ECLI:CZ:NSS:2020:ARS.6.2019:33
sp. zn. Ars 6/2019 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského
referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy Tomáše
Langáška a soudců Josefa Baxy, Michaely Bejčkové, Radana Malíka, Petra Mikeše, Pavla Molka
(soudce zpravodaj) a Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: Spolek pro zachování demokracie
v ČR, se sídlem Liborova 330/24, Praha 6, zast. Mgr. Martinem Žabenským, advokátem
se sídlem Prvního pluku 206/7, Praha 8, proti žalovanému: Úřad pro dohled
nad hospodařením politických stran a politických hnutí, se sídlem Kounicova 688/26, Brno,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 12. 2017, č. j. UDH-SPR-PS-3/2017-13, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 6. 2019,
č. j. 33 A 5/2018 - 42,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 28. 6. 2019, č. j. 33 A 5/2018 - 42, se zru š u j e
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen
„žalovaný“) rozhodnutím ze dne 5. 12. 2017, č. j. UDH-SPR-PS-3/2017-13, shledal žalobce
vinným ze spáchání přestupku podle §16h odst. 1 písm. a) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách
do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o volbách do Parlamentu“). Toho se měl dopustit tím,
že v rozporu s §16 odst. 2 zákona o volbách do Parlamentu v době od května 2017 nejpozději
do 21. 6. 2017 zadal inzerci pod heslem „Vidíte žlutě“ v tištěných médiích (regionální mutace
Deníku), na internetu, na plakátovacích plochách společnosti RENGL, s. r. o., a v době
od 27. 5. 2017 do 4. 6. 2017 též jako spoty v rádiích zastupovaných společností MEDIA
MARKETING SERVICES, a.s., přičemž tato inzerce naplňovala znaky volební kampaně podle
§16 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu. Šlo totiž o sdělení v neprospěch Ing. Andreje
Babiše, kandidáta kandidujícího politického hnutí ANO 2011, aniž by žalobce před vstupem
do volební kampaně požádal o zápis do zvláštního registru tzv. registrovaných třetích osob
vedeného žalovaným podle §16e odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu. Žalovaný konstatoval,
že řízení zahájil na základě pěti e-mailových podnětů upozorňujících na billboardy s různými
nápisy kampaně „Vidíte žlutě“. Následně zjistil, že žalobce měl prostřednictvím společnosti
MEDIA MARKETING SERVICES, a. s., zadat na rozhlasových stanicích zastupovaných touto
společností vysílání reklamních spotů ve znění: „Smrdí Vám řepka? Jemu voní. Vy máte sice dražší
naftu, ale on má na řepku dotace. Vy máte alergickou rýmu, ale on sám sobě dodává osiva, hnojiva a řepku
i zpracovává. Vy musíte kupovat zeleninu z dovozu, ale on má z řepky miliony tržeb. To vše až do roku 2020.
Vidíte žlutě? Sorry jako.“ Žalovaný dále zjistil, že v regionálních mutacích Deníku a v dalších
časopisech vyšly v období od 13. 5. 2017 do 13. 6. 2017 inzeráty a bannery v rámci kampaně
Vidíte žlutě a do regionálních mutací Deníku byly dne 2. 6. 2017 vloženy volební noviny
s názvem Žlutá republika. Žalobce navíc objednal dne 5. 5. 2017 výlep 5 000 ks plakátů
s vyobrazenou zeleninou a přeškrtnutou řepkou s nápisem „Andreji, pusť nás domů“. Za spáchání
uvedeného přestupku byla žalobci uložena pokuta ve výši 26 000 Kč a povinnost uhradit náklady
řízení ve výši 1 000 Kč.
[2] Proti rozhodnutí rady žalovaného podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Brně
(dále také „krajský soud“), který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Vypořádal se zejména
s námitkou, že nebyly splněny všechny obligatorní znaky volební kampaně, neboť k zadání
dotčené inzerce zaměřené proti Ing. Andreji Babišovi došlo nejpozději do 21. 6. 2017, tedy ještě
v době, kdy jej de iure nebylo možné považovat za kandidáta politického hnutí ANO 2011.
Krajský soud sice souhlasil s tím, že k formálnímu projevu vůle politického subjektu kandidovat
ve volbách do Parlamentu ČR dochází až podáním a následnou registrací kandidátní listiny.
Z toho však nelze dovozovat, že pro účely kontroly financování a zajištění transparentnosti
volební kampaně není možno pojmy kandidáta a registrovaného kandidáta (tedy kandidáta,
který byl úřadem zaregistrován) navzájem rozlišovat. Ostatně požadavek na čestné a poctivé
vedení volební kampaně podle §16 odst. 5 zákona o volbách do Parlamentu, na rozdíl od jejího
definičního vymezení, výslovně hovoří nikoliv o kandidátovi, ale pouze o kandidátovi,
který je uveden na kandidátní listině: Volební kampaň musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být
o kandidátech a politických stranách nebo koalicích, na jejichž kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány
nepravdivé údaje. Příslušná právní úprava navíc stanovuje, že si kandidující politické subjekty musí
do pěti dnů ode dne vyhlášení voleb, tedy mnohem dříve než 66 dnů přede dnem konání voleb,
kolik činí lhůta pro podávání kandidátních listin, zřídit volební účet. Přijetím žalobcova výkladu
by došlo k absurdní situaci, kdy by politický subjekt teoreticky až do 66 dnů přede dnem konání
voleb sám rozhodoval o tom, od jakého okamžiku bude financování jeho volební propagace
či kritika konkurentů podléhat stanoveným limitům a veřejnoprávní kontrole.
[3] Pojem kandidát tudíž nelze chápat pouze formálně, ve smyslu „registrovaný kandidát“,
ale rovněž v materiálním slova smyslu, tedy ve smyslu příslušnosti určité osoby k určité politické
straně či hnutí. V každém individuálním případě je třeba posuzovat, zda a v jakém rozsahu
je osoba s činností a propagací konkrétní politické strany či hnutí spojena, resp. zda již v době
od zahájení voleb zastává v rámci stranické hierarchie a participace na její předvolební propagaci
takovou pozici, že se rovněž její pozdější zařazení na kandidátní listinu daného politického
subjektu jeví jako vysoce pravděpodobné. Je proto nezbytné při vymezení pojmu kandidát
pro účely vedení volební kampaně ve prospěch nebo neprospěch politického subjektu ještě
před podáním kandidátních listin rozlišovat, zda inzerce směřuje toliko proti řadovému členovi
nebo naopak proti osobě, která je „mediální tváří“ strany či hnutí, přičemž její volební účast
spolehlivě vyplývá zejména z vlastní činnosti, stranické propagace nebo prohlášení ostatních
představitelů daného politického uskupení. I pokud dotčená osoba na kandidátní listině nakonec
uvedena nebude, může sdělení v její neprospěch zásadním způsobem ovlivnit rozhodnutí
potenciálních voličů, zda svým hlasem politický subjekt jako celek podpoří či nikoliv. Nelze navíc
opomenout skutečnost, že samotné podání kandidátních listin či jejich registrace nevylučuje
jednostranné vzdání se kandidatury až do 48 hodin před zahájením voleb.
[4] Při rozhodování o tom, že se konkrétní právnická či fyzická osoba dopustila přestupku
podle §16g odst. 1 písm. a) nebo §16h odst. 1 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu v době,
kdy nebyla sdělením ve prospěch či neprospěch dotčená osoba v postavení registrovaného
kandidáta, musí žalovaný řádně prokázat naplnění všech znaků volební kampaně, včetně
postavení kandidáta, nebo postupovat v souladu se zásadou in dubio pro reo. V daném případě bylo
postavení předsedy politického hnutí ANO 2011, Ing. Andreje Babiše, jako kandidáta daného
politického subjektu, byť doposud neregistrovaného, v rozhodné době obecně známou
skutečností a nemohly ani z pohledu běžného občana coby adresáta reklamního spotu vzniknout
pochybnosti ohledně toho, že je jedním z kandidátů daného politického subjektu. Zveřejnění
žalobcem zadané inzerce proto naplňovalo znaky volební kampaně, neboť se jednalo o úplatné
sdělení v neprospěch kandidáta kandidujícího politického hnutí po vyhlášení voleb do Poslanecké
sněmovny Parlamentu ČR. Pokud se tedy žalobce za tímto účelem v rozhodné době v souladu
se zákonem nezaregistroval jako registrovaná třetí osoba u příslušného úřadu, porušil tím právní
povinnost stanovenou v §16 odst. 2 zákona o volbách do Parlamentu, a dopustil
se tak přestupku podle jeho §16h odst. 1 písm. a).
[5] Krajský soud nepovažoval za důvodnou ani námitku ohledně subjektivní stránky
přestupku, resp. absence posouzení toho, zda k jednání žalobce došlo v důsledku právního
nebo skutkového omylu ve smyslu §16 a §17 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti
za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nový přestupkový zákon“).
V posuzované věci se jednalo o přestupek právnické osoby, který je z hlediska zavinění
konstruován na principu objektivní odpovědnosti. Podle krajského soudu jednání fyzické osoby,
které je žalobci přičitatelné, nebylo učiněno v právním omylu podle §17 nového přestupkového
zákona, neboť pojem kandidát je možno jasně vyložit.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Žalobce (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tedy pro nesprávné posouzení právní otázky
krajským soudem.
[7] Podle stěžovatele lze projednávaný spor zredukovat na vyřešení otázky, jaká je definice
„kandidující politické strany či hnutí či koalice“, resp. definice „kandidáta“ takové kandidující
strany či hnutí či koalice ve smyslu §16 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu. Skutek, kterým
se měl dopustit uvedeného přestupku, byl totiž spáchán v době, kdy u politického hnutí
ANO 2011 ani u jeho kandidáta Ing. Andreje Babiše nebyly splněny zákonné podmínky pro to,
aby se mohlo jednat o „volební kampaň“ ve smyslu zákona o volbách do Parlamentu. K tomu,
aby určitá propagace či sdělení představovaly volební kampaň, musí mít souvislost s kandidujícím
subjektem; nepostačí tedy, že směřují vůči politické straně či hnutí či kandidátovi, neboť ne každá
politická strana nebo politické hnutí jsou „kandidujícími“ subjekty ve smyslu zákona o volbách
do Parlamentu. O kandidatuře jakéhokoliv subjektu v parlamentních volbách lze hovořit nejdříve
od okamžiku, kdy podal kandidátní listinu podle §31 zákona o volbách do Parlamentu, neboť
až tímto okamžikem projevil právně relevantní vůli kandidovat v příslušných volbách.
Při restriktivním výkladu by se pak o kandidující subjekt mohlo jednat dokonce až okamžikem
registrace kandidátní listiny podle §33 zákona o volbách do Parlamentu. Samotná skutečnost,
že došlo k vyhlášení termínu voleb, ještě neznamená, že se všechny registrované politické strany
a politická hnutí automaticky staly „kandidujícími“ politickými stranami nebo hnutími.
Ke kandidatuře je nezbytné, aby byla podána a následně zaregistrována kandidátní listina.
Krajským soudem nastíněné „materiální hledisko“ pro vymezení pojmu „kandidát“ je zcela
neuchopitelné a neohraničené, neboť je založeno na subjektivním vnímání a na mlhavě
definované znalosti širšího, blíže nespecifikovaného kontextu. Krajský soud vlastně říká,
že pokud je určitý politický subjekt či jeho kandidát dostatečně veřejně známý a lze u něj s určitou
mírou pravděpodobnosti předpokládat, že se bude účastnit nadcházejících voleb, pak se vlastně
bude jednat o „kandidující subjekt“, resp. o „kandidáta“ takového subjektu, ve smyslu §16
odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu automaticky již ode dne vyhlášení voleb, a to zcela
nezávisle na tom, kdy a zda vůbec takový subjekt následně registruje svoji kandidátní listinu.
[8] Stěžovatel připomíná, že kandidátní listina politického hnutí ANO 2011 pro Středočeský
kraj, na níž kandidoval Ing. Andrej Babiš ve volbách do Poslanecké sněmovny 2017, byla podána
nejdříve dne 26. 6. 2017, přičemž samotný Ing. Andrej Babiš žádným jiným způsobem
než v rámci kandidátní listiny pro Středočeský kraj nekandidoval. Stěžovatel se však skutku,
kterým měl spáchat příslušný přestupek, dopustil v době nejpozději do 21. 6. 2017, tedy před tím,
než byla vůbec podána kandidátní listina k registraci. V době, kdy zadal předmětnou inzerci
a rozhlasové spoty, nemělo politické hnutí ANO 2011 registrovánu kandidátní listinu, a tudíž
ani Ing. Andrej Babiš nebyl na žádné registrované kandidátní listině uveden. V době, kdy měl
páchat údajný přestupek, navíc nebylo vyloučeno, že politické hnutí ANO 2011 žádnou
kandidátní listinu v zákonné lhůtě nezaregistruje, např. i v důsledku administrativního pochybení,
přičemž tuto eventualitu krajský soud v napadeném rozhodnutí zcela opomenul. V takovém
případě by stěžovatelovo jednání nemohlo naplnit skutkovou podstatu daného přestupku, neboť
by se zveřejněná sdělení netýkala „kandidujícího subjektu“ a nemohla by nijak zasáhnout
do výsledků voleb. Stejně tak nebylo v době, kdy měl páchat předmětný přestupek, vyloučeno,
že by se Ing. Andrej Babiš na kandidátní listině nakonec neobjevil a ve volbách zůstal činný
např. „pouze“ jako mediální tvář. Ani v tomto případě by jej nebylo možno považovat
za „kandidáta“.
[9] Podle výkladu krajského soudu je vznik deliktní odpovědnosti závislý na tom, zda se daný
politický subjekt nakonec skutečně zaregistruje, což je úkon, který je zcela mimo sféru vlivu
pachatele; v době spáchání přestupku tak vlastně není jisté, zda se přestupek vůbec stal.
Podmínky vzniku deliktní odpovědnosti však musí být stanoveny jasně a určitě, což vyplývá již
ze základního principu trestního práva nullum crimen, nulla poena sine lege scripta, stricta, certa et praevia.
[10] Stěžovatel proto uzavřel, že vzhledem k absenci jasné definice pojmu „volební kampaň“,
resp. „kandidující subjekt“ anebo „kandidát“ ve smyslu §16 odst. 1 zákona o volbách
do Parlamentu, nelze jeho jednání subsumovat pod skutkovou podstatu přestupku podle §16h
odst. 1 písm. a) téhož zákona. Krajský soud v napadeném rozsudku správně shledal, že právní
úprava je v tomto ohledu neúplná a tyto nesrovnalosti je třeba překlenout výkladem. Stěžovatel
se ale nemůže ztotožnit se způsobem, jakým krajský soud k výkladu přistoupil. Je nepřípustné,
aby výkladem nejasného ustanovení právního předpisu docházelo k rozšiřování podmínek
deliktní odpovědnosti, resp. aby v případě, kdy lze uvažovat o dvou různých výkladech nejasné
právní normy, byl upřednostněn ten, který zakládá třetímu subjektu odpovědnost za přestupek.
Stěžovatel souhlasí s tím, že jím prosazovaný výklad může v některých případech vést k tomu,
že by z formalistických důvodů nebylo v přestupkovém řízení postižitelné jednání, které fakticky
narušuje průběh voleb, nicméně tuto legislativní mezeru je možno vyplnit výlučně příslušným
legislativním opatřením, nikoliv extenzivním výkladem právní normy zakládajícím deliktní
odpovědnost třetí osoby.
[11] Pokud by Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) přisvědčil extenzivnímu výkladu §16
odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu přijatému krajským soudem, poukazuje stěžovatel na to,
že je třeba zkoumat existenci skutkového anebo právního omylu ve smyslu §16 a §17 nového
přestupkového zákona. Stěžovatel z legitimních důvodů vůbec nepovažoval svoje jednání
za „účast na volební kampani“ ve smyslu §16 zákona o volbách do Parlamentu, a proto
je namístě zkoumat, zda v jeho jednání nelze spatřovat skutkový nebo právní omyl,
který by za určitých okolností vylučoval vznik odpovědnosti za přestupek. Nejasnosti jsou
v otázce posouzení, zda a odkdy byl Ing. Andrej Babiš „kandidátem“ ve smyslu §16 odst. 1
zákona o volbách do Parlamentu, přičemž samotná „kandidatura“ je otázkou skutkovou, avšak
její vyhodnocení závisí na řešení otázek právních. Nesouhlasí ani s tím, jak krajský soud aplikoval
přechodné ustanovení §112 odst. 1 nového přestupkového zákona.
[12] Uzavřel, že právní názor žalovaného i krajského soudu vede k absurdnímu důsledku,
neboť odpovědnost pachatele za přestupek podle §16h odst. 1 písm. a) zákona o volbách
do Parlamentu je závislá na budoucí nejisté okolnosti, kterou pachatel nemůže vůbec ovlivnit.
Aby pachatel mohl jednat zaviněně, musí mít možnost v době spáchání přestupku rozpoznat,
že jedná protiprávně. Pakliže v době spáchání údajného přestupku ještě nebyla podána žádná
kandidátní listina, na níž by figuroval Ing. Andrej Babiš, nemohl stěžovatel rozpoznat, že se může
dopouštět protiprávního jednání. Nelze po něm požadovat, aby předvídal, zda se určitý člověk
následně objeví na něčí kandidátní listině, resp. zda příslušný politický subjekt vůbec kandidátní
listinu zaregistruje, přičemž nezaregistrování kandidátní listiny může nastat třeba i v důsledku
administrativního pochybení daného subjektu.
[13] Ze všech těchto důvodů navrhl, aby byl rozsudek krajského soudu zrušen, stejně jako
rozhodnutí žalovaného o přestupku a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení.
[14] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odmítl právní názor, že okamžik zahájení
volební kampaně je třeba vztáhnout až k podání kandidátní listiny. V takovém případě by totiž
došlo k výraznému zkrácení regulované volební kampaně s dopadem na zákonem stanovený limit
volebních nákladů. Navíc politické strany, politická hnutí a jejich koalice podávají ve volbách
do Poslanecké sněmovny kandidátní listiny v jednotlivých volebních krajích. Celostátně působící
politické strany a politická hnutí tedy ve volbách podávají 14 kandidátních listin. Zákon nestanoví
okamžik, od kdy je možno kandidátní listinu podat; stanoví pouze nejzazší lhůtu,
do kdy je možno tak učinit. Teoreticky tedy nelze vyloučit, že v některých volebních krajích
kandidující subjekt podá kandidátní listinu krátce po oficiálním začátku volební kampaně,
zatímco v jiných volebních krajích ji podá až s koncem zákonem stanovené lhůty. Pokud by tedy
pojem „kandidující politická strana, politické hnutí či koalice a jejich kandidát“ byl vázán
na podání kandidátní listiny, jak tvrdí stěžovatel, došlo by k absurdní situaci, že zatímco
v některém volebním kraji by bylo možno na danou politickou stranu, politické hnutí a koalici
nahlížet jako na kandidující, včetně všech navazujících povinností, v jiném volebním kraji
by tomu tak nebylo a daný subjekt by zde mohl vést neregulovanou volební kampaň.
Dále je třeba vzít v úvahu moment, kdy se veřejnost (včetně subjektů, které hodlají vést volební
kampaň ve prospěch či v neprospěch kandidujících politických stran, politických hnutí, koalic
a jejich kandidátů bez jejich vědomí) může oficiálně dozvědět o tom, které subjekty podaly
kandidátní listinu a kteří kandidáti za ně kandidují. Ze samotného podání kandidátní listiny není
veřejně dovoditelné, kdo konkrétně je kandidátem kandidujícího subjektu.
[15] K vymezení okamžiku, kdy se stal Ing Andrej Babiš kandidátem kandidujícího politického
hnutí ANO 2011 a odkdy je možno úplatné sdělení v jeho neprospěch považovat za volební
kampaň, je proto třeba přistoupit nikoliv formálně, ale materiálně, jak dovodil i krajský soud.
Volební kampaň tedy začíná reálně podstatně dříve, než k nejzazšímu dni podání kandidátních
listin, tj. 66 dní přede dnem voleb, přičemž úmyslem zákonodárce bylo regulovat celý průběh
volební kampaně, a nikoliv jen její konečnou fázi od podání kandidátních listin. Jako jediné
objektivizovatelné kritérium pro začátek volební kampaně pak stanovil okamžik vyhlášení voleb
ve Sbírce zákonů. Pokud by platilo, že se osoba stává kandidátem až po podání kandidátní listiny,
pak by nebylo možné na její sebepropagaci probíhající do tohoto okamžiku vztahovat finanční
limit pro kandidující subjekt, výdaje na tuto sebepropagaci by nemusely být hrazeny z volebního
účtu kandidujícího subjektu, prostředky sebepropagace by nemusely být označeny informací
o zadavateli a zpracovateli apod., což by bylo zcela jistě v rozporu se smyslem i zněním zákona.
Skutečnost, že Ing. Andrej Babiš bude kandidátem politického hnutí ANO 2011 ve volbách
do Poslanecké sněmovny v roce 2017, byla ve veřejném prostoru známa již na počátku oficiální
volební kampaně. Pokud tedy stěžovatel ve veřejném prostoru v době volební kampaně realizoval
úplatná sdělení v neprospěch Ing. Andreje Babiše mající charakter volební kampaně, bylo jeho
povinností požádat o registraci ve zvláštním registru žalovaného podle §16e odst. 1 zákona
o volbách do Parlamentu a následně splnit další navazující povinnosti registrované třetí osoby
podle §16e odst. 6 téhož zákona, tj. zřídit transparentní volební účet a oznámit svou
internetovou adresu žalovanému a dále oznámit žalovanému adresu internetových stránek,
kde budou zveřejňovány informace o financování volební kampaně. Pakliže tak neučinil, dopustil
se přestupku podle §16h odst. 1 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu.
[16] K argumentaci skutkovým či právním omylem žalovaný připomněl, že stěžovatel jakožto
právnická osoba nemůže poukazovat na to, že jednal v omylu. Odpovědnosti za přestupek
by se býval mohl zprostit pouze při splnění podmínek liberace podle §21 odst. 1 nového
přestupkového zákona, tj. pokud by v řízení prokázal, že vynaložil veškeré úsilí, které bylo možno
požadovat, aby přestupku zabránil, což se nestalo. Ze všech těchto důvodů navrhuje, aby byla
kasační stížnost zamítnuta jako nedůvodná.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[17] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[18] Kasační stížnost je důvodná.
[19] Stěžovatel byl shledán vinným ze spáchání přestupku podle §16h odst. 1 písm. a) zákona
o volbách do Parlamentu, podle něhož se právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí
přestupku (v ustanovení uvedeno „správního deliktu“) tím, že „v rozporu s §16 odst. 2 se účastní
volební kampaně bez předchozí registrace ve zvláštním registru Úřadu“.
[20] Ustanovení §16 odst. 2 zákona o volbách do Parlamentu, na něž se zde odkazuje,
stanoví: „Fyzická nebo právnická osoba, která se hodlá účastnit volební kampaně bez vědomí kandidující
politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta anebo nezávislého kandidáta, je povinna se před
vstupem do volební kampaně registrovat jako registrovaná třetí osoba u Úřadu pro dohled nad hospodařením
politických stran a politických hnutí (dále jen ‚Úřad‘) zřízeného podle zákona upravujícího sdružování
v politických stranách a politických hnutích.“
[21] Volební kampaň je vymezena v §16 odst. 1 a 3 zákona o volbách do Parlamentu
následovně:
„(1) Volební kampaní se rozumí jakákoliv propagace kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice,
jejich kandidáta anebo nezávislého kandidáta nebo volební agitace ve prospěch kandidující politické strany,
politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta, zejména veřejné oznámení určené na
jejich podporu anebo sloužící v jejich prospěch, včetně jakékoliv doprovodné akce, za které se poskytne nebo obvykle
poskytuje úplata. Za volební kampaň se považuje i sdělení v neprospěch jiné kandidující politické strany,
politického hnutí, koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta.
(…)
(3) Volební kampaň podle tohoto zákona začíná dnem vyhlášení voleb do Parlamentu České republiky a končí
dnem vyhlášení celkových výsledků voleb do Parlamentu České republiky.“
[22] Klíčovým argumentem stěžovatele je, že zadávání výše uvedených mediálních sdělení
ukončil dne 13. 6. 2017 (podle rozhodnutí žalovaného nejpozději do 21. 6. 2017), tedy předtím,
než politické hnutí ANO vůbec podalo kandidátní listinu, na níž byl Ing. Andrej Babiš uveden
jako kandidát. Za této situace na něj právě citovaná ustanovení vůbec neměla být aplikována.
[23] NSS pokračoval v řízení i poté, co usnesením ze dne 14. 7. 2020, č. j. Ars 4/2019 - 53,
předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení §16h odst. 1 písm. a) a §16 odst. 2 zákona
o volbách do Parlamentu pro jejich protiústavnost. Vzhledem k tomu, že v nynější věci stěžovatel
nebrojí primárně proti tomu, jaký je obsah těchto ustanovení a jakým způsobem na něj byla
aplikována, ale proti tomu, že na něj vůbec byla aplikována, přestože na něj v době jeho aktivit
ještě neměla vůbec dopadat, neshledal NSS důvod k přerušení nynějšího řízení podle §48 odst. 3
písm. d) s. ř. s.
[24] Krajský soud založil svůj podrobný a důkladně vyargumentovaný rozsudek
na východisku, že pojem kandidát nelze chápat pouze formálně, ve smyslu „registrovaný
kandidát“, ale rovněž materiálně, tedy ve smyslu příslušnosti určité osoby k určité politické straně
či hnutí. Na tomto základě konstatoval, že již v době stěžovatelových mediálních aktivit, tedy
před tím, než politické hnutí ANO 2011 přihlásilo k registraci své kandidátní listiny, „nemohly
ani z pohledu běžného občana (adresáta reklamního spotu) vzniknout pochybnosti ohledně toho, že je Ing. Andrej
Babiš jedním z kandidátů daného politického subjektu“ (bod 47), a to i se zohledněním principu in dubio
pro reo.
[25] Podle názoru NSS však samotné toto východisko materiální jistoty ohledně toho,
že Ing. Andreje Babiše bylo nutno pokládat za kandidáta již před registrací kandidátní listiny,
neobstojí. Vzhledem k tomu, že potrestaným zde byl stěžovatel, je třeba vyjít primárně
z perspektivy stěžovatele, tedy toho, kdo byl rozhodnutím žalovaného potrestán, nikoli
z perspektivy kandidujících subjektů a jejich povinností, popřípadě možnosti jejich obcházení.
Zákonnost postupu žalovaného je tudíž třeba posoudit zejména pohledem toho, že stěžovatel byl
potrestán za realizaci své svobody projevu.
[26] Podle čl. 17 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“) jsou svoboda
projevu a právo na informace zaručeny. Každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem,
tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje
a informace bez ohledu na hranice státu. Podle čl. 10 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (dále jen „Úmluva“) má každý právo na svobodu projevu. Toto právo
zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky
bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Podle čl. 19 odst. 2 Mezinárodního
paktu o občanských a politických právech má každý právo na svobodu projevu; toto právo
zahrnuje svobodu vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a myšlenky všeho druhu,
bez ohledu na hranice, ať ústně, písemně nebo tiskem, prostřednictvím umění nebo jakýmikoli
jinými prostředky podle vlastní volby.
[27] Povinnost třetích osob registrovat se pro účely vedení kampaně ve volbách
do Parlamentu České republiky, jejíž nesplnění je sankcionováno jako přestupek podle §16g
odst. 1 písm. a) a §16h odst. 1 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu, lze nesporně považovat
za omezení, respektive zásah do svobody projevu, neboť výkon tohoto práva podmiňuje
splněním určitých podmínek a formalit [srov. například rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva (dále jen „ESLP“) ze dne 25. 1. 2005 ve věci Karademirci a další proti Turecku, stížnosti
č. 37096/97 a 37101/97, bod 30]. Pro zásahy do základních práv (jejich meze) obecně platí,
že musí být vždy šetřeno podstaty a smyslu základní práv a omezení nesmějí být zneužívána
k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny). Omezení svobody projevu
pak čl. 17 odst. 4 Listiny výslovně připouští jen na základě zákona, přičemž musí jít o opatření
v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu,
veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Článek 10 odst. 2 Úmluvy
zdůrazňuje, že svoboda projevu zahrnuje i odpovědnost a její výkon může podléhat takovým
formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné
v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné
bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany
pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority
a nestrannosti soudní moci. Zvláštní povinnosti a odpovědnost v souvislosti se svobodou
projevu zdůrazňuje i čl. 19 odst. 3 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech
s tím, že toto právo může podléhat určitým omezením, avšak tato omezení budou pouze taková,
jaká stanoví zákon a jež jsou nutná k respektování práv nebo pověsti jiných či k ochraně národní
bezpečnosti nebo veřejného pořádku nebo veřejného zdraví nebo morálky.
[28] V nyní posuzovaném případě jde navíc o omezení svobody politického projevu. Právě
na jeho případná omezení klade judikatura ESLP nejpřísnější podmínky, a to i v souvislosti
s politickými projevy učiněnými v souvislosti s volbami. V rozsudku velkého senátu ze dne
19. 2. 1998 ve věci Bowman proti Spojenému království, stížnost č. 24839/94, se ESLP zabýval
zákazem adresovaným osobám na volbách přímo nezúčastněným šířit letáky srovnávající strany
z hlediska přístupu k tématům zásadním z pohledu těchto třetích osob a v bodě 42 připomněl,
že „svobodné volby a svoboda projevu, zvláště pak svoboda politické diskuze, tvoří společně podloží jakéhokoliv
demokratického systému.“ Podmínky omezení svobody politického projevu jsou pak obzvláště přísné
v případě politického projevu, jehož obsahem je kritika vlády ze strany opozice (viz rozsudek
ESLP ze dne 23. 4. 1992 ve věci Castells proti Španělsku, stížnost č. 11798/85). Ustanovení,
která omezují tuto svobodu politického projevu, je tak třeba vykládat velmi restriktivně.
[29] To platí i pro výklad poslední věty §16 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu,
která zní: „Za volební kampaň se považuje i sdělení v neprospěch jiné kandidující politické strany,
politického hnutí, koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta.“ (zvýraznil NSS) Krajský soud
vyložil zvýrazněné slovo „kandidát“ extenzivně, tedy tak, že v daném případě je za kandidáta
nutno pokládat Ing. Andreje Babiše i v době, kdy formálně vzato ještě kandidátem nebyl,
neboť politické hnutí ANO 2011 ještě nepodalo kandidátní listinu, na níž by byl jako kandidát
uveden, a tato kandidátní listina tedy ještě nebyla registrována. Takový extenzivní výklad,
spokojující se s tím, že materiálně byl kandidátem, přestože formálně jím ještě nebyl, však
přestavuje větší zásah do svobody politického projevu než výklad opačný. Zásada in favorem
libertatis, kterou je třeba zvláště zdůraznit při výkladu ustanovení omezujících svobodu politického
projevu, ovšem vyžaduje, aby byl zvolen naopak ten výklad, který svobodu projevu omezuje
méně.
[30] Je tak třeba se přiklonit k restriktivnímu výkladu citovaného ustanovení a pro účely
požadavku registrace třetích osob podle §16e zákona o volbách do Parlamentu považovat
v době probíhající volební kampaně ve smyslu §16 odst. 1 a odst. 3 zákona o volbách
do Parlamentu za „kandidáta“ pouze toho, kdo je kandidátem nejen materiálně, ale i formálně,
tedy je uveden na kandidátní listině nebo přihlášce k registraci, která již byla příslušným orgánem
registrována. Až od okamžiku registrace se totiž potenciální třetí osoby mohou dozvědět,
že na ně v případě určitých podob realizace politického projevu dopadá povinnost registrace
ve smyslu §16e zákona o volbách do Parlamentu.
[31] V nyní posuzovaném případě není mezi účastníky sporu o tom, že žalovaný označil
za přestupek stěžovatelovy mediální aktivity, které skončily nejpozději dne 21. 6. 2017, tedy ještě
předtím, než politické hnutí ANO 2011 podalo kandidátní listinu, na níž byl jako kandidát
uveden i Ing. Andrej Babiš. Je tedy třeba konstatovat, že v době stěžovatelova jednání ještě nebyl
formálně kandidátem, a stěžovatele tudíž nemohla stíhat povinnost, aby byl před uváděním
sdělení v jeho neprospěch ve smyslu §16 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu registrován
podle §16e odst. 1 tohoto zákona.
[32] Krajský soud v bodě 39 svého rozsudku zdůraznil, že „by přijetím výkladu žalobce došlo
k absurdní situaci, kdyby politický subjekt teoreticky až do 66 dnů přede dnem konání voleb sám rozhodoval
o tom, od jakého okamžiku bude financování jeho volební propagace či kritika konkurentů podléhat stanoveným
limitům a veřejnoprávní kontrole. Přijetí takového výkladu by stanovilo nerovné podmínky politické soutěže
a směřovalo by proti primárnímu účelu dotčené právní úpravy, kterou je zajištění transparentnosti voleb.“
[33] S tímto argumentem se NSS neztotožňuje, protože směšuje stanovení povinností
samotnému kandidujícímu subjektu, který má ve svých rukách, kdy podá kandidátní listinu nebo
přihlášku k registraci, se stanovením povinností registrovaným či naopak neregistrovaným třetím
osobám, které na jejich podání nemají žádný vliv. Tímto rozsudkem tak NSS pouze konstatuje,
že není přestupkem podle §16g odst. 1 písm. a) a §16h odst. 1 písm. a) zákona o volbách
do Parlamentu, pokud třetí osoba zveřejňuje způsobem, který by jinak bylo možno pokládat
za volební kampaň, sdělení v neprospěch osoby, která však ještě není formálně kandidátem,
tedy není uvedena na kandidátní listině či přihlášce k registraci, která již byla registrována.
Tímto právním názorem se však NSS nijak nevyjadřuje k povinnostem samotných kandidujících
subjektů (popřípadě osob, které jsou s nimi propojeny), které mají hlavní vliv na to, kdy podají
kandidátní listinu či přihlášku k registraci, což by mohlo vést i k obcházení zákona, o němž mluví
krajský soud a žalovaný. Hrozba obcházení zákona ze strany subjektů, které ovlivňují okamžik
registrace kandidátních listin a přihlášek k registraci, však nemůže být řešena tím, že bude
extenzivně omezována i svoboda politického projevu třetích osob, které na to žádný vliv nemají.
NSS nepokládá za potřebné se dále vyjadřovat k důsledkům pro tyto osoby, které podle nynější
právní úpravy měly (na rozdíl od stěžovatele) povinnost se registrovat, neboť ty budou záležet
zejména na rozhodnutí Ústavního soudu o ústavnosti ustanovení zákona o volbách
do Parlamentu, jež byla Nejvyšším správním soudem navržena ke zrušení a jež v nyní
rozhodovaném případě vůbec neměla být aplikována.
[34] Zatímco tak krajský soud a žalovaný upozorňují na absurdní důsledky,
které by při výkladu prosazovaném stěžovatelem a přijatém nyní Nejvyšším správním soudem
mohly potenciálně vzniknout, pokud by žalovaný zcela identicky přistupoval k účasti ve volební
kampani kandidujících subjektů a třetích osob, Nejvyšší správní soud naopak zdůrazňuje
absurdnost důsledků, k nimž vedl výklad prosazovaný žalovaným v nyní posuzovaném případě.
Tímto důsledkem bylo, že byl stěžovatel potrestán pokutou ve výši 26 000 Kč za to, že veřejně
kritizoval tehdejšího ministra financí, aniž se předtím nechal zaregistrovat u žalovaného, přičemž
důvodem povinnosti registrace měl být předpoklad, že politické hnutí ANO 2011 určitě podá
kandidátní listinu pro Středočeský kraj k volbám do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR
a uvede jej na ní jako svého kandidáta. Tento předpoklad se sice následně naplnil, to však nemění
nic na tom, že se naplnit nemusel (a stěžovatel uvedl celou řadu možných situací, které by k tomu
vedly, počínaje administrativním pochybením při podávání kandidátní listiny a konče
rozhodnutím ponechat Ing. Andreje Babiše například jen jako „mediální tvář“ politického hnutí).
Bylo tedy nepřiměřeným zásahem do stěžovatelovy svobody projevu, pokud byl trestán
za politický projev učiněný bez předchozí registrace v době, kdy Ing. Andrej Babiš ještě
kandidátem nebyl a nebylo jisté, zda jím bude a od kterého okamžiku.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Krajský soud bude
v souladu se závazným právním názorem NSS (§110 odst. 4 s. ř. s.) povinen o žalobě
rozhodnout znovu.
[36] Vzhledem k tomu, že žalovaným aplikovaná ustanovení zákona o volbách do Parlamentu
ČR vůbec neměla být aplikována, není potřeba se vyjadřovat ke stěžovatelově námitce ohledně
jeho údajného skutkového anebo právního omylu ve smyslu §16 a §17 nového přestupkového
zákona.
[37] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. srpna 2020
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu