ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.349.2018:55
sp. zn. 8 As 349/2018 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana
Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: Fyzikální ústav AV ČR, v.v.i., se sídlem
Na Slovance 1999/2, Praha 8, zast. JUDr. Tomášem Sirovátkem, advokátem se sídlem
Helénská 1799/4, Praha 2, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže,
se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 12. 9. 2016,
čj. ÚOHS-R403/2015/VZ-37535/2016/321/OHo, o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 26. 9. 2018, čj. 31 Af 82/2016-251,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 26. 9. 2018, čj. 31 Af 82/2016-251, se r uš í
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím žalovaného (dále „stěžovatel“) ze dne 13. 11. 2015,
čj. ÚOHS-S0617/2015/VZ-39438/2015/532/Zča, byl žalobce uznán vinným ze spáchání
správních deliktů podle §120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách
(dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). Měl se jich dopustit tím, že při zadávání části 1, 2 a 5
veřejné zakázky „DODÁVKA VÝPOČETNÍ TECHNIKY NA ROKY 2012 AŽ 2015“
v otevřeném řízení změnil technické podmínky konkrétních dílčích plnění veřejné zakázky,
přičemž po provedených změnách neprodloužil lhůtu pro podání nabídek. Tím porušil zásadu
zákazu diskriminace podle §6 ve spojení s §39 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, neboť
lhůta pro podání nabídek nebyla po provedené změně stanovena s ohledem na předmět veřejné
zakázky, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a zadavatel
na dotčené části veřejné zakázky již uzavřel rámcové smlouvy. Za tyto správní delikty byla
stěžovateli uložena pokuta ve výši 50 000 Kč. Proti rozhodnutí podal žalobce rozklad, o kterém
předseda stěžovatele rozhodl tak, že jej zamítl a rozhodnutí stěžovatele potvrdil.
[2] Následně podal žalobce u Krajského soudu v Brně žalobu proti rozhodnutí předsedy
stěžovatele, který v záhlaví uvedeným rozsudkem napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil
stěžovateli k dalšímu řízení, neboť dospěl k závěru, že rozhodnutí předsedy stěžovatele
ve spojení s rozhodnutím stěžovatele je nepřezkoumatelné, a to pro vnitřní rozpor v otázce,
jaká právní úprava byla na projednávanou věc použita a proč.
[3] Krajský soud uvedl, že z rozhodnutí stěžovatele nevyplývá, jaké znění zákona považoval
za rozhodné pro danou věc. V rozhodnutí setrvale používá formulaci „zákona č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách, v rozhodném znění“ (případně formulaci obdobnou). Krajský soud obecně
s touto formulací souhlasí, neboť v souladu s čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále
jen „Listina“) se trestnost činu posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl
čin spáchán. Z rozhodnutí stěžovatele však vyplývá rozpor mezi použitou právní úpravou
a datem spáchání deliktu, přičemž výroky rozhodnutí v této otázce mlčí. Krajský soud dospěl
k závěru, že stěžovatel na zjištěný skutkový stav použil zákon o veřejných zakázkách ve znění
účinném do 31. 3. 2012 (dále též jen „v původním znění“). Tomu nasvědčuje i to, že poukázal
na novelu zákona o veřejných zakázkách, která nabyla účinnosti dne 1. 4. 2012. Ta v §40 odst. 3
zákona o veřejných zakázkách výslovně zakotvila povinnost zadavatele přiměřeně prodloužit
lhůtu pro podání nabídek vždy tehdy, jestliže v průběhu zadávacího řízení provede úpravy
zadávacích podmínek.
[4] Krajský soud poukázal dále na to, že k naplnění skutkové podstaty správních deliktů
došlo až uzavřením rámcových smluv na dotčené části veřejné zakázky, přičemž ke shodnému
závěru dospěl i stěžovatel. Rozhodnutí stěžovatele obsahuje zjevný rozpor mezi závěry
stěžovatele o okamžiku spáchání správních deliktů a použitou právní úpravou. Stěžovatel
ani předseda stěžovatele se ve svých rozhodnutích nezabývali důsledně použitím §40 odst. 3
zákona o veřejných zakázkách ve znění od 1. 4. 2012 (dále též „v novém znění“) a nehodnotili,
zda toto ustanovení mohlo mít vliv na protiprávnost jednání žalobce.
[5] Krajský soud proto dospěl k závěru, že stěžovatel a ani předseda stěžovatele ve svých
rozhodnutích neodůvodnili, proč na zjištěný skutkový stav použili zákon o veřejných zakázkách
v původním znění, tedy ve znění účinném do 31. 3. 2012, ačkoliv považovali za datum spáchání
deliktů dny 23. 4. 2012 a 26. 6. 2012. Jejich rozhodnutí jsou proto dle krajského soudu
nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost. Deliktní jednání žalobce bylo dokonáno až uzavřením
smluv a ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny na něj měl být použit zákon o veřejných zakázkách
v novém znění.
[6] Krajský soud dále poznamenal, že bude na stěžovateli, aby pokračoval v testu použití
příznivější právní úpravy s ohledem na znění §99 odst. 2 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání
veřejných zakázek (dále jen „zákon o zadávání veřejných zakázek“). Pro případ, že by stěžovatel
dospěl k závěru, že je namístě použít ve prospěch žalobce §99 odst. 2 zákona o zadávání
veřejných zakázek, krajský soud uvedl, že okruhem možných účastníků řízení se musí stěžovatel
zabývat in concreto, neboť se nejedná o prokazování naplnění znaku ohrožovacího deliktu
(rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2016, čj. 4 As 61/2016-34), nýbrž o prokazování samotné podmínky
případné protiprávnosti jednání zadavatele. Stěžovatel tak musí provést kvalifikovanou úvahu
(opřenou alespoň o elementární zjištění), kterou odůvodní, proč má za to, že postupem
zadavatele mohlo dojít k rozšíření okruhu možných účastníků zadávacího řízení.
[7] Závěrem se krajský soud stručně vyjádřil ke zbývajícím námitkám žalobce. Neshledal
důvodnou námitku žalobce, že dodatečné informace sloužily k akceptaci kvalitativně a technicky
obdobného plnění. I z laického pohledu je patrné, že dodatečnými informacemi bylo umožněno
dodání zboží s nižšími nebo jinými parametry či starších generací. Není rozhodné, zda zboží bylo
uživatelsky obdobné, nýbrž zda by zboží se změněnými parametry mohl dodat i jiný dodavatel,
než který se o zakázku ucházel, pokud by měl dostatek času k podání nabídky. Krajský soud měl
proto obecně za to, že došlo k úpravě zadávacích podmínek, přičemž otázku, jak tato úprava
mohla ovlivnit možnost účastnit se soutěže, musí zodpovědět stěžovatel v dalším řízení.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[8] Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, podle jejího obsahu
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[9] Stěžovatel obecně namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro
nesrozumitelnost a nedostatek důvodů rozhodnutí. Dále namítá, že krajský soud nesprávně
posoudil otázku přezkoumatelnosti rozhodnutí předsedy stěžovatele. Napadené rozhodnutí
vnitřní rozporností, potažmo nesrozumitelností netrpí, a to ani z důvodu, že použitá právní
úprava se neshoduje s právní úpravou účinnou v době spáchání správního deliktu. Stěžovatel
souhlasí s krajským soudem, že ke spáchání správních deliktů došlo v okamžiku, kdy žalobce
podepsal smlouvy na jednotlivé části veřejné zakázky. Ty podepsal v době, kdy byl účinný zákon
o veřejných zakázkách v novém znění. Stěžovatel proto krajskému soudu přisvědčuje, že měl
částečně použít právní úpravu zákona o veřejných zakázkách v novém znění, a to v části,
kde aplikoval §120 odst. 2 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, tedy ustanovení o výši pokut.
Žalobce však porušil svou povinnost dle §39 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách v původním
znění. Porušení této povinnosti mělo být posouzeno podle zákona o veřejných zakázkách
v původním znění, což také stěžovatel správně učinil. Žalobce zadával veřejnou zakázku
za právního stavu, kdy platil zákon o veřejných zakázkách v původním znění. Proto je tato
úprava rozhodná při posouzení, zda žalobce postupoval v souladu s ní, a to i s ohledem na znění
přechodného ustanovení v §158 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách.
[10] Stěžovatel proto souhlasí s tím, že částečně pochybil, jestliže použil pouze zákon
o veřejných zakázkách v původním znění, ale nesouhlasí s tím, že by napadená rozhodnutí byla
nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost. Krajský soud sám připouští, že stěžovatel použil
na danou věc zákon o veřejných zakázkách v původním znění. Z odůvodnění napadených
rozhodnutí nejsou seznatelné žádné odchylky, které by naznačovaly, že stěžovatel použil jinou
právní úpravu než zákon o veřejných zakázkách v původním znění. Použití této právní úpravy
je tak dle stěžovatele jednoznačné a srozumitelné. Taktéž okamžik spáchání správních deliktů byl
stěžovatelem jednoznačně určen. Stěžovatel je proto toho názoru, že jednoznačně stanovil,
kterou právní úpravu použil na projednávaný případ.
[11] Zároveň namítá, že toto pochybení by nemuselo mít žádný dopad na žalobce, pokud
by úprava, kterou použil, byla pro žalobce nejpříznivější. Za tímto účelem porovnal zákon
o veřejných zakázkách v původním znění s jeho novým zněním a dále s právní úpravou
obsaženou v zákoně o zadávání veřejných zakázek. Dospěl k závěru, že pro žalobce
je nejpříznivější právní úprava zákona o veřejných zakázkách v původním znění. Stěžovatel proto
pochybil ve prospěch žalobce. Protože žádná z pozdějších právních úprav není pro žalobce
příznivější, bylo by zrušení napadených rozhodnutí neúčelné. Závěrem stěžovatel vyslovil
nesouhlas s právním názorem krajského soudu nad rámec projednávané věci k výkladu §99
odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek.
[12] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje s právním závěrem
krajského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele pro vnitřní rozpor v otázce,
jaké znění zákona považuje stěžovatel za rozhodné, neboť z nich není zřejmé, jaké je konkrétní
datum spáchání správního deliktu, ani jaké konkrétní jednání žalobce považuje stěžovatel
za delikt. Takové nedostatky nelze zhojit dodatečnou právní úvahou v kasační stížnosti. Je proto
nezbytné danou věc vrátit stěžovateli k dalšímu řízení. Rovněž neobstojí předestřená právní
úvaha stěžovatele stran použití příznivější právní úpravy, aniž by se touto otázkou řádně
a komplexně zabýval v dalším řízení. Žalobce se rovněž ztotožnil s názorem krajského soudu,
že je v dalším řízení nezbytné se blíže zabývat hodnocením případné náročnosti zpracování
nabídek, včetně nutnosti nabídky aktualizovat v důsledku vydání dodatečných informací. Dále
se vyjádřil k samotnému posouzení změny zadávacích podmínek dodatečnými informacemi.
Závěrem navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost a dospěl k závěru, že je důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval vytýkanou nepřezkoumatelností rozsudku
krajského soudu, kterou stěžovatel namítá pouhým odkazem na §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
bez jakéhokoliv podrobnějšího rozvedení. K nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
je nicméně Nejvyšší správní soud povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
Pouze je-li napadený rozsudek přezkoumatelný, může Nejvyšší správní soud přistoupit
k věcnému hodnocením uplatněných námitek. Vzhledem k tomu, že námitka
nepřezkoumatelnosti byla vznesena v obecné rovině, Nejvyšší správní soud na ni také v obecné
rovině odpovídá. Z rozsudku je zřejmé, jakými úvahami se krajský soud při posuzovaní věci řídil,
odůvodnění rozsudku je srozumitelné a opřené o dostatek relevantních důvodů. Je z něj patrné,
proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku napadeného rozsudku. Nejvyšší správní
soud proto rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelným neshledal, a proto přistoupil
k posouzení kasačních námitek stěžovatele.
[15] Nejvyšší správní soud shledal důvodnou námitku stěžovatele, dle které krajský soud
nesprávně posoudil otázku přezkoumatelnosti žalobcem napadeného rozhodnutí.
[16] Krajský soud postavil svůj závěr o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele
pro nesrozumitelnost na tvrzení, dle kterého předseda stěžovatele a ani stěžovatel ve svých
rozhodnutích nijak neodůvodnili, proč použili na zjištěný skutkový stav zákon o veřejných
zakázkách v původním znění, tedy ve znění účinném do 31. 3. 2012, ačkoliv považovali za datum
spáchání správních deliktů dny 23. 4. 2012 a 26. 6. 2012. V souladu s čl. 40 odst. 6 Listiny tak
měla být použita právní úprava zákona o veřejných zakázkách v novém znění, tedy ve znění
účinném od 1. 4. 2012.
[17] Nejvyšší správní soud předně zdůrazňuje, že ke zrušení rozhodnutí správního orgánu
z důvodu nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost by měl soud přistupovat zdrženlivě.
V rozsudku ze dne 25. 4. 2013, čj. 6 Ads 17/2013-25, k tomu například uvedl, že „[r]ozsudek
je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., pokud z něj nelze jednoznačně
dovodit, jakým právním názorem je správní orgán po zrušení jeho rozhodnutí vázán a jak má v dalším řízení
postupovat, nebo pokud z něj nevyplývá, podle kterých ustanovení a podle jakých právních předpisů byla
v kontextu podané správní žaloby posuzována zákonnost napadeného správního rozhodnutí, nebo pokud je jeho
odůvodnění vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných právních hodnoceních téhož skutkového stavu či pokud
jsou jeho výroky vnitřně rozporné nebo z nich nelze zjistit, jak vlastně soud rozhodl, a v některých jiných
speciálních případech. S tímto kasačním důvodem je však nutno zacházet obezřetně, neboť zrušením rozhodnutí
soudu pro nepřezkoumatelnost se oddaluje okamžik, kdy základ sporu bude správními soudy uchopen
a s konečnou platností vyřešen, což není v zájmu ani účastníků řízení (v případě nositelů veřejných subjektivních
práv je ve hře též jejich základní právo na rozhodnutí věci bez zbytečných průtahů podle čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod, resp. na projednání věci v přiměřené lhůtě podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod; č. 209/1992 Sb.), a koneckonců ani ve veřejném zájmu na hospodárnosti řízení před
správními soudy, nemluvě o nákladech, jež jsou se soudním přezkumem spojeny. Proto by ke kasaci rozhodnutí
krajského soudu měl Nejvyšší správní soud přistoupit teprve tehdy, nelze-li jeho nesrozumitelnost jinak než kasací
odstranit, tzn., nelze-li nesrozumitelnost rozsudku odstranit výkladem, s přihlédnutím k obsahu spisu, k úkonům
soudu a účastníků řízení.“ Jakkoli uvedené závěry Nejvyšší správní soud vyslovil ve vztahu
k rozsudku krajského soudu, lze je přiměřeně vztáhnout i na rozhodovací činnost správních
orgánů, neboť i zde existuje zájem na co nejrychlejším rozhodnutí ve věci samé; ke zrušení
z důvodu nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost je tudíž nutno přistupovat zdrženlivě,
tj. jen je-li takový postup jedinou cestou k nápravě této vady rozhodnutí (rozsudek NSS ze dne
24. 3. 2016, čj. 10 As 152/2015-38).
[18] Jak uvedl v napadeném rozsudku krajský soud, stěžovatel na projednávaný případ použil
zákon o veřejných zakázkách v původním znění. Ze správních rozhodnutí zároveň nevyplývá,
že by pro posouzení protiprávnosti jednání žalobce nebo pro uložení sankce za správní delikt byl
použit zákon o veřejných zakázkách v novém znění. Stěžovatel v rozhodnutí pouze poukázal
na to, že od 1. 4. 2012 byla v §40 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách výslovně zakotvena
povinnost prodloužit lhůtu k podávání nabídek při úpravě zadávacích podmínek. Podle tohoto
ustanovení však nepostupoval při samotném posouzení deliktního jednání žalobce. Nadto
předseda stěžovatele již v úvodu rozhodnutí o rozkladu v poznámce pod čarou výslovně uvedl,
že pokud je v rozhodnutí uveden odkaz na zákon o veřejných zakázkách, jedná se vždy o znění
účinné ke dni zahájení šetřeného zadávacího řízení ve smyslu §26 v návaznosti na §158 odst. 1
a 2 zákona o veřejných zakázkách, přičemž dané zadávací řízení bylo zahájeno 5. 12. 2011,
a proto i podle tohoto vysvětlení postupoval předseda stěžovatele podle původního znění zákona
o veřejných zakázkách.
[19] Z výše uvedeného je zřejmé, že z obou rozhodnutí stěžovatele srozumitelným
a přezkoumatelným způsobem vyplývá, podle jakého právního předpisu a v jakém znění
při posuzování správních deliktů postupoval. Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí s tvrzením
krajského soudu, že rozhodnutí stěžovatele jsou nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost.
Rovněž nesouhlasí s tvrzením, dle kterého měl stěžovatel odůvodnit použití konkrétního znění
zákona o veřejných zakázkách. K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že správní orgány obecně
nemají povinnost odůvodňovat použití konkrétního znění právního předpisu, jestliže účastníci
neučiní tuto otázku v řízení spornou. Rozhodující pro následný přezkum rozhodnutí ve správním
soudnictví je, aby z výroku rozhodnutí správního orgánu spolu s jeho odůvodněním bylo
seznatelné, podle jakého právního předpisu a v jakém znění správní orgán konkrétní případ
posuzoval. Jestliže z rozhodnutí správního orgánu vyplývá, jaké znění právního předpisu správní
orgán použil, tak nelze učinit závěr o nesrozumitelnosti rozhodnutí jenom proto, že správní
orgán neodůvodnil použití konkrétního znění právního předpisu za situace, kdy účastníci tuto
otázku v řízení spornou neučinili.
[20] K otázce použití právního předpisu nebo jeho ustanovení, která na věc nedopadají,
se již vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, který v usnesení ze dne 28. 7. 2009,
čj. 8 Afs 51/2007-87, č. 1926/2009 Sb. NSS, ve věci NATO HQ, konstatoval, že „[p]oužití právního
předpisu nebo jeho ustanovení, která na věc nedopadají, je důvodem zrušení přezkoumávaného rozhodnutí
správního orgánu (rozsudku krajského soudu), mohlo-li mít za následek nesprávné posouzení
pro věc rozhodujících skutkových či právních otázek obsažených v námitkách. Soud nezruší takové rozhodnutí,
u něhož je možné bez rozsáhlejšího doplňování řízení dospět k závěru, že i přes užití práva, které na věc
nedopadá, by výsledek řízení při užití odpovídajícího práva byl týž.“ Pokud krajský soud dospěl k závěru,
že měla být použita pozdější právní úprava zákona o veřejných zakázkách s ohledem na dobu
spáchání správních deliktů žalobcem, tak se měl správně zabývat otázkou, zda použití zákona
o veřejných zakázkách v původním znění je důvodem pro zrušení přezkoumávaného rozhodnutí
stěžovatele, nikoliv rušit rozhodnutí předsedy stěžovatele pro nepřezkoumatelnost, pakliže
z rozhodnutí stěžovatele bylo seznatelné, podle jakého znění zákona o veřejných zakázkách
stěžovatel rozhodoval o správních deliktech žalobce. Vzhledem k tomu, že i Nejvyšší správní
soud přihlíží z úřední povinnosti k použití nesprávného právního předpisu nebo jeho ustanovení
na posuzovanou věc, posoudí v následující části, zda použití nesprávného znění zákona
o veřejných zakázkách na projednávaný případ odůvodňuje zrušení napadeného rozhodnutí
předsedy stěžovatele, neboť kdyby Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že ano, a krajský soud
projednávanou věc posoudil i při existenci této vady, tak by Nejvyšší správní soud stejně musel
zrušit rozhodnutí krajského soudu i stěžovatele.
[21] Stěžovatel namítá, že použil nesprávnou právní úpravu pouze v rámci deliktní části
napadených rozhodnutí, tj. zejména při ukládání sankce měl postupovat podle §120 odst. 2
písm. a) zákona o veřejných zakázkách v novém znění. Pokud však jde o samotné posouzení
porušení právní povinnosti žalobcem, pak je stěžovatel toho názoru, že kvalifikoval porušení
povinnosti správně podle §6 ve spojení s §39 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách v původním
znění, neboť celé zadávací řízení se řídilo zákonem o veřejných zakázkách v původním znění,
přičemž v této souvislosti poukázal na přechodné ustanovení v §158 odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách. S tímto závěrem Nejvyšší správní soud souhlasí.
[22] Podle čl. 40 odst. 6 Listiny platí, že [t]restnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona
účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější. Tato
ústavní záruka platí i v řízení o sankci za správní delikty (rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2004,
čj. 6 A 126/2002-27, č. 461/2005 Sb. NSS).
[23] Podle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách (ať již v původním nebo
v novém znění) platí, že [z]adavatel se dopustí správního deliktu tím, že nedodrží postup stanovený tímto
zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější
nabídky, a uzavře smlouvu na veřejnou zakázku. Správní delikt podle citovaného ustanovení
je dokonán až okamžikem uzavření smlouvy na veřejnou zakázku. Neuzavřel-li by totiž zadavatel
smlouvu na veřejnou zakázku, nedošlo by k naplnění skutkové podstaty a správní delikt
by nemohl být zadavatelem spáchán. Nejvyšší správní soud proto souhlasí se závěrem stěžovatele
i krajského soudu, že ke spáchání správních deliktů žalobcem došlo až okamžikem uzavření
rámcových smluv na dotčené části veřejné zakázky, tj. 23. 4. 2012 a 26. 6. 2012.
[24] Nejvyšší správní soud předně zdůrazňuje, že žalobce použití nesprávného znění zákona
o veřejných zakázkách na sankci za správní delikty nenamítal a nebylo o této otázce mezi
účastníky řízení sporu. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 8. 3. 2011,
čj. 7 Azs 79/2009-84, č. 2288/2011 Sb. NSS, k otázce, kdy je soud oprávněn překročit meze
vytyčené žalobou, konstatoval, že „[v]ýklad v tomto usnesení provedený není oporou názoru, že k vadám
podle §76 odst. 1 s. ř. s. přihlíží soud vždy z moci úřední, jak dovodil první senát. Soud tak sice může učinit,
ale jen za určitých podmínek. Těmi jsou právě případy, kdy rozhodnutí vůbec není schopno přezkumu z hlediska
žalobních námitek. Tato vadnost a nemožnost podrobit rozhodnutí zkoumání musí být zjevná buď ze spisu
(či z jeho absence), nebo z rozhodnutí samého, pokud bude postrádat srozumitelnost či důvody v takové míře,
že vylučuje zkoumání důvodnosti žaloby, anebo ji soud sezná na základě jiných rozhodných skutečností,
jež se dostanou do jeho sféry. Směřují-li tedy žalobní námitky proti vadám podřaditelným ustanovení §76 odst. 1
s. ř. s., soud podle tohoto ustanovení rozhodnutí zruší bez jednání. V takovém případě není projednání třeba
a je nadbytečné zjišťovat souhlas účastníků s rozhodnutím bez jednání. Nesměřují-li však žalobní námitky proti
takovým objektivně existujícím vadám, může tak soud učinit, pouze pokud vady brání přezkumu v mezích
žalobních bodů, jinak by dispoziční zásada ztrácela smysl.“ Citované závěry rozšířeného senátu jsou
použitelné i na nyní projednávanou věc. Za situace, kdy byl správním orgánem použit nesprávný
právní předpis (resp. jeho znění) na otázku, která není v dané věci rozhodná, tj. soud není nucen
se touto otázkou zabývat k námitce účastníka nebo z úřední povinnosti, a ani nebylo účastníky
řízení samotné použití nesprávného právního předpisu namítáno, není důvod rušit rozhodnutí
správního orgánu jen pro toto dílčí pochybení, které samo o sobě nebrání věcnému posouzení
věci. Bylo by nadto absurdní rušit rozhodnutí stěžovatele jen proto, že bylo použito nesprávné
mírnější znění zákona o veřejných zakázkách stran sankce za správní delikty žalobce,
jestliže žalobce toto pochybení nenamítal a v řízení nebylo o sankci a její výši sporu. Opačný
přístup by byl v příkrém rozporu s dispoziční zásadou, která umožňuje navrhovateli vymezit
důvody a rozsah přezkumu napadeného rozhodnutí. Je nepochybné, že cílem žalobce při podání
žaloby proti rozhodnutí předsedy stěžovatele nebylo dosáhnout zrušení rozhodnutí pro použití
nesprávné právní úpravy na sankci za správní delikty, neboť v dalším řízení by mu byla
stěžovatelem uložena pokuta podle přísnější právní úpravy, která byla účinná v době spáchání
správních deliktů. Zrušení rozhodnutí stěžovatele by tak bylo v neprospěch žalobce, aniž by ten
v žalobě pochybení stěžovatele namítal. Proto nemohlo být důvodem pro zrušení rozhodnutí
žalovaného to, že by případně pochybil, pokud při ukládání sankce postupoval podle §120
odst. 2 písm. a) zákona o veřejných zakázkách v původním znění, ačkoliv správní delikty byly
stěžovatelem spáchány až za účinnosti zákona o veřejných zakázkách v novém znění.
[25] Pokud jde o samotné posouzení porušení povinnosti prodloužit lhůtu při změně
zadávacích podmínek, pak Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že porušení této
povinnosti je třeba posuzovat podle původního znění zákona o veřejných zakázkách.
[26] Správní delikt podle §120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách byl sice spáchán
až okamžikem uzavření smlouvy, nicméně jeho skutková podstata kromě uzavření smlouvy
vyžadovala, aby zadavatel nedodržel postup stanovený tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky
a tím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Je tedy zřejmé,
že sankcionován byl postup zadavatele v rozporu s tím zněním zákona o veřejných zakázkách,
podle kterého měl zadavatel postupovat v době činění konkrétních úkonů. Povinnost prodloužit
lhůtu k podávání nabídek při úpravě zadávacích podmínek byla zakotvena v §40 odst. 3 zákona
o veřejných zakázkách zákonem č. 55/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, jež nabyl účinnosti 1. 4. 2012. Přechodné
ustanovení čl. 2 odst. 1 této novely stanovilo pravidlo, podle kterého [z]adávání veřejných zakázek,
soutěže o návrh a řízení o přezkoumání úkonů zadavatele Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže zahájené
přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů. Porušení
povinnosti prodloužit lhůtu při změně zadávacích podmínek je tak třeba s ohledem na citované
přechodné ustanovení posoudit podle zákona o veřejných zakázkách v původním znění, přestože
v době dokončení spáchání deliktu (uzavření smlouvy) již byl součástí právního řádu §40 odst. 3
zákona o veřejných zakázkách v novém znění. Povinnost prodloužit lhůtu při změně zadávacích
podmínek vyplývala v průběhu zadávacího řízení pro žalobce z §6 ve spojení s §39 odst. 1
zákona o veřejných zakázkách v původním znění. Jak ostatně stěžovatel poukázal v kasační
stížnosti, v době poskytnutí dodatečných informací žalobcem a v době uplynutí lhůty pro
podávání nabídek nebyl dokonce §40 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách v novém znění ještě
součástí právního řádu a žalobce se tak podle něj nemohl v rozhodné době chovat.
[27] Nejvyšší správní soud navíc dodává, že tato otázka není v posuzovaném případě příliš
podstatná, neboť se obsahově jednalo o velmi obdobnou povinnost, která byla již dříve
dovozována judikatorně skrze zásadu zákazu diskriminace. V rozsudku ze dne 12. 5. 2008,
čj. 5 Afs 131/2007-131, č. 2535/2008 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud ve vztahu k tehdy
platnému zákonu č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, dovodil, že „vycházeje z judikatury ESD,
dospěl k závěru o přípustnosti možné změny v zadávací dokumentaci, tedy takové změny, která by nebyla pouhým
upřesněním, tak jak má na mysli ustanovení §52 zákona. Tuto změnu je však nutné uskutečnit takovým
způsobem, který by byl v souladu se zásadami, na kterých zadávací řízení stojí. Má-li zadavatel dostát zásadě
nediskriminace účastníků, je povinen při změně zadávací dokumentace buď vyhlásit řízení nové nebo oznámit
změnu zadávací dokumentace takovým způsobem, aby nebyli diskriminováni žádní potenciální dodavatelé, tedy
oznámit změnu zadávací dokumentace (tedy celé veřejné zakázky) stejnou formou, jakou ji sám vyhlásil,
a to za dodržení stejných podmínek, zejména zákonem stanovených lhůt. Tuto změnu je zadavatel povinen
oznámit všem subjektům, o nichž je mu známo, že zvažují podání nabídky, přičemž relevantním dokladem tohoto
zájmu je právě vyžádání dokumentace.“ Tyto závěry nicméně Nejvyšší správní soud učinil v době,
kdy tehdejší zákon o veřejných zakázkách č. 40/2004 Sb. vůbec neznal institut změny zadávacích
podmínek, ale pouze jejich upřesnění prostřednictvím dodatečných informací. Zákon o veřejných
zakázkách v původním znění, již tuto možnost obsahoval v §40 odst. 6, byť byla vztažena jen
ke změně v uveřejněném vyhlášení (Provede-li veřejný zadavatel úpravy v uveřejněném vyhlášení podle §147
odst. 8, je povinen současně přiměřeně prodloužit lhůtu pro podání žádostí o účast v zadávacím řízení nebo lhůtu
pro podání nabídek, a to podle povahy provedené úpravy.). Ačkoliv nebylo výslovně řešeno prodloužení
lhůty v případě jiné změny zadávacích podmínek, nebyl důvod nepostupovat podle dané úpravy
analogicky. Pokud Nejvyšší správní soud dříve dovodil při neexistenci konkrétní úpravy nutnost
vždy prodloužit lhůtu minimálně o zákonem stanovenou lhůtu, jako kdyby bylo zadávací řízení
vyhlašováno znovu, a nový zákon při nejvýraznějších změnách (tedy těch, které byly součástí
vyhlášení), již požadoval jen přiměřené prodloužení lhůty, bylo by absurdní, aby nepostačovalo
přiměřené prodloužení lhůty při změnách v zadávací dokumentaci, které nebyly součástí
vyhlášení. Stěžovatel však nijak nepochybil, pokud posoudil neprodloužení lhůty podle §6
zákona o veřejných zakázkách v původním znění, podle kterého platilo, že [z]adavatel je povinen při
postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace,
a podle §39 odst. 1 téhož zákona, který stanovil, že [v]eškeré lhůty určené veřejným zadavatelem musí být
stanoveny s ohledem na předmět veřejné zakázky. Z uvedených ustanovení totiž vyplývalo stejné
pravidlo, jako bylo výslovně uvedeno pro případ změny lhůt v případě úprav v uveřejněném
vyhlášení.
[28] Povinnost prodloužit lhůtu k podávání nabídek při jakékoliv úpravě zadávacích
podmínek, navíc s výslovným stanovením lhůty pro změny zadávacích podmínek, které by mohly
rozšířit okruh potenciálních dodavatelů, byla posléze výslovně zakotvena v §40 odst. 3 zákona
o veřejných zakázkách v novém znění (který nahrazoval původní §40 odst. 6), podle kterého
platilo, že [p]rovede-li veřejný zadavatel úpravy zadávacích podmínek, je povinen současně přiměřeně prodloužit
lhůtu pro podání žádostí o účast v zadávacím řízení nebo lhůtu pro podání nabídek, a to podle povahy provedené
úpravy. V případě takové změny zadávacích podmínek, která může rozšířit okruh možných dodavatelů,
prodlouží zadavatel lhůtu tak, aby od okamžiku změny činila celou původní délku lhůty pro podání žádosti
o účast nebo pro podání nabídek.
[29] Z výše uvedeného je zřejmé, že obsahově se jednalo prakticky o stejnou povinnost,
respektive dokonce v určitém ohledu přísnější. Stěžovatel proto nepochybil, jestliže se nezabýval
tím, zda §40 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách v novém znění mohl mít vliv
na protiprávnost jednání žalobce, jak krajský soud stěžovateli v napadeném rozsudku vytknul,
neboť §40 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách v novém znění nebyl pro žalobce příznivější
a nemohl tak mít vliv na trestnost činu žalobce ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny. Nejvyšší správní
soud proto uzavírá, aniž by věcně hodnotil, zda ke změně zadávacích podmínek došlo nebo
nikoliv a jak případně byla tato změna významná, neboť tyto otázky bude muset v dalším řízení
posoudit krajský soud, protože stěžovatel srozumitelně posoudil porušení povinnosti prodloužit
lhůtu při změně zadávacích podmínek podle zákona o veřejných zakázkách v původním znění.
[30] Nejvyšší správní soud se zbývající argumentací stěžovatele nezabýval pro předčasnost,
protože bude v dalším řízení na krajském soudu, aby se věcně zabýval uplatněnými žalobními
námitkami. Nejvyšší správní soud s ohledem na výše řečené dospěl k závěru,
že rozhodnutí předsedy stěžovatele ve spojení s rozhodnutím stěžovatele je srozumitelné,
a proto i přezkoumatelné v řízení před soudem. Stěžovatel správně použil na posouzení porušení
povinnosti prodloužit lhůtu k podávání nabídek §6 ve spojení s §39 odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách v původním znění. Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že krajský soud pochybil,
jestliže zrušil rozhodnutí předsedy stěžovatele pro nepřezkoumatelnost. Nejvyššímu správnímu
soudu proto nezbývá, než rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
[31] Závěrem Nejvyšší správní soud dodává, že se krajský soud nadbytečně vyjádřil k výkladu
§99 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek za situace, kdy zrušil rozhodnutí předsedy
stěžovatele pro nepřezkoumatelnost a sám se nezabýval otázkou, zda právní úprava obsažená
v zákoně o zadávání veřejných zakázek je pro žalobce příznivější. To nicméně bude muset učinit
v dalším řízení sám krajský soud. S ohledem na to nemůže nyní Nejvyšší správní soud předjímat,
jak tuto otázku posoudit. Krajský soud by se však při případném posouzení této otázky neměl
opomenout zabývat se tím, zda by v případě takové změny zadávacích podmínek, která
by z hlediska své povahy byla způsobilá rozšířit okruh možných účastníků zadávacího řízení,
nebylo nepřiměřeně obtížné či dokonce nemožné prokazovat, zda v konkrétním případě skutečně
došlo k rozšíření okruhu účastníků zadávacího řízení či nikoliv, a zda i tuto situaci nelze
považovat za obdobnou, jako je tomu v případě ohrožovacího deliktu.
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k názoru, že kasační stížnost
je důvodná, a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je krajský soud v souladu s §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právními
závěry uvedenými v tomto rozsudku.
[33] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 3 věta první
s. ř. s. krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 2. prosince 2020
Petr Mikeš
předseda senátu