ECLI:CZ:NSS:2021:KOMP.2.2020:44
sp. zn. Komp 2/2020 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců
JUDr. Tomáše Langáška, JUDr. Filipa Dienstbiera, Mgr. Davida Hipšra, JUDr. Zdeňka Kühna,
JUDr. Tomáše Rychlého a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Ministerstvo pro místní
rozvoj, sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu osobních
údajů, sídlem Pplk. Sochora 27, Praha 7, za účasti: Fiala, Tejkal a partneři, advokátní kancelář,
s. r. o., IČO 283600125, sídlem Helfertova 13, Brno, v řízení o kompetenční žalobě dle §97
a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve věci sporu o příslušnost vydat rozhodnutí
o odvolání osoby zúčastněné na řízení ze dne 13. prosince 2019 označeném jako „odvolání proti
rozhodnutí [České centrály cestovního ruchu – CzechTourism] o odmítnutí žádosti o informace
dle zákona č. 106/1999 Sb., čj. CZT/2019/BRO/947, ze dne 28. 11. 2019, podle ustanovení §16
odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb.“,
takto:
I. K vydání rozhodnutí o odvolání společnosti Fiala, Tejkal a partneři, advokátní kancelář,
s. r. o., ze dne 13. prosince 2019 označeném jako „odvolání proti rozhodnutí [České
centrály cestovního ruchu – CzechTourism] o odmítnutí žádosti o informace dle zákona
č. 106/1999 Sb., čj. CZT/2019/BRO/947, ze dne 28. 11. 2019, podle ustanovení §16
odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb.“ je p ří s l u š n ý Úřad pro ochranu osobních údajů.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Společnost Fiala, Tejkal a partneři, advokátní kancelář, s. r. o. (dále jen „žadatelka“ nebo
„osoba zúčastněná“) podala dne 13. listopadu 2019 žádost podle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, k České centrále cestovního ruchu – CzechTourism (dále jen
„CzechTourism“). CzechTourism na tuto žádost reagoval e-mailem ze dne 13. listopadu 2019
a následně též dopisem ze dne 26. listopadu 2019 čj. 19/op/100/156 označeným jako „odpověď
k žádosti o informace podle zák. č. 106/1999 Sb. ze dne 13. 11. 2019“.
[2] Žadatelka vyhodnotila posledně uvedený úkon CzechTourism jako rozhodnutí o odmítnutí
žádosti a dne 13. prosince 2019 proti němu podala odvolání (které označila jako „odvolání
proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace dle zákona č. 106/1999 Sb.,
čj. CZT/2019/BRO/947, ze dne 28. 11. 2019, podle ustanovení §16 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů“). CzechTourism předložil
toto odvolání k rozhodnutí žalobci (Ministerstvu pro místní rozvoj), který je usnesením ze dne
2. března 2020 čj. 15193/2020-15 postoupil žalovanému Úřadu pro ochranu osobních údajů,
jehož považoval s ohledem na §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím za orgán
věcně a místně příslušný k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí CzechTourism.
[3] Usnesením ze dne 19. března 2020 čj. UOOU-01375/20-3 postoupil žalovaný odvolání
žadatelky zpět žalobci. Konstatoval, že na základě §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu
k informacím je příslušný rozhodovat o odvoláních ve věcech přístupu k informacím pouze
tehdy, nelze-li určit nadřízený orgán povinného subjektu podle §178 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád. Žalovaný však s ohledem na §178 odst. 2 správního řádu považuje za nadřízený
orgán CzechTourism žalobce coby zřizovatele této příspěvkové organizace.
[4] Usnesením ze dne 7. srpna 2020 čj. 42509/2020-15 žalobce postoupil odvolání žadatelky
zpět žalovanému. Na základě níže shrnuté argumentace setrval na stanovisku, že jej nelze
považovat za nadřízený orgán CzechTourism.
[5] Žalovaný na posledně uvedené usnesení žalobce reagoval sdělením ze dne 26. srpna 2020
čj. UOOU-01375/20-5, v němž vyjádřil názor, že poslední postoupení věci nelze považovat
za účinné, neboť správní řád nepočítá s tím, že by správní orgán věc znovu postupoval poté,
co je mu se souhlasem nadřízeného orgánu vrácena orgánem, jemuž byla dříve postoupena
(ve smyslu §12 věty druhé správního řádu).
II. Žaloba a průběh řízení o ní
[6] Žalobce podal k Nejvyššímu správnímu soudu kompetenční žalobu podle §97 odst. 1
písm. c) a odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Uvedl,
že na základě §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, ve znění novely
provedené zákonem č. 111/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím
zákona o zpracování osobních údajů, je žalovaný příslušný pro vedení odvolacích řízení
i v případech, kdy byla řízení zahájena před účinností novely (tedy před 1. lednem 2020). Tento
právní názor žalobce sdílí se žalovaným.
[7] Žalobce se však (na rozdíl od žalovaného) domnívá, že podle §178 správního řádu nelze
určit nadřízený orgán CzechTourism, respektive že na základě citovaného ustanovení nelze dospět
k závěru, že by tímto nadřízeným orgánem byl žalobce. Odkázal na rozsudek ze dne
11. února 2015 čj. 1 As 239/2014-39, v němž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že Ministerstvo zemědělství není nadřízeným orgánem Národního zemědělského muzea Praha.
Žalobce je zřizovatelem CzechTourism, což jej staví do určitého nadřízeného postavení vůči této
příspěvkové organizaci, avšak tato nadřízenost se týká pouze finančních prostředků, s nimiž
CzechTourism hospodaří. Dle názoru žalobce nelze na projednávanou věc vztáhnout závěry
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. září 2007 čj. 6 As 28/2007-119, neboť
vycházejí z jiného znění §16 zákona o svobodném přístupu k informacím a opírají se o zákon
o státní památkové péči.
[8] Podle žalobce nelze postavení CzechTourism srovnávat s postavením Centra pro regionální
rozvoj České republiky, jak se pokoušel argumentovat žalovaný před podáním kompetenční
žaloby. Žalobce uznal, že podle interních dokumentů Centra pro regionální rozvoj rozhoduje
o odvoláních proti rozhodnutí tohoto subjektu a že jsou zřizovací listiny Centra pro regionální
rozvoj České republiky a CzechTourism podobné. Mezi postavením těchto subjektů je však zásadní
rozdíl, neboť Centrum pro regionální rozvoj České republiky je na rozdíl od CzechTourism zřízeno
zákonem, který je označuje za služební úřad a upravuje i samotnou otázku jeho nadřízeného
orgánu.
[9] Žalobce proto dospívá k závěru, že na vztah mezi ním a CzechTourism nelze aplikovat
§178 správního řádu, pročež má o odvolání osoby zúčastněné na řízení rozhodnout žalovaný.
[10] Žalovaný ve svém vyjádření uznal, že je ode dne 2. ledna 2020 příslušným nadřízeným
orgánem povinných subjektů i v řízeních, která byla zahájena v roce 2019 a nebyla do uvedeného
data ukončena. Zopakoval, že žalobce neměl vydávat druhé usnesení o postoupení věci. Dále
uvedl, že kompetenční žaloba nemusela být podána, pokud by žalobce využil dohodovací řízení
podle §133 správního řádu. V tomto směru si žalovaný klade otázku, zda je vůbec žaloba
přípustná.
[11] Žalovaný uvedl, že CzechTourism je státní příspěvkovou organizací, jejímž zřizovatelem
je žalobce. CzechTourism se řídí vnitřními předpisy zřizovatele a své hlaví úkoly plní v koordinaci
se žalobcem. Statutární orgán CzechTourism jmenuje a odvolává ministryně pro místní rozvoj.
Žalobci se předkládají veškeré podklady a materiály CzechTourism i jeho výroční zprávy.
CzechTourism čerpá finanční prostředky z rozpočtové kapitoly žalobce. Žalobce si vyhradil právo
schvalovat některé právní úkony CzechTourism. Na webových stránkách žalobce je uvedeno,
že CzechTourism je příspěvková organizace přímo řízená žalobcem. Žalobce též nahrazuje činnost
interního auditora CzechTourism. Žalovaný dále poukázal na §14 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, podle něhož je žalobce
ústředním orgánem ve věcech cestovního ruchu. Odkázal též na zřizovací listinu CzechTourism,
vydanou rozhodnutím ministryně pro místní rozvoj, v níž jsou popsány úzké vztahy mezi
žalobcem a CzechTourism. Dle názoru žalovaného nelze při určení nadřízeného orgánu
CzechTourism odhlížet ani od obsahu žádosti o informace. Žalobce si vyhradil užší vztah vůči
správě a řízení veřejných financí ze strany CzechTourism, což je oblast, do níž směřovala žádost
osoby zúčastněné na řízení o informace. Minimálně v těchto věcech vykonává žalobce vůči
CzechTourism dozor, je tedy jeho nadřízeným orgánem ve smyslu §178 odst. 1 správního řádu.
[12] Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 239/2014-39, na který odkazoval žalobce,
považuje žalovaný s ohledem na další rozhodovací praxi soudů za excesivní, povaha CzechTourism
je navíc odlišná od Národního zemědělského muzea v Praze. Tehdejší žádost o informace
se týkala movitých věcí, nikoli veřejných zakázek. Žalovaný odkázal na posouzení funkčních
vazeb mezi zřizovatelem a zřizovanou organizací ve výše citovaném rozsudku
čj. 6 As 28/2007-119, dále na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. května 2013
čj. 4 Ans 2/2013-52, týkající se regionálních rad regionu soudržnosti, a rozsudek Městského
soudu v Praze ze dne 11. dubna 2012 čj. 9 A 113/2011-48, který se vztahuje k Centru pro
zjišťování výsledků vzdělávání. Žalovaný též upřesnil, že nepovažuje postavení Centra pro
regionální rozvoj České republiky a CzechTourism za totožná, ale podobná. Nepovažuje
za relevantní, zda je povinný subjekt služebním úřadem ve smyslu zákona o státní službě.
[13] Osoba zúčastněná na řízení se vzdala práva na vyjádření ke kompetenční žalobě.
III. Kompetenční spor a podmínky řízení
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda se jedná o kompetenční spor
ve smyslu §97 a násl. s. ř. s., který je definován třemi prvky (předpoklady). Za prvé zde musí být
vedeno řízení, v němž se rozhoduje o právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob.
Za druhé, dva správní orgány si buď osobují pravomoc o věci rozhodnout (o tomtéž právu nebo
povinnosti téhož účastníka řízení před správním orgánem – kladný kompetenční spor), nebo
naopak popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí ve věci (o tomtéž právu nebo povinnosti téhož
účastníka řízení před správním orgánem – záporný kompetenční spor). Za třetí těmito správními
orgány musejí být subjekty vymezené v §97 odst. 1 s. ř. s., a to pouze v tam uvedených
kombinacích (srov. například usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. března 2013,
čj. Komp 3/2012-49).
III.a. Řízení, v němž se rozhoduje o právech a povinnostech osob
[15] Ze všeho nejdříve se Nejvyšší správní soud musel zabývat tím, zda je CzechTourism vůbec
povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Pokud by jím nebyl,
neměla by osoba zúčastněná na řízení právo na poskytnutí informace a CzechTourism by neměl
vůbec pravomoc vydat rozhodnutí o její žádosti. Nebylo by zde tedy řízení, v němž
by se rozhodovalo o právech a povinnostech. Povahu CzechTourism sice účastníci řízení neučinili
spornou, souvisí však úzce s podmínkami řízení, jejichž splnění posuzuje Nejvyšší správní soud
z úřední povinnosti. Jde přitom o otázku, k níž se Nejvyšší správní soud dosud nevyjadřoval.
[16] Povinnými subjekty, které mají podle zákona o svobodném přístupu k informacím
povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní
samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce. CzechTourism zjevně není státním orgánem, územním
samosprávným celkem ani orgánem územního samosprávného celku. Zbývá posoudit,
zda je veřejnou institucí.
[17] Výkladu pojmu veřejná instituce ve smyslu §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím se opakovaně věnovaly správní soudy i Ústavní soud (srov. analýzu dosavadní
judikatury v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. srpna 2017 čj. 6 As 43/2017-46,
č. 3623/2017 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud stále vychází z kritérií vymezených v nálezu
Ústavního soudu ze dne 24. ledna 2007 sp. zn. I. ÚS 260/06, N 10/44 SbNU 129 (viz též nález
ze dne 27. února 2003 sp. zn. III. ÚS 686/02, N 30/29 SbNU 257), z něhož vyplývá, že mezi
relevantní hlediska pro určení, zda se jedná o veřejnou či soukromou instituci, patří a) způsob
vzniku a zániku instituce, b) hledisko osoby zřizovatele, c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány
instituce, d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce a e) veřejný nebo
soukromý účel instituce, přičemž rozhodující je převaha znaků, jež jsou pro instituci
veřejnou či soukromou typické (z poslední doby srov. například rozsudky ze dne 20. února 2019
čj. 6 As 282/2018-46, č. 3879/2019 Sb. NSS, či ze dne 27. února 2019 čj. 2 As 157/2018-46).
[18] Z listin, které žalobce přiložil k návrhu, vyplývá, že CzechTourism byl zřízen rozhodnutím
ministra hospodářství ze dne 18. března 1993 č. 29/1993 (čl. I odst. 1 zřizovací listiny České
centrály cestovního ruchu – CzechTourism, ve znění opatření ministra pro místní rozvoj ze dne
6. listopadu 2015 č. 138/2018, dále jen „zřizovací listina“). Aktuální znění zřizovací listiny
(čl. I odst. 3) označuje za zřizovatele CzechTourism Ministerstvo pro místní rozvoj (tedy žalobce).
Statutárním orgánem CzechTourism je ředitel, kterého jmenuje a odvolává ministr pro místní
rozvoj na základě výsledků výběrového řízení provedeného Ministerstvem pro místní rozvoj
(čl. IV odst. 1 zřizovací listiny). Lze tedy říci, že CzechTourism byl zřízen veřejnoprávním úkonem
státu a jeho orgány (alespoň ten statutární) rovněž ustavuje stát; ostatně dle čl. I odst. 2 zřizovací
listiny je státní příspěvkovou organizací.
[19] Podle čl. III odst. 1 zřizovací listiny je účelem zřízení CzechTourism „zajišťovat propagaci
České republiky a soustavně vyvíjet činnost k vytváření image České republiky jako destinace
cestovního ruchu jak v zahraničí, tak v samotné České republice a svou činností přispívat
k rozvoji odvětví cestovního ruchu a poskytovat odbornou podporu ministerstvu v této oblasti.“
Činnost CzechTourism tedy nesleduje jeho vlastní zájmy, nýbrž má za cíl zlepšovat obraz České
republiky coby turistické destinace. Takový účel lze bezesporu považovat za veřejný.
[20] Zbývající znak veřejné instituce, tedy dohled státu nad její činností, je třeba v tomto
kontextu chápat velmi široce. Nejedná se o „správní dozor“ v úzkém slova smyslu jako
vrchnostenskou činnost vykonávanou nad adresáty veřejnoprávních povinností, ani o „dozor“
ve smyslu §178 odst. 1 správního řádu, jenž je třeba chápat jako dozor „uvnitř“ veřejné správy,
tedy kontrolní a supervizní činnost jednoho správního orgánu vůči jinému (v podrobnostech
k tomu viz odstavec [46] níže). Pro účely naplnění definičních znaků veřejné instituce totiž
postačuje jakákoli – byť omezená – role státu, resp. jeho orgánu, ve vztahu k posuzovanému
subjektu.
[21] Pohlížíme-li na CzechTourism z výše uvedené perspektivy, ze čl. IV odst. 5 jeho zřizovací
listiny je zřejmé, že zřizovatel (Ministerstvo pro místní rozvoj) schvaluje plán činnosti, finanční
plán na následující rozpočtový rok včetně systému nastavení finančních a nefinančních ukazatelů
pro vyhodnocování marketingových aktivit uvedených v plánu činnosti, zprávy o plnění těchto
plánů a návrhy zásadních opatření činnosti CzechTourism. Zřizovatel (Ministerstvo pro místní
rozvoj) si navíc podle §22 odst. 7 a §36 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky
a jejím vystupování v právních vztazích (dále jen „zákon o majetku České republiky“), vyhradil
právo schvalovat právní úkony CzechTourism (čl. V odst. 4 zřizovací listiny ve znění rozhodnutí
ministryně pro místní rozvoj ze dne 6. dubna 2017 č. 18/2017). I poslední znak veřejné instituce
spočívající ve státním dohledu nad její činností je tedy v případě CzechTourism naplněn.
[22] Znovu lze v této souvislosti zdůraznit, že „státní dohled nad činností“ dle kritérií
vymezených Ústavních soudem pro určení „veřejné instituce“ jako povinného subjektu dle
informačního zákona je třeba odlišit od pojmu „dozoru“ ve smyslu §178 odst. 1 in fine správního
řádu (v podrobnostech k tomu viz odstavec [46] níže).
[23] Na základě uvedeného lze tedy uzavřít, že CzechTourism je veřejnou institucí, tedy
povinným subjektem kompetentním rozhodnout o žádosti o informace, a že podáním odvolání
bylo zahájeno řízení o odvolání osoby zúčastněné na řízení proti jeho rozhodnutí o odmítnutí
žádosti.
III.b. Kompetenční spor
[24] S ohledem na obsah vyjádření žalovaného se Nejvyšší správní soud dále zabýval tím,
zda je kompetenční žaloba přípustná přesto, že mezi žalobcem a žalovaným neproběhlo
dohodovací řízení. Podle §99 písm. a) s. ř. s. je kompetenční žaloba nepřípustná, nejde-li
o kompetenční spor.
[25] Otázku sporů o věcnou příslušnost mezi správními orgány upravuje §133 správního
řádu. Pro úvahy Nejvyššího správního soudu jsou podstatné jeho odstavce 2, 3 a 4:
(2) Považuje-li se několik správních orgánů za příslušné k řízení v téže věci, jsou povinny to
bezodkladně oznámit nejblíže společně nadřízenému správnímu orgánu, který jejich spor rozhodne.
Nemají-li správní orgány společně nadřízený správní orgán, projednají spor o příslušnost ústřední
správní úřady, které jsou nadřízeny těmto správním orgánům. Jde-li o spor o příslušnost mezi
ústředními správními úřady, postupuje se přímo podle odstavce 3.
(3) Ústřední správní úřady jsou povinny projednat spor v dohodovacím řízení, jež je zahájeno
dnem, kdy návrh prvního z nich dojde poslednímu. Nedojde-li k dohodě do 15 dnů od zahájení
dohodovacího řízení, vzniká kompetenční spor mezi ústředními správními úřady; jejich povinností je
v takovém případě bezodkladně podat žalobu k Nejvyššímu správnímu soudu.
(4) Pokud se žádný správní orgán nepovažuje za příslušný k provedení řízení, může ten, kdo by
byl jeho účastníkem, nebo správní orgán podat žalobu k soudu.
[26] Ze systematiky citovaných ustanovení je zřejmé, že v dohodovacím řízení se projednává
pouze kladný spor o věcnou příslušnost. Ustanovení §133 odst. 3 správního řádu, které
dohodovací řízení upravuje, totiž bezprostředně navazuje na odstavec 2, v němž je stanoven
postup pro řešení situací, kdy se několik správních orgánů považuje za příslušné k řízení v téže
věci (tedy kladný kompetenční spor). Naproti tomu záporného kompetenčního sporu se týká
až ustanovení §133 odst. 4 správního řádu, které dává správním orgánům či potenciálním
účastníkům řízení možnost podat žalobu podle §97 s. ř. s. Z ničeho přitom nevyplývá,
že by měly ústřední správní úřady i v případě záporného kompetenčního sporu povinnost provést
dohodovací řízení – naopak, pokud by zákonodárce takový stav zamýšlel, bezesporu by takovou
svoji vůli vyjádřil, například by zařadil úpravu dohodovacího řízení až za vymezení jak kladného,
tak záporného kompetenčního sporu.
[27] Předmětem nyní projednávané žaloby je přitom záporný kompetenční spor, kdy „prvý
správní orgán má za to, že není dána jeho pravomoc rozhodnout v určité věci, je zde dána
pravomoc druhého správního orgánu, a tento závěr jasně vyjádří v určitém správním aktu,
kdežto naopak druhý správní orgán vychází z toho, že je dána pravomoc prvého orgánu“
(usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. dubna 2009 čj. Komp 3/2009-11). Pro takový
případ správní řád s dohodovacím řízením nepočítá.
III.c. Strany kompetenčního sporu
[28] Pojem ústřední správní úřady užitý v §97 odst. 1 písm. c) s. ř. s. je nutno vykládat totožně
s pojmem ústřední orgány státní správy užívaným výše citovaným zákonem č. 2/1969 Sb. (usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. července 2004 čj. Komp 1/2004-70, č. 339/2004 Sb.
NSS). Ve smyslu tohoto zákona jsou jak žalovaný [§2 bod 12], tak žalobce [§1 bod 10]
ústředními orgány státní správy, a tedy rovněž ústředními správními úřady. Oba popírají svoji
příslušnost vydat rozhodnutí v dané věci; konkrétně se jedná o rozhodnutí o odvolání žadatelky
proti rozhodnutí CzechTourism o žádosti o informace.
[29] Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že v projednávané věci se jedná o kompetenční
spor ve smyslu §97 s. ř. s., a je tak dána pravomoc i příslušnost soudu o něm rozhodnout.
[30] Postavení společnosti Fiala, Tejkal a partneři, advokátní kancelář, s. r. o., jako osoby
zúčastněné na řízení zakládá ustanovení §98 odst. 5 s. ř. s.
[31] Nejvyšší správní soud rozhodl o žalobě bez jednání, neboť s tímto postupem oba
účastníci řízení výslovně souhlasili (§51 odst. 1 věta první s. ř. s.).
IV. Určení orgánu příslušného rozhodnout o odvolání
[32] Z §16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím vyplývá, že o odvolání proti
rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti o informace rozhoduje nadřízený orgán
povinného subjektu. Podle §20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se nadřízený
orgán určuje podle §178 správního řádu. Nelze-li podle tohoto ustanovení nadřízený orgán určit,
rozhoduje v odvolacím řízení Úřad pro ochranu osobních údajů (§20 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím).
[33] Posledně citovaný §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím byl
do současného znění novelizován zákonem č. 111/2019 Sb., kterým se mění některé zákony
v souvislosti s přijetím zákona o zpracování osobních údajů, který nabyl účinnosti
dne 24. dubna 2019. Podle přechodného ustanovení v čl. XVI zákona č. 111/2019 Sb.
se do 1. ledna 2020 postupuje podle §16 a §20 zákona o svobodném přístupu k informacím
v dosavadním znění. To znamená, že poté se postupuje podle nyní platného a účinného §20
odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, a to i v řízeních zahájených před tímto
datem (srov. shodně rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. listopadu 2020
čj. 10 As 244/2020-40 a ze dne 30. října 2020 čj. 4 As 155/2020-42).
[34] Nejvyšší správní soud proto bude posuzovat, zda lze určit nadřízený orgán CzechTourism
podle §178 správního řádu. Pokud ne, bude o odvolání osoby zúčastněné na řízení rozhodovat
žalovaný.
[35] Při hledání odpovědí na uvedenou otázku se Nejvyšší správní soud nejprve zabýval tím,
zda ji nenalezne v dosavadní judikatuře.
[36] V rozsudku ze dne 18. září 2007 čj. 6 As 28/2007-119 se Nejvyšší správní soud zabýval
otázkou určení nadřízeného orgánu Národního památkového ústavu pro účely rozhodnutí
o odvolání ve věci žádosti o informace. Konstatoval tehdy, že v případě veřejných institucí coby
povinných subjektů podle zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba v každém případě
ad hoc zkoumat, „zda existují tak úzké vztahy a vazby, jež dovolují vyslovit závěr o existenci
subjektu nadřízeného“. Při absenci zákonné definice pojmů subordinace, nadřízenosti
a podřízenosti se ve svých úvahách opřel o teorii správního práva a s využitím jejího pojmového
instrumentária hledal, kdo má ve vztahu k Národnímu památkovému ústavu interní oprávnění
ve smyslu subordinace. Poznamenal, že ze zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči,
jednoznačně vyplývalo podřízení Národního památkového ústavu jako odborné organizace státní
památkové péče Ministerstvu kultury [zejména jeho §25 odst. 2, §26 odst. 2 písm. a), b) a d)],
které tedy bylo ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím orgánem nadřízeným
Národnímu památkovému ústavu.
[37] Žalobce v nyní projednávané věci však správně upozorňuje, že tehdy přijaté závěry nelze
na projednávaný případ bez dalšího aplikovat, neboť nadřízený orgán nemohl být určován podle
§178 správního řádu (řízení bylo zahájeno ještě před nabytím jeho účinnosti a zákon
o svobodném přístupu k informacím v tehdejším znění na ně v §20 neodkazoval), nýbrž pouze
podle tehdy účinného §16 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, který stanovil,
že o odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu rozhoduje povinný subjekt nejblíže vyššího stupně nadřízený
povinnému subjektu, který rozhodnutí vydal nebo měl vydat. Nyní správní řád v §178, na nějž přímo
odkazuje §20 zákona o svobodném přístupu k informacím, výslovně stanoví, na základě kterých
kritérií je třeba nadřízený orgán určit (toto odlišení není ani dotčeno tím, že Nejvyšší správní soud
tehdy k nové právní úpravě §178 správního řádu poznamenal, že je v souladu s teoretickou
doktrínou, o niž se při výkladu opíral; učinil tak totiž jen na okraj a bez vlivu na svůj rozsudek).
Oproti případu sp. zn. 6 As 28/2007, v němž se Nejvyšší správní soud při hledání nadřízeného
orgánu Národního památkového ústavu opřel o zákon o státní památkové péči, nadto v případě
CzechTourism neexistuje žádný zákon, který by umožnil obdobně vymezit jeho nadřízený subjekt.
[38] Ani odkaz žalovaného na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. května 2013
čj. 4 Ans 2/2013-52, č. 2888/2013 Sb. NSS, týkající se regionálních rad regionu soudržnosti,
nepovažuje Nejvyšší správní soud za případný. Tehdy totiž Nejvyšší správní soud dovodil
nadřízené postavení Ministerstva pro místní rozvoj na základě zákona č. 129/2000 Sb., o krajích
(krajské zřízení), který se použije obdobně i na postavení regionálních rad regionu soudržnosti
(srov. §16 odst. 5 zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje). Postavení
CzechTourism však nelze s orgány kraje nikterak srovnávat.
[39] Dosavadní judikatura tedy neposkytuje vodítka pro určení nadřízeného orgánu
CzechTourism.
[40] Jak již Nejvyšší správní soud uvedl výše, CzechTourism byl zřízen jako státní příspěvková
organizace v roce 1993 rozhodnutím ministra hospodářství podle §31 zákona č. 576/1990 Sb.,
o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice
(rozpočtová pravidla republiky). V současné době jeho postavení upravuje zákon
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů
(rozpočtová pravidla), a zákon o majetku České republiky. V souladu s jeho §54 odst. 1
je CzechTourism nyní právnickou osobou hospodařící s majetkem České republiky (vlastní majetek
však nemá – §55 odst. 1 citovaného zákona). Zřizovatelem CzechTourism je žalobce. Úkolem
CzechTourism je plnění úkolů v oboru cestovního ruchu (čl. I odst. 2 a 3 zřizovací listiny). Činnost
CzechTourism je vázána vnitřními předpisy a pokyny zřizovatele [čl. II odst. 1 písm. b) a c)
zřizovací listiny]. Své hlavní úkoly plní CzechTourism v koordinaci se zřizovatelem (čl. III odst. 3
zřizovací listiny). Statutárním orgánem CzechTourism je ředitel, kterého jmenuje a odvolává ministr
pro místní rozvoj na základě výběrového řízení provedeného zřizovatelem. Ředitel je odpovědný
za plnění úkolů CzechTourism vyplývajících ze zřizovací listiny i za plnění úkolů stanovených
zřizovatelem (čl. IV odst. 1 zřizovací listiny). Při řízení a organizování činnosti CzechTourism
ředitel předkládá zřizovateli podklady a materiály, které vyžadují schválení zřizovatelem,
předkládá mu též zprávy o plnění plánů a návrhy zásadních opatření v činnosti CzechTourism
(čl. IV odst. 5 zřizovací listiny). Organizační řád CzechTourism vydává ředitel po předchozím
souhlasu zřizovatele (čl. IV odst. 7 zřizovací listiny). Konečně z čl. V zřizovací listiny vyplývá,
že CzechTourism hospodaří s peněžními prostředky dle příslušných zákonů, je oprávněn čerpat
finanční prostředky z rozpočtové kapitoly Ministerstva pro místní rozvoj způsobem stanoveným
zřizovatelem, při realizaci projektů financovaných z dotací postupuje v souladu s vnitřními
předpisy ministerstva, je příslušný hospodařit se svěřeným majetkem státu dle příslušných
předpisů. V právních vztazích týkajících se majetku jedná CzechTourism samostatně, avšak
zřizovatel si podle §22 odst. 7 a §36 zákona o majetku České republiky vyhradil právo
schvalování právních úkonů, pokud jmenovitá hodnota pohledávky či dluhu přesahuje
100 000 Kč. CzechTourism vypracovává každý rok výroční zprávu, kterou předkládá zřizovateli.
[41] K povaze příspěvkových organizací se vyjádřil Nejvyšší soud v rozsudku ze dne
29. února 2012 sp. zn. 25 Cdo 1220/2010 tak, že „navenek vystupují samostatně, jednají vlastním
jménem a na vlastní odpovědnost. Vztah zřizovatele a příspěvkové organizace je určován
zejména její finanční závislostí na zřizovateli, který dokrývá provozním příspěvkem rozdíl mezi
provozními náklady a výnosy příspěvkové organizace.“ Ze zákona o majetku České republiky
dále vyplývá, že postavení zřizovatele (žalobce) vůči CzechTourism je stejné jako vůči organizačním
složkám státu, podle §55a uvedeného zákona schvaluje zřizovatel účetní závěrku státní
příspěvkové organizace. Z rozpočtových pravidel potom vyplývá, že zřizovatel stanoví
příspěvkové organizaci finanční vztahy, v jejichž rámci příspěvková organizace hospodaří
s peněžními prostředky a vymezuje její hlavní činnost (§53 odst. 1).
[42] Lze tedy shrnout, že žalobce sice vykonává vůči CzechTourism významnou kontrolní
a řídící roli, ta se však omezuje v zásadě na finanční otázky, zatímco v oboru své hlavní činnosti
má tato organizace vysokou míru autonomie, do níž lze zasahovat pouze způsobem stanoveným
zákonem (zejména rozpočtovými pravidly a zákonem o majetku České republiky). Tyto „zásahy“
se však omezují takřka výlučně na otázky hospodaření s rozpočtovými prostředky a případná
rozhodnutí personální (podle čl. IV odst. 1 zřizovací listiny ministr pro místní rozvoj jmenuje
a odvolává ředitele CzechTourism).
[43] Podle §178 odst. 1 správního řádu je nadřízeným správním orgánem ten správní orgán,
o kterém to stanoví zvláštní zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona
rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor. I toto ustanovení je přitom nezbytné interpretovat
prizmatem předmětu úpravy správního řádu dle jeho úvodního ustanovení §1 odst. 1 a 3, podle
nichž správní řád upravuje postup správních orgánů při výkonu působnosti v oblasti veřejné
správy a nevztahuje se mimo jiné na právní jednání prováděná správními orgány, tedy na správu
nevrchnostenskou.
[44] Nejvyšší správní soud již v minulosti trval na tom, že pro určení nadřízeného orgánu
podle §178 odst. 1 správního řádu je třeba pozitivní zákonné úpravy – zákon musí určit orgán,
který má být nadřízeným správním orgánem jiného správního orgánu, nebo orgán, který
má rozhodovat o odvolání, popřípadě orgán, který má nad jiným správním orgánem vykonávat
dozor (viz např. rozsudek čj. 1 As 22/2011-64 ze dne 28. d ubna 2011, bod 42; shodně
srov. VEDRAL, J. Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: BOVA
POLYGON, 2012, s. 1408). V jiném svém rozsudku vydaném o několik měsíců později sice tuto
podmínku poněkud relativizoval – viz rozsudek čj. 7 As 99/2011-73 ze dne 26. října 2011,
v němž uvedl, že „pro účely ust. §178 odst. 1 správního řádu nemusí být tato skutečnost
[výkon dozoru] v zákoně výslovně uvedena. Podstatné je, zda je tento institut fakticky
naplňován” – učinil tak ovšem ve vztahu k Akademii věd ČR, která je organizační složkou státu
zřízenou zákonem, zákonem (o státní památkové péči) jí byla svěřena vrchnostenská působnost
na úseku státní památkové péče o archeologické nálezy, v určitých řízeních má postavení
dotčeného správního orgánu a její vlastní Archeologický ústav je jediným subjektem, který
je přímo ze zákona oprávněn k provádění archeologických výzkumů (v podrobnostech
viz citovaný rozsudek). Na základě těchto ze zákona vyplývajících specifik tehdy Nejvyšší správní
soud uzavřel, že Akademie věd ČR vystupuje na úseku státní památkové péče o archeologické nálezy jako
subjekt zákonem pověřený výkonem vrchnostenské správy, tedy správní orgán ve smyslu §160 a 161 správního
řádu, pročež jejím nadřízeným orgánem vykonávajícím faktický dozor je Ministerstvo kultury,
neboť stanovuje základní rámec, v němž se může žalovaná při výkonu její vrchnostenské pravomoci pohybovat,
a může dodržování tohoto rámce také vynucovat.
[45] Za těchto okolností nelze citovaný rozsudek čj. 7 As 99/2011-73 považovat za přiléhavý
k určení nadřízeného orgánu CzechTourism, neboť CzechTourism vrchnostenskou správu podle
zákona nevykonává (vyjma rozhodování ve věcech dle informačního zákona) a zákon neupravuje
vzájemné vztahy mezi CzechTourism a Ministerstvem pro místní rozvoj v takové míře a kvalitě
jako zákon o státní památkové péči vůči Akademii věd ČR a Ministerstvu kultury, což Nejvyšší
správní soud ve zmíněném specifickém případě oprávnilo učinit závěr o faktickém naplňování
dozoru ve smyslu §178 odst. 1 správního řádu. Přiléhavé v tomto smyslu není ani připodobnění
CzechTourism Centru pro regionální rozvoj České republiky, jak se o to žalovaný pokusil, neboť
zákon, konkrétně §14a odst. 1 věty třetí zákona o podpoře regionálního rozvoje, stanoví alespoň
to, že centrum je podřízeno Ministerstvu pro místní rozvoj. Takové zákonné ustanovení
ve vztahu k CzechTourism není.
[46] Z výše uvedených skutečností a citované právní úpravy je zřejmé, že žádný zvláštní zákon
nevymezuje nadřízený orgán CzechTourism, zvláštní zákon nestanoví ani, který orgán by měl
rozhodovat o odvolání proti rozhodnutím tohoto subjektu či který nad ním vykonává dozor.
Žalobce vykonává nad CzechTourism řídící a kontrolní roli pouze ve velmi omezené míře, jen
ve finančním a organizačním smyslu, zatímco jiným způsobem nemůže do její činnosti přímo
zasahovat. Taková úloha dohledu postačí pro naplnění definičního znaku „veřejné instituce“
(jak vyloženo v odstavcích [20] a [21] výše výše), avšak není natolik intenzivní, aby naplňovala
kritérium dozoru dle §178 odst. 1 správního řádu. Koneckonců, určení intenzity a parametrů
tohoto vztahu mezi orgány bude vždy předmětem přísně individuálního posouzení a není
vyloučeno, že jiné obdobné organizace založené ústředními orgány státní správy budou „dozoru“
podrobeny.
[47] Nejvyšší správní soud tedy činí dílčí závěr, že podle §178 odst. 1 správního řádu
nadřízený orgán CzechTourism určit nelze.
[48] Nelze-li takto určit nařízený orgán, určí se podle §178 odst. 2 správního řádu, podle
něhož se nadřízeným správním orgánem právnické nebo fyzické osoby pověřené výkonem
veřejné správy rozumí orgán, který podle zvláštního zákona rozhoduje o odvolání; není-li takový orgán
stanoven, je tímto orgánem orgán, který tyto osoby výkonem veřejné správy na základě zákona pověřil. Ani tímto
způsobem nadřízený orgán určit nelze. Jak uvedeno v odstavci [45] výše, CzechTourism vykonává
roli „správního orgánu“ a rozhoduje vrchnostensky (je právnickou osobou pověřenou výkonem
veřejné správy ve smyslu citovaného ustanovení) pouze v oblasti svobodného přístupu
k informacím. Podle §178 odst. 2 správního řádu by jejím nadřízeným orgánem měl být orgán,
který podle zvláštního zákona rozhoduje o odvolání (jak již bylo uvedeno, takový není výslovně
zákonem určen) či orgán, který jej výkonem veřejné správy na základě zákona pověřil.
[49] Žalobce sice CzechTourism svěřil úkoly související s propagací České republiky v oblasti
cestovního ruchu (čl. III zřizovací listiny), v níž má žalobce postavení ústředního orgánu státní
správy (§14 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb.), tyto úkoly však nepředstavují výkon vrchnostenské
veřejné správy. Pokud zákon hovoří o „pověření výkonem veřejné správy“, míří například
na situace, kdy soukromoprávní subjekt na základě licence či jiného veřejnoprávního povolení
vykonává veřejnou správu vrchnostenským způsobem (například zdravotní pojišťovny na základě
povolení Ministerstva zdravotnictví – k tomu viz již citovaný komentář ke správnímu řádu,
str. 1419). Navíc postavení CzechTourism coby povinného subjektu podle zákona o svobodném
přístupu k informacím zakládá přímo tento zákon, žalobce mu výkon veřejné správy ani v této
oblasti nesvěřil.
[50] Oprávnění žalobce coby zřizovatele CzechTourism podle výše citovaných zákonů
a zřizovací listiny nemohou být rozhodující pro určení, zda je nadřízeným orgánem této státní
příspěvkové organizace. Jak uvedeno výše, týkají se totiž spíše jednání v soukromoprávních
vztazích, popř. hospodaření CzechTourism s majetkem státu, nikoli výkonu veřejné správy
vrchnostenským způsobem. Již ve výše citovaném rozsudku čj. 6 As 28/2007-119 přitom
Nejvyšší správní soud uvedl, že úprava finančních toků mezi příspěvkovou organizací a jejím
zřizovatelem dle rozpočtových pravidel nemá vliv na určení orgánu příslušného rozhodnout
o odvolání. Totožný závěr vyplývá i z výše citovaného rozsudku čj. 1 As 239/2014-39.
[51] Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že obsah žádosti o informace (charakter
požadovaných informací) může hrát roli při určování nadřízeného orgánu především v případě,
že povinným subjektem je orgán územního samosprávného celku a je třeba určit, zda má být
informace poskytována v samostatné, či přenesené působnosti (například rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. prosince 2009 čj. Komp 6/2009-35, č. 2021/2010 Sb. NSS).
V obecné rovině by však určování nadřízeného orgánu na základě obsahu žádosti o informace
bylo značně nepřehledné a zvyšovalo by pravděpodobnost kompetenčních sporů, neboť
ne u každé informace lze na první pohled určit, zda patří do působnosti toho či onoho
(ústředního) orgánu státní správy. Proto Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit argumentu
žalovaného, podle něhož – jelikož se žádost o informace týkala veřejné zakázky zadávané
CzechTourism, tedy široce pojímané otázky vynakládání finančních prostředků – by měl o odvolání
osoby zúčastněné na řízení rozhodovat žalobce. Navíc, §178 správního řádu s takovým kritériem
pro určení nadřízeného orgánu vůbec nepočítá.
[52] Ani podle §178 odst. 2 správního řádu tedy nelze určit nadřízený orgán CzechTourism.
S ohledem na §20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím má proto o odvolání proti
rozhodnutí této státní příspěvkové organizace rozhodnout žalovaný.
V. Náklady řízení
[53] Podle §101 s. ř. s. nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení
o kompetenční žalobě.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 22. června 2021
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu