ECLI:CZ:NSS:2020:KONF.4.2019:60
sp. zn. Konf 41/2017 - 60
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních
sporů, složený z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Radovana Havelce, JUDr. Romana
Fialy, Mgr. Víta Bičáka, JUDr. Tomáše Rychlého a JUDr. Michala Mazance rozhodl o návrhu
Krajského úřadu kraje Vysočina, se sídlem Jihlava, Žižkova 57, na rozhodnutí kompetenčního
sporu mezi ním a Okresním soudem v Jihlavě, Krajským soudem v Brně – pobočka
v Jihlavě a Nejvyšším soudem a dalších účastníků sporu vedeného u Okresního soudu v Jihlavě
pod sp. zn. 20 C 253/2018, o zaplacení 662 340 Kč s příslušenstvím: žalobkyně Obce Bítovčice,
IČO 00839582, se sídlem Bítovčice 124, zastoupené JUDr. Boženou Zmátlovou, advokátkou
v Jihlavě, Dvořákova 5, a žalovaného Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko, svazek obcí,
svazku obcí, IČO 48460915, se sídlem Jihlava, Žižkova 93, zastoupeného JUDr. Oldřichem
Chudobou, advokátem v Praze 4, Při trati 1084/12,
takto:
Př í sl uš ný vydat rozhodnutí ve věci žaloby o zaplacení částky 662 340 Kč s příslušenstvím,
vedené u Okresního soudu v Jihlavě pod sp. zn. 20 C 253/2018, je s p r á v n í or g á n .
Odůvodnění:
[1] Návrhem doručeným zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon č. 131/2002 Sb.“) se Krajský
úřad kraje Vysočina (dále též „navrhovatel“) domáhal, aby zvláštní senát rozhodl tvrzený
kompetenční spor ve věci vedené u Okresního soudu v Jihlavě pod sp. zn. 20 C 253/2018.
[2] Z předloženého soudního spisu vyplynuly následující skutečnosti:
[3] Žalobkyně se žalobou podanou u Okresního soudu v Jihlavě dožadovala po žalovaném
(dále též „svazek“) zaplacení 662 340 Kč s příslušenstvím z titulu bezdůvodného obohacení.
V žalobě uvedla, že vstoupila do žalovaného, jakožto dobrovolného svazku obcí,
který je veřejnoprávní korporací dle §49 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen
„obecní zřízení“). Do tohoto svazku vnesla (stejně jako ostatní členové svazku) svůj
vodohospodářský majetek. Dne 25. 6. 2014 se zastupitelstvo žalobkyně usneslo na vystoupení
žalobkyně z žalovaného s tím, že své členství ukončuje ke dni 1. 1. 2015. Podle zakladatelské
smlouvy svazku musí svazek při vystoupení člena mimo jiné tomuto členu vrátit jeho vložený
majetek, majetek, který byl do svazku převeden dle privatizačního projektu, i majetek pořízený
pro potřeby obce s jejím finančním přispěním. Smlouva o tomto majetkovém vypořádání měla
být uzavřena do jednoho měsíce od ukončení členství ve svazku. K uzavření této smlouvy
nicméně dosud nedošlo, neboť žalovaný předložil žalobkyni neakceptovatelný návrh smlouvy.
Žalovaný tak dosud žalobkyni nevrátil vložený vodohospodářský majetek, neprovedl s žalobkyní
finanční vyrovnání a nevydal jí ani související technickou dokumentaci. Počínaje datem 1. 1. 2015
užívá majetek vložený žalobkyní bez právního důvodu, přičemž inkasuje příjmy z jeho
provozování. Právě podíl na tomto zisku za období od července 2015 do prosince 2017,
odpovídající hodnotě žalobkyní vloženého majetku, je předmětem žalobou uplatněného nároku.
[4] K žalobě žalobkyně přiložila kopie Zakladatelské smlouvy dobrovolného svazku obcí
Svaz vodovodů a kanalizací JIHLAVSKO ze dne 2. 7. 1993 (dále též „Zakladatelská smlouva“)
a aktuálních Stanov dobrovolného svazku měst a obcí Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko ze dne
11. 12. 2001 (dále též „Stanovy“). Z obsahu Zakladatelské smlouvy se podává, že byla uzavřena
na základě ustanovení §20a až §20d tehdy účinného zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (dále jen
„zákon o obcích“), s odkazem na ustanovení §20f až §20j tehdy účinného občanského zákoníku.
Z čl. 8 smlouvy vyplývá závazek členů svazku bezplatně převést do vlastnictví svazku
ve stanovené lhůtě svá vodovodní a kanalizační zařízení, včetně těch, které získají na základě
schválení privatizačního projektu podniku Jihomoravské vodovody a kanalizace Brno. Dle čl. 9
jsou součástí Zakladatelské smlouvy též Stanovy svazku. Ze čl. 2.3. Stanov svazku, přijatých dne
2. 7. 1993, vyplývá, že předmětem činnosti a účelem svazku „je zabezpečení zásobování pitnou vodou,
odvádění a čištění odpadních vod obcí sdružených ve svazku. Svazek se podílí na řešení kvality vody
(např. v ochranných pásmech) i v obcích a zařízeních mimo svazek“ [znění Stanov platné ke dni vystoupení
žalobkyně ze svazku (stanovy ze dne 11. 12. 2001, ve znění změn č. 1 až 3, d ostupné
na https://extranet.kr-vysocina.cz/rejstrikdso/svazek/detail/40) upravuje předmět činnosti
žalovaného v čl. 3.3. obdobně – pozn. zvláštního senátu]
[5] Okresní soud v Jihlavě řízení o žalobě usnesením ze dne 21. 9. 2018,
čj. 20 C 253/2018-81 zastavil (výrok I.) s tím, že po právní moci tohoto usnesení bude
věc postoupena Krajskému úřadu kraje Vysočina (výrok II.); výroky III. a IV. rozhodl
o nákladech řízení. Okresní soud vycházel z premisy, že mezi stranami sporu nepanuje shoda
v tom, za jakých podmínek může být s dosud nevypořádaným majetkovým podílem žalobkyně
v žalovaném nakládáno a jakým způsobem se toto dočasné nakládání s uvedeným majetkem
projeví v konečné částce náležející žalobkyni jako vyrovnání po jejím vystoupení ze svazku. Jedná
se tedy o spor vyvolaný vystoupením žalobkyně ze žalovaného, aniž by došlo k majetkoprávnímu
vypořádání, předvídanému Zakladatelskou smlouvou. Poté, co okresní soud aplikoval
na Zakladatelskou smlouvu právní závěry vyslovené v usnesení zvláštního senátu ze dne
25. 2. 2016 čj. Konf 10/2015-11, a na něj navazující správní judikaturu, dospěl k závěru,
že jde o smlouvu veřejnoprávní – koordinační, ve smyslu ustanovení §160 odst. 1 a 6 správního
řádu. Předmětný spor má tedy dle okresního soudu svůj původ ve veřejnoprávní smlouvě,
přičemž k řešení sporu z tohoto typu smluv je povolán příslušný krajský úřad, jak vyplývá z §169
odst. 1 písm. b) správního řádu. Nejde tedy o věc spadající do pravomoci soudů v občanském
soudním řízení, vymezené v §7 odst. 1 a 3 o. s. ř. Za té to situace proto řízení postupem dle §104
odst. 1 s. ř. s. zastavil a věc postoupil k vyřízení Krajskému úřadu kraje Vysočina.
[6] Žalovaný napadl toto usnesení odvoláním. Usnesením Krajského soudu v Brně –
pobočka v Jihlavě ze dne 19. 11. 2018, čj. 54 Co 251/2018-112, bylo usnesení okresního soudu
potvrzeno. Krajský soud nejprve aproboval názor okresního soudu, že Zakladatelská smlouva
ze dne 2. 7. 1993 je svou povahou smlouvou veřejnoprávní (koordinační). Poukázal zejména
na fakt, že obce, jakožto subjekty územní samosprávy, mohou podle obecního zřízení
spolupracovat při plnění svých úkolů souvisejících s výkonem jejich samostatné působnosti;
to platilo i podle dřívější úpravy zákona o obcích. Nic jim tedy nebrání přenést část výkonu
své samostatné působnosti na svazek obcí. V posuzované věci je přitom účelem založeného
svazku obcí (v kontextu jeho Stanov) zabezpečení zásobování pitnou vodou a odvádění a čištění
odpadních vod sdružených obcí, což odpovídá rozsahu samostatné působnosti obcí jak podle
§14 odst. 1 a 2 zákona o obcích, tak i podle recentní úpravy (§35 odst. 2 obecního zřízení).
Veřejnoprávní účel dané smlouvy je tedy zřejmý. Odvolací soud zohlednil i fakt, že k uzavření
smlouvy došlo před výslovnou zákonnou úpravou veřejnoprávních smluv; s odkazem
na ustanovení §182 odst. 2 správního řádu a právní názor vyslovený v usnesení zvláštního senátu
ze dne 21. 5. 2008, čj. 31/2007-82, lze totiž i dříve uzavřené smlouvy, které naplňují znaky
smlouvy veřejnoprávní, považovat za veřejnoprávní smlouvy ve smyslu §160 správního řádu,
bez ohledu na to, jak byly označeny. Dále se krajský soud zabýval otázkou, zda předmětný spor
je sporem z veřejnoprávní smlouvy. Konstatoval, že žalobou byl uplatněn nárok na vydání
bezdůvodného obohacení, které měl žalovaný na úkor žalobkyně získat užíváním majetku,
který měl být žalobkyni vydán po ukončení jejího členství ve svazku. Na základě citace
konkrétních článků Stanov dovodil, že jednotlivé obce do žalovaného vložily vodohospodářskou
infrastrukturu, kterou byl žalovaný oprávněn užívat za účelem zásobování obcí pitnou vodou
a odvádění a likvidace odpadních vod. Je-li tedy žalobou nárokováno peněžité plnění odpovídající
náhradě za užívání vloženého majetku svazkem bez právního důvodu, jedná se nepochybně
o nárok, který přinejmenším mohl být řešen Zakladatelskou smlouvou (respektive Stanovami);
jde proto o nárok vyplývající z veřejnoprávní smlouvy, respektive mohl být veřejnoprávní
smlouvou upraven.
[7] Dovolání žalovaného proti usnesení odvolacího soudu bylo usnesením Nejvyššího soudu
ze dne 7. 4. 2020, čj. 28 Cdo 2798/2019-155 odmítnuto. Z odůvodnění tohoto usnesení
se podává, že Nejvyšší soud považuje závěry soudů nižších stupňů za souladné s ustálenou
rozhodovací praxí dovolacího soudu. Odkázal na svá předcházející rozhodnutí, kde byly
vypořádány obsahově stejné argumenty jako v nyní podaném dovolání. V odkazovaných
rozhodnutích byla přesvědčivě vyložena veřejnoprávní povaha zakladatelského aktu žalovaného
(svazku) i důvody, pro které je třeba typově shodné spory považovat za spory z veřejnoprávní
smlouvy. Na těchto závěrech neshledal Nejvyšší soud důvod cokoli měnit.
[8] Navrhovatel v návrhu na řešení kompetenčního sporu uvedl, že nezpochybňuje
judikaturní závěry, dle kterých je zakladatelská smlouva dobrovolného svazku obcí (včetně stanov
tohoto svazku) svou povahou koordinační veřejnoprávní smlouvou; vztahy mezi členy takto
vzniklého svazku jsou tedy povahy veřejnoprávní, byť by se jednalo jen o vztahy majetkové.
Nepopírá proto, že je podle §169 odst. 1 písm. b) správního řádu povolán k rozhodování
některých sporů z těchto smluv. V praxi tak například rozhoduje ve sporu o vrácení
vodohospodářského majetku či ve sporu o jeho finanční vypořádání, neboť oba tyto nároky jsou
dovozovány z čl. 12 Stanov, tj. z veřejnoprávní smlouvy. Uplatňovaný nárok tedy musí
z veřejnoprávní smlouvy vyplývat.
[9] V nyní posuzované věci ovšem o takový případ nejde. Žalobkyně totiž po žalovaném
uplatňuje nárok, který již z definice bezdůvodného obohacení vzniká jako obohacení
bez spravedlivého důvodu na úkor jiného, což ze své podstaty vylučuje, že by takový nárok mohl
vzniknout z veřejnoprávní smlouvy. Úprava závazků z deliktů nebo jiných právních důvodů není
kogentní součástí stanov podle §50 obecního zřízení. Pouze hypotetická možnost úpravy těchto
nároků ve stanovách (jak tvrdí krajský soud) pravomoc navrhovatele k rozhodování sporu
nezakládá. Ryze soukromoprávní nároky na náhradu škody či bezdůvodné obohacení, vzniklé
z titulu pozdního předání majetku, je povolán rozhodovat pouze soud, a to tím spíše, že výši
uplatňovaného nároku žalobkyně odvozuje z účetních hodnot vloženého majetku a ze smlouvy,
o provozu a nájmu vodovodů a kanalizací, kterou uzavřel žalovaný s vodárenskou společností
(oba tyto instituty jsou povahy soukromoprávní). Oporu pro tento závěr navrhovatel nalézá
v závěrech usnesení zvláštního senátu ze dne 19. 6. 2018, čj. Konf 9/2018-11.
[10] Navrhovatel tedy uzavřel, že v posuzovaném případě převažuje prvek soukromoprávní
a předmětný spor by tak měl rozhodovat soud. Navrhl proto, aby zvláštní senát tento závěr
vyslovil a současně zrušil usnesení okresního i krajského soudu, která takovému závěru odporují.
[11] K návrhu se sua sponte vyslovil též žalovaný v podání ze dne 1. 7. 2019. Předně upozornil,
že žalovaná částka měla vzniknout jako bezdůvodné obohacení žalovaného, který pobírá nájemné
od vodohospodářské společnosti za nájem vodohospodářského majetku, se kterým žalovaný
již nemá právo disponovat (alikvotní část nájmu tedy má náležet žalobci).
[12] Dále žalovaný uvedl, že nesouhlasí s názorem o veřejnoprávní povaze Zakladatelské
smlouvy svazku. Dle jeho názoru zvláštní senát v usnesení čj. Konf 1/2007-82 (kde byla
posuzována smlouva o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě – pozn. zvláštního
senátu) uvedl, že o veřejnoprávní povaze smlouvy nic nevypovídá charakter upravovaných
činností, cíl smlouvy, ani jaké osoby jsou jejím kontrahentem či dle jakých právních předpisů byla
uzavřena. Podle žalovaného Zakladatelská smlouva zakládá právní osobnost nového subjektu,
nikoli práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Vznik právnické osoby je (a v době vzniku
žalovaného rovněž byl) upraven právem soukromým; to zda případně předpisy veřejného práva
vzniklému subjektu ukládají nějaká práva či omezení, je až otázkou sekundární. Smluvní volnost
při zakládání předmětného svazku byla větší, než při zakládání obchodních korporací; nelze
se tedy dovolávat kogentně stanovených pravidel pro uzavírání veřejnoprávních smluv. Určitá
omezení platí ostatně i pro vznik jiných právnických osob, jako je tomu například u občanských
sdružení (§5 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů). Právě kritérium svobodného
rozhodnutí kontrahentů, zda určitou smlouvu uzavřou, je podle citovaného rozhodnutí
zvláštního senátu podstatným rozlišovacím kritériem soukromoprávních a veřejnoprávních
smluv. V nyní posuzované věci se jednotlivé smluvní strany k uzavření Zakladatelské smlouvy
rozhodly zcela svobodně; účel, kterého má být dosahováno zřízením svazku obcí, bylo možné
řešit i jinak, například založením vodárenské akciové společnosti. Její zakládající smlouva by jistě
za veřejnoprávní smlouvu považována nebyla. Nadto mohl předmětný svazek vzniknout
(dle tehdejší úpravy občanského zákoníku) i schválením jeho založení na ustavující členské
schůzi, ve smyslu §20g tohoto zákona. Žalovaný upozorňuje, že při zakládání svazku jednotlivé
obce nezamýšlely uzavírat veřejnoprávní smlouvu; tehdy účinný zákon o obcích ostatně tento
pojem vůbec neznal a při vzniku svazku obcí odkazoval na tehdy účinný občanský zákoník.
Na uvedeném závěru nemůže ničeho změnit ani ustanovení §182 odst. 2 správního řádu,
který počítá se vznikem veřejnoprávních smluv i před jejich legislativním zavedením v tomto
zákoně, neboť podmínkou takového přístupu je, že jde o smlouvy takto již dříve označené;
jde tedy pouze o smlouvy uvedené v §63 a §66a obecního zřízení.
[13] Dle názoru žalovaného nicméně povaha Zakladatelské smlouvy svazku není
pro posouzení pravomoci k rozhodování předmětného sporu rozhodující. Z důvodů
předestřených výše v odst. [11] namítá, že nejde o nárok, který má souvislost s právními vztahy
v oblasti veřejného práva a nemá svůj původ v Zakladatelské smlouvě. O takový nárok by jistě
mohlo jít například u majetkového vypořádání obce; v daném případě je však žalovaný nárok
čistě soukromoprávní povahy.
[14] Není sporu o tom, že v nyní posuzované věci pravomoc rozhodnout o nároku žalobkyně
popírají jak soudy v občanském soudním řízení, tak i správní orgán (navrhovatel) a je tedy
založen negativní kompetenční spor (viz §1 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb.), který je zvláštní
senát povolán podle §2 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnout.
[15] V nyní posuzované věci nemohl zvláštní senát přehlédnout fakt, že typově zcela
identickou věcí (nárok na náhradu majetkového prospěchu vzniklého užíváním
vodohospodářského majetku bez právního důvodu, uplatněný proti stejnému žalovanému jinou
obcí, která z žalovaného, jakožto dobrovolného svazku obcí vystoupila) se komplexně zabýval
již Nejvyšší soud ve svém usnesení ze dne 26. 3. 2019, sp. zn. 28 Cdo 4495/2018 (rozhodnutí
je dostupné na www.nsoud.cz). Nejvyšší soud se v tomto rozhodnutí komplexně zabýval
jak posouzením otázky, zda lze Zakladatelskou smlouvu dobrovolného svazku obcí Svaz vodovodů
a kanalizací JIHLAVSKO ze dne 2. 7. 1993 považovat za veřejnoprávní smlouvu,
tak i posouzením, zda uplatněný nárok lze považovat za nárok z veřejnoprávní smlouvy.
[16] Přestože navrhovatel v návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu v zásadě nebrojí
proti názoru, že Zakladatelská smlouva je smlouvou veřejnoprávní, považuje zvláštní senát
za korektní shrnout podstatu argumentace Nejvyššího soudu k této otázce, a to i s ohledem
na argumenty uplatněné žalovaným v jeho podání ze dne 1. 7. 2019.
[17] Nejvyšší soud především konstatoval, že v době uzavírání předmětné Zakladatelské
smlouvy (2. 7. 1993) §20a zákona o obcích umožňoval vytvářet svazky obcí (jakožto samostatné
subjekty práva, jejichž vznik, postavení a zánik se řídil příslušnými ustanoveními tehdy účinného
občanského zákoníku), a to mimo jiné za účelem zajištění zásobování obcí vodou a odvádění
a čištění odpadních vod, coby povinností obcí zajišťovaných v rámci jejich samostatné
působnosti [§14 odst. 1 písm. r) citovaného zákona]. Upozornil současně, že při vzniku svazku
(terminologií tehdejšího občanského zákoníku „zájmového sdružení právnických osob“) musí být
přijaty též jeho stanovy, které musely mimo jiné obsahovat i předmět činnosti svazku a úpravu
jeho majetkových poměrů, jakož i vznik a zánik členství a práva povinnosti jeho členů.
[18] Z doktrinálního hlediska Nejvyšší soud připustil, že pro vymezení povahy smlouvy není
rozhodující charakter jejích kontrahentů (tyto smlouvy mohou být uzavírány nejen mezi orgány
veřejné správy navzájem, ale i mezi těmito orgány a adresáty veřejné správy či dokonce i mezi
adresáty veřejné správy navzájem); rozhodujícím je totiž obsah takové smlouvy. Jakkoli před
nabytím účinnosti správního řádu z roku 2004 institut veřejnoprávních smluv nebyl výslovně
zakotven v zákoně, doktrína o jejich (materiální) existenci neměla pochyb. Považovala
za ně dvoustranné nebo vícestranné správní úkony, které zakládají, mění nebo ruší vztahy
správního práva, je-li alespoň jednou smluvní stranou subjekt veřejné správy. Jejím obsahem
pak muselo být přesunutí působnosti a pravomoci subjektů veřejné správy nebo úprava způsobu
jejich výkonu, tj. plnění úkolů veřejné správy. Za koordinační veřejnoprávní smlouvy pak byly
výslovně označovány právě i smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí, jejíž veřejnoprávní
prvky doktrína spatřovala především ve veřejnoprávním (taxativním) omezení obsahu smlouvy
(viz bod [17] výše). Také smlouva o založení dobrovolného svazku obcí dle obecního zřízení,
je odbornou literaturou i správní judikaturou označována za smlouvu veřejnoprávní koordinační,
což odpovídá skutečnosti, že dobrovolné svazky obcí jsou specifické, svébytné subjekty výkonu
vybraných veřejnoprávních úkolů, které však nejsou ani subjekty státní správy ani územní
samosprávy.
[19] Nejvyšší soud dále odmítl argumentaci odvolatele usnesením zvláštního senátu
čj. Konf 31/2007-82, z jehož závěrů dovozoval, že za veřejnoprávní smlouvu nemůže být
považována smlouva, k jejímuž uzavření přistoupí kontrahenti pouze ze své svobodné vůle.
Upozornil, že tento závěr byl vysloven v souvislosti s jiným typem veřejnoprávní smlouvy,
a sice se smlouvou subordinační; právě u tohoto typu smlouvy je pravidlem, že práva
a povinnosti stran (tj. obsah smlouvy) jsou v podstatné míře předurčeny individuálním správním
aktem nebo právním předpisem. Naproti tomu pro koordinační veřejnoprávní smlouvy
je charakteristická smluvní rovnost stran, a to nejen v okamžiku sjednávání smlouvy,
ale i v období před a po vzniku takové smlouvy; odlišnost od smluv soukromoprávních
pak spočívá v tom, že jejich předmětem je výkon veřejné správy.
[20] V této souvislosti Nejvyšší soud odmítl srovnávání dobrovolných svazků obcí,
které mohly být založeny pouze za účelem plnění úkolů v rámci tzv. „pečovatelské správy“,
s jinými právnickými osobami. Byť tedy konkrétní obsah Zakladatelské smlouvy a Stanov
žalovaného byl i výsledkem svobodné vůle členských obcí (při dodržení náležitostí dle §20g
a §20h tehdy účinného občanského zákoníku), nelze opomenout, že dobrovolný svazek obcí
bylo možno založit výlučně pro taxativně omezený předmět činností [§20a odst. 2 a §14 odst. 1
písm. n), p) a r) zákona o obcích], které spočívají v zabezpečení či obstarávání služby
pro veřejnost.
[21] Konečně Nejvyšší soud odmítl argumentaci odvolatele, podle které pokud zákon o obcích
pojem veřejnoprávních smluv vůbec neobsahoval, nebylo ani možné, aby byla taková smlouva
byla uzavřena. Odkázal přitom na rozhodovací praxi zvláštního senátu i Nejvyššího soudu,
ze které se podává, že ač v době před 1. 1. 2006 byl v právním řádu pojem veřejnoprávních smluv
použit pouze ve dvou případech – počítala i předchozí právní úprava s veřejnoprávními
smlouvami (a to i s takto neoznačenými); z obecné formulace přechodného ustanovení §182
odst. 2 správního řádu lze pak soudit, že nový režim se netýkal jen veřejnoprávních smluv,
které byly již dříve jako veřejnoprávní označeny. Zakladatelská smlouva žalovaného přitom
vyhovuje i definici veřejnoprávních smluv podle ustanovení §159 odst. 1 správního řádu,
neboť účelem založení žalovaného bylo (a mohlo výlučně být) přenesení výkonu části samostatné
působnosti členských obcí [zde dle ustanovení §14 odst. 1 písm. r) zákona o obcích], čímž došlo
také k úpravě práv a povinností členských obcí v oblasti veřejného práva (zejména dle čl. 10
Stanov).
[22] Pokud jde o posouzení otázky, zda nárok na náhradu majetkového prospěchu vzniklého
dobrovolnému svazku obcí bezprávným užíváním vodohospodářského majetku obce,
která z tohoto svazku vystoupila, je nárokem z veřejnoprávní smlouvy, i zde Nejvyšší soud
odpověděl kladně.
[23] Uvedl, že nárok na majetkové vypořádání je nepochybně sporem z veřejnoprávní
smlouvy, neboť má původ ve stanovách (zejména v čl. 8, čl. 12 odst. 4 a 6, 7 a 8), které jsou
součástí Zakladatelské smlouvy žalovaného (bod 9) a které upravují majetkové vypořádání
v případě vystoupení obce ze svazku. Odkázal přitom na judikaturu Nejvyššího správního soudu
i zvláštního senátu, zejména pak na jeho usnesení čj. Konf 10/2015-11. Z něj se podává,
že za spory z veřejnoprávních smluv je nutno považovat podstatně širší okruh nároků svou
povahou a podstatou veřejnoprávních, než pouze nároků vyplývajících z konkrétního ujednání
o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě, neboť již možnost uzavřít v určité oblasti
veřejného práva veřejnoprávní smlouvu předpokládá vznik komplexního souboru vzájemných
a navzájem provázaných práv a povinností a z nich plynoucích nároků mezi těmito subjekty,
přičemž těmito nároky mohou být i nároky svou povahou mimosmluvní, odpovídající v oblasti
soukromého práva například nároku na vydání bezdůvodného obohacení či nároku na náhradu
škody. Tento soubor práv a povinností má být posuzován komplexně, ve všech svých
vzájemných souvislostech, a pokud možno jednou soustavou orgánů, pročež je třeba
v pochybnostech vykládat ustanovení o pravomocech rozhodovat o právech a povinnostech
majících určitou povahu a podstatu (veřejnoprávní, či naopak soukromoprávní) tak,
že o nich bude rozhodovat pokud možno jeden orgán.
[24] Tyto závěry se podle Nejvyššího soudu prosadí i ve věci, kdy je uplatněný nárok, spolu
s nárokem na majetkové vypořádání po zániku členství obce ve svazku, součástí komplexního
souboru vzájemných práv a povinností, které mají původ v Zakladatelské smlouvě žalovaného;
v širším smyslu se totiž jedná o nárok na majetkové vypořádání mezi obcí a žalovaným,
který by Stanovy svazku obcí měly z povahy věci upravovat. Souvislost s veřejnoprávní smlouvou
je zřejmá také z toho, že uplatněný nárok má původ ve skutečnosti, že dosud nedošlo
k majetkovému vypořádání mezi účastníky řízení a že žalovaný dosud užívá předmětný majetek
žalobkyně na základě stanov a navazujících smluv o vkladu majetku do jeho hospodaření.
Je-li nadto v případě nároku na majetkové vypořádání dána správním orgánům pravomoc
rozhodovat vzniklé spory, nebylo by logické ani souladné s usnesením zvláštního senátu
čj. Konf 10/2015-11, kdyby o nároku žalobkyně na náhradu za užívání jejího majetku do doby
majetkového vypořádání rozhodovaly soudy v občanském soudním řízení. Obdobně by součástí
komplexního souboru práv a povinností plynoucích z veřejnoprávní smlouvy byl i případný
nárok na náhradu škody založený porušením povinnosti žalovaného ze Zakladatelské smlouvy,
stanov či smluv o vkladu majetku do hospodaření žalovaného.
[25] Podle názoru zvláštního senátu se Nejvyšší soud ve skutkově takřka identické věci (stejná
povaha uplatněného nároku, identická Zakladatelská smlouva i Stanovy) komplexně vypořádal
s otázkami nastolenými navrhovatelem v nyní projednávaném návrhu na zahájení řízení
o kompetenčním sporu i s otázkami souvisejícími a zohlednil rovněž relevantní judikaturu
zvláštního senátu, i obou vrcholných soudů, kterou na tento případ zcela přiléhavě aplikoval.
Zvláštní senát si uvedenou argumentací a z ní vyvozené závěry plně osvojuje a za této situace
na ně plně odkazuje.
[26] Pouze pro úplnost lze dodat, že uvedené závěry obstojí i ve světle dalších rozhodnutí
zvláštního senátu, která se problematikou veřejnoprávních smluv a nároků z nich plynoucích
zabývala.
[27] Pokud jde o otázku, zda Zakladatelská smlouva ze dne 2. 7. 1993 (v kontextu
na ní navazujících Stanov) je smlouvou veřejnoprávní, je vhodné upozornit, že názory vyslovené
Nejvyšším soudem v usnesení ze dne 26. 3. 2019, sp. zn. 28 Cdo 4495/2018, nikterak nekolidují
s tím, co k uvedené problematice vyslovil zvláštní senát v usnesení ze dne 21. 5. 2008,
čj. Konf 31/2007-82. Zvláštní senát zde skutečně konstatoval, že pro posouzení charakteru
smlouvy nelze za jediné dělící kritérium považovat zodpovězení otázky, zda jde o emanaci
vrchnostenského výkonu veřejné správy, zda sleduje naplnění veřejného zájmu, zda na jejím
základě může některé ze smluvních stran jejím plněním vzniknout nějaký zisk,
ani zda je některým z kontrahentů subjekt veřejné správy. To ovšem nelze interpretovat tak,
že tato kritéria o povaze smlouvy ničeho nevypovídají, jak se snaží předestřít žalovaný. Závěry
vyslovené zvláštním senátem je nutno vykládat tak, že každé z těchto kritérií má při posuzování
povahy smlouvy relevanci, žádné z nich však samo osobě nemůže být kritériem rozhodným.
Vždy je nutné posuzovat smlouvu komplexně (tzn. především z pohledu uvedených hledisek),
přičemž teprve ve vzájemném kontextu všech posuzovaných znaků lze na povahu smlouvy
usoudit. Argumentuje-li žalovaný tím, že ve zmiňovaném usnesení zvláštní senát vyslovil,
že pro veřejnoprávní smlouvu je příznačná omezená autonomie stran, pokud jde o možnost
uzavření smlouvy i určení jejího obsahu, Nejvyšší soud zcela správně upozornil, že tento závěr
byl vysloven ve vztahu ke smlouvě subordinační, nikoli koordinační, jak je tomu ve věci nyní
posuzované. Ta není výsledkem výkonu vrchnostenské veřejné správy, ale tzv. správy
pečovatelské, kdy lze řešenou problematiku obvykle řešit i jinými právními nástroji (například
uzavřením smlouvy soukromoprávní).
[28] Závěry Nejvyššího soudu k povaze Zakladatelské smlouvy žalovaného tedy nejsou
v žádném rozporu s tím, co k dané problematice v minulosti judikoval zvláštní senát.
Lze pro úplnost dodat, že ke stejným závěrům dospěl při posuzování identické smlouvy
i Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 14. 2. 2018, čj. 10 As 258/2017-176, a ze dne
22. 3. 2018, čj. 4 As 263/2017-97, na jejichž přiléhavé odůvodnění lze v podrobnostech odkázat.
[29] Co se týče posouzení, zda žalobkyní uplatněný nárok je nárokem z veřejnoprávní
smlouvy, zde lze odkázat na typově obdobnou věc, kterou se zvláštní senát zabýval
pod sp. zn. Konf 9/2018. V odkazované věci se žalobkyně – obec - domáhala po žalovaném –
svazku obcí, založeném za účelem společného hospodaření s odpady - vyplacení vypořádacího
podílu při jejím vystoupení ze svazku; součástí uplatňovaného nároku přitom byla i hodnota
majetkového podílu svazku na obchodní korporaci podnikající v oblasti odpadového
hospodářství. Zvláštní senát odmítl argumentaci správního orgánu, že tato část nároku je povahy
ryze soukromoprávní, nevycházející z uzavřené veřejnoprávní smlouvy. V usnesení ze dne
19. 6. 2018, čj. Konf 9/2108-8, konstatoval, že „aby se v případě nároku tvrzeného žalobkyní jednalo
o nárok, k rozhodnutí o němž by nebyly příslušné správní orgány rozhodující o sporech z veřejnoprávních smluv,
muselo by z jejích tvrzení vyplývat, že takový nárok nemá souvislost s právními vztahy v oblasti veřejného práva,
které zákon umožňuje upravit veřejnoprávními smlouvami. To však v projednávaném případě není splněno.
Vypořádání majetkového podílu je veřejnoprávním institutem, který je ze zákona kogentní součástí stanov,
jež jsou kogentní součástí smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí“. O obdobný případ jde i ve věci
nyní projednávané, kdy se žalobkyně domáhá po žalovaném vyplacení alikvotní části zisku,
který žalovaný inkasuje z pronajímání vodohospodářského majetku, ač měl tento být
(podle žalobního tvrzení) žalobkyni v souladu se Stanovami svazku již vydán po jejím vystoupení
z žalovaného. I zde je (soukromoprávní) vztah žalovaného a třetí osoby vztahem sekundárním;
primární je vztah mezi žalobkyní, která na základě stanov vystoupila ze svazku obcí a nárokuje
si (opět podle stanov) s tím související majetkoprávní vypořádání, a žalovaným, jakožto svazkem
obcí, který by měl (v součinnosti s žalobkyní) toto vypořádání provést. Posouzení oprávněnosti
tohoto nároku se bude primárně odvíjet od výkladu příslušných ustanovení Stanov (tvořících
nedělitelný celek se Zakladatelskou smlouvou), týkajících se způsobu ukončení členství žalobkyně
v žalovaném a způsobu, jakým má v tomto případě dojít k majetkoprávnímu vypořádání.
[30] Tyto závěry plně korespondují s právním názorem zvláštního senátu vysloveným k dané
problematice ve výše již opakovaně zmiňovaném usnesení ze dne 25. 4. 2016,
čj. Konf 10/2015-11, na který příhodně odkázal i Nejvyšší soud. Zvláštní senát zde upozornil,
že orgán, který je povolán řešit spory z veřejnoprávní smlouvy, má pravomoc rozhodovat i spory
mimosmluvní povahy, spojené s veřejnoprávní smlouvu pouze volně, ve smyslu faktické
souvislosti mezi nárokem a veřejnoprávní smlouvou, což může v praxi představovat například
i nárok na vydání bezdůvodného obohacení, má-li svůj původ v porušení některého ze smluvních
ujednání (podrobněji viz odst. [23] výše).
[31] S tím, co bylo výše uvedeno, konečně není v rozporu ani právní názor vyslovený
zvláštním senátem v usnesení ze dne 19. 10. 2010, čj. Konf 13/2010-7, kde zvláštní senát dovodil
rozhodovací pravomoc soudů v občanském soudním řízení v případě nároku na vrácení
bezúročné půjčky, sjednané v rámci veřejnoprávní smlouvy o zajišťování linkové osobní dopravy.
Konstatoval totiž, že posuzovaná smlouva obsahuje prvky veřejnoprávní i soukromoprávní,
přičemž ujednání o poskytnutí půjčky se zcela vymyká předmětu veřejnoprávní smlouvy,
kterým je závazek veřejné služby. Dovodil, že fakticky jde o samostatný obligační vztah ryze
soukromoprávní povahy, který byl pouze včleněn do textu veřejnoprávní smlouvy. Samotné
začlenění tohoto smluvního vztahu do veřejnoprávní smlouvy však nemůže být důvodem
pro odnětí pravomoci soudů v občanském soudním řízení projednat a rozhodnout spory
vyplývající z porušení tohoto vztahu. Je tedy zřejmé, že se jednalo o typově odlišnou situaci
ve srovnání s věcí nyní projednávanou.
[32] S ohledem na skutečnosti výše uvedené zvláštní senát podle §5 odst. 1 zákona
č. 131/2002 Sb., vyslovil, že k rozhodnutí o věci je dána pravomoc správního orgánu,
tj. navrhovatele.
[33] Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb.
závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro správní
orgány i soudy.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 18. června 2020
JUDr. Pavel Simon
předseda zvláštního senátu