ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.193.2018:102
sp. zn. 8 As 193/2018 - 102
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Petra Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: Děti Země - Klub za udržitelnou
dopravu, se sídlem Cejl 866/50a, Brno, zastoupený JUDr. Petrou Humlíčkovou, Ph.D.,
advokátkou se sídlem Štěpánská 640/45, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad
Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
Plzeňská teplárenská, a.s., se sídlem Doubravecká 2760/1, Plzeň, zastoupená JUDr. Robertem
Vargou, advokátem se sídlem Zbrojnická 229/1, Plzeň, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
18. 12. 2017, čj. 107128/2017/KUSK, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Plzni ze dne 31. 5. 2018, čj. 30 A 45/2018-173,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 5. 2018, čj. 30 A 45/2018-173, se ruší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] V záhlaví označeným rozhodnutím žalovaný změnil část výroku II. a ve zbytku potvrdil
rozhodnutí Městského úřadu Nýřany ze dne 18. 1. 2013, sp. zn. OV-Asch/25533/2012,
čj. OV-Asc/1763/2013, kterým tento správní orgán I. stupně povolil osobě zúčastněné na řízení
stavbu „Závod na energetické využití komunálního odpadu Chotíkov“. Žalovaný konkrétně vypustil
některé podmínky pro provedení stavby stanovené správním orgánem I. stupně bez náhrady
a některé nahradil podmínkami jinými (konkrétně týkajícími se ochrany lesa, zabezpečení
pozemků před sesuvy půdy, padání kamenů, stromů, přesahem větví a kořenů a zastíněním
z pozemků určených k plnění funkcí lesů, přičemž veškeré stavby ležící v ochranném pásmu lesa
musí být umístěny dle předloženého projektu). Současně do výroku doplnil, že při provádění
stavby musí být dodrženy podmínky plynoucí ze stanoviska Ministerstva dopravy - odboru
civilního letectví ze dne 9. 2. 2017.
[2] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Krajského soudu v Plzni (dále „krajský soud“).
Namítal, že stavební povolení nebylo možné vydat v situaci, kdy neexistovalo pravomocné
územní rozhodnutí a závazné stanovisko dle §15 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“). Žalovaný se nezabýval požadavkem
žalobce na přezkum závazného stanoviska Ministerstva obrany. Vydané potvrzující závazné
stanovisko obrany je nepřezkoumatelné, jelikož se nevypořádalo s návrhem žalobce na doplnění
podmínky v podobě znaleckého zkoumání, zda je komín opatřen výstražným překážkovým
značením. Potvrzující závazné stanovisko navíc nevydal příslušný správní orgán, kterým je ministr
obrany. Žalovaný dále nezajistil přezkum závazného stanoviska Městského úřadu Nýřany ze dne
25. 9. 2012 k zásahu do krajinného rázu, ač jej k tomu krajský soud v předchozím řízení zavázal
(rozsudkem ze dne 22. 8. 2016, čj. 30 A 92/2016-147). Žalobce namítal rovněž nezákonnost
ověřujícího závazného stanoviska EIA a stanoviska Ministerstva životního prostředí
přezkoumávajícího toto ověřující závazné stanovisko a také nezákonnost tzv. verifikačního
závazného stanoviska EIA a rovněž stanoviska Ministerstva životního prostředí
přezkoumávajícího toto verifikační závazné stanovisko. Daná (závazná) stanoviska totiž
nereagovala na žalobcovy námitky proti procesu EIA. Vedle toho namítl, že závazné stanovisko
EIA ze dne 21. 1. 2016 obsahovalo méně podmínek než původní stanovisko EIA ze dne
17. 2. 2012, aniž by to bylo přesvědčivě odůvodněno. Žalobce vznesl také věcné námitky proti
obsahu závazného stanoviska EIA. Tvrdí, že mělo obsahovat posouzení variant řešení. Zařízení
bude mít též negativní vliv na půdu a ovzduší.
[3] Krajský soud rozsudkem označeným v záhlaví žalobu zamítl. Dospěl k závěru, že ke dni
vydání žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného existovalo závazné územní rozhodnutí, které
pouze v důsledku opakovaného zrušení odvolacích rozhodnutí žalovaného nenabylo právní moci.
Územní rozhodnutí nicméně nebylo zrušeno a ustanovení §94 odst. 5 stavebního zákona tak
v dané věci nebylo aplikováno. Jelikož stavební povolení vydal obecný stavební úřad, nebyl
důvod pro vyžádání závazného stanoviska dle §15 odst. 2 stavebního zákona upravujícího
postavení speciálních stavebních úřadů. Důvodná není ani námitka týkající se závazného
stanoviska Ministerstva obrany. Posouzení toho, zda je komín opatřen výstražným značením,
je otázkou skutkovou a není ji nezbytné řešit za využití znaleckého posudku. Nepodáním
podnětu k přezkumnému řízení žalovaný neporušil §149 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád (dále jen „správní řád“), neboť dané závazné stanovisko je v souladu se zákonem. Žalovaný
se také dostatečně vypořádal s námitkami ohledně zásahu do krajinného rázu. Konstatoval,
že „úkon“ Městského úřadu Nýřany ze dne 25. 9. 2012, čj. OŽP-JAN/22051/2012, není
závazným stanoviskem, ale vyjádřením dotčeného orgánu. Vyjádření není jako závazné
stanovisko označeno a jeho obsah se nevyjadřuje k poškození či zničení významného krajinného
prvku, ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce. Nevyjadřuje se ani k udělení
souhlasu či nesouhlasu k činnostem, které by mohly ovlivnit krajinný ráz. Z jeho formy i obsahu
je zřejmé, že jde o vyjádření odborného názoru orgánu ochrany přírody, kterým pouze
informativně seznamuje společnost Chemoprag s.r.o. se skutečnostmi plynoucími ze zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“).
Pokud žalovaný nezajistil přezkum daného vyjádření dle §149 odst. 4 správního řádu, neporušil
závazný právní názor obsažený v předchozím zrušovacím rozsudku krajského soudu. Ten totiž
žalovanému vytkl, že nezajistil přezkum daného úkonu a svůj postup ani nevysvětlil. Nynější
závěry o povaze daného úkonu postup žalovaného vysvětlují.
[4] Krajský soud se neztotožnil ani s námitkami nezákonnosti ověřujícího závazného
stanoviska EIA, verifikačního závazného stanoviska EIA a na ně navazujících přezkumných
závazných stanovisek. Náhled žalobce na účel a postup při vydávání těchto stanovisek
je nesprávný. Žalovaný v souladu s předchozím závazným právním názorem krajského soudu
opatřil ověřující a verifikační závazná stanoviska, čímž bylo původní odborné stanovisko EIA
povýšeno do stanoviska závazného. Ověřovací i verifikační závazné stanovisko bylo následně
podrobeno přezkumu Ministerstva životního prostředí dle §149 odst. 4 správního řádu. Pokud
chtěl žalobce úspěšně napadnout zákonnost celého procesu EIA, nestačilo pouze negovat věcnou
správnost podkladů rozhodnutí obstaraných ve správním řízení, ale bylo jeho povinností každou
tvrzenou nesprávnost také prokázat. Žalobce svá tvrzení o zvýšení znečištění ovzduší dokládal
tiskovou zprávou spolku Arnika. Ta ale není průkazná, obsahuje prosté tvrzení o množství látek
vypouštěných do ovzduší bez možnosti ověření, v jakém období a jakými metodami byla tato
hodnota zjištěna. Co se týče zbylých věcných námitek proti posouzení vlivů na životní prostředí,
žalobce ani zde svá tvrzení nepodpořil důkazy způsobilými zvrátit výsledek volného hodnocení
provedených důkazů.
II. Obsah kasační stížnosti
[5] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost. Předně
napadl závěr týkající se chybějícího územního rozhodnutí. Bez pravomocného územního
rozhodnutí neměla spalovna se závazným stanoviskem EIA získat po 1. 4. 2015 stavební
povolení. S odkazem na §94 odst. 5 stavebního zákona tvrdí, že nepostačuje, pokud bylo vydáno
nepravomocné územní rozhodnutí. Důvodem pro novelizaci daného ustanovení ve vztahu
k záměrům podléhajícím EIA bylo právě to, aby nedocházelo k situaci, kdy se spolky domohou
zrušení územního rozhodnutí, ale v mezidobí je vydáno stavební povolení. Závěry krajského
soudu jsou rozporné i s §74 odst. 1 a 3 správního řádu, dle kterého nevykonatelné (tedy
i nepravomocné) rozhodnutí nemá žádné právní účinky.
[6] Krajský soud při vypořádání námitky nepřezkoumatelnosti výsledku přezkumu závazného
stanoviska Ministerstva obrany nepřípustně vybočil z obsahu žalobního bodu. Z předchozího
výše již zmiňovaného rozsudku krajského soudu sp. zn. 30 A 92/2016 vyplývá, že soud výslovně
očekával, že žalovaný zajistí řádný přezkum závazného stanoviska postupem dle §149 odst. 4
správního řádu. To se však nestalo, jak žalobce upozornil již v žalobě. Potvrzující stanovisko
je navíc nepřezkoumatelné, protože neobsahuje důvody, proč byl zamítnut návrh stěžovatele
na změnu jedné z podmínek, a navíc jej ani nevydal ministr obrany jako příslušný správní orgán.
Krajský soud obsah tohoto žalobního bodu „přeskočil“ a sám se místo příslušného správního
orgánu zabýval možností správního orgánu vyžádat si znalecký posudek.
[7] Napadený rozsudek je v rozporu citovaným předchozím rozsudkem krajského soudu,
i pokud jde o závěr, že vyjádření Městského úřadu Nýřany je závazným stanoviskem vydaným
k zásahu do krajinného rázu a nedošlo k jeho řádnému přezkumu. Pro stěžovatele je náhlá změna
právního názoru krajského soudu nepochopitelná. Žalovaný měl na základě předchozího
zrušovacího rozsudku provést přezkum závazného stanoviska a zabývat se odvolacími návrhy
stěžovatele, ničím jiným se zabývat neměl. Stěžovatel i s odkazem na judikaturu tvrdí,
že vyjádření Městského úřadu Nýřany není správně pojmenováno jako závazné stanovisko,
ale má všechny jeho potřebné věcné znaky.
[8] Nepřezkoumatelné a v rozporu se zákonem je také vypořádání žalobních námitek
týkajících se závazných stanovisek k vyhodnocení vlivů na životní prostředí. Závěr o nedoložení
žalobních tvrzení je zavádějící, neboť stěžovatel uváděl konkrétní argumenty. Nezpochybňoval,
že ověřující závazné stanovisko EIA bylo vydáno v souladu se zákonem, ale jeho obsah po věcné
stránce (proces vydání, kvalitu podkladů a jejich hodnocení atd.). Žádal proto o jeho přezkum
dle §149 odst. 4 správního řádu a upozorňoval na řadu nezákonností a vad, jimiž se mělo
Ministerstvo životního prostředí zabývat. To však neudělalo, a proto je jeho stanovisko
nepřezkoumatelné. Podobně k této otázce přistoupil také krajský soud. V odlišném správním
řízení (týkajícím se dálnice D48) se Ministerstvo životního prostředí obdobnými námitkami
stěžovatele zabývalo, v čemž spatřuje porušení §2 odst. 4 správního řádu a diskriminaci.
Na podporu své argumentace stěžovatel přiložil odborný posudek Ing. I. K. Oporu v podané
žalobě nemají ani závěry, dle kterých stěžovatel namítal nadlimitní produkci emisí. Tuto námitku
si krajský soud účelově vymyslel. Stejně tak stěžovatel v žalobě neargumentoval tiskovou zprávou
spolku Arnika. Pouze na ni krajský soud upozornil a současně z ní odcitoval skutečnost, že
spalovna produkuje dioxiny, což neznamená, že by porušovala nějaké limity. Podstatou žalobního
bodu se ale krajský soud nezabýval. Rozhodnutí žalovaného měl zrušit a uložit mu,
aby u Ministerstva životního prostředí zajistil nový a řádný přezkum ověřujícího závazného
stanoviska s tím, že jeho účelem je přezkum námitek a návrhů stěžovatele a nikoli formální
posouzení souladu závazného stanoviska se směrnicí a zákonem č. 100/2001 Sb., o posuzování
vlivů na životní prostředí (dále jen „zákon EIA“).
[9] Stěžovatel upozornil též na to, že mu krajský soud navzdory jeho opakovaným žádostem
o zaslání vyjádření osoby zúčastněné na řízení odpověděl teprve po vydání napadeného rozsudku
tak, že zaslání daného vyjádření není jeho povinností a stěžovatel měl využít možnosti
nahlédnout do spisu. Svou nepřiměřenou a nelogickou reakcí krajský soud porušil čl. 2 odst. 1
Ústavy, podle něhož státní moc slouží všem občanům. Vzhledem k tomu, že stěžovatel sídlí
200 km od sídla soudu a písemnost bylo možné zaslat elektronicky, porušil krajský soud princip
proporcionality a právo stěžovatele na soudní ochranu.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že podle §94 odst. 5 stavebního zákona,
ve znění účinném do 31. 3. 2015, se územní rozhodnutí znovu nevydává, pokud k jeho zrušení
došlo po povolení stavby. Výjimka týkající se záměrů podléhajících posouzení vlivů na životní
prostředí byla do zákona vložena novelou č. 39/2015 Sb. s účinností ode dne 1. 4. 2015. Jelikož
bylo územní rozhodnutí zrušeno rozsudkem krajského soudu ze dne 25. 7. 2014,
čj. 30 A 76/2012-266, tedy přede dnem účinnosti dané novely, nebylo třeba vydávat nové územní
rozhodnutí. Žalovaný nepovažuje za důvodný ani požadavek na opatření znaleckého posudku
k otázce výstražného značení komína. Jedná se totiž o otázku, která je předmětem přezkumu
stavebním úřadem při závěrečné kontrolní prohlídce stavby. K námitce ohledně přezkumu
závazného stanoviska k zásahu do krajinného rázu a přezkumu ověřujícího závazného stanoviska
EIA odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku.
[11] Osoba zúčastněná na řízení v obsáhlém vyjádření ke kasační stížnosti navrhla,
aby ji Nejvyšší správní soud zamítl. S odkazem na čl. VI bod 5. zákona č. 39/2015 Sb. ve spojení
s §94 odst. 5 stavebního zákona tvrdí, že nebylo třeba vydávat nové územní rozhodnutí, protože
původní územní rozhodnutí bylo zrušeno přede dnem nabytí účinnosti dané novely. Účelem
účastenství stěžovatele ve stavebním a následně soudním řízení je ochrana životního prostředí,
nikoli dohled nad bezpečností letového provozu. Stěžovatel proto může vznášet pouze námitky,
které mají alespoň nepřímý vliv na životní prostředí. I kdyby byly tyto námitky stěžovatele
přípustné, poukázala osoba zúčastněná na řízení na absurdnost a šikanózní povahu požadavku
na znalecké zkoumání toho, zda je na komíně instalováno výstražné značení. Danou otázku bude
(velmi jednoduše) zjišťovat stavební úřad a bude na ní záviset udělení kolaudačního souhlasu.
Krajský soud v napadeném rozsudku nezměnil svůj závěr k otázce závazného stanoviska
k zásahu do krajinného rázu, ale pouze reagoval na odůvodnění rozhodnutí žalovaného, který
velmi přesvědčivě vysvětlil, proč daná písemnost není závazným stanoviskem, ale toliko
vyjádřením. Krajský soud byl vázán žalobními důvody. Jelikož stěžovatel v žalobě nenamítal, proč
je v posuzované věci nutné vydání závazného stanoviska i pro stavební řízení, nemohl se touto
otázkou soud zabývat, byť se toho nyní stěžovatel domáhá. Stěžovatel navíc směšuje souhlas,
resp. závazné stanovisko dle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, a závazné
stanovisko dle §14 odst. 2 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně některých zákonů (dále jen
„lesní zákon“). V prvním případě lze vydat závazné stanovisko pro územní i stavební řízení,
kdežto ve druhém musí být vydána dvě samostatná závazná stanoviska pro každé řízení. Osoba
zúčastněná nesouhlasí ani s námitkou brojící proti způsobu přezkumu ověřujícího závazného
stanoviska EIA a verifikačního závazného stanoviska EIA. Ministerstvo životního prostředí
se jimi řádně zabývalo, pouze nedalo za pravdu důkazně nepodloženým tvrzením stěžovatele.
Námitka, dle níž je odborné stanovisko EIA totožné s oběma závaznými stanovisky,
je překvapivá. Přechodná ustanovení zákona EIA totiž jasně specifikovala, že daná závazná
stanoviska mají vycházet z odborného stanoviska vydaného podle znění zákona účinného
do 31. 3. 2015. Účelem zákona bylo zajištění přechodné fáze na stávající systém posuzování vlivů
a zákonodárce se chtěl vyhnout přerušení staveb prováděných dle stanovisek vydaných před
novelou zákona. Namítaná totožnost stanovisek je naopak předvídaným jevem, který svědčí
o kvalitě původního odborného stanoviska. Stěžovatel pouze s odkazem na tiskovou zprávu
spolku Arnika tvrdil, že je spalovna jedním z největších zdrojů dioxinů v ČR, aniž by uvedl, jaký
právní předpis či technickou normu porušuje. Stěžovatel tak pouze tvrdí, že se děje cosi
nepatřičného, aniž by to prokazoval. Pokud jde o posuzování variant záměru, osobě zúčastněné
na řízení ze zákona EIA nevyplývá povinnost, aby předkládal různé varianty záměru. Provedení
stěžovatelem nově navržených důkazů není v řízení o kasační stížnosti dle judikatury možné
z důvodu koncentrace řízení. Pokud jde o námitku nemožnosti vyjádřit se k vyjádření osoby
zúčastnění na řízení, ani zde krajský soud svým postupem žádné ustanovení zákona neporušil;
v rámci soudní ochrany se uplatňuje princip, dle kterého práva náleží pouze bdělým.
[12] Stěžovatel v replice k vyjádření žalovaného a osoby zúčastnění setrval na svém tvrzení
o nezákonnosti chybějícího územního rozhodnutí, které bylo Krajským úřadem Jihočeského kraje
vydáno až 14. 11. 2018. Dále tvrdí, že po krajském soudu pouze požadoval, aby se zabýval
procesními chybami žalovaného při přezkumu závazného stanoviska Ministerstva obrany. Tím
nijak nepřekročil meze své činnosti. Funkčnost a kvalita výstražného značení se dotýká rizika
havárií a požárů, tedy ochrany životního prostředí. Havárie a požáry mají významný vliv na stav
ovzduší, původy či kvality vody. Podle §149 správního řádu navíc může o přezkum závazného
stanoviska požádat jakýkoliv účastník řízení. Argumentaci osoby zúčastněné na řízení o odlišných
požadavcích zákona o ochraně přírody a krajiny a lesního zákona označil za bizarní. Pokud bylo
závazné stanovisko vydáno k umístění stavby, dochází k zásahu do veřejných zájmů i povolením
stavby a je nutné vydat závazné stanovisko i pro stavební řízení. Podle stěžovatele navíc takové
závazné stanovisko existuje. V žalobě a kasační stížnosti pouze namítl, že nebylo řádně
přezkoumáno postupem podle §149 správního řádu. Trvá dále na tom, že přezkum závazného
stanoviska EIA neproběhl řádně a v souladu s §149 správního řádu. I kdyby stěžovatel neuvedl
žádné důvody pro přezkum, bylo povinností žalovaného si ho vyžádat. Dále tvrdí, že je oprávněn
předkládat i v řízení o kasační stížnosti odborné vyjádření, jelikož se jedná o reakci na závěry
krajského soudu. Stěžovatel nikde netvrdil, že by mělo jít o znalecký posudek. Souhlasí, že osoba
zúčastněná na řízení neměla povinnost předkládat varianty záměru, ale obezřetný investor by tak
z opatrnosti činit měl.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Současně se zabýval tím,
zda napadený rozsudek či řízení jemu předcházející řízení nevykazuje vady, k nimž by musel
podle §109 odst. 4 s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti.
[14] Kasační stížnost je důvodná.
III.A Nemožnost podat repliku k vyjádření osoby zúčastněné na řízení
[15] Stěžovatel v rámci kasační stížnosti poukazuje na to, že mu krajský soud v řízení o žalobě
navzdory jeho dvojí výslovné žádosti nezaslal vyjádření osoby zúčastněné na řízení k žalobě,
v důsledku čehož došlo k porušení jeho práv. Přestože tuto argumentaci stěžovatel uplatnil
až v závěru kasační stížnosti, zpochybňuje tím postup krajského soudu, který mohl mít vliv
na rozhodnutí ve věci (a tím do určité míry i na vypořádání dalších námitek). Zdejší soud se proto
touto námitkou zabýval nejdříve.
[16] Nejvyšší správní soud v tomto ohledu z předloženého spisu krajského soudu ověřil,
že osoba zúčastněná na řízení soudu doručila dne 12. 4. 2018 sedmnáctistránkové vyjádření
k žalobě, v němž se podrobně vyjadřuje k jednotlivým žalobním námitkám. Krajský soud
rozsudek v dané věci vyhlásil dne 31. 5. 2018, přičemž odůvodnění rozsudku odeslal účastníkům
dne 23. 7. 2018. Součástí spisu je též vyjádření žalovaného k žalobě, které krajský soud obdržel
dne 25. 4. 2018 (tedy později než zmíněné vyjádření osoby zúčastněné na řízení). Toto vyjádření
(žalovaného) krajský soud stěžovateli doručil dne 10. 5. 2018. Stěžovatel ještě téhož dne zaslal
krajskému soudu žádost, aby mu zaslal také vyjádření osoby zúčastněné na řízení k návrhu
na přiznání odkladného účinku a k žalobě, o jejichž existenci se dozvěděl z usnesení o návrhu
na přiznání odkladného účinku, které krajský soud v průběhu řízení vydal. Tuto žádost stěžovatel
připojil k replice k vyjádření žalovaného odeslané dne 14. 5. 2018, načež se dne 28. 5. 2018 obrátil
na předsedu krajského soudu se stížností na nečinnost rozhodujícího senátu při vyřizování
žádosti o zaslání vyjádření osoby zúčastněné na řízení. Dne 12. 6. 2018 (tedy až po vyhlášení
rozsudku ve věci) krajský soud (prostřednictvím asistentky soudce) stěžovateli přípisem sdělil,
že řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je upraveno v soudním řádu správním,
který z důvodu krátkých lhůt pro rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě
neukládá soudu povinnost zasílat žalobci vyjádření ostatních účastníků. Pokud se s vyjádřeními
chce žalobce seznámit, má možnost tak učinit prostřednictvím institutu nahlížení do spisu.
[17] K výše nastíněné námitce stěžovatele je třeba poznamenat, že k významu vyjádření osoby
zúčastněné na řízení pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu se již vyslovil
i rozšířený senátu Nejvyššího správního soudu. V usnesení ze dne 5. 12. 2017
čj. 2 As 196/2016-123, č. 3668/2018 Sb. NSS, v tomto ohledu především dovodil, že „opomene-li
krajský soud zcela vyjádřit se v odůvodnění svého rozhodnutí k podstatným důvodům uplatněným v řízení osobou
zúčastněnou na řízení, jedná se o vážnou vadu řízení, nikoli o nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu
pro nedostatek důvodů. Zda taková vada řízení mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí krajského soudu
[§103 odst. 1 písm. d) na konci s. ř. s.], je třeba vždy posoudit podle konkrétních okolností případu. Pro takový
závěr může nasvědčovat to, že osoba zúčastněná na řízení uplatnila nová skutková tvrzení a důkazní návrhy,
které měly být provedeny při jednání. Takovou indicií může být rovněž to, že krajský soud vyjádření osoby
zúčastněné na řízení nejenže nevypořádal v odůvodnění svého rozhodnutí, nýbrž je ani nezaslal účastníkům
a jiným osobám zúčastněným na řízení, aby se s nimi seznámili a mohli na ně případně reagovat“.
[18] Z citovaných závěrů lze tedy především dovodit, že ač soudní řád správní výslovně
povinnost krajského soudu vypořádat argumenty osoby zúčastněné, resp. zaslat její vyjádření
účastníkům (dalším osobám zúčastněným) nepředpokládá, neznamená to, že by nebyla dána
povinnost krajského soudu na takové vyjádření reagovat, resp. umožnit ostatním účastníkům
(či dalším osobám zúčastněným) se s takovým vyjádření seznámit. V tomto ohledu Nejvyšší
správní soud považuje za vhodné předně připomenout východiska plynoucí z judikatury
Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“). Ta má v dané věci význam nejen z toho
důvodu, že spory týkající se „stavebního povolení a souvisejících záležitostí“ představují
rozhodování o občanských právech (závazcích) ve smyslu čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod (viz rozsudek ze dne 25. 10. 1989, Allan Jacobsson
proti Švédsku, stížnost č. 10842/84, odst. 73), ale též proto, že daná judikatura má i širší význam
pro aplikaci práv plynoucích z čl. 36 odst. 1 Listiny obecně. V tomto ohledu je tedy třeba
zdůraznit, že koncept spravedlivého procesu zahrnuje také právo na kontradiktorní řízení, podle
kterého účastníci musí mít příležitost nejen předložit veškeré skutečnosti nutné k tomu,
aby obhájili své nároky, ale také musí být seznámeni s každým podáním nebo stanoviskem, jejichž
účelem je ovlivnit rozhodování soudu, a musí mít možnost se k nim vyjádřit (rozsudek ze dne
18. 2. 1997, Nideröst-Huber proti Švýcarsku, stížnost č. 18990/91, odst. 24, nebo rozsudek ze dne
3. 3. 2000, Krčmář a ostatní proti České republice, stížnost č. 35376/97, odst. 40). Vzhledem k tomu,
že smyslem čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
je především ochrana zájmů účastníků řízení a zájmu na řádném výkonu spravedlnosti, ESLP
poznamenává, že tu jde zejména o důvěru subjektů ve fungování soudního systému a tato důvěra
se zakládá mimo jiné na jistotě dotyčného, že měl možnost vyjádřit se ke všem písemnostem
ve spisu (rozsudek ze dne 21. 2. 2002, Ziegler proti Švýcarsku, stížnost č. 33499/96, odst. 38).
Uvedená zásada kontradiktornosti řízení se samozřejmě projevuje též ve správním soudnictví.
Východiskem této zásady je §74 odst. 1 s. ř. s, jež však i dle judikatury Nejvyššího správního
soudu neupravuje komunikaci soudu s účastníky vyčerpávajícím způsobem (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2007, čj. 2 Afs 91/2007-90). V každém případě je tak
na soudu, aby zvážil, zda upření možnosti vyjádřit se k určitému podání jiného účastníka řízení
může mít vliv na dodržení zásady kontradiktornosti řízení.
[19] Podstatným kritériem je, zda se účastník řízení ve svém vyjádření snaží ovlivnit
rozhodnutí soudu a navrhuje, aby rozhodl určitým způsobem. Pokud tomu tak je, mají další
účastníci legitimní zájem na obdržení kopií těchto vyjádření. Je pak na posouzení samotných
účastníků, zda budou považovat za nutné uplatnit k těmto vyjádřením repliku či nikoli (rozsudky
ESLP ze dne 21. 6. 2005, Milatová a další proti České republice, stížnost č. 61811/00, nebo ze dne
26. 10. 2006, Mareš proti České republice, stížnost č. 1414/03). Výjimku z tohoto postupu může
představovat situace, kdy účastník ve svém vyjádření například jen odkáže na odůvodnění svých
rozhodnutí, protože takové rozhodnutí nemůže rozhodující soud nijak ovlivnit (viz rozhodnutí
ESLP ze dne 29. 3. 2011, Čavajda proti České republice, stížnost č. 17696/07, nebo ze dne
29. 3. 2011, Matoušek proti České republice, stížnost č. 9965/08). V této konkrétní souvislosti právo
na kontradiktorní řízení nevyžaduje nic jiného, než aby účastníci měli příležitost seznámit
se se všemi předloženými vyjádřeními a vyjádřit se k nim, s cílem ovlivnit rozhodnutí soudu,
což obnáší pouze zaslání daného vyjádření jedné strany druhé straně. S ohledem na malou
administrativní zátěž takové úkonu ESLP připomněl, že povinnost dokončit proces v přiměřené
době nelze vykládat způsobem porušujícím jiná procesní práva podle článku 6 Úmluvy (rozsudek
ESLP ze dne 24. 2. 2011, BENet Praha, spol. s.r.o. proti České republice, stížnosti č. 33908/04,
7937/05, 25249/05, 29402/05 a 33571/06).
[20] Výše uvedené závěry je podle Nejvyššího správního soudu na místě aplikovat, i pokud jde
o zasílání vyjádření osob zúčastněných na řízení účastníkům (dalším osobám zúčastněným
na řízení). Byť postavení osob zúčastněných na řízení před správními soudy je od postavení
účastníků řízení odlišné, význam jejich postavení pro průběh samotného řízení je rozhodovací
praxí i nadále posilován (srov. výše již citované usnesení rozšířeného senátu ve věci
sp. zn. 2 As 196/2016). Jak již bylo výše naznačeno, povinnost zasílat vyjádření osoby zúčastněné
na řízení účastníkům jistě není absolutní a nepochybně na zaslání takového vyjádření není třeba
trvat tehdy, pokud toto vyjádření nevnáší do věci žádnou novou (právní či skutkovou)
argumentaci, neobsahuje nové důkazní návrhy, shrnuje či opakuje již známé postoje apod. Pokud
je tomu však naopak a takové vyjádření směřuje k ovlivnění podoby rozhodnutí soudu ve věci
samé, je na místě, aby krajský soud takové vyjádření ostatním účastníkům zaslal. Přestože je tomu
tak primárně ve vztahu k účastníkům řízení, může mít takový postup svůj význam i pro další
osoby zúčastněné na řízení. Pokud jde pak o důsledky toho, že k popsanému kroku krajský soud
nepřistoupí a vyjádření osoby zúčastněné účastníkům nezašle, ty se (jak také plyne z výše
citovaného usnesení rozšířeného senátu) mohou lišit s ohledem na konkrétní okolnosti každé věci
s přihlédnutím k tomu, zda takové pochybení krajského soudu mohlo mít vliv na zákonnost
rozhodnutí krajského soudu či nikoliv. Typicky, bude-li ve věci v řízení před krajským soudem
nařízeno jednání, lze nerozeslání vyjádření osoby zúčastněné zhojit právě při jednání u soudu
(bude-li to samozřejmě s ohledem na rozsah vyjádření a ochranu práv účastníků vůbec možné
a dostatečné; srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2019,
čj. 9 As 323/2017-61), vyloučeno ostatně není ani to, že náprava bude v určité míře možná
i v řízení o kasační stížnosti (srov. odst. [35] výše citovaného usnesení rozšířeného senátu ve věci
sp. zn. 2 As 196/2016). Obecně však platí, že nezaslání vyjádření osoby zúčastněné na řízení
účastníkům daného řízení může představovat vážnou vadu řízení, které může vést ke zrušení
napadeného rozsudku krajského soudu.
[21] Přestože v nyní projednávané věci stěžovatel v kasační stížnosti nepoukazuje na to,
jak konkrétně se zde projevilo, že neměl vyjádření osoby zúčastněné k dispozici (a nemohl na ně
reagovat), resp. se stěžovatel před podáním kasační stížnosti mohl s podstatou vyjádření osoby
zúčastněné seznámit z reprodukční části napadeného rozsudku, nelze přehlédnout, že osoba
zúčastněná na řízení ve svém obsáhlém vyjádření nepochybně směřovala k tomu, aby svou
argumentací ovlivnila rozhodnutí soudu, uplatnila podrobnou věcnou argumentaci, v níž
polemizovala s žalobními námitkami, k čemuž doplnila řádný návrh, aby krajský soud žalobu
zamítl. Že se nejedná o nevýznamnou argumentaci lze ostatně odvodit i z toho, že krajský soud
její obsah rekapituloval v napadeném rozsudku na více než pěti stranách. Dané vyjádření tak
nepochybně naplňuje podmínky, za kterých mělo být stěžovateli (alespoň) na vědomí zasláno.
[22] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že stěžovatel požadoval zaslání vyjádření jak k návrhu
na přiznání odkladného účinku tak k žalobě. V případě návrhu na přiznání odkladného účinku
je dle §73 s. ř. s. povinností soudu rozhodnout bez zbytečného odkladu (nejpozději do 30 dnů)
a během této lhůty je nutné si zajistit i vyjádření žalovaného. Podle Nejvyššího správního soudu
je v tomto případě zájem na rychlosti řízení natolik významný, že zpravidla nemůže být
porušením kontradiktornosti řízení, pokud soud vyjádření žalovaného či osoby zúčastněné
na řízení žalobci nezašle. Ostatně oproti rozhodnutí ve věci samé jde v případě rozhodování
o odkladném účinku o rozhodnutí ze své povahy dočasné, přičemž soud může takové rozhodnutí
(i bez návrhu) zrušit. V případě vyjádření k samotné žalobě je však situace odlišná, a to i tehdy,
pokud je (jako i v nyní projednávané věci) dána zákonná lhůta pro rozhodnutí soudu o podané
žalobě (viz §9d odst. 2 zákona EIA). V dané věci navíc krajský soud vyjádřením osoby
zúčastněné na řízení disponoval poměrně dlouhou dobu před vydáním napadeného rozsudku
a vyjádření žalovaného k žalobě stěžovateli zaslal, byť je obdržel ještě později než vyjádření
osoby zúčastněné na řízení. Konečně významné je v tomto ohledu i to, že sám stěžovatel
opakovaně o zaslání vyjádření žádal. Krajský soud na žádosti stěžovatele nijak nereagoval
(ač mu bylo známo, že ve věci nebude nařízeno jednání), ani mu nesdělil, zda se vyjádření
ke kasační stížnosti skutečně ve spisu nachází. Teprve po vyhlášení rozsudku mu oznámil,
jak bylo již výše uvedeno, že se s vyjádřením mohl seznámit v rámci nahlížení do spisu (přípis byl
navíc formulován ve vztahu k návrhu na přiznání odkladného účinku). Je proto třeba uzavřít,
že ve světle shora uvedených východisek představuje nezaslání vyjádření osoby zúčastněné
stěžovateli pochybení krajského soudu, který tak dané řízení zatížil vadou, která mohla mít vliv
na rozhodnutí o věci samé.
[23] Výše uvedené nicméně neznamená, že by Nejvyšší správní soud v tomto kasačním řízení
ustal toliko na shora vymezených závěrech týkajících se procesního pochybení krajského soudu
a již se nezabýval dalšími uplatněnými námitkami. Zdejší soud přistoupil i k vypořádání dalších
(věcných) námitek stěžovatele, a to nejen s přihlédnutím k předchozímu průběhu řízení
a hospodárností jeho dalšího průběhu, ale i s vědomím toho, že přes popsané pochybení
krajského soudu (nezaslání vyjádření osoby zúčastněné stěžovateli) je předmět a zaměření
soudního přezkumu v řízení o žalobě vymezeno včas a řádně uplatněními žalobními body,
přičemž o nové žalobní body již nelze podanou žalobu po uplynutí lhůty pro její podání
rozšiřovat (§71 odst. 2 s. ř. s.). Takto vymezený rámec žalobního řízení pak samozřejmě platí
i pro řízení o kasační stížnosti, přičemž podoba a oddělitelnost dalších kasačních námitek
stěžovatele umožňuje, aby se k nim Nejvyšší správní soud i přes výše popsané pochybení
krajského soudu vyjádřil.
III.B Chybějící pravomocné územní rozhodnutí
[24] Nejvyšší správní soud se z dalších námitek nejprve zabýval kasační námitkou týkající
se otázky zákonnosti rozhodnutí žalovaného v důsledku tvrzené neexistence územního
rozhodnutí. Předně je na místě připomenout, že v tomto směru označil (a formuloval) stěžovatel
námitku již v žalobě proti rozhodnutí žalovaného. Je pravdou, že stěžovatel svou žalobní
argumentaci vystavěl i na odkazu na §94 odst. 5 stavebního zákona, ve znění účinném
do 31. 12. 2017. Podle tohoto ustanovení dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby,
územní rozhodnutí se již nevydává; to neplatí, bylo-li zrušeno územní rozhodnutí pro záměr, pro který bylo
vydáno stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí. Krajský soud v reakci na tuto námitku v příslušné části odůvodnění
napadeného rozsudku předeslal, že při posouzení dané námitky vycházel právě z ustanovení §94
odst. 5 stavebního zákona v citovaném znění, přičemž poukázal na to, že rozhodnutí o umístění
sporné stavby vydal správní orgán I. stupně dne 1. 6. 2012 a toto rozhodnutí se dosud nestalo
pravomocným, neboť jednotlivá rozhodnutí odvolacího orgánu (žalovaného) byla zrušena
a vrácena tomuto orgánu k dalšímu řízení. Dodal však, že ke dni vydání žalobou napadeného
rozhodnutí ke zrušení územního rozhodnutí nedošlo, toto rozhodnutí zůstalo závazným a toliko
nenabylo právní moci. Uzavřel, že s ohledem na výše uvedené správní orgány dané ustanovení
neaplikovaly, a tudíž stěžovatel nemohl být v tomto směru na svých veřejných subjektivních
právech dotčen.
[25] Jistě lze v obecné rovině připustit, že pokud prvostupňové územní rozhodnutí v době
vydání rozhodnutí týkajícího se povolení stavby nebylo zrušeno, je možno uvažovat o tom,
že nemusí být naplněna výchozí podmínka citovaného ustanovení v podobě zrušení územního
rozhodnutí. Potud má odůvodnění krajského soudu, alespoň jde-li o jazykový výklad, jistou
logiku. Nejvyšší správní soud nicméně v nyní projednávané věci nemohl odhlédnout od toho,
že napadený rozsudek nepodává (ani nepřímo) odpověď na podstatu stěžovatelem vymezené
sporné otázky, tedy nejen zda v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí existovalo
(pravomocné) územní rozhodnutí pro danou stavbu, ale především zda bylo možné bez takového
rozhodnutí vydat v dané věci žalobou napadené rozhodnutí žalovaného (o povolení stavby).
Stěžovatel danou žalobní námitku v tomto směru výslovně formuloval, nicméně krajský soud
na to v napadeném rozsudku nijak nereagoval a omezil se toliko na vysvětlení toho, proč podle
něj žalovaný v dané věci výše citované ustanovení §94 odst. 5 stavebního zákona neaplikoval,
a stěžovatel tak nemohl být v tomto směru na svých subjektivních veřejných právech dotčen.
[26] Vzhledem k tomu, že stěžovatel citované závěry krajského soudu v kasační stížnosti
nejednoznačně označuje za „nesprávné“ a „nesrozumitelné“, Nejvyšší správní soud připomíná,
že vadu natolik závažnou, že je nutno k ní přihlížet ex offo (§109 odst. 4 s. ř. s.), představuje mimo
jiné i nepřezkoumatelnost rozsudku [srov. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Rozhodnutí
je dle judikatury zdejšího soudu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů tehdy, pokud soud
opřel rozhodovací důvody o skutečnosti, které nebyly v řízení zjišťované či byly zjištěny
v rozporu se zákonem (srov. např. rozsudek ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75,
č. 133/2004 Sb. NSS), anebo kdy není zřejmé, zda byly nějaké důkazy v řízení vůbec provedeny
(srov. rozsudek ze dne 24. 7. 2015 čj. 3 Azs 240/2014-35). O nepřezkoumatelnost se bude jednat
také v případě, že soud opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných účastníky řízení
(srov. např. rozsudek ze dne 27. 6. 2007, čj. 3 As 4/2007-58, anebo ze dne 2. 8. 2012,
čj. 4 Ans 1/2012-61), anebo pokud ji vypořádal nedostatečně, a z odůvodnění nelze seznat,
proč ji posoudil za nedůvodnou (rozsudek ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44). Napadený
rozsudek krajského soudu v nyní projednávané věci výše uvedené požadavky judikatury
na přezkoumatelnost nenaplňuje.
[27] Jak je z výše již uvedeného zřejmé, krajský soud při reakci na danou žalobní námitku
stěžovatele soustředil svoji pozornost toliko na aplikaci citovaného ustanovení stavebního
zákona. Jakkoliv nepochybně bylo na místě, aby se k tomuto ustanovení (zdůrazněného
i samotným stěžovatelem) a jeho významu pro danou věc vyslovil, nemohlo ho to zbavit
povinnosti reagovat odpovídajícím způsobem alespoň na podstatu samotné žalobní námitky.
Takový požadavek na podobu odůvodnění rozhodnutí krajského soudu nepovažuje Nejvyšší
správní za nijak mimořádný, ostatně soudní praxe při formulaci žalobních bodů standardně
ani odkaz na konkrétní ustanovení konkrétního předpisu nepožaduje, neboť vychází ze zásady
že „soud zná právo“. Jinak řečeno, i pokud krajský soud dospěl k závěru, že citované ustanovení
na danou věc nedopadá (resp. že žalovaný je neaplikoval a tedy stěžovatel „nemohl být v tomto směru
na svých subjektivních veřejných právech dotčen“), bylo jeho povinností reagovat na podstatu dané
námitky, která byla v žalobě vyjádřena opakovaně a zcela jednoznačně. Výše uvedené platí tím
spíše, že stěžovatel v příslušné části žaloby výslovně konstatoval, že „vzhledem k tomu, že stavba
nemá pravomocné územní rozhodnutí … bylo povinností žalovaného vyčkat na jeho vydání“, k čemuž
stěžovatel připojil i chronologicky sestavenou tabulku s přehledem všech rozhodnutí správního
orgánu I. stupně, odvolacích správních orgánů i krajských soudů (dle této tabulky v dané době
neexistovalo pravomocné rozhodnutí o umístnění stavby, neboť rozhodnutí Krajského úřadu
Jihočeského kraje ze dne 20. 7. 2016 bylo zrušeno soudem). Pokud za těchto okolností vztáhl
krajský soud své závěry výhradně k aplikaci §94 odst. 5 stavebního zákona v dané věci, nemůže
jeho odůvodnění ve vztahu k dané žalobní námitce obstát.
[28] Nejvyšší správní soud k výše uvedenému dodává, že si je vědom povahy sporné stavby
i celkové délky řízení (před správními orgány i správními soudy). Stejně tak jistě není na místě
institut nepřezkoumatelnosti využívat tehdy, pokud by se jednalo toliko o dílčí vady odůvodnění
rozhodnutí krajského soudu, které nemají vliv na podstatu věci samé, resp. lze akceptovat jejich
odstranění v kasačním řízení či dovodit důvody rozhodnutí z jeho celkového kontextu
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 5. 2016, čj. 10 As 173/2015-32).
Akceptovat však v nynější věci shora reprodukovanou podobu odůvodnění ve vztahu k dané
žalobní námitce (a především její podstatě) by znamenalo rezignovat na požadavek na řádné
odůvodnění soudního rozhodnutí, který je odrazem práva na spravedlivý proces. Z úvah
krajského soudu sice lze dovodit (byť toliko ve vtahu k aplikovatelnosti §94 odst. 5 stavebního
zákona), že na územní rozhodnutí nahlíží jako na nepravomocné, nicméně „závazné“, avšak
východiska ani důsledky takového náhledu pro samotnou podstatu sporné otázky zřejmé nejsou.
Jinak řečeno, z odůvodnění rozsudku krajského soudu v dané věci není především vůbec zřejmé,
jak na spornou otázku týkající se tvrzeného chybějícího (pravomocného) územního rozhodnutí
nahlíží a jaký má význam pro zákonnost nyní napadeného rozhodnutí žalovaného, případně proč
není na místě se touto otázkou v dané věci vůbec zabývat a není pro věc významnou. Jak již bylo
výše naznačeno, uvedené nelze dovodit ani z kontextu celého odůvodnění či z možných
implicitních závěrů krajského soudu. Mimo jiné v této souvislosti není zřejmé, jak na územní
rozhodnutí jakožto obecný předpoklad vydání stavebního povolení krajský soud vůbec nahlíží,
případně jaké právní účinky vyvolává „závazné“ ovšem nikoliv pravomocné rozhodnutí
(resp. v jaké souvislosti a proč lze u nepravomocného rozhodnutí hovořit o jeho „závaznosti“)
apod. Přistoupil-li krajský soud toliko k úvaze týkající se aplikace §94 odst. 5 stavebního zákona,
fakticky ani nenaznačil, zda a z jakých důvodů (ne)bylo povinností žalovaného „vyčkat
na pravomocné územní rozhodnutí“, jak na to výslovně stěžovatel v žalobě poukazoval. Proto ani
zdejší soud neměl v kasačním řízení k dispozici úvahy krajského soudu v takové podobě,
že by je bylo možno přezkoumat a posoudit správnost vysloveného právního názoru či jeho
oporu ve spisových podkladech. K tomu je ostatně třeba dodat, že Nejvyššímu správnímu soudu
ani nepřísluší zcela nahrazovat chybějící argumentaci krajského soudu ve vztahu k samotné
podstatě žalobou vymezené sporné otázky (a to jak z hlediska právního posouzení, tak z hlediska
ověření či doplnění zjištění týkajících se skutkových okolností). Tím by Nejvyšší správní soud
vystoupil ze své role kasačního soudu a případně odepřel účastníkům řízení (osobě zúčastněné)
možnost závěry krajského soudu napadnout kasační stížností.
[29] Lze dodat, že zdejší soud nepřehlédl ani to, že obdobná argumentace související s nyní
řešenou námitkou byla předmětem i některých předchozích soudních řízení (krajský soud
přezkoumával zákonnost stavebního povolení týkajícího se daného záměru již čtyřikrát). Tedy
vnímá i jistou „setrvačnost“, pokud jde o aplikaci a výklad §94 odst. 5 stavebního zákona v dané
věci. Je však třeba zdůraznit, že předmětem nynějšího přezkum ze strany krajského soudu bylo
toliko rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 12. 2017, přičemž pro posouzení dané věci je podstatný
skutkový a právní stav, který zde byl v době rozhodování žalovaného (viz §75 odst. 1 s. ř. s.).
Především je však nutno poukázat na to, že odůvodnění nynějšího rozsudku ve vztahu k dané
žalobní námitce neobsahuje ani žádný odkaz na některý z přechozích rozsudků (či alespoň
na závěry žalovaného), z něhož by bylo možné náhled krajského soudu na danou námitku
alespoň v základním rámci dovodit. Výše uvedené je podle Nejvyššího správního soudu
bez dalšího dostatečné k tomu, aby napadený rozsudek pro výše popsané vady zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Vzhledem k tomu, že další
námitky jsou i od této vady oddělitelné a pro další řízení podstatné, Nejvyšší správní se zabýval
i jimi.
III.C Přezkum závazného stanoviska Ministerstva obrany
[30] Stěžovatel v kasační stížnosti dále poukázal na pochybení žalovaného, který nezohlednil
jeho návrh na přezkum závazného stanoviska Ministerstva obrany, a to jak z hlediska orgánu
provádějícího přezkum, tak z hlediska stanovení podmínky v podobě provedení znaleckého
zkoumání, zda je komín stavby opatřen denním a nočním výstražným překážkovým značením.
Krajskému soudu stěžovatel vytýká, že rozhodnutí žalovaného nezrušil jako nepřezkoumatelné,
ale sám odvolací námitku vypořádal. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud nemohl přehlédnout,
že osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázala na to, že stěžovatel
nebyl oprávněn danou námitku vznést, neboť se netýká ochrany životního prostředí. Z toho
důvodu Nejvyšší správní soud považuje za nutné nejprve vyjasnit tuto otázku. Teprve v případě
jejího kladného zodpovězení by bylo na místě posuzovat způsob, jakým byla daná námitka
vypořádána, resp. s tím spojené závěry krajského soudu, a hodnotit vliv případně zjištěných vad
na rozhodnutí ve věci samé. Lze dodat, že samotná otázka oprávněnosti uplatnit zmiňovanou
námitku není s ohledem na výše uvedené pro stěžovatele překvapivá, ostatně v replice k vyjádření
osoby zúčastněné se k ní i vyjádřil.
[31] Oprávnění osob, které jsou účastníky stavebního řízení podle zvláštního právního
předpisu, uplatňovat v takovém řízení námitky, přepokládá přímo stavební zákon, který však
současně toto oprávnění omezuje na rozsah, v jakém je projednávaným záměrem dotčen veřejný
zájem, jehož ochranou se podle zvláštního právního předpisu taková osoba zabývá (viz §114
odst. 1 stavebního zákona). Judikatura zdejšího soudu připouští oprávnění spolku, který byl
účastníkem správního řízení na základě §70 zákona o ochraně přírody a krajiny, vznášet pouze
námitky týkající se ochrany přírody a krajiny. To znamená ochrany jedné ze složek životního
prostředí vymezených v §2 odst. 1 zmiňovaného zákona (tj. volně žijící živočichové, planě
rostoucí rostliny a jejich společenstva, nerosty, horniny, paleontologické nálezy a geologické
celky, ekologické systémy a krajinné celky, jakož i vzhled a přístupnost krajiny) či týkající
se jednoho z prostředků, jimiž je ochrana přírody a krajiny zajišťována, zakotvených v §2 odst. 2
citovaného zákona (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2018,
čj. 2 As 328/2016-96). Jiné zájmy mohou environmentální spolky hájit pouze v případě,
že s ochranou přírody a krajiny souvisí alespoň nepřímo. Spojitost musí být buď zjevná, nebo
musí vyplývat z podkladů, které má správní orgán k dispozici, případně ji musí spolek prokázat
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 10. 2017, čj. 7 As 303/2016-42). Rozsah
přípustných námitek se dále rozšiřuje z oblasti chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny
na další složky životního prostředí v případě, že oprávnění přiznané spolku vyplývá ze zákona
EIA (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2009, čj. 9 As 88/2008-301, a ze dne
22. 7. 2011, čj. 7 As 26/2011-175). S ohledem na výše uvedené je tedy především zřejmé,
že žalobce (stěžovatel) nemůže být univerzálním dohlížitelem nad zákonností postupu
a rozhodnutí správních orgánů v podstatě v neomezeném rozsahu, neboť takový důsledek není
smyslem a účelem účastenství environmentálních spolků ve správních řízeních (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 As 2/2009-80, č. 2061/2010 Sb. NSS, nebo
ze dne 4. 5. 2011, čj. 7 As 2/2011-52).
[32] Mezi účastníky v nyní projednávané věci není sporné (ostatně v replice k vyjádření osoby
zúčastněné to stěžovatel sám výslovně uvedl), že předmětem činnosti stěžovatele je ochrana
životního prostředí (dle spolkového rejstříku je konkrétně hlavním účelem, cílem a posláním
stěžovatele ochrana životního prostředí, ochrana přírody a krajiny, ochrana zdraví a kvality života,
ochrana práv zvířat, ochrana práv spotřebitelů, ekologická výchova, osvěta a vzdělávání, podpora
veřejnosti v jejím zapojování do ochrany životního prostředí a do veřejného života a propagace
alternativních kulturních a uměleckých aktivit). Má-li se přitom nyní Nejvyšší správní soud
zabývat nedostatky rozhodnutí žalovaného spočívajícími v předchozích nedostatcích závazného
stanoviska (resp. navazujícího postupu krajského soudu), nelze odhlédnout od toho, že spor
se týká především toho, zda byl do závazného stanoviska doplněn požadavek na pořízení
znaleckého posudku k otázce, jestli je komín spalovny opatřen výstražným osvětlením.
Ministerstvo obrany zde vydalo závazné stanovisko jako dotčený orgán odpovídající za dohled
nad veřejným zájmem na zajišťování obrany a bezpečnosti státu. V tomto ohledu je nicméně
třeba zdůraznit, že spojitost mezi tímto veřejným zájmem (smyslem daného závazného
stanoviska, resp. řešením stěžovatelem nastoleného dalšího požadavku) a posláním stěžovatele
není zjevná, nevyplývá z listin založených ve správním spisu a stěžovatel ji ve správním řízení
dostatečně konkrétně nevysvětlil (neprokázal). Není tedy zřejmé, jak se ochrany životního
prostředí bude týkat dané závazné stanovisko uvedeného orgánu, a to tím spíše, směřuje-li
podstata argumentů stěžovatele k otázce, zda komín spalovny bude či nebude opatřen
odpovídajícím osvětlením, resp. jaký konkrétní veřejný zájem stěžovatel svými námitkami brání.
Lze dodat, že stěžovatel v dané věci vznášel námitky proti veškerým vydaným závazným
stanoviskům, resp. následně namítal nedostatečné přezkoumání svých námitek proti nim,
a na to navazuje i v řízení před soudem. Jak již nicméně bylo výše uvedeno (i se zřetelem
k podobě konkrétního požadavku stěžovatele týkajícího se závazného stanoviska Ministerstva
obrany) nelze akceptovat, aby se stěžovatel fakticky dostal do pozice univerzálního dohlížitele
nad zákonností postupu a rozhodnutí správních orgánů, neboť taková role mu nepřísluší.
[33] Nejvyšší správní soud má s ohledem na výše uvedené v dané věci za to, že správním
orgánům nelze vytýkat, že se námitkami stěžovatele z tohoto úhlu nezabývaly. Na výše uvedeném
nic nemohou změnit ani důvody, pro které má stěžovatel za to, že mu přísluší vznášet námitky
také proti danému závaznému stanovisku, jež uvedl až v replice k vyjádření osoby zúčastněné
na řízení v rámci řízení o kasační stížnosti. Jejich vylíčení navíc není dostatečně konkrétní,
resp. obdobnou argumentací by stěžovatel nejspíše mohl vysvětlit dotčení různých složek
životního prostřední v případě jakékoliv myslitelné stavby. Nejvyšší správní soud nezpochybňuje,
že v jiných řízení se správní orgány (soudy) věcně zabývaly obdobnými námitkami, ač souvisely
s ochranou životního prostředí jen nepřímo. Samozřejmě nelze ani a priori vyloučit,
že by obdobné námitky jako v nynější věci mohly být ze strany environmentálního spolku
v některých případech relevantní. Mohlo by tomu tak ovšem být pouze v případě jejich včasného
uplatnění a především za předpokladu, že by obsahovaly zcela konkrétní vylíčení dalších
relevantních skutečností ve vztahu ke konkrétní složce (konkrétním složkám) životního prostředí
a zejména s přihlédnutím ke konkrétním podmínkám posuzovaného záměru a jeho okolí, resp.
by takové skutečnosti z dostupných podkladů jednoznačně plynuly. Za dostatečně přímé dotčení
stěžovatelova zájmu na ochraně životního prostředí však nelze považovat vylíčení hypotetického
scénáře počítajícího s tím, že bez znaleckého posudku nebude zajištěno osvětlení komína,
do kterého následně narazí letadlo, které po pádu ohrozí veškeré složky životního prostředí.
Stěžovatel navíc vylíčením těchto okolností povahu své námitky podstatně změnil, neboť
bezpečnostní otázku osvětlení komína a případných ekologických následků letecké havárie nelze
bez dalšího směšovat. V tomto ohledu je třeba opětovně zdůraznit, že potvrzení závazného
stanoviska Ministerstva obrany se týkalo „zájmů zajišťování obrany a bezpečnosti státu“ a „zájmů
Ministerstva obrany na vymezeném území“.
[34] Zdejší soud shora uvedeným v žádném případě nezpochybňuje nezastupitelnou roli
environmentálních spolků při ochraně životního prostředí a jejich oprávnění iniciovat přezkum
souvisejících rozhodnutí, přičemž není sporu o tom, že ochranu veřejného zájmu nelze ponechat
toliko na dotčených orgánech (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 9. 2019, čj. 2 As 187/2017-264). Je však třeba trvat na tom, že takový spolek není
legitimován k uplatnění jakýchkoli námitek, ale pouze námitek relevantních z hlediska zájmů
hájených tímto spolkem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 9. 2009,
čj. 1 As 40/2009-251).
[35] Nejvyšší správní soud závěrem k této námitce poznamenává, že si je vědom
své judikatury, ze které plyne povinnost správního orgánu věcně vypořádat pouze námitky
týkající se zájmů, které spolek ve správním řízení hájí, zatímco v opačném je třeba stručně uvést
důvody, proč se námitky uplatněné spolkem těchto zájmů netýkají (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 As 2/2009-80, č. 2061/2010 Sb. NSS). Stejně
tak si je vědom závěrů své judikatury, kterou stěžovatel cituje, a jež zapovídá krajským soudům
v podstatné míře nahrazovat rozhodovací činnost správních orgánů. S ohledem na výše uvedené
okolnosti nyní posuzované věci je však nutno dospět k závěru, že ani případné pochybení
správního orgánu týkající se vypořádání námitek stěžovatele k danému závaznému stanovisku,
resp. vady odůvodnění rozhodnutí krajského soudu při vypořádání navazující žalobní námitky,
by byly takové povahy, že by to způsobilo nezákonnost jejich rozhodnutí. Danou kasační
námitku proto Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou.
III.D Stanovisko k zásahu do krajinného rázu
[36] V rámci další kasační námitky brojí stěžovatel proti tomu, jak krajský soud naložil
s tvrzeným pochybením žalovaného při vypořádání stěžovatelova požadavku na zajištění
přezkumu závazného stanoviska k zásahu do krajinného rázu dle §12 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny.
[37] Jak bylo již výše uvedeno, krajský soud se danou věcí zabýval opakovaně, neboť
v minulosti žalobám stěžovatele již třikrát vyhověl. Pro posouzení výše vymezené námitky
je proto podstatné připomenout, že v průběhu správního řízení vydal dne 25. 9. 2012 Městský
úřad Nýřany „vyjádření“, jehož povaha je mezi účastníky řízení sporná a stěžovatel je považuje
za závazné stanovisko k zásahu do krajinného rázu, které požadoval přezkoumat postupem
dle §149 odst. 4 správního řádu (v tehdy účinném znění). Krajský soud v předchozím rozsudku
v dané věci (sp. zn. 30 A 92/2016) mimo jiné výslovně uzavřel, že „hodnotí písemnost odboru životního
prostředí Městského úřadu Nýřany, čj. OŽP-Jan/22051/2012, ze dne 25. 9. 2012 jako závazné stanovisko
vydávané na podkladě ust. §4 odst. 2 písm. a) stavebního zákona č. 186/2006 Sb., v souladu s ust. 12 odst. 2
a §90 odst. 1 zák. o ochraně přírody a krajiny č. 114/1992 Sb. (…) Žalovaný správní orgán obě závazná
stanoviska tímto způsobem, co do své povahy, nehodnotil a proto nepřistoupením k žádosti žalobce, na zajištění
přezkumu těchto závazných stanovisek, ve smyslu §149 odst. 5 správního řádu, zatížil řízení před žalovaným
procesní vadou, mající přímý vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé.“ V dalším řízení po tomto
zrušujícím rozsudku si žalovaný k posouzení povahy daného úkonu vyžádal stanovisko svého
odboru životního prostředí. Z jeho stanoviska (ze dne 14. 11. 2017) plyne, že dané vyjádření
výslovně uvádělo, že nedojde k přímému střetu se zájmy ochrany přírody a krajiny, nevyjadřovalo
se ve smyslu udělení souhlasu či nesouhlasu se zásahem do významného krajinného prvku
či k souhlasu nebo nesouhlasu s činnostmi, které by mohly ovlivnit krajinný ráz. Městský úřad ani
neuvedl, že by mělo jít o závazné stanovisko podle §149 správního řádu nebo že by postupoval
podle §12 zákona o ochraně přírody a krajiny. Uvedl, že jde o vyjádření a souhrnné stanovisko
odboru životního prostředí, které nenahrazuje souhlasná nebo závazná stanoviska jednotlivých
speciálních orgánů životního prostředí. Dané vyjádření tak nemá formální ani materiální znaky
závazného stanoviska a jeho účelem ani nebylo vydání závazného stanoviska. Šlo pouze
o vyjádření odborného názoru, kterým byl informativně seznamován adresát (společnost
Chemoprag) se skutečnostmi plynoucími ze zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalovaný proto
ani nemohl postupovat podle §149 odst. 4 správního řádu. Stěžovatel následně v žalobě namítl,
že žalovaný opět neprovedl přezkum závazného stanoviska dle §149 odst. 4 správního řádu,
avšak krajský soud se tentokrát v napadeném rozsudku „na základě nových zjištění“ přiklonil
k náhledu žalovaného a dospěl k závěru, že se žalovaný s danou částí odvolání vypořádal zcela
dostatečně. Uvedl, že ve svém předchozím rozsudku nezavázal žalovaného pouze k tomu,
aby provedl přezkum závazného stanoviska, ale vytkl mu, že svůj postup dostatečně nevysvětlil.
V naposledy napadeném rozhodnutí tak žalovaný již učinil a stěžovatel jeho závěry o povaze
daného úkonu věcně nezpochybnil.
[38] Nejvyšší správní soud považuje úvodem za podstatné zdůraznit, že odůvodnění nyní
napadeného rozsudku není zcela přesné. Jak stěžovatel správně upozornil, krajský soud ve svém
dřívějším rozsudku (ve věci sp. zn. 30 A 92/2016) výslovně uvedl, že sporné vyjádření Městského
úřadu Nýřany je závazným stanoviskem a žalovaný měl přistoupit na žádost stěžovatele o jeho
přezkum. Z odůvodnění daného rozsudku naopak není zřejmé, že by vedle toho žalovaného
zavázal k tomu, aby svůj případný odlišný postup odůvodnil. Nejvyšší správní soud se proto
v návaznosti na nynější kasační námitky stěžovatele musel zabývat tím, zda nastíněný závěr
krajského soudu představující jistý „názorový obrat“, lze akceptovat či nikoliv.
[39] Podle judikatury Ústavního soudu lze v této souvislosti z ústavních principů a zásad
materiálního právního státu ovládajících fungování moci soudní dovodit princip vázanosti soudu
vlastním rozhodnutím, a to i tehdy, pokud není tato vázanost výslovně upravena v zákoně.
Ústavní soud ve vztahu k občanskému soudnímu řízení konkrétně vyslovil závěr, že „tato vázanost
se, inter alia, projevuje též v tom, že tentýž odvolací soud je povinen respektovat právní názor, který v téže věci
vyslovil dříve, přičemž jediným relevantním důvodem odchýlení se od něj, odhlédne-li se od kasačního zásahu
Nejvyššího soudu doprovázeného závazným právním názorem, může představovat podstatná změna v obsahu
skutkového základu, která by zapříčinila vlastní neaplikovatelnost takového dříve vysloveného právního názoru.“
Pokud není splněn tento předpoklad, je nové rozhodnutí pro účastníky také nepředvídatelné
a překvapivé (viz nález sp. zn. II. ÚS 1688/10 ze dne 9. 10. 2012). Lze dodat, že použitelnost
nosných důvodů citovaného nálezu také na soudní řízení správní již byla v minulosti rozhodovací
praxí Nejvyššího správního soudu potvrzena (viz rozsudek ze dne 9. 6. 2016,
čj. 9 As 39/2016-128). S výše uvedeným souvisí v nyní posuzované věci rovněž otázka vázanosti
správního orgánu závazným právním názorem soudu ve smyslu §78 odst. 5 s. ř. s. V tomto
ohledu obecně platí, že správní orgán je závazným právním názorem soudu přísně vázán
a považuje-li rozhodnutí soudu za nezákonné, má možnost se proti němu bránit podáním kasační
stížnosti. Pokud však správní orgán kasační stížnost nepodá, nemůže se závazným právním
názorem jakkoliv polemizovat a naopak se jím musí řídit (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 9. 2004, čj. 5 A 110/2002-25, č. 442/2005 Sb. NSS). Vedle toho
je však třeba dodat, že tato vázanost má své limity. Správní orgán především nebude právním
názorem vázán typicky v situacích, kdy se skutkový stav v důsledku dalšího dokazování promění
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2004, čj. 2 Ads 16/2003-56,
č. 352/2004 Sb. NSS).
[40] Z výše uvedeného tedy plyne, že změna právního názoru krajského soudu již vysloveného
v téže věci, resp. rozhodnutí správního orgánu v rozporu se závazným právním názorem
krajského soudu, je možná, byť spíše ve výjimečných případech a splnění dalších podmínek.
Taková situace může nastat mimo jiné právě tehdy, je-li rozhodnutí založeno na nových
skutečnostech. I v takovém případě samozřejmě musí být (nejen pokud jde o danou změnu)
řádně a dostatečně odůvodněno a vedle toho nemůže být pro účastníky překvapivé. Nejvyšší
správní proto soud považuje v této souvislosti především za podstatné, že to v nynější věci nebyl
sám krajský soud, který by jako první v nyní napadeném rozsudku (překvapivě) přišel s novou
argumentací týkající se povahy sporného vyjádření Městského úřadu Nýřany. Ačkoliv postup
žalovaného, který v návaznosti na zrušující rozsudek krajského soudu činil ve vztahu ke sporné
otázce další „šetření“ relevantních okolností věci a v návaznosti na to doplnil podklady
po rozhodnutí, jistě není zcela obvyklý, nelze jej však apriori bez dalšího považovat za nemožný
a nezákonný. To platí tím spíše, pokud závěry zrušujícího rozsudku krajského soudu ve vztahu
k dané otázce nebyly detailní a žalovaný svůj závěr i ve vztahu k tomuto odůvodnění náležitě
vysvětlil (v tomto případě odpovídajícím způsobem odůvodnil svůj závěr, podle něhož citované
vyjádření není závazným stanoviskem k zásahu do krajinného rázu, a proto nemůže zajistit jeho
přezkum, jak požadoval stěžovatel). Podstatné dále je, že již z rozhodnutí žalovaného bylo
zřejmé, že jeho závěry nekorespondují se závěry krajského soudu plynoucími z jeho předchozího
rozsudku a proč tomu tak je. V návaznosti na to se stěžovatel mohl seznámit se závěry
plynoucími ze zmiňovaného nového podkladu a z něj dovozovaných zjištění žalovaného, jež byly
pro jeho závěr v tomto ohledu klíčové, a případně na ně reagovat vlastními argumenty.
[41] Přestože Nejvyšší správní soud opětovně zdůrazňuje, že se nyní nastalá situace, ani pokud
jde o změnu náhledu krajského soudu na povahu daného vyjádření, nepředstavuje situaci zcela
běžnou, nebyly by se i s ohledem na výše popsané okolnosti posuzované věci v návaznosti
na tuto námitku bez dalšího dány důvody ke zrušení napadeného rozsudku krajského soudu. Ten
totiž zcela přezkoumatelně vyložil, k jakému (byť změněnému) závěru dospěl, že se tak stalo
na základě nových zjištění (nového podkladu doloženého žalovaným) a uvedl, jaké konkrétní
argumenty jej k tomu vedly. Z odůvodnění napadeného rozsudku je přitom zřejmé, že své závěry
v tomto ohledu opřel právě o „doplněné šetření k povaze úkonu MěÚ Nýřany“. Opačný výklad, který
by obdobnou změnu náhledu ze strany krajského soudu zcela zapovídal, by podle Nejvyššího
správního soudu vedl k absurdním důsledkům spočívajícím v tom, že by krajský soud svůj
již jednou vyslovený závěr v rámci předcházejícího řízení byl povinen vždy respektovat
(byť by jej třeba vyslovil jen v obecnější rovině, ve vztahu k jinak formulovaným žalobním
námitkám bez znalosti nových skutkových okolností či dosud neuplatněné argumentace).
[42] Napadený rozsudek krajského soudu pak v nyní přezkoumávané části obstojí především
proto, že stěžovatel v žalobě žádné věcné námitky proti posouzení povahy dotčeného vyjádření
Městského úřadu Nýřany v návaznosti na zmíněné „doplněné šetření“ neuplatnil, byť bylo
zřejmé, že žalovaný své závěry a podklady, z nichž v dané věci vycházel, doplnil a opřel právě
i o stanovisko k povaze zmiňovaného úkonu. Přestože žaloba stěžovatele byla i v dané části
poměrně obsáhlá (včetně shrnutí dosavadních postojů účastníků řízení i předchozích závěrů
rozsudků krajského soudu), v rámci argumentace týkající se nezákonnosti rozhodnutí žalovaného
setrval stěžovatel na tom, že v obecné rovině pouze zopakoval, že se o závazné stanovisko jedná,
aniž by však jakkoliv reagoval na nové - poměrně podrobné - vysvětlení povahy daného vyjádření
ze strany žalovaného, které ostatně v dosti detailní podobě do textu odůvodnění napadeného
rozsudku přejal i krajský soud. Vedle toho stěžovatel v žalobě již namítal toliko nerespektování
závazného právního názoru žalovaným a nevyhovění jeho požadavku na provedení přezkumu.
Konkrétnější argumentací (reakcí) ve vztahu k těmto závěrům žalovaného, kterou stěžovatel
uplatnil až v kasační stížnosti, se Nejvyšší správní soud zabývat nemůže (§104 odst. 4. s. ř. s.).
III.E Přezkum závazných stanovisek EIA
[43] Podle dalšího okruhu námitek, které stěžovatel v kasační stížnosti taktéž uplatnil,
se krajský soud dostatečně nezabýval jeho žalobními námitkami týkajícími se přezkumu
stanovisek EIA (zejména tzv. ověřovacího závazného stanoviska ze dne 21. 1. 2016), resp.
věcným námitkám proti procesu EIA a jeho podkladům. Podle stěžovatele se mělo Ministerstvo
životního prostředí jeho podrobnými tvrzeními zabývat v rámci přezkumu ověřovacího (resp.
tzv. verifikačního) závazného stanoviska EIA.
[44] Nejvyšší správní soud předesílá, že obdobně konstruovanou námitkou téhož stěžovatele
(ve vztahu k totožnému ověřovacímu stanovisku) se již zabýval v rozsudku ze dne 11. 10. 2019,
čj. 4 As 202/2019-87, který se týkal rozhodnutí o umístění sporného stavebního záměru. Nejvyšší
správní soud neshledal důvod se od svých dřívějších závěrů v nyní posuzované věci odchylovat.
V tomto ohledu lze předně připomenout, že žalovaný dne 21. 1. 2016 vydal souhlasné závazné
stanovisko k ověření souladu obsahu stanoviska k posouzení vlivů provedení záměru na životní
prostředí vydaného Krajským úřadem Plzeňského kraje dne 17. 2. 2012 pod čj. ŽP/1175/12
podle §10 odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí s požadavky právních předpisů,
které zapracovávají směrnici Evropského parlamentu a Rady 2001/92/EU ze dne
13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní
prostředí (směrnice EIA), podle článku II bodu 1 přechodných ustanovení zákona č. 39/2015 Sb.
Dne 22. 11. 2016 pod čj. 1045/520/16, 81504/ENV/16 pak Ministerstvo životního prostředí
posoudilo postupem podle §149 odst. 5 správního řádu již zmíněné závazné stanovisko
žalovaného ze dne 21. 1. 2016, a dospělo k závěru, že je v souladu s požadavky právních
předpisů, které zpracovávají směrnici EIA a dále změnilo dané závazné stanovisko tak, že v části
výroku týkající se stanovení podmínek doplnilo podmínku č. 7 pro fázi provozu o bod 5, 8 a 9.
[45] Krajský soud v nyní napadeném rozsudku především ve vztahu k této otázce uzavřel,
že stěžovatelem tvrzená nezákonnost ověřovacího (resp. verifikačního) stanoviska vychází
z nesprávného názoru stěžovatele na účel a jemu odpovídající postup při vydání těchto
stanovisek a na celý proces EIA. Připomněl, že původní stanovisko (výše již taktéž zmiňované)
Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 17. 2. 2012 bylo aktualizováno zpracováním
ověřovacího a verifikačního závazného stanoviska, čímž bylo původní odborné stanovisko
„povýšeno“ do stanoviska závazného. Zdůraznil, že pokud měl stěžovatel v úmyslu úspěšně
napadnout zákonnost celého procesu EIA, pak nestačilo pouze negovat věcnou správnost
ve správním řízení obstaraných podkladů. Takové závěry krajského soudu se nikterak nevymykají
závěru, k němuž ve vztahu k obdobné argumentaci stěžovatele, týkající se týchž stanovisek,
již Nejvyšší správní soud dospěl.
[46] V citovaném rozsudku ve věci sp. zn. 4 As 202/2019 již zdejší soud mimo jiné připomněl,
že účelem ověřovacího závazného stanoviska dle čl. II bod 1. zákona č. 39/2015 Sb. není
opakování celého procesu EIA, který již jednou proběhl, nýbrž primárně revize tohoto za staré
právní úpravy proběhnuvšího procesu a z něj vzešlého stanoviska z hlediska nové právní úpravy
reagující na výtky Komise EU týkající se nesprávné implementace směrnice právní úpravou
účinnou před 1. 4. 2015. Zároveň ověřujícím závazným stanoviskem dochází k procesnímu
„překlopení“ obsahu starého nezávazného stanoviska EIA do nové formy závazného stanoviska
podle §149 správního řádu a s tím související přezkoumání, které podmínky vyplývající
ze stanoviska EIA mají být učiněny závaznými jakožto součást ověřovacího závazného
stanoviska. Jak Nejvyšší správní soud dále v daném rozhodnutí již dovodil, z obsahu závazného
stanoviska uvedeného ministerstva je zřejmé, že při přezkumu stanoviska nepochybilo, neboť
postupovalo podle §89 odst. 2 správního řádu a posoudilo v plném rozsahu zákonnost výše
uvedeného závazného stanoviska žalovaného ze dne 21. 1. 2016 z hlediska jeho souladu s čl. II
bodu 1 zákona č. 39/2015 Sb. Ministerstvo dále doplnilo dané závazné stanovisko, přičemž také
z této skutečnosti je patrné, že ministerstvo postupovalo při přezkumu zákonnosti závazného
stanoviska důkladně, v souladu se smyslem a účelem §149 odst. 5 správního řádu a neobstojí
proto argumentace, že postup ministerstva byl v rozporu s §149 správního řádu a došlo
k opomenutí požadavků na řádný přezkum závazných stanovisek.
[47] Lze dodat, že citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu se vypořádal i s odkazem
stěžovatele na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2013, čj. 5 A 241/2011-69
(který stěžovatel uplatnil i v nynější věci). Dospěl k tomu, že tento odkaz není přiléhavý,
neboť v posuzované věci se nejednalo o případ, kdy závazné stanovisko potvrzující jiné závazné
stanovisko dle §149 odst. 5 správního řádu neobsahovalo úvahy vedoucí k potvrzení tohoto
závazného stanoviska. Stejně tak ani v nynější věci nemůže být důvodná argumentace stěžovatele,
který upozorňuje na skutečnost, že ve stavebním řízení pro obchvat Frýdku-Místku dálnicí D48
se ministerstvo ve svém závazném stanovisku o potvrzení závazných stanovisek EIA pečlivě
zabývalo námitkami stěžovatele, a tedy podle něj je přístup ministerstva rozporný s §2 odst. 4
správního řádu a má znaky nepřípustné diskriminace. Tato argumentace totiž nevyvrací výše
uvedený závěr, podle něhož ministerstvo nepochybilo při přezkumu zákonnosti závazného
stanoviska žalovaného ze dne 21. 1. 2016, neboť závazné stanovisko Ministerstva životního
prostředí ve věci D48, na které stěžovatel poukazuje, bylo vydáno ve zcela jiné věci a také jeho
předmět byl jiný – posouzení zákonnosti závazných stanovisek ministerstva vydaných v roce
2017 týkajících se daného dopravního záměru a jeho změn (nejednalo se tudíž na rozdíl
od posuzované věci o ověření stanoviska podle čl. II. bodu 1. zákona č. 39/2015 Sb.). Je tudíž
logické, pokud se argumentace uvedená v předmětných závazných stanoviscích liší. Tato
skutečnost však neznamená, že ministerstvo v posuzované věci postupovalo v rozporu
s §2 odst. 4 správního řádu. Pokud jde o stěžovatelem i v nynější věci zmiňované věcné výhrady
k procesu EIA, je třeba poukázat na to, že na jejich posouzení nebyl výše reprodukovaný závěr
krajského soudu postaven, nicméně i řadou z nich se Nejvyšší správní soud ve shora
již opakovaně citovaném rozsudku zabýval a i v tomto ohledu lze na jeho odůvodnění
pro stručnost odkázat. To se týká i předloženého odborného posudku Ing. I. K., v němž jsou
analyzovány nedostatky procesu EIA, který stěžovatel obdobně jako v již zmíněné věci týkající se
územního rozhodnutí i v nyní podané kasační stížnosti předložil až v rámci kasačního řízení.
S ohledem na výše uvedené tedy lze uzavřít, že i přes uplatněnou kasační argumentaci stěžovatele
závěry krajského soudu v tomto bodě obstojí.
IV. Závěr a náklady řízení
[48] Přestože část uplatněných kasačních námitek neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou,
s ohledem na výše uvedené v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. rozhodnutí krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto dalším řízení na krajském soudu především bude,
aby se řádně zabýval žalobními námitkami stěžovatele týkajícími se existence (pravomocného)
územního rozhodnutí jako podmínky pro vydání žalobou napadeného rozhodnutí. Před vydáním
rozhodnutí ve věci by měl současně zaslat vyjádření osoby zúčastněné stěžovateli,
aby se tak stěžovatel mohl seznámit s jeho plným zněním a případně na něj reagovat. Podle §110
odst. 4 s. ř. s. je krajský soud vázán právním názorem uvedeným v tomto rozsudku.
[49] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí,
jak je stanoveno v §110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 22. prosince 2020
Milan Podhrázký
předseda senátu