ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.41.2021:74
sp. zn. 6 As 41/2021 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Tomáše Langáška,
soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně zpravodajky Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci
žalobkyně: Growth Gym s.r.o., sídlem Kejzlarova 2123/12, Hradec Králové, zastoupená
Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, sídlem tř. Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti žalované:
vláda, sídlem nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1, týkající se žaloby na ochranu před nezákonným
zásahem žalované spočívajícím ve vydání a vynucování zákazu provozu posiloven a fitness center
od 14. 10. 2020 do 2. 12. 2020 a od 18. 12. 2020 do 22. 1. 2021, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 19. 1. 2021, č. j. 8 A 134/2020 - 57,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamít á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobkyně se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhala ochrany
před nezákonným zásahem žalované, který spatřovala ve „vydání a vynucování zákazu provozu
posiloven a fitness center od 14. 10. 2020 do 2. 12. 2020“. O zákazu provozu posiloven a fitness center
rozhodla žalovaná usnesením ze dne 12. 10. 2020, č. 1021, o přijetí krizového opatření
(vyhlášeným pod č. 407/2020 Sb.), a to na podkladě §5 a §6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém
řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon). Usnesení žalované jako krizové opatření
určené k zamezení šíření onemocnění COVID-19 zakázalo či omezilo řadu aktivit, mezi jinými
zakázalo provoz a používání sportovišť ve vnitřních prostorách staveb (čl. I.4), mezi něž patří
rovněž posilovny a fitness centra, čímž zasáhlo do podnikání žalobkyně, která fitness centrum
provozuje. Zákaz byl následně prodlužován dalšími usneseními žalované (dále jen souhrnně
„krizová opatření vlády“). Žalobkyně po městském soudu požadovala, aby rozsudkem vyslovil
nezákonnost zásahu spočívajícího ve „vydání a vynucování zákazu provozu posiloven a fitness center
od 14. 10. 2020 do 2. 12. 2020“, zakázal žalované vynucování zákazu provozu posiloven a fitness
center a přikázal žalované tento zásah ukončit. Pozdějším podáním se žalobkyně domáhala
rozšíření žaloby na další časové období od 18. 12. 2020 do 22. 1. 2021 s ohledem na krizová
opatření vlády (žalované), která byla vydána po podání zásahové žaloby.
[2] Přípustnost zásahové žaloby žalobkyně opírala o rozsudek Městského soudu v Praze ze
dne 11. 11. 2020, č. j. 14 A 45/2020 - 141. K věci samé v žalobě uplatnila námitky spočívající
především v nezákonnosti vyhlášení nouzového stavu, překročení pravomoci žalované,
chybějícím odůvodnění opatření a diskriminaci žalobkyně oproti provozovatelům jiných druhů
provozoven.
[3] Městský soud v záhlaví označeným usnesením žalobu odmítl pro neodstranitelný
nedostatek podmínek řízení s odůvodněním, že správní soudy nemají k projednání podané žaloby
pravomoc. Krizová opatření vlády regulující omezení provozu posiloven a fitness center
(a dalších provozoven) městský soud posoudil jako právní předpisy, přičemž s odkazem na
judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu uvedl, že není přípustné, aby účinky
vyvolané bezprostředně právním předpisem bylo možno pokládat za nezákonný zásah. Přezkum
zákonnosti a ústavnosti podzákonných právních předpisů náleží výhradně Ústavnímu soudu.
Žalovatelným zásahem je dle městského soudu až „zhmotněný“ zásah v podobě aplikace
právního předpisu (krizového opatření vlády) orgánem veřejné moci. Rozhodující osmý senát
městského soudu se neztotožnil s právními závěry čtrnáctého senátu téhož soudu obsaženými
v rozsudku č. j. 14 A 45/2020 - 141, o který žalobkyně opírala přípustnost žaloby. Městský soud
poukázal na koncept dělby moci a dovodil, že případným vyhověním (ať už výrokem
deklaratorním, či zápůrčím) zásahovým žalobám směřujícím proti přímým účinkům právních
předpisů by soudní moc excesivně zasahovala do normotvorby moci zákonodárné (v případě
zákonů), popřípadě moci výkonné (v případě podzákonných právních předpisů). Nad rámec
nosných důvodů městský soud zároveň doplnil, že pokud by bylo za určitých výjimečných
okolností možné bránit se přímo účinkům samotného právního předpisu, musela by se tato
obrana realizovat prostřednictvím ústavních stížností, nikoli žalobami ve správním soudnictví.
II. Kasační stížnost, vyjádření žalované a další vyjádření účastníků
[4] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala proti v záhlaví označenému usnesení
městského soudu kasační stížnost. Úvodní pasáž kasační stížnosti věnovala argumentaci týkající
se odmítnutí žaloby z důvodu podání osobou zjevně neoprávněnou. Nejvyšší správní soud
podotýká, že vzhledem k tomu, že není zřejmé, jaký vztah má tato argumentace k nyní
přezkoumávané věci (v níž byla žaloba odmítnuta pro nedostatek pravomoci správních soudů,
nikoli proto, že by ji podala osoba zjevně neoprávněná), považuje za nadbytečné obsah této
mimoběžné námitky v rozsudku blíže rozvádět.
[5] Stěžovatelka se s odkazem na judikaturu městského soudu (rozsudek č. j. 14 A 45/2020 -
141) domnívala, že účinky jiného právního předpisu mohou představovat zásah ve smyslu §82 s.
ř. s. a jednotlivci je třeba zajistit právo na přístup k soudní ochraně. Stěžovatelka rovněž
poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020 - 100,
ze kterého dle jejího názoru vyplývá možnost uplatnění zásahové žaloby proti dopadům opatření
obecné povahy, které bylo zrušeno, a proto je nezbytné připustit zásahovou žalobu také proti
dopadům podzákonného předpisu. V této souvislosti upozornila na skutečnost, že se
v citovaném rozsudku uvádí, že by bylo v rozporu s principy právního státu, pokud by soud
neměl možnost přezkoumat mimořádné opatření (ač zrušené), pokud jím došlo k zásahu
do konkrétních práv a svobod jednotlivců. Vydaná krizová opatření vlády (žalované) stěžovatelka
považuje za zjevný exces z pravomoci a působnosti žalované, neboť krizový zákon neumožňuje
rozhodnout o uzavření provozovny.
[6] Stěžovatelka má za to, že napadené usnesení městského soudu je nepřezkoumatelné,
neboť se nevypořádalo s výroky představitelů vlády, na které poukázala v žalobě a jimiž byly
krizová opatření vlády vynucovány. Výzvy k dodržování opatření činěné ve sdělovacích
prostředcích stěžovatelka pokládá za „pokyny nebo donucení“ (jako jednu z možných forem
nezákonného zásahu). Připomněla, že i výroky prezidenta republiky jsou způsobilé být zásahem
moci výkonné do základních práv jednotlivce (s odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
9. 5. 2018, č. j. 30 Cdo 5848/2016 - 186) a lze se proti nim bránit zásahovou žalobou
(viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 1. 9. 2016, č. j. 22 Co 207/2016 - 120).
V této souvislosti uvedla, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu může být
zásahem i takové jednání správního orgánu, které není konkrétně a individuálně namířeno
proti adresátu, ale postačuje, projeví-li se v jeho právní sféře (rozsudky ze dne 27. 1. 2016,
č. j. 4 Ads 85/2015 - 57, a ze dne 29. 10. 2014, č. j. 2 As 127/2014 - 32). Stěžovatelka
nesouhlasila ani s odmítnutím návrhu na vydání předběžného opatření a poukázala rovněž
na procesní pochybení městského soudu, který jí před vydáním napadeného usnesení nezaslal
na vědomí vyjádření žalované, čímž porušil princip kontradiktornosti řízení a rovnosti zbraní.
V této souvislosti stěžovatelka odkázala na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne
26. 10. 2006, Mareš proti České republice, stížnost č. 1414/03, dle kterého musejí mít účastníci řízení
příležitost nejen předložit důkazy, ale také být seznámeni s každým důkazem nebo stanoviskem,
jejichž účelem je ovlivnit rozhodování soudu, včetně možnosti se k nim vyjádřit.
[7] V doplnění kasační stížnosti ze dne 2. 2. 2021 stěžovatelka upzornila na usnesení
Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 1/21, kterým byla odmítnuta ústavní stížnost
pro nevyčerpání procesního prostředku ochrany v podobě zásahové žaloby a které upozornilo
na již citovaný rozsudek městského soudu č. j. 14 A 45/2020 - 141. V dalším doplnění ze dne
12. 2. 2021 pak stěžovatelka v této souvislosti blíže rozvedla, že tímto usnesením Ústavní soud
přehodnotil svůj původní názor, že by krizová opatření nemohl jednotlivec napadat před soudy.
[8] Žalovaná své vyjádření ke kasační stížnosti opřela o řadu odkazů na judikaturu Ústavního
soudu a Nejvyššího správního soudu. Zdůraznila, že právním předpisům nelze přiznat povahu
zásahu ve smyslu §82 s. ř. s., neboť jejich materiálním znakem je mj. obecnost co do subjektu
(adresáta) právní normy. Nejedná se tedy o zásah zaměřený přímo proti konkrétní osobě. Totéž
lze dle žalované konstatovat o účincích právního předpisu. Pojmovým znakem každé právní
normy je její závaznost, a tedy aspiruje na vyvolání účinků, resp. důsledků do práv subjektů,
na které se vztahuje. Pokud soudy dospěly k závěru, že právní předpis nepředstavuje zásah ve
smyslu §82 s. ř. s., nepochybně tím měly na mysli též účinky těchto právních předpisů. Správní
soudy dle žalované nemají pravomoc k abstraktní kontrole norem a tento nedostatek pravomoci
nelze obcházet tím, že by posuzovaly a přezkoumávaly účinky právních předpisů, aniž by došlo
ke konkrétní aplikaci právního předpisu správním orgánem vůči konkrétnímu jednotlivci.
Stěžovatelkou citovaný rozsudek městského soudu č. j. 14 A 45/2020 - 141 žalovaná považuje
za rozhodnutí ojedinělé a jeho závěry za rozporné s ustálenou judikaturou. Odkaz na rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 34/2020 - 100 dle žalované rovněž nepodporuje právní
názor stěžovatelky. Pokud by snad za určitých výjimečných okolností bylo nezbytné umožnit
obranu proti účinkům samotného právního předpisu, domnívá se žalovaná ve shodě s názorem
městského soudu v souzené věci, že by v těchto případech měla být užita cesta ústavní stížnosti
proti zásahu orgánu veřejné moci, nikoli cesta žaloby podané ve správním soudnictví.
[9] Žalovaná zároveň podrobněji argumentovala, proč nebylo možné považovat virus SARS-
CoV-2 způsobující onemocnění COVID-19 za běžné virové onemocnění a proč nebylo vyhlášení
nouzového stavu excesivním krokem. Uvedla, že vydáním konkrétních krizových opatření vlády
nedošlo k překročení pravomoci. Krizová opatření vlády zakázala vstup, pobyt a pohyb osob
(mimo jiné) ve fitness centrech a posilovnách podle §6 odst. 1 písm. b) krizového zákona.
Dle žalované by bylo absurdní, pokud by zůstal povolen provoz zařízení, jejichž používání bylo
zároveň ze strany kohokoli zakázáno.
[10] Žalovaná dále poukázala na skutečnost, že ani výzvami k dodržování právních předpisů
nemůže být nikdo dotčen nebo zkrácen na svých právech, a tedy se ani v takovém případě
nemůže jednat o zásah ve smyslu §82 s. ř. s. Tyto výzvy navíc nebyly adresovány konkrétně
stěžovatelce a „představitelé vlády“ v takových situacích nevystupují a nemohou vystupovat jako
správní orgán ve smyslu §4 s. ř. s.
[11] Pokud se jedná o nedoručení podání účastníka soudního řízení stěžovatelce, žalovaná
uvedla, že je třeba posuzovat případ od případu, zda jde o vadu takové intenzity, která mohla mít
vliv na zákonnost napadeného soudního rozhodnutí. V této souvislosti připomněla,
že stěžovatelčin zástupce podal v zastoupení dalších osob řadu téměř identických žalob,
přičemž vyjádření žalované k těmto žalobám jsou založena na shodné právní argumentaci,
která je zástupci známá. Písemná vyjádření žalované k žalobám navíc zpravidla odkazují
na stávající judikaturu vrcholných soudů, z níž vyplývá, že výsledky normotvorné činnosti
nemohou být pokládány za nezákonný zásah. Dle žalované by městský soud tuto judikaturu
v rozhodovací činnosti zohlednil i bez jejího vyjádření.
[12] V doplnění vyjádření ze dne 15. 2. 2021 žalovaná upozornila na rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 9 As 296/2020 - 69 podporující závěr městského soudu, že absenci
pravomoci k přezkumu právních předpisů nelze obcházet konstrukcí, díky které by bylo možné
zásahovou žalobou žalovat účinky právního předpisu ve sféře jednotlivce. Zároveň upozornila
na skutečnost, že okolnosti nyní souzené věci jsou odlišné od případu řešeného městským
soudem v citovaném rozsudku č. j. 14 A 45/2020 - 141. V daném případě totiž z žaloby neplyne
žádná specifická situace stěžovatelky, která by odůvodňovala výjimečný postup užitý v citovaném
rozsudku městského soudu.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[14] V projednávané věci je mezi účastníky řízení veden spor o otázku, zda městský soud
odmítl v souladu se zákonem [konkrétně §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“)] zásahovou žalobu, kterou stěžovatelka podala v souvislosti se zákazem
provozu posiloven a fitness center přímo vyplývajícím z krizových opatření vlády.
[15] Podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. platí, že soud usnesením odmítne návrh, jestliže soud o této věci
již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento
nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat (pozn.:
zvýraznění podtržením - zde i dále v textu - doplnil Nejvyšší správní soud).
[16] Úvodem Nejvyšší správní soud konstatuje, že krizové opatření vlády přijaté usnesením
ze dne 12. 10. 2020, č. 1021, vyhlášené pod č. 407/2020 Sb., má povahu jiného právního
předpisu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) či čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky (dále
jen „Ústava“), jak přímo ve vztahu k tomuto krizovému opatření vyslovil Ústavní soud
v usnesení ze dne 15. 12. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 111/20 (bod 3), či v usnesení ze dne 26. 1. 2021,
sp. zn. Pl. ÚS 1/21 (bod 24). Stejnou povahu pak mají také všechna pozdější (navazující) krizová
opatření vlády, v souvislosti s nimiž stěžovatelka tvrdí nezákonný zásah do svých práv.
[17] K abstraktnímu přezkumu a případnému zrušení jiných právních předpisů má pravomoc
výlučně Ústavní soud, navíc nikoli na návrh jednotlivce [čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, §64
a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu]. Správní soudy tak mohou „pouze“ posuzovat
jejich soulad se zákonem či mezinárodní smlouvou (čl. 95 odst. 1 Ústavy) incidenčně
v konkrétním soudním řízení, eventuálně je v konkrétním případě neaplikovat.
[18] K mimořádným opatřením vlády vydaným na podkladě krizového zákona jakožto
možným nezákonným zásahům se Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací činnosti vyslovil
opakovaně. Již v rozsudku ze dne 21. 5. 2020, č. j. 5 As 138/2020, č. 4033/2020 Sb. NSS
(bod [66]), uvedl: „Obstojí rovněž úvaha městského soudu, podle níž stěžovatel netvrdil, že by došlo k zásahu
do jeho práv konkrétním, jemu adresovaným úkonem správního orgánu, který by měl povahu zásahu ve smyslu
§82 s. ř. s. (a spočíval případně v postupu takového konkrétního správního orgánu dle krizového opatření vlády
č. 76/2020 Sb.), neboť samotné krizové opatření č. 76/2020 Sb. je třeba v souladu s citovanou judikaturou
Ústavního soudu považovat za právní předpis, jehož vydání tak pojmově nemůže být nezákonným zásahem
správního orgánu. Zásahovou žalobu směřující proti něčemu, co nezákonným zásahem správního orgánu pojmově
být nemůže, tedy městský soud po právu dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.“ Rovněž v rozsudku ze dne
8. 7. 2020, č. j. 10 As 166/2020 - 53 (bod [18]), Nejvyšší správní soud konstatoval, že krizové
opatření „je třeba v souladu se shora cit. judikaturou považovat za právní předpis. Jeho vydání tak pojmově
nemůže být nezákonným zásahem správního orgánu. Stěžovatel se proto ani nemůže pokoušet založit
(neexistující) pravomoc správního soudu přezkoumat onen právní předpis tím, že obecně prohlásí, že jím bylo
zasaženo do jeho práv, aniž by uvedl jak, kým a kdy.“ Taktéž v rozsudku ze dne 19. 11. 2020,
č. j. 8 As 34/2020 - 100, kterého se v kasační stížnosti dovolává stěžovatelka, Nejvyšší správní
soud v bodě [96] – ve vztahu k mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví – uvedl:
„Nemůže-li být opatření obecné povahy, jeho vydání ani jeho důsledky (účinky) nezákonným zásahem a nelze
se proti němu bránit (deklaratorní) zásahovou žalobou, byl postup městského soudu nezákonný.“ V posledně
citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud shledal nezákonným postup městského soudu,
který připustil možnost deklarovat nezákonnost mimořádných opatření (opatření obecné povahy)
ve zcela abstraktní rovině a bez vztahu ke konkrétní události, kdy otázku zákonnosti zásahu
vztahoval výhradně k obecným účinkům mimořádných opatření, nikoli k přímému
bezprostřednímu faktickému zásahu do práv stěžovatelky (viz též nález Ústavního soudu ze dne
15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, bod 73).
[19] Ze shora citované judikatury tedy bez pochybností vyplývá, že krizová opatření vlády
jako tzv. jiné právní předpisy nemohou být zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. Proti těmto předpisům,
ani proti jejich přímým následkům/účinkům, se proto nelze bránit zásahovou žalobou, která je
obecně přípustná teprve proti konkrétním postupům správních orgánů, které se v aplikační praxi
o tyto předpisy opírají (incidenční soudní přezkum). Městský soud proto v napadeném usnesení
dospěl ke správnému právnímu závěru, že žalovatelným zásahem by mohla být až aplikace
právního předpisu (krizového opatření vlády) orgánem veřejné moci vůči konkrétnímu
jednotlivci.
[20] Z citované judikatury a v ní obsažených závěrů pak Nejvyšší správní soud vycházel také
v nedávném rozsudku ze dne 4. 2. 2021, č. j. 9 As 296/2020 - 69, týkajícím se téhož krizového
opatření vlády jako v nyní projednávaném případě (č. 1021, vyhlášeno pod č. 407/2020 Sb.),
kde se stěžovatelé domáhali deklarování nezákonnosti zásahu spatřovaného ve vydání
a vynucování zákazu přítomnosti veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb. Jednalo se tedy
o případ obdobný nyní souzené věci, přičemž od závěrů vyslovených v tomto rozsudku Nejvyšší
správní soud neshledal důvod se odchýlit: „Absenci pravomoci k přezkumu jiného právního předpisu
pochopitelně nelze obcházet teoretickou konstrukcí, podle které lze v řízení o zásahové žalobě (§82 a násl. s. ř. s.)
přezkoumat a případně konstatovat nezákonnost účinků právního předpisu ve sféře jednotlivce.“ Zároveň
doplňuje, že ústavní stížnost směřující proti tomuto rozsudku Ústavní soud odmítl jako zjevně
neopodstatněnou usnesením ze dne 2. 3. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 9/21.
[21] Pokud se jedná o rozsudek městského soudu ve věci sp. zn. 14 A 45/2020,
o který stěžovatelka primárně opírala podanou kasační stížnost, je nutno konstatovat,
že stěžovatelkou vyzdvihovaný závěr tohoto rozsudku nebyl zobecňující, ale mířil na zcela
výjimečné případy. Takový výjimečný případ městský soud v tehdejší věci spatřoval v situaci,
kdy sporné ustanovení krizového opatření bylo určeno přímo žalobkyni, po které z důvodu její
rodinné situace (šlo o matku samoživitelku, která se sama starala o dvě děti) nebylo možné
rozumně a spravedlivě požadovat, aby se podrobila individuální aplikaci daného pravidla,
tedy nevpuštění zpět do České republiky. V takové situaci městský soud přijal žalobu k věcnému
projednání, neboť žalobkyně neměla jinou účinnou ochranu svého práva. Toto odlišující
vysvětlení však nelze brát jako potvrzení právního závěru městského soudu Nejvyšším správním
soudem.
[22] Již v citovaném rozsudku č. j. 9 Afs 296/2020 - 69 Nejvyšší správní soud poukázal
na skutečnost, že není odkazovaným rozsudkem městského soudu vázán (stejně jako v nyní
projednávaném případě) a nepovažuje za nutné se blíže vyjadřovat k jeho zákonnosti. Také v nyní
posuzované věci není situace stěžovatelky srovnatelná s postavením matky samoživitelky,
která se negativním účinkům právní úpravy vystavit nemohla, neboť její následné nevpuštění
do České republiky by znamenalo znemožnění jejího kontaktu s dětmi, včetně péče o ně po dobu
následujících 21 dnů. Stěžovatelka netvrdí žádný užší vztah mezi svou osobou a pravidly
krizových opatření vlády srovnatelný s právě popsaným případem a ani Nejvyšší správní soud
takový vztah, který by stěžovatelku odlišoval od ostatních adresátů právní normy, v souzené věci
nespatřuje. Jak již bylo naznačeno výše, ochrany práv by se tak stěžovatelka jako provozovatelka
fitness centra mohla domáhat až v řízení týkajícím se konkrétní aplikace práva (krizových
opatření vlády) správními orgány vůči ní.
[23] Jiné závěry nelze dovodit ani z judikatury Nejvyššího správního soudu citované v kasační
stížnosti. Stěžovatelkou konkrétně zmiňovaný rozsudek č. j. 8 As 34/2020 - 100 (citovaný v bodě
[18] výše) naopak potvrzuje, že účinky opatření obecné povahy, která podléhají přezkumu
správních soudů (viz §101a a násl. s. ř. s.), nemohou mít povahu nezákonného zásahu ve smyslu
§82 s. ř. s. Argumentace stěžovatelky ohledně toho, co je třeba rozumět přímým zaměřením
zásahu, pak není způsobilá zvrátit závěr, že správní soudy nejsou oprávněny krizová opatření
vlády přezkoumávat a že absenci této pravomoci nelze obcházet připuštěním zásahových žalob
proti jejich bezprostředním „účinkům“.
[24] Nejvyšší správní soud zároveň považuje za mylnou stěžovatelčinu argumentaci,
dle které jsou nezákonným zásahem „výzvy vládních činitelů“ k dodržování krizových opatření
vlády. Je zřejmé, že se nejedná o závazné výzvy, ale o politická vyjádření, jejichž účelem je
přesvědčit adresáty, aby opatření dodržovali, nikoli pravidla závazně stanovovat či vynucovat.
Vzhledem k tomu, že tyto výzvy nemají právní závaznost (a nejsou splněny ani další pojmové
znaky), nemůže se z povahy věci jednat o zásah ve smyslu §82 s. ř. s. Shodně Nejvyšší správní
soud tuto kasační námitku posoudil v již citovaném rozsudku č. j. 9 As 296/2020 - 69. Zároveň
v této souvislosti podotýká, že obsáhlá žaloba stěžovatelky (v rozsahu 18 stran) byla celá, včetně
petitu, obsahově zaměřena na zásah spočívající ve „vydání a vynucování zákazu provozu“ (přímo
plynoucích z krizových opatření vlády), a veškerá s tím související argumentace se vztahovala
k přímým dopadům opatření do práv stěžovatelky. Z jediné zmínky (učiněné na str. 4 žaloby),
že ze strany vládních činitelů zaznívaly výzvy k dodržování přijatých opatření, nelze ani náznakem
dovodit, že by stěžovatelka spatřovala nezákonný zásah rovněž v těchto následných výzvách,
zejména pokud v souvislosti s nimi pojmově nelze hovořit ani o „vynucování“, jak Nejvyšší
správní soud vysvětlil výše. Rozsudek městského soudu proto z tohoto hlediska nelze pokládat
za nepřezkoumatelný.
[25] Pokud stěžovatelka v kasační stížnosti poukazovala na nesprávnost závěru městského
soudu o odmítnutí návrhu na vydání předběžného opatření, Nejvyšší správní soud uvádí, že byla-
li žaloba odmítnuta pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, byl z tohoto důvodu
odmítnut i návrh na vydání předběžného opatření. Městský soud nadto žalobu projednal
v přednostním režimu a záhy vydal usnesení ve věci samé, které bylo napadeno kasační stížností.
[26] K namítanému procesnímu pochybení, které mělo dle stěžovatelky spočívat v tom,
že jí městský soud před vydáním napadeného usnesení nezaslal na vědomí vyjádření žalované,
Nejvyšší správní soud konstatuje, že se městský soud v předchozím řízení skutečně dopustil
vytýkaného procesního pochybení. Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. však může úspěšná kasační
námitka spočívat pouze v takové jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé. V tomto případě nicméně okolnosti souzené věci vedou Nejvyšší správní
soud k závěru, že procesní pochybení městského soudu a jeho následky neměly vliv na zákonnost
napadeného usnesení. Je zřejmé, že stěžovatelka si byla vědoma otázek spojených s možnou
nepřípustností zásahové žaloby proti přímým účinkům krizových opatření vlády a v tomto duchu
také v žalobě preventivně argumentovala. Žalovaná ve vyjádření, které se nedostalo do dispozice
stěžovatelky, nepřinesla nic nového, natož natolik zásadního, aby stěžovatelčina případná reakce
mohla výsledek soudního řízení zvrátit. Při respektování dosavadní judikatury Nejvyššího
správního soudu a Ústavního soudu, na kterou žalovaná ve svém vyjádření upozorňovala, nebylo
možno očekávat, že by byl výsledek řízení před městským soudem odlišný v případě, kdy by soud
neopomenul vyjádření stěžovatelce zaslat.
[27] Nejvyšší správní soud nepřehlédl ani doplňující argumentaci stěžovatelky usnesením pléna
Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 1/21. Neztotožňuje se však se stěžovatelkou, že by
jádrem tohoto usnesení mělo být přehodnocení původního názoru, že krizová opatření nemůže
jednotlivec napadat před soudy. V bodě 20 citovaného usnesení Ústavní soud pouze konstatoval,
že správní soudy za určitých „mimořádných okolností“ umožnily obranu proti důsledkům
(účinkům) krizových opatření. Ústavní soud poté přenechal správnímu soudnictví, aby vyložilo,
v jakých případech budou takové mimořádné zásahové žaloby připuštěny. Stejně tak ponechalo
správním soudům tyto otázky k výkladu také další usnesení pléna Ústavního soudu Pl. ÚS 9/21
(viz body 15 a 16), které se k řešené problematice staví ještě rezervovaněji. V žádném případě tak
nelze uvedená usnesení vnímat jako zásadní změnu dosavadního paradigmatu zastávaného
Nejvyšším správním soudem i Ústavním soudem, že přímé důsledky (účinky) právních předpisů
nemohou představovat zásah ve smyslu §82 s. ř. s. a že skrze zásahové žaloby obecně nelze
obcházet pravomoc Ústavního soudu k abstraktní, či konkrétní kontrole norem.
IV. Závěr a náklady řízení
[28] Na základě všech výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. poslední věty zamítl.
Městský soud postupoval v souladu se zákonem, pokud žalobu směřující proti tvrzenému
nezákonnému zásahu v podobě přímých účinků krizových opatření vlády do práv stěžovatelky
odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[29] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1
a 7 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobkyně (stěžovatelka) neměla ve věci úspěch, nemá proto
právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšné žalované žádné náklady nad rámec její obvyklé úřední
činnosti nevznikly, náhrada nákladů řízení se jí tudíž nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. června 2021
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu