ECLI:CZ:NSS:2021:10.AZS.270.2021:54
sp. zn. 10 Azs 270/2021 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudkyň Michaely
Bejčkové a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: A. T., zast. advokátkou Mgr. Terezou Smutnou,
Bratranců Veverkových 396, Pardubice, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech
pobytu cizinců, Náměstí Hrdinů 1643/3, Praha 4 – Nusle, proti rozhodnutí žalované ze dne
10. 2. 2021, čj. MV-4234-4/SO-2021, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 26. 5. 2021, čj. 31 A 6/2021 - 55,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 26. 5. 2021, čj. 31 A 6/2021 - 55,
se r uší .
II. Rozhodnutí žalované Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne
10. 2. 2021, čj. MV-4234-4/SO-2021, se ru š í a věc se v ra cí žalované
k dalšímu řízení.
III. Žalovaná je povinna uhradit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 30 700 Kč,
k rukám jeho zástupkyně Mgr. Terezy Smutné, advokátky, a to do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] V projednávané věci jde o odpověď na otázku, zda utajované informace zásadní
pro zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu jsou věrohodné, přesvědčivé a relevantní.
[2] Žalobce (stěžovatel) žije na území České republiky od prosince roku 2006. Ministerstvo
vnitra, odbor azylové a migrační politiky, rozhodnutím ze dne 24. 11. 2020 zamítlo žádost
stěžovatele o vydání povolení k trvalému pobytu podle §75 odst. 2 písm. e) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (tedy proto, že existuje důvodné
nebezpečí, že by cizinec mohl ohrozit bezpečnost státu). Klíčovým argumentem ve prospěch závěru
o existenci důvodného nebezpečí, které má představovat stěžovatel, byl obsah utajované
informace. Odvolání stěžovatele proti tomuto rozhodnutí žalovaná zamítla, žalobu proti jejímu
rozhodnutí pak zamítl i krajský soud.
[3] Krajský soud se s obsahem utajované informace seznámil. V rozsudku k tomu uvedl,
že v nyní projednávaném případě nebylo smyslem a účelem dokazování řešit konkrétní jednotlivé
aspekty života stěžovatele v rozhodném období, nýbrž spíše obecné a dlouhodobé charakteristiky
jeho způsobu života. O nich poskytly správním orgánům dodané utajované informace dostatečný
obraz; informace pocházely z důvěryhodných zdrojů, nebyly vzájemně rozporné
a opodstatňovaly závěr správního orgánu. O důvodném nebezpečí, že by stěžovatel mohl
závažným způsobem ohrozit bezpečnost státu, nelze pochybovat. Uváděné informace
proto krajský soud považoval za dostatečně přesné, přesvědčivé a věrohodné k závěru, že existuje
důvodné nebezpečí, že by stěžovatel mohl závažným způsobem ohrozit bezpečnost státu
ve smyslu §75 odst. 2 písm. e) zákona o pobytu cizinců.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Proti rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost, a to z důvodů podle §103 odst. 1
písm. a), b), d) s. ř. s. Stěžovatel především zpochybňuje postup krajského soudu, který rozhodl
ve věci bez jednání. Stěžovatel prý nedostal od soudu výzvu, aby se vyjádřil, zda souhlasí
s rozhodnutím věci bez jednání (v tomto ohledu vysvětluje údajné nesrovnalosti v soudním spise,
z něhož na prvý pohled plyne, že stěžovateli byla výzva doručena). Stěžovatel kritizuje obecnost
rozsudku, z něhož plyne v podstatě jen to, že rozhodnutí žalované je správné. Je pochybné,
zda se krajský soud vskutku postavil k obsahu utajované informace v souladu se závěry
konstantní judikatury. Stěžovatel k okamžiku podání žádosti o povolení k trvalému pobytu
pobýval na českém území 11 let, dnes dokonce již 15 let. Po celou tu dobu se nedopustil žádné
trestné činnosti ani přestupku proti občanskému soužití, tím méně jiné aktivity, kterou by bylo
možno hodnotit jako ohrožení veřejného pořádku, zájmů nebo bezpečnosti České republiky.
Pokud by snad stěžovatel představoval pro Česko nebezpečí, muselo by se to přece za čtrnáct let
jeho pobytu zde projevit. Stěžovatel tu má veškeré zázemí, práci, přátele apod.
[5] Žalovaná souhlasí se závěry krajského soudu a navrhuje kasační stížnost zamítnout.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[6] Kasační stížnost je důvodná. NSS nedávno rozhodoval o související kasační stížnosti
téhož stěžovatele ve věci žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu (rozsudek ze dne
22. 9. 2021, čj. 1 Azs 153/2021 - 78). Závěry rozsudku 1 Azs 153/2021 jsou plně použitelné
i na věc nynější, proto z nich NSS dále vychází též v tomto rozsudku.
[7] NSS v případě rozhodování na základě utajovaných informací konstantně judikuje,
že zprávy zpravodajských služeb nemohou být „pouze vyjádřením názoru jejich zpracovatele,
bez patřičného skutkového podkladu zachyceného ve spise a soudem ověřitelného. Žalovaný i správní soudy musí
mít možnost zhodnotit věrohodnost a přesvědčivost zpravodajské informace a její relevanci ve vztahu
k bezpečnostnímu řízení“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015 - 40,
č. 3667/2018 Sb. NSS, bod 32). Tyto informace by tak měly obsahovat popis zdroje získaných
informací a způsobu jejich získání, včetně popisu okolností a důvodů, pro které má policejní
nebo zpravodajská služba uvedené informace za věrohodné. Smyslem a účelem soudní kontroly
rozhodování na základě utajovaných informací je především zajistit, aby k tomu byly používány
pouze informace skutečné a věrohodné, ne vyfabulované. Tyto informace musí poskytovat
dostatečně přesný a spolehlivý skutkový základ pro právní posouzení věci (srov. rozsudek ze dne
12. 3. 2020, čj. 2 Azs 259/2019 - 28, bod 22).
[8] Již výše NSS uvedl, že stěžovatel požádal o povolení k trvalému pobytu v září 2017.
V Česku žije již od prosince roku 2006, původně byl nositelem povolení k dlouhodobému pobytu
za účelem zaměstnání (zaměstnanecká karta). Řízení o povolení k trvalému pobytu trvalo velmi
dlouho, více než tři roky. Předchozí rozhodnutí ministerstva byla opakovaně rušena žalovanou.
Odkaz na utajovanou informaci se v řízení poprvé „objevil“ až v roce 2020 a byl v podstatě
jediným důvodem pro další zamítnutí žádosti rozhodnutím ze dne 24. 11. 2020.
[9] Odůvodnění rozhodnutí správních orgánů je založeno na existenci utajované informace
(rozsudek krajského soudu toliko osvědčuje v souladu se zákonnými požadavky dostatečnou
kvalitu utajované informace), nelze proto klást náročné požadavky na konkrétnost a kvalitu
argumentace v kasační stížnosti. Stěžovatel pochopitelně nemůže namítat konkrétní nezákonnost
určitých zjištění, ani jejich nevěrohodnost. Jeho roli přebírá soud, který musí mít možnost
přezkoumat relevanci všech předložených informací.
[10] NSS se seznámil s utajovanou součástí správního spisu. Je zjevné, že informace,
na kterých správní orgány založily svůj závěr o bezpečnostním riziku stěžovatele pro Českou
republiku, výše uvedené požadavky v žádném případě nesplňují. Utajované informace obsahují
jen stručné tvrzení, z nichž původce informací dovozuje závěr o existenci důvodného nebezpečí,
že by stěžovatel mohl ohrozit bezpečnost České republiky. Toto tvrzení je sice opřené o (velmi
vágní) popis skutečností, z nichž vychází, ovšem bez jakýchkoli důležitých údajů časových,
místních a zdrojových. Tyto informace nedávají soudu, který „supluje obhajobu“ a musí
tak namísto ní ověřit věrohodnost a přesvědčivost skutkových zjištění, záruku, že jde o informace
věrohodné a dostatečně přesvědčivé pro závěr o stěžovateli coby nositeli bezpečnostního rizika
pro Česko. NSS nerozumí závěrům krajského soudu, jak mohl na základě takto stručné
informace dospět k závěru, že jde o informace dostatečně přesné, přesvědčivé a věrohodné.
[11] NSS tak na jedné straně shledal z obsahu správního spisu dosti čitelnou a přehlednou
„cizineckou historii“ stěžovatele, který legálně pobývá na českém území mnoho let, nemá
problémy se zákonem, se závazky vůči České republice (daňové, celní povinnosti atd.), je značně
pracovně i podnikatelsky integrován. V mezidobí uzavřel sňatek s občankou Libanonu, s níž chce
v případě další legalizace pobytu založit rodinu v České republice.
[12] Na druhé straně je zde utajovaná informace jako v podstatě jediný důvod pro neudělení
trvalého pobytu. NSS v kontextu řízení probíhajícího několik let a navazujícího na předchozí
rovněž letitou historii legálního pobytu stěžovatele v Česku nedokáže posoudit, zda informace
jsou nové, jednorázově zjištěné, nebo zda jsou výsledkem dlouhodobého monitoringu aktivit
stěžovatele, pro něž se dovozuje nebezpečí, že by v případě dalšího pobytu mohl ohrozit
bezpečnost státu. Je tomu tak proto, že obsah utajované informace na tyto otázky nedává vůbec
žádnou odpověď. Informace tam obsažená je stručná, zcela obecná, a to v podobě, která
znemožňuje soudu si o ní učinit jakýkoli úsudek. Je třeba přesněji uvést fakta (mimo jiné místní
a časové údaje), zdroj a způsob jejich zjištění či ověření, popisující chování, jednání či další
činnosti stěžovatele, případně dalších osob, a ty odlišit od názoru zpracovatele na to, co z nich
vyplývá či co se dá dovodit. Teprve takto zpracovaná a poskytnutá informace dovolí soudu
přezkoumat správnost závěru správních orgánů, že s osobou stěžovatele v případě jeho dalšího
pobytu na území je spojeno riziko ohrožení bezpečnosti České republiky.
[13] Z výše uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že skutková podstata věci, z níž správní
orgány vycházely, nemá dostatečnou oporu ve spisech. Jde o vadu řízení, pro niž napadené
rozhodnutí žalované nelze považovat za zákonné. Pro tuto vadu měl krajský soud
toto rozhodnutí zrušit. Neučinil-li tak, je i jeho rozsudek stižen vadou, pro kterou nemůže obstát.
Zjištěnou vadu bude třeba napravit v řízení před správními orgány, proto NSS spolu se zrušením
napadeného rozsudku zrušil i rozhodnutí žalované. Skutková nedostatečnost opírající se o zcela
nekonkrétní fakta musí být v tomto řízení odstraněna nejspíše vyžádáním informace nové,
která bude prosta vytýkaných nedostatků a umožní správním orgánům znovu komplexně
zhodnotit, zda stěžovatel při svém pobytu na území může ohrozit bezpečnost státu.
[14] NSS dále upozorňuje na posun v judikatuře ESLP, která nastala v důsledku rozsudku
velkého senátu ze dne 15. 10. 2020 ve věci Muhammad a Muhammad proti Rumunsku (č. 80982/12).
I z této judikatury musí správní orgány v této věci v dalším řízení vycházet. Evropský soud
vysvětlil a dále rozvedl principy ochrany cizinců ve smyslu článku 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě
o ochraně lidských práv a základních svobod. Evropský soud uznal, že právo na přístup
k podkladům ve spise není absolutní. Ve správním řízení i v navazujícím řízení soudním mohou
existovat protichůdné zájmy (např. ochrana národní bezpečnosti či svědka před možnou odvetou
či zájem uchovat v tajnosti policejní metody vyšetřování zločinů), které je třeba vyvažovat oproti
právům cizince. Státy při volbě vhodných omezení práv mají určitý prostor pro uvážení (podobně
v kontextu výkladu čl. 6 Úmluvy již Regner proti České republice, č. 35289/11, rozsudek velkého
senátu ze dne 19. 9. 2017, §147–148). Jakákoli omezení v možnosti procesní obrany cizince
však nesmějí zasahovat do samotné podstaty práv chráněných v článku 1 Protokolu č. 7. Dojde-li
tedy k omezením, cizinci musí být dána účinná možnost předložit důvody proti správnímu
rozhodnutí, resp. být chráněn před svévolí. Pouze omezení, která budou řádně odůvodněná
a dostatečně kompenzovaná, mohou obstát (Muhammad a Muhammad proti Rumunsku, §§130-133;
srov. též navazující judikaturu, např. rozsudek ze dne 9. 3. 2021, Hassine
proti Rumunsku, č. 36328/13).
[15] Pokud má cizinec k dispozici jen kusé či obecné informace, může na svou obranu uvádět
toliko domněnky, aniž by mohl konkrétně zpochybnit to či ono jednání, kterým měl ohrožovat
bezpečnost státu. To je ostatně vidět i na nyní projednávané kauze, kde stěžovatel pouze obecně
uvedl, že nikdy nespáchal žádný trestný čin ani se nedopustil přestupku proti občanskému soužití.
Za dané situace proto musí být rozsah soudního přezkumu o to více důsledný (Muhammad
a Muhammad proti Rumunsku, §194, podobně Hassine proti Rumunsku, §65). Jak již NSS uvedl výše,
krajský soud ovšem těmto požadavkům v žádném případě nedostál.
[16] Evropský soud připouští, že omezení práva cizince na přístup k utajeným dokumentům
záleží též na právním řádu toho či onoho členského státu a na zákonné možnosti tato omezení
procesních práv kompenzovat jiným způsobem (Muhammad a Muhammad proti Rumunsku, §148).
Z toho ovšem plyne, že o to více v českém kontextu vyvstává povinnost správních soudů poctivě
vyhodnotit důvody pro určité rozhodnutí správního orgánu založené na informacích z utajeného
dokumentu. Nedosti na tom. Jakkoli dle okolností může být cizinci odepřeno právo na přístup
k utajeným materiálům, neznamená to, že mu správní orgán nesdělí vůbec nic. Vhodné
množství informací, které správní orgán musí cizinci sdělit, se přirozeně liší dle okolností
každého případu. Správní orgány musí informovat cizince alespoň o podstatě vznesených
obvinění („substance of the accusations“, „la substance des reproches“, viz Muhammad a Muhammad
proti Rumunsku, §151, srov. §153 tamtéž).
[17] Rovněž judikatura Soudního dvora EU (rozsudek velkého senátu SDEU ze dne
4. 6. 2013, ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363
*
) vyžaduje, aby cizinec byl seznámen alespoň
*
Zde ve vztahu k omezení svobody pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků ve smyslu směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. 4. 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků
svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (Úř. věst. L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/05, s. 46, a – oprava
s podstatou důvodů (angl. „the essence of the grounds“, franc. „la substance des motifs“), na jejichž
základě stát vůči cizinci provedl nějaké opatření, jako je např. ukončení pobytového titulu
nebo odepření vstupu. Soudní dvůr v tomto ohledu zdůraznil právo na účinnou právní ochranu
a spravedlivý proces ve smyslu článku 47 Listiny základních práv a svobod EU, a to včetně
zásady kontradiktornosti. Soudní dvůr uznává, že v určitých případech může poskytnutí
utajených důkazů „přímo a konkrétně ohrozit bezpečnost státu, jelikož může mj. ohrozit život, zdraví
či svobodu osob či odhalit metody vyšetřování vnitrostátních bezpečnostních orgánů, a vážně tak narušit plnění
budoucích úkolů těchto orgánů, resp. jim v tom zabránit“ (C-300/11, bod 66). Vnitrostátní soud pak musí
zvážit, zda a v jakém rozsahu může omezení práva cizince na obhajobu plynoucí zejména z toho,
že nebyl přesně a úplně informován o důkazech a důvodech, z nichž vychází sporné rozhodnutí,
ovlivnit důkazní hodnotu důvěrných důkazů (tamtéž, bod 67). Vnitrostátní soud však musí
v každém případě zajistit, aby dotčená osoba byla informována o podstatě důvodů, které jsou
základem pro sporné rozhodnutí, „způsobem, který náležitě zohlední nutnost zachování důvěrnosti
důkazů“ (tamtéž, bod 68).
IV. Závěr a náklady řízení
[18] NSS shledal kasační stížnost důvodnou, a proto rozsudek městského soudu zrušil (§110
odst. 1 s. ř. s.) a současně za použití §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. zrušil i napadené rozhodnutí
a věc vrátil žalované k dalšímu řízení (§78 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Žalovaná je vázána právním
názorem vysloveným v tomto zrušujícím rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 5
s. ř. s.).
[19] S ohledem na výše uvedené není třeba, aby se NSS zabýval dalšími kasačními námitkami,
zejména námitkou, zda soud v souladu se zákonem rozhodl o věci bez jednání. To by totiž
vyžadovalo komplikované dokazování, zda byla stěžovateli doručena výzva, aby sdělil,
zda požaduje jednání. S ohledem na shora uvedené by takové další dokazování bylo již zcela
zbytečné.
[20] NSS je posledním soudem, který o věci rozhodl, proto musí určit náhradu nákladů celého
soudního řízení. Ve vztahu k výsledku celého soudního řízení je pak nutno posuzovat procesní
úspěšnost účastníků řízení. Podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení §120 s. ř. s. má úspěšný účastník
řízení právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti účastníku řízení, který úspěch
ve věci neměl. Z tohoto pohledu je nutno za úspěšného účastníka považovat stěžovatele. NSS
podotýká, že není podstatné, že s návrhy na odkladný účinek stěžovatel před krajským soudem
ani před NSS neuspěl. Podstatný je celkový výsledek řízení a taktéž to, že žádost o odkladný
účinek nebyla zjevně bezúspěšným či dokonce zneužívajícím uplatněním práv stěžovatele.
[21] Pokud jde o náklady řízení o žalobě, ty spočívají v zaplaceném soudním poplatku ve výši
3 000 Kč (za správní žalobu) a 1 000 Kč (za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě)
a v odměně advokátky. Odměna advokátky zahrnuje čtyři úkony právní služby spočívající
v přípravě a převzetí zastoupení, sepsání žaloby, doplnění žaloby ze dne 26. 5. 2021 a podání
návrhu na přiznání odkladného účinku [§11 odst. 1 písm. a), d), odst. 2 písm. a) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif)], a činí v dané věci 3 x 3100 Kč [§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního
– Úř. věst 2004, L 229, s. 35; Úř. věst. 2005, L 197, s. 34). Na právní postavení nynějšího stěžovatele zjevně tato
směrnice nedopadá, dopadá na něj však směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. 11. 2003 o právním postavení
státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (Úř. věst. 2004, L 16, s. 44; Zvl. vyd.
19/06, s. 272), a to samozřejmě včetně souvisejících záruk ochrany základních práv dle Listiny EU. K aplikaci
posléze uvedené směrnice srov. rozsudek SDEU (čtvrtého senátu) ze dne 3. 9. 2020 ve spojených věcech C-503/19
a C-592/19, EU:C:2020:629.
tarifu] a 1 x 1550 Kč [§11 odst. 3 advokátního tarifu], a paušální částku ve výši 300 Kč za každý
úkon právní služby (§13 odst. 3 advokátního tarifu), tedy 4 x 300 Kč. Odměna advokátky
v řízení před krajským soudem tak činí 12 050 Kč. Náklady řízení před městským soudem
tedy celkově představovaly 16 050 Kč.
[22] Náklady řízení o kasační stížnosti spočívají v zaplaceném soudním poplatku ve výši
5.000 Kč (za kasační stížnost) a 1 000 Kč (za návrh na přiznání odkladného účinku) a odměně
advokátky, která zahrnuje odměnu za tři úkony právní služby spočívající v sepsání kasační
stížnosti, doplnění kasačním stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu] a podání návrhu
na přiznání odkladného účinku [§11 odst. 2 písm. a) advokátního tarifu], tj. 2 x 3100 Kč
a 1 x 1550 Kč [§7, §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], a paušální částku ve výši 300 Kč
za tyto tři úkony (§13 odst. 3 advokátního tarifu), tedy 3 x 300 Kč. Odměna advokátky činí
8650 Kč. Celkově tedy náklady řízení před NSS představovaly 14 650 Kč.
[23] Žalovaná je tedy povinna stěžovateli uhradit náklady řízení o žalobě i kasační stížnosti
ve výši 30 700 Kč, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho advokátky.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. listopadu 2021
Zdeněk Kühn
předseda senátu