ECLI:CZ:NSS:2020:9.AS.107.2020:85
sp. zn. 9 As 107/2020 - 85
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: Telly s.r.o.,
se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, zast. Mgr. Monikou Marekovou M. Jur., advokátkou
se sídlem Mánesova 1059/41, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo kultury, se sídlem
Maltézské náměstí 471/1, Praha 1, ve věci ochrany proti nezákonnému zásahu žalovaného,
za účasti osob zúčastněných na řízení: I) DILIA, divadelní, literární, audiovizuální agentura,
z.s., se sídlem Krátkého 143/1, Praha 9, zast. JUDr. Františkem Vyskočilem, Ph.D., advokátem
se sídlem Voršilská 130/10, Praha 1, II) INTERGRAM, nezávislá společnost výkonných
umělců a výrobců zvukových a zvukově-obrazových záznamů, z.s., se sídlem
Klimentská 1207/10, Praha 1, zast. JUDr. Mgr. Rudolfem Leškou, LL.M., Ph.D., advokátem
se sídlem Apolinářská 445/6, Praha 2, III) Ochranná asociace zvukařů - autorů, z.s.,
se sídlem Národní 973/41, Praha 1, a IV) OSA - Ochranný svaz autorský pro práva k dílům
hudebním, z.s., se sídlem Čs. armády 786/20, Praha 6, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 16. 4. 2020, č. j. 6 A 96/2019 - 97,
takto:
I. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 16. 4. 2020, č. j. 6 A 96/2019 - 97, s e
ve výrocích I., II. a III. zru š u j e.
II. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem Ministerstva kultury se od m ít á .
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační stížnosti.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n em aj í právo na náhradu nákladů řízení o žalobě
a kasační stížnosti.
V. Žalobkyni se v rac í zaplacený soudní poplatek za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč.
Tato částka jí bude vyplacena k rukám její zástupkyně, Mgr. Moniky Marekové M. Jur.,
advokátky se sídlem Mánesova 1059/41, Praha 2, z účtu Nejvyššího správního soudu do
30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a posouzení městským soudem
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla podle §46
odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), odmítnuta jej žaloba, kterou se domáhala ochrany před nezákonným zásahem
žalovaného. Toho se žalovaný má dopouštět tím, že při výkonu pravomocí v oblasti kolektivní
správy autorských práv, svěřených mu zákonem č. 121/2000 Sb., autorský zákon, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „autorský zákon“), nesprávně interpretuje právní předpisy,
konkrétně §22 autorského zákona v spojení s čl. II odst. 6 zákona č. 102/2017 Sb. (dále jen
„novelizační zákon“). Tím umožňuje kolektivním správcům požadovat po stěžovatelce odměny
za užití předmětů ochrany v širším rozsahu, než k jakému jsou oprávněni.
[2] Městský soud dospěl k závěru, že v projednávané věci nejsou splněny zákonem stanovené
podmínky pro řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu a tento nedostatek je neodstranitelný.
Stěžovatelka se proti postupu žalovaného může bránit jinými prostředky ochrany,
a proto je žaloba podle §85 s. ř. s. ve spojení s §46 odst. 1 psím. d) s. ř. s. nepřípustná. V dané
věci je vedeno správní řízení, jehož předmětem je oprávněnost úhrad uvedených v sazebníku
kolektivního správce INTERGRAM, nezávislá společnost výkonných umělců a výrobců
zvukových a zvukově-obrazových záznamů, z. s. (dále jen „INTERGRAM“) za přenos
rozhlasového nebo televizního vysílání. Účastníkem tohoto řízení je i Česká asociace satelitních
operátorů, z.s. (dále jen „ČASO“), jejímž je stěžovatelka členem, a která v daném správním řízení
uplatňuje principielně stejnou argumentaci, jako stěžovatelka v žalobě. Ta ostatně uvádí,
že v důsledku interpretace a postupu žalovaného bylo do jejích práv zasaženo ze strany
kolektivních správců zvyšujících příslušné odměny, nikoliv samotného žalovaného. Z toho plyne,
že v projednávané věci je vedeno správní řízení, po jehož skončení bude možné podat proti
konečnému rozhodnutí žalobu podle §65 s. ř. s., a tedy není přípustné, aby se stěžovatelka
bránila současně i zásahovou žalobou.
[3] Není relevantní, že správní řízení je vedeno pouze ve věci sazebníku jednoho
z kolektivních správců, neboť otázka nezbytného oprávnění kolektivního správce bude
v takovém řízení posuzována jako předběžná. Takové posouzení pak bude mít význam
i pro případná další správní řízení vedená žalovaným s dalšími kolektivními správci. Vliv nemá
ani to, že ve správním řízení nevystupuje jako účastník stěžovatelka, ale ČASO. Stěžovatelka
je totiž jedním z jejích členů, jejichž zájmy hájí a prosazuje ve formě nepřímého zastoupení právě
ČASO. Výsledek správního řízení tak dopadá do právní sféry stěžovatelky jako provozovatele
vysílání, přičemž z povahy věci ani do právní sféry zástupce dopadat nemůže.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Stěžovatelka napadla usnesení městského soudu kasační stížností podle §103 odst.
1 písm. e) s. ř. s.
[5] Je přesvědčena o přípustnosti žaloby, neboť její předmět nebyl otázkou řešenou
ve správním řízení, na které městský soud odkázal. Po účinnosti novelizačního zákona nebylo
ani jednomu z kolektivních správců s ohledem na nezákonné stanovisko žalovaného k výkladu
přechodných ustanovení čl. II odst. 6 tohoto předpisu vydáno oprávnění ke kolektivní správě
pro práva, se kterými je nakládáno podle §22 odst. 1 autorského zákona. Na základě této chybné
interpretace právních předpisů koná žalovaný v rozporu s postupem pro udělování oprávnění
k výkonu kolektivní správy a fakticky rozšiřuje existující oprávnění jednotlivých kolektivních
správců. Tím zasahuje do práv stěžovatelky. V důsledku jeho postupu kolektivní správci požadují
po stěžovatelce odměnu v rozsahu kolektivní správy pro oblast §22 odst. 1 autorského zákona,
aniž by k tomu měli oprávnění. S ohledem na absenci rozhodnutí nemá stěžovatelka jinou
možnost, než se bránit zásahovou žalobou.
[6] Nesouhlasí s názorem městského soudu, že je ve věci vedeno správní řízení,
v němž má možnost obrany. Řízení je vedeno ve věci oprávněnosti úhrad sazebníku jednoho
z kolektivních správců, klíčová námitka týkající se nedostatečného oprávnění kolektivních
správců není v tomto řízení řešena. Ostatně žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí přímo uvedl,
že tato otázka není předmětem řízení, nebyla ani posuzována jako předběžná otázka v žádném
ze stupňů správního řízení. Druhostupňové rozhodnutí se o této otázce ani nezmiňuje.
Názor městského soudu, který navíc opomenul, že v době vydání napadeného usnesení již bylo
vydáno i druhostupňové rozhodnutí, tak nemá oporu ve spise.
[7] Ze spisového materiálu naopak plyne, že otázka rozsahu oprávnění ke kolektivní správě
nebyla předmětem správního řízení, to je vedeno pouze ohledně sazebníku kolektivního správce
INTERGRAM, který žalovaného požádal o vydání souhlasu se zvýšením sazeb. V tomto řízení
vystupovala jako účastník řízení pouze ČASO, nikoliv přímo stěžovatelka. Na rozdíl
od městského soudu je stěžovatelka názoru, že i odlišnost subjektů je pro posouzení věci
podstatná, neboť stěžovatelka sama nemá možnost být účastníkem správního řízení,
v němž by se navíc obrany, jak je nastíněno shora, stejně nedomohla.
[8] Stěžovatelka se domáhala ochrany před zásahem žalovaného týkajícího se jeho postupu
vůči všem kolektivním správcům. Argumentace městského soudu povinností správního orgánu
dbát na to, aby při rozhodování shodných nebo obdobných případů postupoval stejně,
neobstojí – o souhlas s tak rozsáhlým zvýšením sazeb totiž požádal pouze INTERGRAM, jiná
řízení ve věci neprobíhají a ani v budoucnu nemusí být vedena. Stanovisko žalovaného nicméně
nezákonně rozšiřuje oprávnění všem kolektivním správcům, ve vztahu k nimž nebude žádné
řízení, nerozhodnou-li se sami zahájit řízení o vydání souhlasu se zvýšením jejich sazeb, vedeno.
Sama stěžovatelka nemá možnost zahájit jakékoliv jiné správní řízení nebo se v jeho rámci
domáhat ochrany vůči ostatním kolektivním správcům
[9] Stěžovatelka je dále přesvědčena, že žádný z kolektivních správců, označených městským
soudem jako osoby zúčastněné na řízení, ve skutečnosti osobami zúčastněnými na řízení
ve smyslu §34 s. ř. s. nejsou. V podání ze dne 1. 9. 2020 uvedla, že ačkoliv v usnesení ze dne
18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 – 86, dospěl rozšířený senát k závěru, že osoby zúčastněné
na řízení mohou uplatňovat svá práva i v případě řízení o žalobě na ochranu před nezákonným
zásahem, měly by být tyto závěry v nyní souzené věci revidovány. Rozšířený senát
totiž usnesením ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017 – 43, změnil dosavadní právní hodnocení
souhlasů vydávaných podle stavebního zákona a dospěl oproti svému předchozímu rozhodnutí
k závěru, že se nejedná o zásah, ale o rozhodnutí správního orgánu. S ohledem na to, by měly být
přehodnoceny i související závěry rozšířeného senátu ohledně možnosti osob zúčastněných
na řízení uplatňovat svá práva i v řízení podle §82 s. ř. s. Je přesvědčena, že žádná z osob,
které v nyní projednávané věci vystupují v postavení osob zúčastněných na řízení, zákonná
kritéria nesplňuje.
[10] Z uvedených důvodů navrhuje, aby NSS napadené usnesení městského soudu zrušil a věc
mu vrátil k novému projednání a rozhodnutí.
III. Vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení
[11] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěrem městského soudu,
že stěžovatelka má k dispozici jiný prostředek nápravy, konkrétně možnost bránit se ve správním
řízení o udělení souhlasu podle §98f odst. 2 autorského zákona. Proti rozhodnutí v tomto řízení
ostatně jak stěžovatelka, tak ČASO, podali žalobu. Žalovaný dále poukázal na personální
propojení stěžovatelky a ČASO, i na stejnou argumentaci, kterou v řízeních oba subjekty
uplatňují. V projednávané věci proto není odlišnost subjektů relevantní, navíc správní orgány jsou
povinny ve shodných či obdobných případech postupovat stejně.
[12] Dle žalovaného je jím činěný sporný výklad právních předpisů správný, poukazuje rovněž
na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 18. 4. 2018, sp. zn. 30 Cdo 3972/2017,
a na něj navazující usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2018, sp. zn. IV. ÚS 2405/18,
v němž se soud zabýval výkladem pojmu „kabelový přenos“. Novela autorského zákona naopak
umožnila hladký přechod dobrovolné kolektivní správy na povinný režim, aniž by s tím byly
pro subjekty spojeny finanční náklady.
[13] Námitkou ČASO týkající se nedostatečného oprávnění INTERGRAM k výkonu povinné
správy se žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí zabýval, ačkoliv nešlo o otázku, která by byla
předmětem správního řízení. Proto není rozhodné, že tato námitka nebyla opětovně posouzena
v řízení o rozkladu. K aplikaci čl. II odst. 6 novelizačního zákona vydal žalovaný rozhodnutí
podle §142 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů,
a to na základě žádostí kolektivních správců OSA, DILIA a OOA-S.
[14] Navrhuje kasační stížnost zamítnout.
[15] Osoby zúčastněné na řízení I) a II) využily možnosti vyjádřit se ke kasační stížnosti. Podle
první z nich nemůže být žaloba důvodná, neboť nikdo nemá právní nárok na to, aby se domohl
zahájení řízení pro správní delikt. Stěžovatelka má možnost obrany v civilním soudním řízení,
tam však úspěšná nebyla. Jiný právní názor nemůže být z povahy věci nezákonným zásahem
ve smyslu §82 s. ř. s., odmítnutí žaloby městský soudem tak bylo namístě. I kdyby se však mělo
jednat o nezákonný zásah, nedocházelo by k zásahu do stěžovatelčiných práv. Ta je podle
právního řádu povinna vypořádat užívaná práva pouze s kolektivními správci. Navrhuje kasační
stížnost zamítnout.
[16] Osoba zúčastněná na řízení II) uvedla, že interpretace právních předpisů nemůže být
nezákonným zásahem. Stěžovatelka i její právní předchůdci vedou s tímto kolektivním správcem
civilní spory a plní zpravidla až po vydání pravomocného rozsudku. Rovněž navrhuje zamítnutí
kasační stížnosti.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Posuzoval, zda byly v řízení
před městským soudem splněny podmínky řízení, k čemuž je povinen z úřední povinnosti [§109
odst. 4 s. ř. s. ve spojení s §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Dospěl k závěru, že žaloba měla být
odmítnuta, ale z jiného důvodu, než uvedl městský soud.
[18] Před posouzením sporné právní otázky se soud zabýval námitkou, že osoby zúčastněné
na řízení nesplňují podmínky, aby jim toto postavení bylo v řízení přiznáno. Podle §34 s. ř. s.
jsou osobami zúčastněnými na řízení osoby, které byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech
vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho
zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, že budou
v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat.
[19] Podle §105 odst. 1 s. ř. s. jsou účastníky řízení o kasační stížnosti stěžovatel a všichni,
kdo byli účastníky původního řízení. Okruh účastníků řízení o kasační stížnosti je tedy
(s výjimkou případů, kdy kasační stížnost podává osoba zúčastněná na řízení, příp. některá z osob
uvedených v ust. §106 odst. 2 věta druhá s. ř. s., nebo případů specifických – např. kasační
stížnost advokáta proti usnesení o jeho ustanovení) fakticky shodný s okruhem účastníků řízení
o žalobě.
[20] Procesní postavení osoby zúčastněné na řízení před krajským soudem se v řízení před
NSS nemění, přičemž uplatňování práv osoby zúčastněné na řízení nemusí soudu znovu
oznamovat a NSS v řízení o kasační stížnosti vychází z toho, s kým jako s osobou zúčastněnou
na řízení jednal krajský (městský) soud, a to dokonce i v případě, že jednal se subjektem,
kterému toto postavení nepřísluší (podrobněji viz rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2010,
č. j. 7 As 70/2009 - 190).
[21] Rozšířený senát v stěžovatelkou uvedeném usnesení ze dne 18. 9. 2012,
č. j. 2 As 86/2010 - 76, č. 2725/2013 Sb., oproti starší judikatuře připustil, že se řízení o zásahové
žalobě mohou účastnit i osoby zúčastněné na řízení. Ačkoliv závěry tohoto rozhodnutí týkající
se posouzení charakteru souhlasů podle stavebního zákona rozšířený senát usnesením ze dne
22. 10. 2019, č. j. 6 As 211/2017 - 88, č. 3948/2019 Sb. NSS (tzv. „Souhlasy II“), revidoval,
na závěrech týkajících se možnosti účastni osoby zúčastněné na řízení nic nezměnil (blíže
viz KÜHN, Z., KOUCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR,
2019, s. 712). V nyní projednávané věci soud neshledal důvody pro jiný postup.
[22] Pro úplnost považuje NSS za vhodné uvést, že posouzení nyní projednávané věci
by mohlo mít dopad do právní sféry kolektivních správců, neboť pokud by soud shledal,
že se jedná o zásah správního orgánu (ať zákonný či nezákonný), měly by tyto závěry vliv
na posouzení rozsahu jejich oprávnění ke kolektivní správě autorských práv.
[23] Městský soud v napadeném usnesení dospěl k závěru o nepřípustnosti žaloby,
neboť ve věci je vedeno správní řízení o souhlasu žalovaného se zvýšením sazeb odměn podle
§98f odst. 2 autorského zákona, v němž se stěžovatelka může bránit rozkladem a proti
jehož konečnému rozhodnutí bude moci podat žalobu podle §65 s. ř. s. Dle městského soudu
tak stěžovatelce svědčí i jiné prostředky ochrany, a zásahová žaloba je proto nepřípustná.
[24] S tímto závěrem se NSS neztotožňuje.
[25] Obecně platí, že vztahy upravené autorským zákonem jsou soukromoprávního
charakteru. Účelem kolektivní správy autorských práv, upravené v Hlavě IV. autorského zákona,
je „kolektivní uplatňování a kolektivní ochrana majetkových práv autorských a majetkových práv souvisejících
s právem autorským a umožnění zpřístupnění těchto práv veřejnosti“. Je založena na principu, že uživatel
předmětu ochrany hradí kolektivnímu správci jakožto právnické osobě tvořené nositeli práv
sdružených ke kolektivní správě takových práv, na základě licenční smlouvy sjednanou odměnu
za to, že užívá předmět ochrany. Samotný proces vybírání odměn není zákonem upraven,
ale je obsahem konkrétních licenčních smluv. V případě, že se uživatel dopustí neoprávněného
užití předmětu ochrany, je kolektivní správce oprávněn vymáhat soukromoprávní cestou nárok
z takového neoprávněného užití díla přímými prostředky, a to jako náhradu škody či vydání
bezdůvodného obohacení (§40 autorského zákona). Ostatně z vyjádření osoby zúčastněné
na řízení II.) lze dovodit, že taková civilní soudní řízení mezi stěžovatelkou a kolektivními správci
probíhají. Veřejnoprávní prvky lze spatřovat v oblasti vydávání a odebírání povolení ke kolektivní
správě, v určitých případech schvalování sazebníku odměn a zejména v oblasti dohledové
a přestupkové.
[26] V §98f upravuje autorský zákon proces, kterým kolektivní správce sjednává sazebníky
odměn za užití konkrétních předmětů ochrany, k nimž příslušný kolektivní správce spravuje
majetková práva. Nutno podotknout, že v odborné literatuře se tato právní úprava setkává
s výraznou kritikou, neboť „vybočuje z legálního pojetí kolektivní správy na našem území a svědčí též
o zřejmém nepochopení samotného institutu kolektivní správy a potažmo i smyslu a právních možnostech
soukromé listiny kolektivního správce o „sazebníku“ jeho odměn“ (viz Telec, I., Tůma, P. Autorský zákon,
Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, citováno z www.beck-online.cz; obdobně
viz Polčák, R. et al. Autorský zákon. Praktický komentář s judikaturou. 1. vydání. Praha: Leges, 2020,
s. 698 a. n.).
[27] Postup sjednávání sazebníků dle odst. 1 uvedeného ustanovení se uplatňuje obecně,
ve vztahu ke všem sazebníkům kolektivních správců. V první fázi je stanovena povinnost
kolektivního správce uveřejnit sazebník na svých internetových stránkách, a to včetně
zdůvodnění výší sazeb odměn. Kolektivní správce je dále povinen zaslat elektronickými
prostředky návrh sazebníku Ministerstvu kultury a předložit jej v zákoně vymezeným subjektům.
V případě nesouhlasu jsou tyto osoby oprávněny podat námitky proti takovému návrhu,
s nimiž je kolektivní správce povinen se ve stanovené lhůtě vypořádat. Pokud nedojde ke shodě
na výši odměn v sazebníku, jsou nesouhlasící osoba a kolektivní správce povinni požádat
o zprostředkování sjednání sazebníku využitím prostředníka podle §101 autorského zákona.
Není-li ani nadále tímto postupem dosaženo shody, mohou se dotčené osoby obrátit na soud
s návrhem na rozhodnutí o určení sazby odměny uvedené v návrhu sazebníku. Jde tedy
o kontraktační proces, jehož výsledkem má být shoda smluvních stran na sazbách odměn za užití
jednotlivých předmětů ochrany.
[28] Právní úprava obsažená v odst. 2 uvedeného ustanovení upravuje postup sjednávání
sazebníku, za situace, kdy kolektivní správce navrhuje zvýšení sazby nad výši inflace
v předchozím roce. V takových případech je kolektivní správce povinen nad rámec postupu
podle odst. 1 předložit návrh výše sazeb Ministerstvu kultury ke schválení. Získání tohoto
veřejnoprávního souhlasu je zákonnou podmínkou pro to, aby kolektivní správce mohl sazby
nad takto stanovenou mez zvýšit. Účastníky řízení jsou kolektivní správce a osoby podle odst. 1,
které proti zvýšení sazby uplatnily včas námitky. Výsledkem řízení podle §98f odst. 2 autorského
zákona je správní rozhodnutí, proti němuž se kolektivní správce či naopak uživatel předmětu
ochrany mohou bránit žalobou podle §65 s. ř. s.
[29] Dodržení zákonem stanovených podmínek při vytváření obsahu sazebníku může mít
z hlediska veřejného práva vliv na posouzení deliktní odpovědnosti kolektivního správce
[porušení povinností podle §98f autorského zákona je přestupkem podle §105ba odst. 1 písm. e)
autorského zákona], což by v krajním případě mohlo vést až k odnětí oprávnění ke kolektivní
správě podle §96c autorského zákona.
[30] Ze shora popsané právní úpravy je zřejmé, že řízení podle §98f odst. 2 autorského
zákona je fakultativní, závislé výhradně na aktivitě kolektivního správce. Zatímco postup
sjednávání sazebníku podle odst. 1 se pravidelně každoročně opakuje, k postupu podle odst. 2
a tedy zahájení a vedení správního řízení, jehož výsledkem je správní rozhodnutí, dochází,
pouze pokud kolektivní správce hodlá zvýšit sazby nad stanovenou mez. Limity správního
uvážení ministerstva jsou dány §98e autorského zákona – je posuzováno, zda zvýšení sazby
odměny vychází z objektivních a nediskriminačních kritérií a zda je přiměřené, jiné otázky nejsou
předmětem řízení. S městským soudem lze souhlasit, že kolektivní správce může žádat
pouze o souhlas se zvýšením sazeb, k nimž disponuje platným oprávněním podle §96a
autorského zákona, nicméně posouzení této otázky není primárním předmětem řízení. Takové
řízení, jehož zahájení není v dispozici stěžovatelky a i její účastenství je závislé na jejím postupu
v jiné fázi řízení, přičemž sporná otázka se v něm může řešit pouze zprostředkovaně, nelze
považovat za jiný prostředek ochrany ve smyslu §85 s. ř. s. Tato úvaha vyjádřená v napadeném
usnesení proto není správná.
[31] Nesprávná je však i implicitní úvaha městského soudu, že jednání žalovaného je pojmově
zásahem ve smyslu §82 s. ř. s.
[32] Podle §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným
zásahem, pokynem nebo donucením („zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl
zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, se může
žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
Judikatura NSS (viz např. rozsudek ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 As 117/2017 - 46, č. 3631/2017 Sb.
NSS) dovodila, že ochranu podle §82 s. ř. s. lze poskytnout tehdy, pokud jsou kumulativně
splněny všechny podmínky stanovené v tomto ustanovení. Žalobce musí být přímo
(1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem,
pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou
rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti
němu přímo zasaženo (5. podmínka).
[33] Rozšířený senát v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb.
NSS, konstatoval, že „zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy
směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými
procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení.“ V dalším rozsudku ze dne 4. 11. 2015,
č. j. 2 As 198/2015 - 20, soud vyslovil, že „předpokladem důvodnosti žaloby na určení nezákonnosti
zásahu je však i nadále to, že se předně musí o nezákonný zásah do práva žalobce vůbec jednat. V případě,
že žalobci žádné veřejné subjektivní právo nesvědčí, nelze mluvit ani o deklaraci nezákonného zásahu do něj.“
V rozsudku ze dne 23. 5. 2018, č. j. 6 Afs 8/2018 - 37, pak zdejší soud upřesnil, že „aby nějaký
úkon mohl být pojmově nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s., musí se jednat o individuální úkon veřejné
moci, který je přímo namířen proti jednotlivci a přímo zasahuje do jeho subjektivních veřejných práv (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98).“
[34] NSS má za to, že již z žalobního tvrzení je zjevné, že jednání žalovaného popsané
v žalobě, spočívající v obecné interpretaci právních předpisů, nesměřuje přímo vůči stěžovatelce
a z podstaty ani nemůže zasahovat do jejích veřejných subjektivních práv, přiznávat
jí je nebo odebírat. Jde totiž o právní výklad, který nemá individuálního adresáta a který se může
projevit až zprostředkovaně, v praktických situacích spojených s výkonem kolektivní správy.
Teoretický výklad práva provedený správním orgánem se bez dalšího do stěžovatelčiných práv
nepromítá, resp. ani sám o sobě nezasahuje žádná veřejná subjektivní práva konkrétního adresáta.
[35] Smyslem žaloby na ochranu před nezákonným zásahem je ex post konstatovat
nebo reparovat následky porušení, ke kterému již došlo, a bránit jeho opakování do budoucna.
Zásahová žaloba neslouží k ochraně před obecnými výklady práva, které se mohou v budoucnu
zprostředkovaně v důsledku konkrétní aplikace práva vůči konkrétnímu adresátu zásahem stát.
Předmětem ochrany totiž je až výsledek konkrétní aplikace práva vůči jejímu adresátu,
ať už formou žaloby dle §65 s. ř. s. nebo formou žaloby dle §82 s. ř. s.
[36] Protože stěžovatelkou žalovaný zásah nemůže být pojmově vůbec zásahem, musí být její
žaloba odmítnuta. Správnost tohoto závěru plyne z rozsudku rozšířeného senátu ze dne
21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, č. 3687/2018 Sb. NSS (věc EUROVIA CS), bod 63,
podle něhož „pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze,
povaze jeho původce či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v §84 s. ř. s., i kdyby byla
tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí
podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu“. NSS dodává,
že uvedený rozsudek rozšířeného senátu byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne
15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, důvody zrušení tohoto rozsudku pro protiústavnost se však
vztahovaly k posuzování včasnosti zásahové žaloby a nijak se nedotýkají právě analyzovaných
otázek. Tyto Ústavním soudem nijak nezpochybněné závěry rozšířeného senátu ve věci
EUROVIA CS se naopak staly základem navazující judikatury (podobně např. rozsudek NSS
ze dne 30. 5. 2019, č. j. 7 As 44/2019 - 21, bod 12).
[37] Je-li stěžovatelka přesvědčena, že konkrétní kolektivní správce po ní v důsledku aplikace
právního názoru žalovaného požaduje úhradu za užití díla, k němuž ale není oprávněn, může tuto
námitku vznést v případném soudním řízení o takovém nároku. Pak by její argumentace
vycházela z názoru, že kolektivnímu správci nepřísluší aktivní legitimace k uplatnění nároku
a soud v civilním soudním řízení by se touto otázkou musel zabývat.
[38] V souladu se shora popsanými závěry rozšířeného senátu ve věci EUROVIA CS měl
městský soud žalobu pro nedostatek podmínek řízení odmítnout podle §46 odst. 1 písm.
a) s. ř. s. a nikoliv podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení v §85 s. ř. s., neboť stěžovatelka
brojila proti obecnému výkladu práva, který nemůže být zásahem.
V. Závěr a náklady řízení
[39] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, byť nad rámec uplatněných
kasačních námitek, a proto v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek městského soudu
zrušil. Podle téhož ustanovení platí, že pokud pro takový postup byly důvody již v řízení
před krajským soudem, rozhodne Nejvyšší správní soud současně se zrušením rozhodnutí
krajského soudu i o odmítnutí návrhu.
[40] Protože městský soud žalobu odmítl z nesprávného důvodu, NSS jeho usnesení
ve výrocích I. až III. podle §110 odst. 1., věta druhá, s. ř. s. zrušil a žalobu s odkazem
na §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl, tentokrát ze správného důvodu (obdobně viz rozsudek
ze dne 21. 3. 2019, č. j. 7 As 551/2018 - 23, či rozsudek rozšířeného senátu ze dne 20. 3. 2018,
č. j. 3 Azs 551/2018 - 31). V souladu s §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodl o nákladech řízení o kasační
stížnosti i o žalobě.
[41] Výrok o náhradě nákladů řízení, podle něhož žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení o žalobě a kasační stížnosti, se opírá o §60 odst. 3 s. ř. s. v návaznosti
na §120 s. ř. s., neboť žaloba byla (opětovně) odmítnuta.
[42] Osoby zúčastněné na řízení mají podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na úhradu jen těch
nákladů, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinností, které jim soud uložil. Jelikož soud
ani v řízení o žalobě, ani v řízení o kasační stížnosti žádnou takovou povinnost neuložil, rozhodl,
že osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení ani o žalobě, ani o kasační
stížnosti.
[43] Podle §10 odst. 3, věty poslední, zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, vrátí
soud zaplacený soudní poplatek v případě, že došlo k odmítnutí žaloby před prvním jednáním.
Stěžovatelka uhradila soudní poplatek za kasační stížnost 5000 Kč, tato částka jí proto bude
vrácena z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám jejího zástupce, a to ve lhůtě 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku (§10a odst. 1 zákona o soudních poplatcích). Soudní poplatek
za žalobu ve výši 2000 Kč byl stěžovatelce na základě výroku IV. napadeného usnesení již dříve
vrácen přímo městským soudem (viz č. l. 105 spisu městského soudu), NSS proto tento výrok
nynějším rozsudkem nezrušil.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2020
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu