak, aby soud při aplikaci obecného pravidla, že soud zná právo, mohl
dostatečně vymezit, kterým směrem, tj. ve vztahu k jakým právním předpisům bude směřovat
jeho přezkum (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010,
čj. 4 As 3/2008-78, č. 2162/2011 Sb. NSS). Obdobné závěry lze vztáhnout i na podanou kasační
stížnost proti rozhodnutí krajského soudu. Nejvyšší správní soud posuzuje namítanou
protizákonnost podle obsahu námitek, i pokud stěžovatel případně uvede odlišné ustanovení, než
které obsahově odpovídá jím namítané protizákonnosti. I když stěžovatelka v rámci své
argumentace výslovně neuvádí §118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách je zřejmé, že právě
k tomuto ustanovení její argumentace obsahově směřuje. Stěžovatelka již v žalobě uváděla,
že s ohledem na tvrzenou vadu v zadávací dokumentaci, pro kterou nebylo možné objektivně
hodnotit nabídky a z nich následně vybrat nejvhodnější z nich, nemohlo rozhodnutím o zrušení
zadávacího řízení dojít k možnému ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky a žalovaný proto nebyl
oprávněn zrušit rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení. I v kasační stížnosti poukazuje na to,
že důsledkem zmeškání lhůty „bez zbytečného odkladu“ může být odpovědnost za škodu
či odpovědnost za správní delikt, ale nikoliv absolutní nemožnost zadavatele v dané situaci
zadávací řízení zrušit. Tato argumentace tak míří obsahově k tomu, že vůči zadavateli mohou
nastat v důsledku jeho prodlení určité negativní následky, ale nemůže mezi ně patřit nápravné
opatření žalovaného o zrušení jeho rozhodnutí.
[19] V nyní posuzované věci se jedná o návrhové řízení týkající se uložení nápravných
opatření podle §118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Zásadními otázkami jsou, zda krajský
soud správně posoudil charakter lhůty bez zbytečného odkladu podle §84 odst. 2 písm. e) zákona
o veřejných zakázkách, zda byly splněny podmínky pro zrušení zadávacího řízení a zda byly
splněny podmínky pro uplatnění nápravných opatření žalovaného spočívající ve zrušení
rozhodnutí stěžovatelky o zrušení zadávacího řízení na veřejnou zakázku „Uzavření rámcové
mandátní smlouvy na poskytování právních služeb“.
[20] Podle §84 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách platilo, že zadavatel může bez zbytečného
odkladu zrušit zadávací řízení, z důvodů uvedených v jednotlivých písmenech daného ustanovení.
V případě písm. e) pak pokud v průběhu zadávacího řízení se vyskytly důvody hodné zvláštního zřetele, pro
které nelze na zadavateli požadovat, aby v zadávacím řízení pokračoval.
[21] Podle §118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách platilo, že nedodrží-li zadavatel postup
stanovený pro zadání veřejné zakázky nebo pro soutěž o návrh, přičemž tento postup podstatně ovlivnil nebo mohl
ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky nebo návrhu, a dosud nedošlo k uzavření smlouvy, Úřad zruší zadávací řízení
nebo soutěž o návrh nebo jen jednotlivý úkon zadavatele.
[22] Krajský soud dospěl ve shodě s žalovaným k závěru, že stěžovatelka zmeškala lhůtu pro
zrušení zadávacího řízení veřejné zakázky, neboť od okamžiku, kdy nastal důvod, o který
se zrušení zadávacího řízení opírá, do vydání rozhodnutí, došlo k natolik dlouhé prodlevě,
že ji soud vyhodnotil jako takovou, která již není bez zbytečného odkladu. Stěžovatelka namítá,
že bez jasného určení okamžiku, kdy nastala okolnost spočívající ve vzniku důvodů hodných
zvláštního zřetele, nelze určit počátek plynutí předmětné lhůty.
[23] K tomu soud uvádí, že stěžovatelkou uváděným důvodem pro druhé zrušení zadávacího
řízení bylo zjištění vážného rozporu zadávací dokumentace se zákonem. K tomuto zjištění měla
dospět při hodnocení nabídek. K prvnímu rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky došlo
27. 12. 2013, k druhému došlo 6. 2. 2014. Stěžovatelka rozhodla o zrušení zadávacího řízení pro
výše zjištěnou vadu zadávací dokumentace 29. 9. 2014. Pokud stěžovatelka uvádí, že se k závěru,
že zadávací dokumentace obsahuje vady znemožňující provést hodnocení nabídek, dospěla
na základě druhého hodnocení nabídek, pak pokud by se jednalo skutečně o důvod hodný
zvláštního zřetele, počala běžet lhůta „bez zbytečného odkladu“ od provedení tohoto hodnocení.
Pokud by se naopak o důvod hodný zvláštního zřetele nejednalo, nemohla by stěžovatelka zrušit
zadávací řízení vůbec. Nezákonnosti by se v takovém případě stěžovatelka dopustila jak
v případě, pokud by zde důvod hodný zvláštního zřetele vůbec nebyl, tak i v případě, pokud
by existoval, ale stěžovatelka by ke zrušení přistoupila opožděně. Pro posouzení nezákonnosti
postupu zadavatele tak mohlo stačit dospět i k tomu závěru, že i pokud by jím tvrzený důvod byl
řádným důvodem pro zrušení zadávacího řízení, byl takový úkon učiněn opožděně. Nejpozději
6. 2. 2014 se tak stěžovatelka dozvěděla o jí tvrzeném důvodu k vydání rozhodnutí o zrušení
zadávacího řízení a v takovém případě by na tento den připadal počátek běhu lhůty. Nejvyšší
správní soud proto námitce stěžovatelky nemohl přisvědčit, neboť i bez vypořádání důvodů
hodných zvláštního zřetele bylo možné určit počátek běhu lhůty bez zbytečného odkladu. Pakliže
krajský soud správně určil počátek lhůty a stěžovatelka v kasační stížnosti již nijak konkrétně
nesporovala, proč by doba přibližně 7,5 měsíce měla i tak znamenat naplnění lhůty „bez
zbytečného odkladu“, pak je třeba uzavřít, že pro účely dalších úvah Nejvyššího správního soudu
je třeba vycházet z toho, že zákonná lhůta dodržena nebyla, neboť v tomto směru nepřísluší
Nejvyššímu správnímu soudu závěr krajského soudu přezkoumávat.
[24] Nejvyšší správní soud se dále zaměřil na to, jaký důsledek má uplynutí lhůty bez
zbytečného odkladu na možnost zrušení zadávacího řízení.
[25] V případě zrušení zadávacího řízení podle §84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných
zakázkách se soudní rozhodovací praxe ustálila na výkladu, že přichází v úvahu pouze
za kumulativního splnění dvou podmínek, a sice: 1. bezodkladnosti takového postupu poté,
co nastal důvod, o který se zrušení zadávacího řízení opírá a 2. existenci důvodů hodných
zvláštního zřetele, které se vyskytly během zadávacího řízení a pro které nelze po zadavateli
požadovat, aby v zadávacím řízení pokračoval (srov. rozsudky Krajského soudu v Brně ze dne
15. 10. 2015, čj. 30 Af 65/2013-70, a ze dne 14. 12. 2015, čj. 30 Af 111/2013-136, nebo rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 12. 2016, čj. 5 As 18/2016-48, a ze dne 18. 7. 2019,
čj. 3 As 249/2017-48). Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro odchýlení se od již zaujatého
právního závěru a bude z něj vycházet i v nyní posuzované věci.
[26] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že zrušení zadávacího řízení představuje natolik
závažný zásah do legitimního očekávání osob, které podaly v zadávacím řízení nabídku,
že je nutné po zadavateli striktně požadovat, aby ke zrušení zadávacího řízení došlo jen při
splnění všech zákonem stanovených podmínek. To platí jak pro nyní posuzované fakultativní
zrušení zadávacího řízení, tak i pro stěžovatelem zmiňované obligatorní zrušení zadávacího řízení
podle §84 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. V obou případech totiž bylo v zájmu
dodavatelů, aby se o zrušení zadávacího řízení dozvěděli co nejdříve a věděli tak případně, že již
zakázku nemohou získat a nemusí jakkoliv vázat své kapacity pro případ jejího získání. Zrušení
zadávacího řízení mohlo mít vliv i na další práva a povinnosti dodavatelů, například pokud
se jedná o vrácení složené jistoty [§67 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách].
[27] I v takovém případě, jsou-li ke zrušení zadávacího řízení splněny podmínky, zadavatel měl
přistoupit k jeho zrušení za současného splnění podmínky bez zbytečného odkladu a dalších
podmínek uvedených v §84 odst. 1 písm. a) až e) zákona o veřejných zakázkách. Zmeškal-li
by zadavatel stanovenou lhůtu a přesto přistoupil ke zrušení zadávacího řízení, jednalo
by se o protizákonný postup, za nějž může následovat sankce pro správní delikt podle §120
odst. 1 písm. e) zákona o veřejných zakázkách. Zjevně by však nebylo možné přistoupit
k uložení nápravných opatření podle §118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, neboť
v případě splnění jakékoli podmínky §84 odst. 1 písm. a) až e) téhož zákona by zrušením
zadávacího řízení nebylo možné podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky.
[28] Kumulativní výčet v právu implikuje povinnost současného splnění všech podmínek
hypotézy právní normy, aby mohl nastat s právem souladný výsledek. Pokud všechny tyto
podmínky splněny nejsou a zadavatel přesto přistoupí k postupu předvídanému jen pro případ
jejich naplnění, musí počítat s nástupem sankce. Z výše uvedeného vyplývá, že lhůta stanovená
v §84 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách není správními soudy považovaná pouze za lhůtu
pořádkovou. Nejedná se jen o lhůtu ve formě jakéhosi apelu na zadavatele veřejné zakázky, aby
bezdůvodně neotálel s vydáním rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení. Stěžovatelka tak byla
oprávněna bez právních důsledků vydat rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení bezodkladně
poté, co nastal důvod, o který se zrušení zadávacího řízení opírá. Přistoupila-li ke zrušení
zadávacího řízení po uplynutí této lhůty, jedná se o nezákonný postup. Nejvyšší správní soud
se proto v tomto směru ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že lhůta uvedená v §84 odst. 2
zákona o veřejných zakázkách má charakter podmínky pro zrušení zadávacího řízení, stejně jako
lhůta podle §84 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, a tato kasační námitka proto není
důvodná.
[29] Pokud je výše hovořeno o sankci či právních důsledcích porušení normy, je v této
souvislosti třeba upozornit na obecnou strukturu právních norem. Jedná se o tzv. trichotomickou
strukturu právní normy, tj. právní norma zpravidla obsahuje hypotézu (podmínka realizace
normy), dispozici (modalita chování) a sankci. Sankcí je v rámci této obecné teorie třeba rozumět
určitý nepříznivý následek, který následuje v případě porušení dispozice právní normy. Tento
následek nemusí představovat pouze vyměření pokuty za správní delikt. Sankce se může
projevovat různě a může být také podmíněna dalšími podmínkami. V případě aplikovaných
norem představuje hypotézu v prvé řadě výskyt důvodů hodných zvláštního zřetele v průběhu
zadávacího řízení a dispozici zrušení zadávacího řízení, nicméně součástí hypotézy je i to,
že k dispozici přikročí zadavatel bez zbytečného odkladu, z čehož implicitně plyne naopak zákaz
zrušit zadávací řízení v případě, pokud ve věci dojde ke zbytečnému odkladu. Sankcí
za nenaplnění požadavků §84 odst. 2 zákona (stejně jako v případě §84 odst. 1) o veřejných
zakázkách teoreticky přicházelo v úvahu několik. Jednak mohlo jít o sankci za správní delikt
zadavatele podle §120 odst. 1 písm. e) zákona o veřejných zakázkách (ustanovení §127 zákona
134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, jenž nahradil zákon o veřejných zakázkách,
se lhůtou bez zbytečného odkladu již nepočítá). Další druhem sankce mohl být vznik
odpovědnosti za škodu uchazečům, kterým v důsledku postupu zadavatele vznikly zbytečné
náklady. Nástup obou těchto možných sankcí ostatně připouští i stěžovatelka. Za druh sankce
ve smyslu teorie práva je třeba považovat i uložení nápravného opatření žalovaným. Je však třeba
zkoumat, zda sankce za porušení §84 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách nastávají bez dalších
podmínek, nebo je k jejich nastoupení třeba splnit další zákonem stanovené podmínky. Například
odpovědnost za správní delikt není podmíněna další podmínkou, neboť podle §120 odst. 1
písm. e) zákona o veřejných zakázkách stačilo, že zadavatel se dopustí správního deliktu tím, že zruší
zadávací řízení v rozporu s §84. Jiná je však situace v případě sankce spočívající v možnosti
žalovaného uložit nápravné opatření.
[30] Ze znění §118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách vyplývá, že pro uložení nápravného
opatření musí být splněny 3 podmínky: 1. zadavatel nedodrží postup stanovený pro zadání
veřejné zakázky nebo pro soutěž o návrh, 2. tento postup podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit
výběr nejvhodnější nabídky nebo návrhu, a 3. dosud nedošlo k uzavření smlouvy. Ohledně 3.
podmínky není mezi účastníky sporu. Pokud jde o 1. podmínku, pak s ohledem na závěry
uvedené shora v bodě [23] je třeba vycházet z toho, že byla naplněna. Argumentace stěžovatelky
v kasační stížnosti pak směřuje věcně k podmínce 2., tedy k tomu, zda její postup podstatně
ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky.
[31] Krajský soud v bodě 59 rozsudku uvedl: „Zrušení zadávacího řízení zadavatelem totiž je úkonem,
který podstatně ovlivňuje výběr nejvhodnější nabídky, jelikož v důsledku tohoto úkonu se žádný konečný výběr ani
nerealizuje. V situaci, kdy uchazeči o veřejnou zakázku učinili ve věci nabídky, dochází zrušením zadávacího
řízení bez splnění zákonem předpokládaných podmínek k nepřiměřené újmě na jejich straně – dochází v zásadě
k porušení zákonem upraveného kontraktačního procesu.“ Nejvyšší správní soud nesporuje, že takový
závěr krajského soudu může být v mnoha případech správný, avšak není tomu tak vždy. Krajský
soud totiž pominul případy, kdy sice dojde ke zrušení zadávacího řízení, avšak z nějakého důvodu
nedojde nebo nemůže dojít k podstatnému ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky, a tudíž ani
k nepřiměřené újmě na straně uchazečů o veřejnou zakázku.
[32] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že takovou situací může být například i existence
natolik zásadní vady v zadávací dokumentaci, pro kterou skutečně nelze dospět k rozhodnutí
o výběru nejvhodnější nabídky. Konečný výběr nejvhodnější nabídky tak nelze v souladu
se zákonem provést, respektive by zadavatel mohl výběr provádět opakovaně, ale následně by jej
musel rušit, neboť by jeho úkon spočívající ve výběru nejvhodnější nabídky byl proveden
v rozporu se zákonem. Zrušení zadávacího řízení v takové situaci uchazečům o veřejnou zakázku
nemůže přivodit újmu oproti pokračování v zadávacím řízení, neboť ani nabídku žádného z nich
nelze vybrat jako nejvhodnější. Až v této souvislosti je relevantní poukaz stěžovatele na stejnou
podmínku v případě obligatorního zrušení zadávacího řízení podle §84 odst. 1 zákona
o veřejných zakázkách. I v takovém případě, jsou-li ke zrušení zadávacího řízení splněny
podmínky, zadavatel přistoupí k jeho zrušení za současného splnění podmínky bez zbytečného
odkladu a dalších podmínek uvedených v §84 odst. 1 písm. a) až e) zákona o veřejných
zakázkách. Zmeškal-li by zadavatel stanovenou lhůtu a přesto přistoupil ke zrušení zadávacího
řízení, jednalo by se o protizákonný postup, za nějž mohla následovat například sankce v podobě
odpovědnosti za správní delikt podle §120 odst. 1 písm. e) zákona o veřejných zakázkách.
Zjevně však nebylo možné přistoupit k uložení nápravných opatření podle §118 odst. 1 zákona
o veřejných zakázkách, neboť v případě splnění jakékoli podmínky §84 odst. 1 písm. a) až e)
téhož zákona by zrušením zadávacího řízení nebylo možné podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější
nabídky (když jedním z důvodu je například to, že žádná nabídka ani podána nebyla). Naopak
si lze ale představit důvody fakultativního zrušení zadávacího řízení, které zadavateli objektivně
nebrání výběr nejvhodnější nabídky provést. Pokud například obdrží nižší počet žádostí o účast
než je jím původně stanovený minimální počet zájemců, kteří mají žádost podat [důvod pro
fakultativní zrušení zadávacího řízení dle §84 odst. 2 písm. a)], nic mu nebrání pokračovat
v zadávacím řízení i s nižším počtem zájemců. Pokud by v takovém případě přistoupil z takového
důvodu ke zrušení zadávacího řízení po uplynutí lhůty bez zbytečného odkladu, jednal
by v rozporu se zákonem a zároveň by takový postup podstatně ovlivnil výběr nejvhodnější
nabídky, neboť by k němu v rozporu se zákonem vůbec nedošlo, ačkoliv tomu nic nebránilo.
[33] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že pro přistoupení k fakultativnímu zrušení
zadávacího řízení veřejné zakázky podle §84 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách sice bylo
nutné kumulativní splnění bezodkladnosti, a současně naplnění podmínek daných v písm. a) až e)
§84 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách, nicméně v případě nesplnění podmínky
bezodkladnosti však ne vždy bylo možné přistoupit k uložení nápravného opatření, spočívajícího
ve zrušení úkonu zadavatele, jímž bylo zrušeno zadávacího řízení.
[34] Pro jeho uložení musí být splněna i druhá podmínka, a to možnost podstatného ovlivnění
výběru nejvhodnější nabídky. Nedodržel-li zadavatel stanovený postup pro zrušení zadávacího
řízení, avšak tento postup neovlivnil a ani nemohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, nebylo
možné ani uložit takové nápravné opatření. Splnění této podmínky bylo třeba vždy posoudit
s ohledem na konkrétní důvod zrušení zadávacího řízení v tom směru, zda daný důvod brání
či nebrání provedení výběru nejvhodnější nabídky.
[35] V nyní posuzované věci je však sporné, zda tato druhá podmínka splněna je nebo není,
neboť žalovaný ani předseda žalovaného se v rámci svého rozhodování nezabývali tím, zda
stěžovatelkou tvrzený důvod pro zrušení zadávacího řízení spočívající ve vadách zadávací
dokumentaci znemožňující řádné hodnocení nabídek byl nebo nebyl dán. Krajský soud dospěl
k nesprávnému právnímu názoru, že zrušení zadávacího řízení zadavatelem je úkonem, který
vždy podstatně ovlivňuje výběr nejvhodnější nabídky.
[36] Nejvyšší správní soud proto s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že žalovaný
bude povinen v dalším řízení nejprve posoudit, zda existuje vada zadávací dokumentace nyní
posuzované veřejné zakázky, která brání ve výběru nejvhodnější nabídky. Teprve poté bude
možné zhodnotit, zda bude žalovaný oprávněn uložit stěžovatelce nápravné opatření.
IV. Závěr a náklady řízení
[37] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná a napadený rozsudek krajského soudu zrušil. Jelikož již v řízení před krajským soudem
byly dány podmínky pro zrušení rozhodnutí správního orgánu [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.], zdejší
soud zrušil i rozhodnutí předsedy žalovaného a vrátil mu věc k dalšímu řízení (§78 odst. 4 s. ř. s.).
Žalovaný je v dalším řízení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§78 odst. 5 s. ř. s.).
[38] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Žalovaný, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Stěžovatelce, která by jinak měla právo na náhradu nákladů řízení, nevznikly podle
spisové dokumentace, kromě nákladů na zastoupení advokátem, náklady nad rámec její běžné
činnosti. Pokud jde o náklady stěžovatelky na právní zastoupení, pak vzhledem k tomu, že zde
nevystupuje ve vrchnostenském postavení, ale naopak jako subjekt veřejnoprávní regulace, nelze
bez dalšího převzít závěry o nákladech soudního řízení, které je povinen nést správní orgán
(viz zejména usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015,
čj. 7 Afs 11/2014-47, č. 3228/2015 Sb. NSS). Lze však vyjít z judikatury Ústavního soudu
k otázce přiznávání nákladů řízení státu v soukromoprávních sporech. Podle nich platí, že stát
má být zpravidla schopen zastupovat své zájmy v řízeních před soudy svými pracovníky
a zastoupení advokátem nelze považovat za účelně vynaložený náklad (viz například nález ze dne
9. 10. 2008, sp. zn. I. ÚS 2929/07). Výjimkou mohou být například situace, kdy předmětem sporu
může být právní problematika, která přímo nesouvisí s oblastí působnosti daného orgánu,
případně se jedná o právní problematiku velmi specializovanou, obtížnou, dosud neřešenou,
problematiku s mezinárodním prvkem, vyžadující znalosti cizího práva, event. jazykové znalosti
apod (viz např. nález ze dne 6. 5. 2010, sp. zn. II. ÚS 3246/09). Stěžovatelka musí být podle
přesvědčení soudu schopna bránit svůj postup při zadávání veřejných zakázek i v řízení před
soudem prostřednictvím svých pracovníků, neboť zadávání veřejných zakázek je třeba považovat
za běžnou součást její agendy. Pokud si přesto zvolí advokáta, nelze náklady na něj vynaložené
považovat za důvodně vynaložené náklady ve smyslu §60 odst. 1 s. ř. s. a tudíž přiznávat právo
na jejich náhradu. Navíc nelze přehlédnout ani to, že ačkoliv zde stěžovatelka vystupuje v pozici
právnické osoby – státu, nepřestává být jeho součástí a i případně uloženo povinnost k náhradě
nákladů by opět hradil stát, ačkoliv by to bylo prostřednictvím žalovaného. Z uvedených důvodů
soud rozhodl, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně 23. července 2020
Petr Mikeš
předseda senátu