ECLI:CZ:NSS:2021:8.AO.4.2021:75
sp. zn. 8 Ao 4/2021-75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Jitky
Zavřelové a Petra Mikeše v právní věci navrhovatelky: Karel Vávra - potraviny s.r.o., se sídlem
Uruguayská 77/21, Praha 2, zastoupená JUDr. Michaelou Pechovou Vosátkovou, advokátkou
se sídlem Muchova 233/1, Praha 6, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, sídlem Palackého
náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne
23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, v části čl. I bodu 7, a ze dne 29. 4. 2021,
čj. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, v části čl. I bodu 7,
takto:
I. Opatření obecné povahy – mimořádné opatření odpůrce ze dne 23. 4. 2021,
čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, by l o v části čl. I bodu 7 v ro zp o ru
se zák o n em .
II. Opatření obecné povahy – mimořádné opatření odpůrce ze dne 29. 4. 2021,
čj. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, by l o v části čl. I bodu 7 v ro zp o ru
se zák o n em .
III. Odpůrce je po v i ne n zaplatit navrhovatelce náhradu nákladů řízení ve výši
27 300 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám její zástupkyně
JUDr. Michaely Pechové Vosátkové, advokátky.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatelka se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Nejvyššího
správního soudu dne 24. 4. 2021 domáhala zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne
23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN (dále „mimořádné opatření I“), a to v části
čl. I bodu 7, podle kterého se „omezuje maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách,
ve kterých není podle bodu I/1 zakázána přítomnost veřejnosti, tak, že se zakazuje v čase mezi 22:00 hod.
až 05:59 hod. s tím, že tento zákaz se nevztahuje na činnosti, které nejsou živností podle živnostenského zákona,
a na provozování: a) čerpacích stanic s palivy a mazivy, b) lékáren, c) prodejen v místech zvýšené koncentrace
cestujících na letištích, železničních stanicích a autobusových nádražích, d) prodejen ve zdravotnických zařízeních,
e) provozoven stravovacích služeb v rozsahu podle bodu I/2, f) vozidel taxislužby nebo jiné individuální smluvní
přepravy osob“.
[2] Mimořádné opatření I bylo vydáno 23. 4. 2021 s účinností od 26. 4. 2021 od 00:00 hod.
s odkazem na §80 odst. 1 písm. g) a §69 odst. 1 písm. b) a i) a §69 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb.,
o ochraně veřejného zdraví, a podle §2 odst. 1 a odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona č. 94/2021 Sb.,
o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 (dále „pandemický zákon“).
Následně bylo mimořádné opatření I s účinností ode dne 3. 5. 2021 od 00:00 hod. zrušeno
mimořádným opatřením odpůrce ze dne 29. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN (dále
„mimořádné opatření II“), které v čl. I bodu 7 obsahuje zcela totožnou regulaci, jako mimořádné
opatření I. V tomto rozsahu navrhovatelka dne 30. 4. 2021 mimořádné opatření odpůrce napadla
u Nejvyššího správního soudu návrhem na zrušení opatření obecné povahy.
[3] Mimořádné opatření II bylo nejprve s účinností ode dne 4. 5. 2021 od 00:00 hod.
změněno opatřením ze dne 3. 5. 2021, čj. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN (tato změna
se však netýká navrhovatelkou napadené části, tj. čl. I bodu 7). Následně bylo s účinností
ode dne 10. 5. 2021 od 00:00 hod. zrušeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 5. 5. 2021,
čj. MZDR 14601/2021-9/MIN/KAN, ve kterém je omezení maloobchodního prodeje a prodeje
a poskytování služeb v provozovnách v čase mezi 22:00 hod. až 05:59 hod. upraveno v čl. I bodu 6.
[4] Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2021, čj. 1 Ao 2/2021-50, byly oba
návrhy spojeny ke společnému projednání pod sp. zn. 8 Ao 4/2021.
[5] Podáními ze dne 4. a 7. 5. 2021 navrhovatelka s ohledem na zrušení obou napadených
mimořádných opatření navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozhodl, že mimořádné opatření I
a mimořádné opatření II byla v části čl. I bodu 7 v rozporu se zákonem.
II. Obsah návrhů a vyjádření odpůrce
[6] Navrhovatelka v první řadě uvádí, že předmětem jejího podnikání je maloobchod
s tabákovými výrobky, specializovaný maloobchod a maloobchod se smíšeným zbožím.
Podnikání navrhovatelka provozuje v prodejně v Praze, která je za normálních okolností otevřena
celý rok nepřetržitě, vyjma každoročních uzavírek 25. až 26. 12 a 1. 1. Na základě mimořádných
opatření I a II je tedy navrhovatelka omezena ve své podnikatelské činnosti každý den od 22:00
hodin do 5:59 hodin, jinými slovy každodenně 8 hodin. Podle §2 odst. 1 pandemického
zákona může odpůrce za účelem likvidace epidemie covid-19 nařídit mimořádné opatření, kterým
omezí určité činnosti nebo služby, jejichž výkonem by mohlo být šířeno toto onemocnění.
Zákon o ochraně veřejného zdraví uvádí v §69 odst. 1 jednotlivá mimořádná opatření;
omezení maloobchodního prodeje však neobsahuje. Podle §69 odst. 2 stejného zákona platí,
že se mimořádná opatření nařídí v nezbytně nutném rozsahu. Ustanovení §2 odst. 2
pandemického zákona sice v písm. b) uvádí omezení činnosti obchodní, avšak i tento zákon v §3
odst. 1 stanoví, že mimořádné opatření se nařídí pouze v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně
nutnou dobu. Pandemický zákon dále v §3 odst. 2 ukládá odpůrci povinnost v odůvodnění
mimořádného opatření zohlednit aktuální analýzu epidemiologické situace, konkrétní míru rizika
spojeného s omezovanými činnostmi a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů
právnických a fyzických osob.
[7] Napadená část mimořádných opatření tyto zákonné podmínky nesplňuje. Není totiž nijak
prokázáno, že výkonem dané činnosti v nočních hodinách by mohlo být šířeno onemocnění
covid-19, tudíž není splněna podmínka „nezbytně nutného rozsahu“; odůvodnění dané části
mimořádných opatření dále nezohledňuje „konkrétní míru rizika“ spojeného s takovou činností.
Mimo to není řádně odůvodněno, proč jsou některé provozovny z daného omezení vyjmuty
(čerpací stanice atp.). Mimořádná opatření pouze odkazují na nebezpečí typu dopravních kolapsů
v důsledku vyčerpání paliva či nemožnost získání a aplikace nezbytných léků. Tyto „vyjmuté“
provozovny jsou však paradoxně spojeny s vyšší mírou epidemického rizika, protože jsou spojeny
s mobilitou lidí. Ústavní soud v této souvislosti v nálezu ze dne 9. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 106/20
(123/2021 Sb.), uvedl, že podstata maloobchodního prodeje spočívá ve využití prodejen
v blízkosti bydliště či zaměstnání, díky čemuž odpadá cestování a využívání veřejných dopravních
prostředků. Nález rovněž vyvrátil tvrzení vlády o zásadním významu snížení mobility díky
omezení setkávání lidí v provozovnách pro zastavení expanze nemoci, neboť nebylo zřejmé,
že dané opatření bylo v dané situaci skutečně nezbytné, a zda ke srovnatelnému cíli nebylo možné
dospět za použití méně omezujících opatření. Citovaný nález také zdůraznil, že byť je každé
krizové opatření politickým rozhodnutím, musí být založeno na odborných podkladech,
musí zohledňovat celkový kontext a své dopady do dalších oblastí společenského života,
a to z krátkodobého i dlouhodobého hlediska.
[8] Odůvodnění napadené části mimořádných opatření dále uvádí, že je třeba upravit
otevírací dobu v (otevřeném) maloobchodě, kterou lze stanovit na 16 hodin. Zbylých 8 hodin
pak mají být provozovny uzavřeny, což může mít kromě omezení kontaktů mezi lidmi vliv
i na možnosti dostatečného odpočinku zaměstnanců těchto provozoven. Konkrétní míra rizika
tak není nikde uvedena, není ani nijak zdůvodněno, proč má být činnost navrhovatelky omezena
právě v noci, kdy je pohyb lidí menší. Ve skutečnosti naopak díky mimořádným opatřením
dochází k větší kumulaci lidí v „povolené“ otevírací době. Nemůže dojít ani k většímu odpočinku
zaměstnanců, protože jejich pracovní doba je pevně dána. Navrhovatelka by mohla jedině
zaměstnance pracující v „zakázané noční směně“ propustit. Tomu se ale zatím snaží vyhnout,
což se však stává neúnosným. Proti zákazu nočního prodeje navíc existují skutečně efektivní
opatření proti šíření epidemie, spočívající v regulaci počtu osob na prodejní ploše, povinnost mít
ochranu úst a nosu a rovněž dodržovat odstup 2 metry.
[9] Dále není odůvodněna ani změna oproti předchozím pravidlům. Podle krizového opaření
vlády účinného do 12. 4. 2021 byl zakázán celodenně maloobchodní prodej ve státní a ostatní
svátky, v ostatní dny pak v čase mezi 21:00 až 4:59. Navíc během platnosti tohoto krizového
opatření vlády byl vyhlášen na území republiky nouzový stav a na jeho základě byl omezen volný
pohyb osob po 21 hodině. Od 12. 4. 2021 však toto omezení neplatí, a lidé i v nočních hodinách
využijí možnosti nákupu, nejčastěji cestou do práce nebo z práce. Napadané části mimořádných
opatření tudíž zbytečně omezují spotřebitele i samotnou navrhovatelku v její podnikatelské
činnosti.
[10] Stát sice podle §9 pandemického zákona nahrazuje skutečnou škodu způsobenou
mimořádnými opatřeními, nikoliv však ušlý zisk. Uzavřením prodejny nicméně navrhovatelce
vznikne právě škoda v podobě ušlého zisku. Napadené části mimořádných opatření tudíž
nepřiměřeně zasahují do práv a oprávněných zájmů navrhovatelky.
[11] Odpůrce ve vyjádření k mimořádnému opatření I uvedl, že jeho důvodem je snaha omezit
shromažďování lidí a jejich mobility. Nemá za cíl bezdůvodně omezovat provoz navrhovatelky.
Omezení směřuje pouze k ochraně veřejného zdraví na základě v odůvodnění provedeného
zhodnocení epidemického rizika. Odpůrce nevydal plošný absolutní zákaz prodeje potravin,
ale dílčí omezení, a to na stanovenou dobu do doby, než dojde k podstatnému snížení rizika
šíření infekce onemocnění covid-19. Interval osmi hodin, kdy nemohou být služby či prodej
poskytovány, není dle odpůrce nepřiměřený či likvidační. Odpůrce chápe, že jde o nepříjemné
a zatěžující omezení, jeho cílem je však předcházet nekontrolovatelnému šíření onemocnění,
zahlcení zdravotnického systému a jeho kolapsu.
[12] Ve vyjádření k mimořádnému opatření II odpůrce uvádí, že toto opatření splňuje test
proporcionality, neboť je vhodné, potřebné a přiměřené. Omezení otevírací doby prodejen
a služeb, které nejsou čl. I bodem 1 omezeny, umožňuje dosáhnout sledovaného cíle, kterým
je zamezení zvýšené koncentrace osob zejména v uzavřených prostorech a omezení mobility
osob. Dané omezení je plně v souladu s §2 odst. 2 pandemického zákona a je nařízeno
v nezbytně nutném rozsahu. Otevírací doba je omezena po dobu 8 z 24 hodin, a to v noci, kdy
je zásah do práv osob nejmenší. Uzavření obchodů a služeb v noci má mimo jiné zabránit
nahodilému popíjení na veřejnosti, které může mít za následek vyšší koncentraci osob
a nedodržování bezpečnostních opatření (správné nošení respirátorů apod.). Výjimky, které jsou
uvedeny v čl. I bodu 7 mimořádného opatření, jsou zcela logické a odůvodněné. K námitce
navrhovatelky, že u vyjmutých provozoven je riziko vyšší, odpůrce uvádí, že i z odůvodnění
vyplývá, že tyto provozovny (na letištích, nádražích) jsou vyjmuty ze zákazu z toho důvodu,
aby se osoby na dlouhých cestách měly možnost občerstvit. Jakkoli tedy zde může docházet
k vyšší mobilitě osob, je nezbytné těmto osobám, které neměly možnost nakoupit si během denní
otevírací doby, umožnit nákup potravin apod. Zkrácením otevírací doby nebude podle odpůrce
ani docházet ke kumulaci lidí v povolené otevírací době, neboť většina populace obstarává své
nákupy v čase mezi 6:00 až 21:59. Napadené opatření tedy zabraňuje tzv. zbytné mobilitě, která
vzniká pouze z toho důvodu, že obchody mají otevřeno celou noc. Zásah do práv osob je tedy
minimální. Navrhovatelkou zmiňovaná změna času z 21.00 až 4.59 na 22.00 až 5.59 je právě
důsledkem skončení nouzového stavu a tím i zákazu volného pohybu osob po 21.00 a lépe
odpovídá návykům osob ve společnosti.
[13] K požadavku soudu na předložení správního spisu odpůrce v obou vyjádřeních uvedl,
že tyto spisy obsahují pouze napadená opatření a opatření jim předcházející a na ně navazující.
Z toho důvodu odpůrce předložil pouze napadená mimořádná opatření, která jsou i jinak veřejně
dostupná prostřednictvím úřední desky a způsobem umožňujícím dálkový přístup. Odůvodnění
napadeného opatření obsahuje i podklady pro jeho vydání.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud posoudil návrhy a dospěl k názoru, že jsou důvodné.
III.1 Posouzení aktivní procesní legitimace
[15] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou aktivní procesní legitimace
navrhovatelky. Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným
správním orgánem, zkrácen. Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí
obecně navrhovatel splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné
povahy. K jejímu splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní
tvrzení o tom, že právní sféra navrhovatele byla napadeným opatřením obecné povahy dotčena.
To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu
a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy napadeným návrhem
na jeho zrušení (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120,
č. 1910/2009 Sb. NSS, ve věci územní plán Vysoká nad Labem, bod 34). Není-li tato podmínka
splněna, soud návrh usnesením odmítne podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Otázku
aktivní procesní legitimace jako podmínku řízení o návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní
věcné legitimace, tedy s otázkou důvodnosti návrhu. Ta se již zkoumá v řízení ve věci samé,
nikoli při posuzování podmínek řízení (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 17. 9. 2013,
čj. 1 Aos 2/2013-116, č. 2943/2014 Sb. NSS, ve věci úpravy směrné části územního plánu Brna, bod 42).
[16] Navrhovatelka svoji aktivní procesní legitimaci odůvodňovala předmětem svého
podnikání, kterým je maloobchod s tabákovými výrobky, specializovaný maloobchod
a maloobchod se smíšeným zbožím. Toto podnikání navrhovatelka provozuje v prodejně
v Praze, která je za normálních okolností otevřena celý rok nepřetržitě, vyjma každoročních
uzavírek 25. až 26. 12. a 1. 1. Jelikož informace o předmětu podnikání navrhovatelky a existenci
její provozovny plynou z obchodního a živnostenského rejstříku, nemá soud o aktivní procesní
legitimaci navrhovatelky, kterou nečinil spornou ani odpůrce, pochybnosti, neboť
navrhovatelkou provozovaný obchod musí být v důsledku napadané části mimořádných opatření
v určitou dobu uzavřen, čímž je navrhovatelka dotčena ve svém právu podnikat dle čl. 26 Listiny.
III.2 Rozhodnutí bez jednání
[17] O návrzích na zrušení mimořádných opatření Nejvyšší správní soud rozhodl bez nařízení
jednání. S tímto postupem sice nesouhlasil odpůrce v řízení o návrhu na přezkoumání
mimořádného opatření II (v řízení o návrhu na zrušení mimořádného opatření I odpůrce
s rozhodnutím bez jednání souhlasil, navrhovatelka vyslovila souhlas v obou spojených věcech),
avšak soud dospěl k závěru, že mimořádná opatření jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek
důvodů, a je tedy na místě postupovat podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. K rozhodnutí věci bez
jednání podle tohoto ustanovení není oproti postupu podle §51 odst. 1 s. ř. s. třeba souhlas
účastníků řízení.
[18] Ustanovení §101b odst. 4 s. ř. s. předpokládá v řízení o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy nebo jeho části přiměřený postup podle §76 s. ř. s. Ten upravuje rozhodování
bez nařízení jednání v případech, kdy soud z tam vyjmenovaných důvodů napadené rozhodnutí
(opatření obecné povahy) ruší. Ustanovení §76 odst. 1 s. ř. s. sice upravuje pouze situaci, kdy
soud napadený správní akt ruší, nicméně §101b odst. 4 s. ř. s. stanoví přiměřené (nikoli obdobné)
použití §76, jež vyjadřuje volnější vztah mezi tímto ustanovením a vymezenými právními vztahy.
Pokud však úprava řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dává soudům (i)
jinou výrokovou možnost pro případ důvodnosti návrhu než je jen zrušení napadeného opatření
obecné povahy (např. deklaraci jeho nezákonnosti), není tím možnost rozhodnutí bez nařízení
jednání dle podmínek §76 s. ř. s. nikterak omezena, neboť jde právě o případ „pouze“ přiměřené
aplikace tohoto ustanovení.
[19] Právě taková situace nastala v nyní projednávané věci, kdy zákonodárce dal na základě
§13 odst. 4 pandemického zákona správním soudům nové výrokové možnosti v podobě
vyslovení závěru (deklarace), že mimořádné opatření nebo jeho části byly v rozporu se zákonem,
nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné
povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Je bez významu, že tato úprava není
přímo v soudním řádu správním, ale ve speciálním pandemickém zákoně. Podstatné je jen to,
že jde o ustanovení, jež je součástí úpravy řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
části (§3 odst. 6 ve spojení s §13 odst. 1 pandemického zákona). Svým způsobem
jde o nepřímou novelu §101d s. ř. s.
[20] Bylo by současně absurdní, aby při zrušení mimořádného opatření pro
nepřezkoumatelnost bylo možné postupovat podle §76 odst. 1 s. ř. s. (srov. např. rozsudek NSS
ze dne 22. 4. 2021, čj. 6 Ao 11/2021-48, či rozsudek ze dne 11. 5. 2021, čj. 3 Ao 3/2021-27),
avšak při deklaraci jeho nezákonnosti z téhož důvodu již nikoli.
[21] Jednání nebylo třeba nařídit ani za účelem provádění dokazování, protože při přezkumu
mimořádných opatření vycházel soud pouze z nich a z jejich odůvodnění, tedy pouze ze spisové
dokumentace, kterou se podle konstantní judikatury správních soudů zpravidla dokazování
neprovádí (srov. mutatis mutandis např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009,
čj. 9 Afs 8/2008-117, č. 2382/2011 Sb. NSS).
III.3 Rozsah přezkumu mimořádných opatření
[22] Podle §101d odst. 1 s. ř. s., ve znění od 1. 1. 2012, platí, že při rozhodování (o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy – pozn. NSS) je soud vázán rozsahem a důvody návrhu. Nejvyšší
správní soud uplatňuje při přezkumu opatření obecné povahy tzv. pětikrokový test vymezený
v rozsudku ze dne 27. 5. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. Jelikož je však
od 1. 1. 2012 soud vázán rozsahem a důvody návrhu (před tímto datem tomu tak nebylo a soud
prováděl vždy celý test), provedl soud jen ty kroky tohoto testu, které odpovídají rozsahu
a důvodům návrhů (srov. bod 39 rozsudku NSS ze dne 31. 8. 2018, čj. 1 As 49/2018-62,
dle kterého „[a]lgoritmus (test) přezkumu v celém rozsahu by soud aplikoval pouze za předpokladu,
že by navrhovatel všechny jeho kroky zahrnul do návrhových bodů“).
[23] Úplný test podle rozsudku čj. 1 Ao 1/2005-98 má tyto kroky: (1) přezkum pravomoci
odpůrce vydat opatření obecné povahy; (2) přezkum otázky, zda odpůrce při vydání opatření
obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); (3) přezkum
otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem; (4) přezkum
obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu napadeného opatření (nebo jeho části)
se zákonem (s hmotným právem), příp. zda odpůrce při jeho vydávání nezneužil zákonem
svěřenou pravomoc či působnost; a konečně (5) přezkum obsahu napadeného opatření z hlediska
jeho proporcionality.
[24] Obsahově navrhovatelka napadá mimořádná opaření z důvodů uvedených v kroku
(4) - nesouladu obsahu mimořádných opaření se zákonem spočívajícím v nenaplnění podmínek
pro jejich vydání – a v kroku (5) – mimořádná opatření nepřiměřeně omezují navrhovatelku
v obchodní činnosti, aniž přináší významné benefity v oblasti veřejného zdraví.
[25] Navrhovatelka naopak nezpochybňuje, že odpůrce může omezit činnost obchodní
nebo výrobní provozovny (§2 odst. 2 pandemického zákona) v nezbytně nutném rozsahu
a na nezbytně nutnou dobu (§3 odst. 1 stejného zákona). Nezpochybňuje tedy pravomoc
odpůrce k vydání mimořádných opatření ani netvrdí, že by odpůrce vydáním mimořádných
opatření překročil meze zákonem vymezené působnosti. To jsou ovšem otázky, kterými se soud
zabývá i z úřední povinnosti (bod 28 usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010,
čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS), a proto soud konstatuje, že pravomoc a působnost
regulovat činnost obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra
a stanovit podmínky pro jejich provoz plyne z §2 odst. 1 a odst. 2 písm. b) pandemického
zákona. Není tedy pochyb, že takové opatření má zákonnou oporu a odpůrce nepostupoval
v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterých mohou být
povinnosti ukládány pouze na základě zákona a meze základních práv a svobod mohou být
upraveny pouze zákonem. Protože pravomoc ani působnost odpůrce v této věci není sporná,
soud se omezil pouze na stručné odůvodnění těchto podmínek.
[26] Třetí krok představuje otázka, zda byla mimořádná opatření vydána zákonem stanoveným
způsobem. K tomu navrhovatelka ničeho neuvádí. Nejvyšší správní soud se touto otázkou tudíž
nezabýval, neboť tuto povinnost nemá ani z moci úřední.
III.4 Rozpor mimořádných opatření se zákonem
[27] Navrhovatelka namítala nesoulad napadané části mimořádných opatření se zákonem,
a to zejména s podmínkami pro vydání takového opatření stanovenými pandemickým zákonem.
Poukazovala na to, že odpůrce může podle §3 odst. 1 tohoto zákona mimořádná opatření vydat
jen v nezbytně nutném rozsahu a dále musí v odůvodnění mimořádných opatření podle §3
odst. 2 zohlednit aktuální epidemiologickou situaci ve spojení s konkrétní mírou rizika
vyvolaného omezovanou činností. Nad to musí také zohlednit přiměřenost zásahu do práv
a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob.
[28] První otázkou, kterou se soud zabýval, je dodržení požadavků na odůvodnění
mimořádného opatření stanovených v §3 odst. 2 pandemického zákona. Podle daného
ustanovení platí, že v odůvodnění mimořádného opatření se zohlední aktuální analýza epidemiologické
situace onemocnění covid-19 a konkrétní míra rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými
charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob.
[29] Požadavky na odůvodňování mimořádných opatření vydávaných za účelem likvidace
epidemie covid-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku se Nejvyšší správní soud zabýval
již v rozsudku ze dne 14. 3. 2021, čj. 8 Ao 1/2021-133. Tam připomněl, že požadavek
na zlepšení dosavadní praxe při odůvodňování mimořádných opatření byl jedním z důležitých
důvodů přijetí pandemického zákona (srov. body 91 – 95 rozsudku), který v reakci na to výslovně
vyžaduje odůvodnění mimořádného opatření a stanoví, co má být jeho obsahem. Poukázal
ale také na to, že tuto povinnost judikatura správních soudů dovodila již před účinností
pandemického zákona (k tomu srov. závěry v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
31. 8. 2020, čj. 18 A 22/2020-140, a na něj navazující úvahy v rozsudku NSS ze dne 25. 3. 2021,
čj. 4 As 301/2020-147). Potřeba náležitě odůvodňovat mimořádné opatření plyne také z toho,
že o jeho vydání není vedeno žádné řízení, což je jinak u tohoto tytu právního aktu standardní
postup (srov. bod 100 rozsudku čj. 8 Ao 1/2021-133). Je ale odůvodněna také tím, že „opatření
proti šíření nemoci covid-19 zasahují v historii samostatné České republiky zcela bezprecedentně do práv
a povinností fyzických a právnických osob. Mnohých se dotýkají i existenčně a mají obavu o svou budoucnost.
Soud samozřejmě také vnímá, že si mnoho lidí stěžuje na to, že smyslu mnohých ukládaných opatření nerozumí.
Základem akceptace uvalovaných opatření a v důsledku toho i jejich dobrovolného dodržování je srozumitelné
vysvětlení jejich potřebnosti a nezbytnosti při zvážení negativních důsledků do práv a oprávněných zájmů osob,
které jsou opatřeními dotčeny.“ (srov. bod 96 rozsudku).
[30] Požadavek na náležité odůvodňování mimořádných opatření posléze Nejvyšší správní
soud připomněl také v rozsudku čj. 6 Ao 11/2021-48, kterým zrušil mimořádná opatření
odpůrce, která přímo předcházela vydání nyní přezkoumávaných mimořádných opatření. Ačkoli
soud tehdejší mimořádná opatření zrušil primárně z důvodu, že nebyla vydána zákonem
předepsaným způsobem, neboť odpůrce vydal opatření bez předchozího souhlasu vlády, aniž
svůj postup jakkoli odůvodnil a náležitě vysvětlil, v čem spatřuje nebezpečí z prodlení
ospravedlňující výjimečný postup dle §3 odst. 4 pandemického zákona, zabýval se soud i dalšími
otázkami (napadenou regulací). V rámci toho opakovaně a důrazně apeloval na odpůrce,
aby mimořádná opatření v budoucnu lépe odůvodňoval (srov. body 61 nebo 91 a 92 rozsudku).
Byť tak učinil ve vztahu k jiným částem mimořádného opatření (omezení shromažďovacího
práva či omezení schůzí), šlo o zcela jednoznačný obecný apel na to, aby odpůrce přehodnotil
svůj minimalistický přístup k odůvodňování mimořádných opatření.
[31] Nyní přezkoumávané omezení plyne z čl. I bodu 7 mimořádných opatření, který omezuje
maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách, ve kterých není podle bodu I/1 zakázána
přítomnost veřejnosti, tak, že se zakazuje v čase mezi 22:00 hod. až 05:59 hod. s tím, že tento zákaz
se nevztahuje na činnosti, které nejsou živností podle živnostenského zákona, a na provozování:
a) čerpacích stanic s palivy a mazivy,
b) lékáren,
c) prodejen v místech zvýšené koncentrace cestujících na letištích, železničních stanicích a autobusových nádražích,
d) prodejen ve zdravotnických zařízeních,
e) provozoven stravovacích služeb v rozsahu podle bodu I/2,
f) vozidel taxislužby nebo jiné individuální smluvní přepravy osob.
[32] Pokud jde o odpůrcem poskytnuté důvody tohoto omezení, ty je s ohledem na rozsah
a strukturu přezkoumávaných mimořádných opatření třeba hledat jak v obecné části odůvodnění,
tak v části zvláštní vztahující se přímo k danému bodu (případně k některému bodu
souvisejícímu). Obecná část odůvodnění obsahuje v souladu s požadavkem pandemického
zákona aktuální analýzu epidemické situace nemoci covid-19, kterou hodnotí i nadále jako
nepříznivou s tím, že riziko dalšího šíření nemoci v populaci je i přes kontinuální pokles případů
stále vysoké. Odůvodnění je v tomto ohledu dostatečné. Odpůrce rozebírá a hodnotí jednotlivé
údaje a důležité sledované ukazatele (denní počty nakažených, hodnota sedmidenního průměru,
hodnota sedmidenní incidence, počet případů ve věkové kategorii 65+, věková struktura případů,
počty hospitalizací, včetně těch, které vyžadují intenzivní péči). Tuto část odůvodnění
navrhovatelka ani nezpochybňuje.
[33] Z odůvodnění mimořádných opatření dále plyne, že jejich hlavním cílem je přerušení
plošného komunitního přenosu viru SARS-CoV-2 v České republice, a umožnění postupného
znovuzapojení jednotlivých segmentů lidské činnosti do ekonomiky. Toho lze podle odpůrce
dosáhnout jednotným řízením karanténních opatření, snížením pohybu a shromažďování osob,
omezením provozování epidemicky závažných činností, a to za vymezených podmínek pro
preventivní testování, používání ochranných prostředků dýchacích cest, a zvýšenou frekvencí
používání dezinfekčních přípravků. Základním předpokladem prevence šíření infekčních nemocí,
jejichž původci jsou přenášeni kontaminovanými kapénkami (aerosolem), je zamezení zvýšené
koncentrace osob na jednom místě a minimalizace rizikových kontaktů na nezbytně nutnou míru.
Ze zvláštní části odůvodnění pak plyne, že odpůrce považuje za rizikové setkávání lidí zejména
v uzavřených prostorách, a to takové, při kterém se potkávají lidé, kteří spolu do styku jinak
nepřicházejí v rodinách, pracovních kolektivech či v homogenních skupinách ve školách
(odůvodnění k čl. I bodům 1, 2, 6, 8, 16, 17 či 18). Odpůrce širokou škálou specifických
protiepidemických opatření obsažených v přezkoumávaných i jiných současně platných
mimořádných opatřeních sleduje princip předběžné opatrnosti. Dovolává se obezřetnosti při
postupném uvolňování, a to z důvodu šíření nových mutací (tzv. britské a jihoafrické), které
se obě vyznačují vyšší nakažlivostí a jihoafrická varianta i nižší citlivostí na doposud dostupné
očkovací látky. Pokud by nebyla realizována žádná mimořádná opatření, nelze podle odpůrce
s ohledem na dosavadní zkušenosti v České republice a v řadě dalších zemí světa vyloučit,
že by celkový počet nakažených osob mohl i explozivně narůstat, přičemž u velmi vysokého
počtu osob by onemocnění vyžadovalo hospitalizaci s potřebou intenzivní péče, včetně připojení
na umělou plicní ventilaci. U desítek tisíc osob by nemoc mohla mít fatální průběh.
[34] Odpůrce také uvádí obecné úvahy k přiměřenosti a účinnosti epidemických opatření.
Jednotlivá plošná opatření mají podle něj různý efekt na omezení šíření nákazy, tedy na redukci
reprodukčního čísla R. Racionálním cílem u nemoci covid-19 musí být redukce reprodukčního
čísla R pod 1. Lze si představit i jiné cíle, například rychlé promoření populace. Cena takového
cíle, kdy by rychle procházející epidemie znamenala i více než 100 tisíc mrtvých, a i více než 1
milion ztracených let života, by však byla zcela v rozporu s právy na ochranu zdraví a života.
Přiměřenost opatření nelze hodnotit izolovaně v jednom časovém okamžiku, ale podle
výsledného účinku za delší časové období. Snížení reprodukčního čísla R hlouběji pod 1 vede
k rychlejšímu poklesu nákazy, a často proto i zdánlivě krátkodobě přísné řešení problému šetří
v delším časovém horizontu práva a svobody lépe, než omezení sice o něco mírnější, ale platné
dlouhou dobu. Exponenciální charakter šíření epidemie znamená, že žádný stav s reprodukčním
číslem R nad 1 není dlouhodobě udržitelný. Při posuzování vhodnosti a přiměřenosti
protiepidemických opatření je vždy nutné jedno opatření hodnotit v kontextu celé sady opatření.
Je nemožné posoudit každé opatření izolovaně. Naopak je nutné zohlednit možnosti celkového
vývoje epidemie a ceny opatření za delší časové období. Nákladná a omezující opatření proto
mohou být za určitých okolností zcela přiměřená, protože epidemii pomohou zastavit, případně
zastavit rychle. Přiměřenost opatření je v maximálním zjednodušení podílem zmenšení
reprodukčního čísla R a ceny opatření (kde cenou je v širokém smyslu míněno i omezení práv
a svobod). V ideálním případě by orgán ochrany veřejného zdraví seřadil opatření podle
efektivity, naplánoval způsob zastavení epidemie, a vybral vždy optimální sadu opatření s nejnižší
celkovou škodou. Přitom by vždy volil nejprve opatření efektivnější. Přiměřenost opatření
je třeba hodnotit v kontextu situace, ve které jsou zaváděna, a celé sady dalších opatření.
[35] Z výše reprodukované obecné části odůvodnění mimořádných opatření je zřejmé, proč
právě s návštěvou uzavřených prostor, kterými jsou i maloobchodní prodejny, je spojeno vyšší
riziko přenosu viru SARS-CoV-2. K tomu dochází kontaminovanými kapénkami (aerosolem)
a je tedy na základě poskytnutého odůvodnění srozumitelné, proč odpůrce přistupuje
k omezování činností, které se odehrávají v uzavřených prostorech. Odpůrce v obecné části
odůvodnění reaguje na podmínku plynoucí z §3 odst. 2 pandemického zákona, který vyžaduje,
aby v odůvodnění byla zohledněna konkrétní míra rizika spojeného s vymezenými činnostmi.
Tomu, že tak odpůrce činí primárně v souhrnu, kdy onou vymezenou činností je obecně
setkávání a kontakty nehomogenních skupin osob ve vnitřních prostorech, nelze nic vytknout.
Jen toto obecné odůvodnění ale ve všech případech neobstojí, a to z důvodu, že odpůrce
přistupuje k omezení velkého množství aktivit s různou intenzitou setkávání osob. Po odpůrci,
který následně za účelem dosažení cíle v podobě zamezení zvýšené koncentrace osob na jednom
místě (zejména ve vnitřních prostorách) stanoví celou škálu dílčích opatření, nelze sice
požadovat, aby vypočítával a odůvodňoval konkrétní míru rizika u každé jednotlivé omezované
aktivity či akce, protože takový požadavek na odůvodnění opatření obecné povahy by byl zjevně
nereálný. Soud po odpůrci nežádá, aby u takto rozsáhlých mimořádných opatření vyhotovoval
„telefonní seznam“ všech omezovaných aktivit, ve kterém do detailů rozebere hygienické aspekty
každé z nich. Je však třeba po něm za této situace žádat, aby omezované aktivity alespoň typově
rozčlenil na ty, které jsou z pohledu sledované činnosti (setkávání a kontaktů nehomogenních
skupin osob) více, nebo naopak méně rizikové. Nelze vycházet jednoduše z toho, že stejné riziko,
pokud jde o setkávání osob, představuje v noci otevřená malá prodejna potravin a divadelní sál
plný lidí, kolektivní a oproti tomu individuální sportovní aktivita, byť provozovaná ve vnitřních
prostorách, maloobchodní prodej ve vnitřních prostorách a naopak na venkovních tržištích.
Není-li tedy reálné zdůvodnit každou jednotlivou regulovanou činnost, musí odpůrce regulované
aktivity alespoň typově rozdělit a v rámci těchto skupin zvážit a odůvodnit konkrétní míru jejich
rizika s ohledem na cíl sledovaný regulací. Za tím účelem je na místě zvážit, že u některých aktivit
dochází k setkávání skutečně velkého počtu osob (tam by obstálo i obecné odůvodnění
rekapitulované shora, pokud by bylo zcela zřejmé, že jde o opravdu masové akce), zatímco
u jiných aktivit se setkává méně osob, ale z povahy věci v těsnějším kontaktu nebo je u nich
vyloučeno použití prostředků sloužících k ochraně dýchacích cest (i zde by mohlo obstát
obecnější odůvodnění, pokud by odpůrce vysvětlil specifika takových činností, ať už ta soudem
naznačená či jiná). Na základě této úvahy pak zůstane i skupina aktivit, u kterých sice dochází
k setkávání osob, které se za jiných okolností pravidelně nepotkávají, avšak mají spíše individuální
charakter, nedochází u nich k těsným mezilidským kontaktům a ani u nich není vyloučeno použití
prostředků sloužících k ochraně dýchacích cest či dalších opatření (podmínek). U těchto aktivit
jen obecné odůvodnění tím, že kontakty nehomogenních skupin osob jsou rizikové, nemůže
obstát a bude třeba bližšího odůvodnění, proč i u takové aktivity zůstává míra rizika natolik
vysoká, aby odůvodňovala zásah do dalších práv s ohledem na aktuální epidemickou situaci.
Takovým kritériem může být například skutečnost, že s některými aktivitami může být spojena
vyšší mobilita osob či jiná riziková činnost (např. větší produkce kontaminovaných kapének).
[36] Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval otázkou, jaké konkrétnější odůvodnění
odpůrce uvedl ve vztahu k omezení činnosti maloobchodních prodejen, zejména pak k omezení
plynoucímu z napadeného čl. I bodu 7, a zda toto odůvodnění dostojí výše naznačeným
požadavkům.
[37] Činnost maloobchodních prodejen je primárně omezována v čl. I bodu 1, a to tím,
že se v nich až na vyjmenované výjimky zakazuje přítomnost veřejnosti. I pro prodejny, jejichž
provoz není zakázán, však platí další podmínky či omezující opatření. Ta plynou jednak z čl. I
bodu 13 mimořádných opatření, ve kterém se stanoví podrobná hygienická pravidla tak,
aby nedocházelo ke shlukování osob a rizikovým kontaktům mezi nimi (namátkou lze uvést
pravidlo jednoho zákazníka na 15 m
2
, povinnost aktivně bránit tomu, aby se zákazníci zdržovali
v kratších vzdálenostech, než jsou 2 metry, včetně front, povinnost umístit dezinfekční
prostředky u často dotýkaných prostředků, povinnost zajistit maximální možnou cirkulaci
vzduchu s nasáváním venkovního vzduchu). Dále pak tato omezení plynou z čl. I bodu 7
mimořádných opatření, který je citován výše.
[38] K omezení plynoucímu z čl. I bodu 7 pak odpůrce v odůvodnění konkrétně uvedl,
že „z důvodu existence řady nezbytných výjimek a v zájmu co největšího omezení kontaktu lidí třeba upravit
otevírací dobu těchto prodejen a provozoven služeb, a to tak, že je ponechána dostatečně dlouhá doba pro obstarání
potřebných nákupů či jiných záležitostí, celkem 16 hodin. Zbylých 8 hodin (v noci) jsou pak prodejny
a provozovny uzavřeny, což může zároveň mít - kromě omezení kontaktů mezi lidmi - vliv i na možnost
dostatečného odpočinku zaměstnanců těchto prodejen a provozoven. Z tohoto zákazu jsou pak stanoveny některé
zcela jasně definované výjimky, bez nichž by mohlo dojít např. k dopravním kolapsům v důsledku vyčerpání
paliva (čerpací stanice), nemožnosti získání a aplikace nezbytných léků (lékárny), nemožnosti občerstvení
zdravotnického i nezdravotnického personálu zdravotnických zařízení (prodejny a či stravovací služby), občerstvení
na letištích či nádražích při dlouhých cestách např. s přestupem či mezipřistáním atd.“
[39] S ohledem na citované odůvodnění omezení stanoveného čl. I bodu 7 mimořádných
opatření nelze mít za to, že omezení otevírací doby povolených prodejen odpůrce vůbec
neodůvodnil. Odpůrce jednak učinil úvahu ohledně doby, kterou považuje za dostatečnou pro
obstarání potřebných nákupů a zajištění jiných záležitostí, s tím, že uzavření prodejen ve zbylých
osmi hodinách považuje za potřebné k omezení kontaktů mezi lidmi a také k odpočinku
zaměstnanců prodejen. Výjimky z tohoto omezení rovněž stručně odůvodnil.
[40] Je nicméně otázkou, zda toto odůvodnění obstojí, jak z hlediska naplnění náležitostí
odůvodnění plynoucích z §3 odst. 2 pandemického zákona, tak i z hlediska věcného.
Odůvodnění:
totiž nesmí být samoúčelné, naopak jeho smyslem je srozumitelně a přesvědčivě
vysvětlit potřebnost a nezbytnost všech stanovených omezení při zvážení práv a oprávněných
zájmů dotčených osob. To ostatně plyne nejen z §3 odst. 2 pandemického zákona, který stanoví
obecné požadavky na obsah odůvodnění mimořádných opatření, ale také z §3 odst. 1 téhož
zákona, podle kterého lze mimořádné opatření nařídit jen v nezbytném rozsahu. Právě proti
tomu, že omezení otevírací doby provozoven maloobchodu nesplňuje podmínku nezbytně
nutného rozsahu opatření, navrhovatelka brojí svými konkrétními námitkami. A stejně tak tvrdí,
že není odůvodněna konkrétní míra rizika této omezované aktivity (tedy nočního prodeje
potravin). Pokud jde o posledně uvedenou námitku, musí jí soud v kontextu toho, že jde
skutečně o individuální aktivitu, při které lze využít všech hygienických pravidel plynoucích z čl. I
bodu 13 mimořádného opatření, dát zapravdu. Pouze obecné odůvodnění tím, že samotné
setkávání osob je rizikové, ve vztahu k napadenému omezení neobstojí. Touto logikou by totiž
bylo možné zakázat jakýkoli kontakt mezi lidmi. Ve vztahu k povinnosti odůvodnit míru rizika
omezované aktivity jsou napadená mimořádná opatření v rozsahu čl. I bodu 7 nedostatečně
odůvodněna, tedy nepřezkoumatelná.
[41] Chybějící odůvodnění míry rizika nelze považovat jen za dílčí nedostatek v odůvodnění
mimořádných opatření mající za následek pouze nižší kvalitu takového odůvodnění. Jde totiž
o povinnou náležitost odůvodnění plynoucí z §3 odst. 2 pandemického zákona, která nadto
ve vztahu k nyní projednávané části mimořádných opatření není bez významu, neboť je jimi
regulována činnost, při které lze k naplnění hlavního cíle regulace (tedy zamezení komunitnímu
přenosu nemoci covid-19) využít celé sady dalších opatření tak, aby nedocházelo ke shlukování
osob a rizikovým kontaktům mezi nimi (viz bod [37] tohoto rozsudku).
[42] Soud zaznamenal, že odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení mimořádného opatření II
uvedl důvody, které by bylo možné považovat za konkrétnější odůvodnění míry rizika nočního
prodeje potravin, neboť uvádí, že cílem uzavření těchto provozoven v noci je mimo jiné zabránit
nahodilému popíjení na veřejnosti, které může mít za následek vyšší koncentraci osob
a nedodržování bezpečnostních opatření (například správné nošení respirátorů). Přichází tedy
s argumentem, který by mohl být právě tím kritériem, které odůvodní vyšší míru rizika i u aktivity
vesměs individuální povahy ve smyslu uvedeném v bodě [35] tohoto rozsudku. Na toto doplnění
však soud nemůže brát zřetel, neboť nemůže odpůrci umožnit, aby zcela chybějící důvody
nově uplatňoval až v řízení před soudem (viz bod 101 rozsudku NSS čj. 8 Ao 1/2021-133). Soud
si je vědom toho, že mimořádná opatření musí být často přijímána v návaznosti na nečekaný
vývoj epidemie a mají-li být účinná, musí být přijímána rychle, což může mít za následek to,
že jejich odůvodnění bude stručné (velmi stručně jsou ostatně uvedeny nové důvody ve vyjádření
odpůrce k mimořádnému opatření II). Stručnost by tedy sama o sobě nebyla na závadu, neboť
i stručný důvod, může být podstatnou informací pro adresáta regulace, který na jejím základě
může zvážit, zda takovou regulaci přijme, či naopak nepřijme a bude se jí bránit soudní cestou,
resp. ovlivní to způsob jeho argumentace vůči soudu. Z tohoto důvodu nelze, podobně jako
je tomu u přezkumu správních rozhodnutí, připustit, aby odpůrce chybějící důvody uváděl
až v řízení před soudem ve vyjádření k návrhu (srov. rozsudky NSS ze dne 13. 10. 2004,
čj. 3 As 51/2003-58 a ze dne 19. 12. 2008, čj. 8 Afs 66/2008-71). Odpůrce jistě může ve vyjádření
k návrhu v návaznosti na námitky upozornit soud na to, kde v odůvodnění lze najít odpověď
na navrhovatelovy námitky, případně může uvedené důvody podrobněji objasnit a vysvětlit.
Může také za účelem hájení mimořádného opatření navrhnout provedení důkazů. Samotné
důvody, které odpůrce vedly k přijetí mimořádných opatření, však musí být v míře srozumitelné
alespoň rámcově jejich adresátům již součástí jejich odůvodnění. Pokud by na tom soud netrval,
vystavoval by tím navrhovatele značné nejistotě, nejprve při formulování návrhu, neboť
by nevěděl, s jakými důvody má polemizovat a nezbylo by mu, než u neodůvodněného
mimořádného opatření namítat jeho nepřezkoumatelnost. Podle §101b odst. 2 věty druhé s. ř. s.
ovšem platí, že obsahuje-li návrh tyto náležitosti (obecné náležitosti podání podle §37 odst. 2 a 3
s. ř. s.; poznámka soudu), nelze již v dalším řízení návrh rozšiřovat na dosud nenapadané části
opatření obecné povahy nebo jej rozšiřovat o další návrhové body. Přísně vzato by tedy
navrhovatel neměl mít možnost na doplněné důvody různého druhu reagovat rozšířením svého
návrhu o nové návrhové body. Snadno by mohla nastat situace, ve které by i neodůvodněné
mimořádné opatření v návaznosti na dodatečně poskytnuté informace a důvody ze strany
odpůrce v soudním přezkumu obstálo a navrhovatel by byl ve výsledku neúspěšný, ač jeho návrh
důvodně poukazoval na nedostatky mimořádného opatření.
[43] V této souvislosti lze odkázat i na odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 106/20,
ve kterém Ústavní soud mj. uvedl: „Taková právní regulace – což platí zejména, pokud jde o omezování
práv základních – musí reflektovat i požadavek racionality, tj. musí být založena na rozumných, obecně
akceptovatelných důvodech a tyto důvody musejí být rovněž navenek seznatelné. Tento požadavek je ostatně jedním
ze základních stavebních kamenů právního státu, jak je ve své dřívější judikatuře Ústavní soud formuloval
ve vztahu ke shora zmíněnému zákazu libovůle. … V podmínkách právního státu je totiž nemyslitelné,
aby jakýkoliv akt orgánu veřejné moci, který zasahuje do základních práv, nebyl racionálně a přesvědčivě
odůvodněn, případně aby alespoň nebylo toto jeho odůvodnění seznatelné v rámci následného soudního přezkumu.“;
viz body 68 a 73 nálezu). Ačkoliv Ústavní soud vyžadoval odůvodnění zejména s ohledem
na regulaci, která vedla k nerovnému zacházení se srovnatelnými subjekty, jeho závěry jsou
obecné a Ústavní soud to v odůvodnění potvrzuje s tím, že je na nich třeba trvat o to více, pokud
jde o zajištění rovnosti v právech. Nejvyšší správní soud k tomu ještě dodává, že platí-li uvedené
závěry pro krizová opatření, která Ústavní soud označil za právní předpis sui generis, musí o to více
platit pro mimořádná opatření, která jsou opatřeními obecné povahy, tedy aktem abstraktně
konkrétní povahy. Mohl-li pak Ústavní soud při přezkumu krizových opatření připustit, aby jejich
odůvodnění bylo sděleno až v rámci následného soudního přezkumu, Nejvyšší správní soud tak
pro odlišnost přezkoumávaných aktů a pro jiná procesní pravidla jednotlivých řízení z výše
uvedených důvodů učinit nemůže.
[44] Závěry soudu se mohou jevit přísné, nelze však přehlédnout, že odpůrce byl ze strany
soudu opakovaně upozorňován na důležitost náležitého odůvodňování mimořádných opatření,
která se z povahy věci zásadním způsobem dotýkají širokého spektra práv a svobod právnických
i fyzických osob (srov. body [29] a [30] tohoto rozsudku). Je zcela nerozhodné, že tento apel
nebyl vysloven přímo v souvislosti s nyní projednávanými omezeními. Nejvyšší správní soud
proto k nově doplněným důvodům nemůže přihlížet při posuzování míry rizika, ale ani dále, kde
se zabývá otázkou nezbytně nutného rozsahu.
[45] Nelze se současně nepozastavit nad tím, že nové důvody ve vztahu k míře rizika nočního
prodeje odpůrce uvedl až ve vyjádření k návrhu na zrušení mimořádného opatření II, a nikoli
již ve vyjádření k návrhu na zrušení mimořádného opatření I. Vydání a účinnost těchto
mimořádných opatření totiž od sebe dělilo pouze několik málo dnů a jsou z pohledu jejich
obsahu zcela totožná. Jestliže tyto důvody byly skutečně tím, co odpůrce vedlo k zákazu nočního
prodeje, je nepochopitelné, že to nezaznělo nejen v samotných mimořádných opatřeních, ale ani
ve vyjádření k návrhu na zrušení mimořádného opatření I. Nabízí se proto i jiné vysvětlení, a sice
že odpůrce tyto důvody začal více promýšlet až v návaznosti na podané návrhy na zrušení
mimořádných opatření. Nezbývá tedy, než znovu poukázat na závěry plynoucí z rozsudku
čj. 8 Ao 1/2021-133, ve kterém soud v bodě 97 uvedl, že „nutnost sepsat vedle samotných příkazů též
jejich odůvodnění nutí původce mimořádného opatření k tomu, aby skutečně zvážil právě ty aspekty, které
zákonodárce dal do požadavku na odůvodnění v pandemickém zákoně. Nelze pak rozhodně vyloučit, že by obsah
opatření mohl být jiný, pokud by danou úvahu odpůrce učinil. Pokud určité opatření totiž nejde odůvodnit
v souladu se zákonnými požadavky, zpravidla je to v důsledku toho, že zákonným požadavkům nevyhovuje.
Pokud by odpůrce odůvodnění vždy řádně sepsal, již v této fázi by mohl zjistit, že opatření má případně slabiny.
Ty by bylo možné napravit ještě před jeho vydáním. Namísto toho je zjevné, že se tak často nestane
a až v okamžiku, kdy je vydáno, se začnou ozývat jeho adresáti, že se nedá splnit nebo jeho plnění přináší
významné obtíže, což pak vede k rychlým změnám v přijatých opatřeních a jejich nepřehlednosti“.
[46] Dále se soud zabýval otázkou, zda omezení otevírací doby provozoven maloobchodu
splňuje podmínku nezbytně nutného rozsahu opatření. Podle §3 odst. 1 pandemického zákona
nařídí odpůrce nebo krajská hygienická stanice mimořádné opatření pouze v nezbytně nutném
rozsahu a na nezbytně nutnou dobu. V důvodové zprávě k pandemickému zákonu se k tomuto
ustanovení uvádí, že je tomu tak z důvodu, aby „byla v co největší míře šetřena práva a oprávněné zájmy
osob“. Obsahově lze tento požadavek pandemického zákona připodobnit k druhému kroku
tzv. testu proporcionality, kterým je požadavek potřebnosti (nezbytnosti zásahu). V rámci testu
se zvažuje, zda spolu sledovaný cíl, kterého má být regulací dosaženo, a samotná regulace
(konkrétní zákazy, omezení a podmínky stanovené opatřením obecné povahy) logicky souvisí
(kritérium vhodnosti), zda není k dispozici žádný mírnější (způsobující menší zásah do práva),
avšak stejně vhodný prostředek a zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně
(kritérium potřebnosti/nezbytnosti). U mimořádných opatření podle pandemického zákona jde
však o přímý požadavek zákona, a proto se touto otázkou musí soud zabývat ještě v rámci
čtvrtého kroku algoritmu, tedy v rámci posouzení (ne)souladu obsahu mimořádných opaření
se zákonem, spočívajícím v nenaplnění podmínek pro jejich vydání.
[47] Soud nemá pochybnosti o legitimitě cíle, jehož má být napadenými opatřeními dosaženo.
Vychází jednak z výše reprodukovaného odůvodnění mimořádných opatření, jednak z obecně
známých skutečností o epidemické situaci v České republice v době jejich vydání (v době vydání
mimořádného opatření I činila hodnota sedmidenního průměru 2615 případů a v době vydání
mimořádného opatření II 2302 případů potvrzených PCR testem). Nezbytnost dalšího snižování
počtu případů, kdy osoby, které mohou být infikovány virem SARS-CoV-2, přicházejí
do každodenního kontaktu s dalšími osobami, nezpochybňoval v té době prakticky žádný
z relevantních názorů na řešení epidemie nemoci covid-19 a nehodlá tak činit ani soud.
[48] Nesporná je i logická souvislost sledovaného cíle s posuzovanou regulací, neboť snížení
přímých kontaktů mezi lidmi s ohledem na způsob šíření viru SARS-CoV-2 nepochybně povede
k přerušení komunitního přenosu tohoto viru. Jedním z vhodných opatření, které by mohlo
k takovému cíli přispět, je tedy jistě i noční zákaz prodeje v některých provozovnách
maloobchodu, neboť i toto opatření sníží množství lidí na daných místech. Navrhovatelka
nicméně snesla dostatečné argumenty k tomu, aby se toto opatření v kontextu dalších opatření,
kterými jsou stanovovány podmínky pro provoz maloobchodních prodejen (viz bod [37] tohoto
rozsudku), již nejevilo jako nezbytné. Odpůrce však, přestože to pandemický zákon vyžaduje,
v odůvodnění mimořádných opatření žádné racionální důvody přezkoumávaného omezení
neuvedl. Jeho důvody totiž ani vzdáleně neobjasňují, že by tu nebyl k dispozici žádný mírnější,
avšak stejně vhodný prostředek. Zejména pak chybí úvaha o tom, jak tato regulace naplňuje
kritérium potřebnosti (nezbytnosti), tedy omezuje své adresáty co nejméně. Nejvyšší správní soud
netvrdí, že žádné argumenty pro zdůvodnění nezbytnosti řešení zvoleného odpůrcem neexistují.
Není však jeho úkolem tyto argumenty za odpůrce hledat. A jak již bylo uvedeno v bodě [42]
tohoto rozsudku, není na místě přihlížet k důvodům uvedeným nově až v jednom z vyjádření
odpůrce k návrhu.
[49] Proti důvodům, které snesl odpůrce v odůvodnění mimořádných opatření (viz bod [38]
tohoto rozsudku), navrhovatelka namítá, že není zřejmé, proč je prodej v nočních a ranních
hodinách omezen a jak takové omezení sníží koncentraci lidí. V tom jí musí dát soud za pravdu,
neboť z obecné zkušenosti by bylo namístě očekávat, že nákup v noci bude záležitostí spíše
jednotlivců, kteří však následně nepůjdou nakupovat během denní doby, a tudíž sníží koncentraci
lidí v obchodech během frekventovanějších časů (byť patrně velmi omezeně, pokud půjde
skutečně o jednotlivce). Tuto úvahu lze jistě vyvrátit, ale odpůrce tak nečiní, pouze abstraktně
odkazuje na „co největší omezení kontaktu lidí“, což se však bez dalšího vysvětlení vzpírá běžnému
způsobu přemýšlení.
[50] Navíc odpůrce ponechal v noci otevřené čerpací stanice, které jsou oproti běžné večerce
navíc spojeny s cestováním lidí (jak namítá navrhovatelka). Odpůrce argumentoval nezbytností
čerpat palivo, což je sice logický argument, ale není zřejmé, jak se nutnost načerpat palivo liší
od „nutnosti“ nakoupit jídlo. Obojí totiž lze při rozumném plánování zajistit mimo noční dobu.
Čerpací stanice mimo to obvykle nabízí sortiment potravin blízký běžným „večerkám“, a dané
mimořádné opatření tedy může zbytečně zvyšovat koncentraci lidí na čerpacích stanicích, protože
„noční nakupující“ je mohou použít namísto uzavřených večerek a ještě budou za tím účelem
cestovat mimo běžnou zástavbu, kde se čerpací stanice zpravidla nacházejí.
[51] Pochopitelným není ani argument větším odpočinkem zaměstnanců prodejen. Odpůrce
totiž vůbec nevysvětluje, jak vytvoření podmínek pro odpočinek zaměstnanců souvisí s hlavním
cílem regulace, kterým je snížení přímých kontaktů mezi lidmi, jež má vést k přerušení
komunitního přenosu viru SARS-CoV-2. Nadto navrhovatelka přiléhavě namítá, že zaměstnanci
v žádném případě nemohou být v provozovně 24 hodin. Délka směny zaměstnance totiž obecně
nesmí přesáhnout 12 hodin (§83 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce). Uzavření daných
provozoven na 8 hodin ve výsledku nemůže zaměstnancům delší odpočinek zajistit, protože
zaměstnavatel potřebuje k této „noční směně“ další zaměstnance, které by mohla leda propustit,
jak ostatně sama navrhovatelka argumentuje. Omezení délky směny se nevztahuje na osoby, které
nejsou zaměstnanci a provozují obchody jako fyzické osoby se živnostenským oprávněním nebo
jako členové orgánů právnických osob. U těch by argument většího odpočinku mohl přicházet
v úvahu, ale odůvodnění mimořádného opatření hovoří specificky o zaměstnancích. Otázkou
však je, zda by byl argument odpočinkem u „nezaměstnanců“ funkční, mimořádné opatření jim
totiž nijak nezakazuje v noci pracovat, např. naskladňovat obchod či řešit administrativu, pouze
jim zakazuje prodávat a poskytovat služby. Totéž ostatně platí i u zaměstnanců.
[52] Další námitka se týká neodůvodnění změn vůči krizovému opatření vlády, přijatému
usnesením vlády č. 298 ze dne 18. 3. 2021, č. 133/2021 Sb., a účinnému do 12. 4. 2021.
Navrhovatelka implikuje, že odpůrce přezval noční zákaz jinak povoleného prodeje a poskytování
služeb bezmyšlenkovitě z tohoto krizového opatření, aniž by si uvědomil, že krizové opatření
vlády rovněž stanovilo noční zákaz vycházení. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že tato
hypotéza by sice vysvětlila výše uvedené nedostatky napadených mimořádných opatření (jeho
textace je kromě posunu času zákazu prodeje skutečně shodná s čl. I bodem 6 vládního
krizového opatření), sama o sobě je však pro nyní projednávanou věc bez významu. Záměr
odpůrce totiž mohl být i takový, že i přes skutečnost, že již nelze nařídit zákaz nočního vycházení,
považoval za nezbytné i nadále omezit mobilitu lidí. Ze strany soudu ale nemůže jít o nic víc, než
jen o spekulaci, protože odpůrce žádný takový úmysl v odůvodnění mimořádných opatření
neuvedl. Nezbývá, než zopakovat, že Nejvyšší správní soud netvrdí, že neexistují žádné
argumenty pro zdůvodnění nezbytnosti omezení stanoveného v čl. I bodu 7 mimořádných
opatření. Odpůrce je však v dostatečné míře neposkytl a nemůže to být Nejvyšší správní soud,
který bude tyto argumenty za odpůrce snášet.
[53] Mimořádná opatření jsou tedy nepřezkoumatelná, i pokud jde o podmínku nezbytnosti
omezení stanoveného v čl. I bodu 7, neboť na základě odpůrcem poskytnutých důvodů nebylo
možné posoudit, zda toto omezení naplňuje podmínku nezbytnosti plynoucí z §3 odst. 1
pandemického zákona.
IV. Závěr a náklady řízení
[54] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že mimořádná opatření
byla v rozsahu čl. I bodu 7 v rozporu se zákonem, neboť nedostála požadavku na zákonem
požadované odůvodnění a jsou v tomto rozsahu nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů. Jak
již bylo výše uvedeno, vzhledem ke zrušení mimořádného opatření v průběhu řízení a s ohledem
na §13 odst. 4 pandemického zákona, soud vyslovil, že mimořádná opatření byla v rozporu
se zákonem.
[55] Navrhovatelka měla ve věci plný úspěch, neboť ten se posuzuje podle osudu napadeného
opatření obecné povahy. V takovém případě jim je odpůrce povinen dle §60 odst. 1 s. ř. s.
nahradit náhradu nákladů řízení před soudem.
[56] Náhrada nákladů řízení navrhovatelky zahrnuje zaplacený soudní poplatek za dva návrhy
na zrušení opatření obecné povahy ve výši 2 x 5 000 Kč (10 000 Kč), odměnu advokátky
a náhradu hotových výdajů. Odměna advokátky zahrnuje 6 úkonů právní služby spočívající
v přípravě a převzetí zastoupení (dvakrát, protože byly učiněny v obou věcech před spojením),
sepsání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (taktéž dvakrát), úpravě petitu (opět dvakrát)
[§11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. Za oba úkony spočívající v úpravě
petitu pak náleží mimosmluvní odměna pouze ve výši jedné poloviny [§11 odst. 3 ve spojení
s odst. 2 advokátního tarifu per analogiam], neboť se jednalo sice o úkony nezbytné pro meritorní
projednání návrhu, avšak relativně jednoduché, o jejichž nezbytnosti byla navrhovatelka navíc
poučena soudem. Za repliku soud odměnu nepřiznal, neboť ji vzhledem k obsahu nepovažoval
za účelný úkon právní služby. Odměna advokáta tak činí 4 x 3 100 Kč (12 400 Kč) plus 2 x 1 550 Kč
(3 100 Kč) [§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 2 a 3 advokátního tarifu], tedy
15 500 Kč. Odměna dále zahrnuje paušální částku ve výši 300 Kč za každý úkon právní služby
(§13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy 6 x 300 Kč (1 800 Kč). Odměna advokáta tak činí
17 300 Kč. Zástupkyně navrhovatelky není plátcem daně z přidané hodnoty. Náklady řízení
navrhovatelky před Nejvyšším správním soudem tak činí celkem 27 300 Kč.
[57] Odpůrce je tedy povinen navrhovatelce zaplatit náhradu nákladů řízení ve výši 27 300 Kč,
a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám její zástupkyně JUDr. Michaely
Pechové Vosátkové, advokátky (§149 odst. 1 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 20. května 2021
Milan Podhrázký
předseda senátu