ECLI:CZ:NSS:2021:KOMP.3.2018:87
sp. zn. Komp 3/2018 - 87
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců
JUDr. Filipa Dienstbiera, Ph.D., Mgr. Davida Hipšra, prof. JUDr. Zdeňka Kühna, Ph.D.,
JUDr. Tomáše Langáška, JUDr. Tomáše Rychlého, Ph.D., a JUDr. Karla Šimky, Ph.D., v právní
věci žalobce: Ing. T. B., proti žalovaným: 1) Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem
Na Poříčním právu 1, Praha 2, 2) Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16,
Praha 2, a 3) Ministerstvo vnitra, se sídlem náměstí Hrdinů 1643/3, Praha 4, o kompetenční
žalobě podle §97 a násl. s. ř. s., ve věci sporu o pravomoc vyřídit podnět
k provedení přezkumného řízení ve věci žádosti žalobce o nahlížení do spisové dokumentace
vedené veřejným opatrovníkem,
takto:
I. Žaloba se odmítá.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce 13. 11. 2017 požádal Úřad městské části Praha 13 (dále „úřad“) o nahlížení
do spisu veřejného opatrovníka ve věci své matky paní M. B. Úřad řízení usnesením z 29. 11.
2017 přerušil a vyzval žalobce k doložení právního zájmu k nahlížení do spisové dokumentace;
proti usnesení podal žalobce 4. 12. 2017 odvolání.
[2] Magistrát hlavního města Prahy (dále „magistrát“) rozhodl 8. 1. 2018 o odvolání proti
usnesení o přerušení řízení tak, že jej zrušil a věc vrátil úřadu k novému projednání.
Odůvodnění:
m zavázal úřad řízení o žádosti žalobce zastavit dle §66 odst. 1 písm. b) spr. ř.
Ve výroku však mylně uvedl, že „odvolání se ruší“. Vadu napravil usnesením z 5. 2. 2018
o opravě zřejmých nesprávností ve výroku, kterým nahradil slovo „odvolání“ textem „napadené
usnesení“.
[3] Žalobce však již 23. 1. 2018 podal opravný prostředek proti rozhodnutí o odvolání,
ve kterém namítl, že odvolání nelze žádným způsobem zrušit. Nahlížení do spisu požaduje
v souladu s oprávněnými zájmy opatrovance. Domáhal se informace o tom, co může opatrovník
synovi opatrovance sdělit, a co již nikoliv. Magistrát posoudil opravný prostředek jako podnět
k přezkumnému řízení a postoupil jej Ministerstvu spravedlnosti.
[4] Ministerstvo spravedlnosti [žalovaný 2)] odmítlo svou pravomoc zabývat se podnětem
k provedení přezkumného řízení a přípisem čj. MSP-103/2018-LO-SP/3 ze dne 10. 4. 2018 věc
postoupilo Ministerstvu vnitra. Žalovaný 2) uvedl, že není nadřízeným správním orgánem
magistrátu; ústředním orgánem státní správy pro archivnictví a spisovou službu je Ministerstvo
vnitra. Věc se netýká agendy veřejného opatrovnictví, naopak rozhodný je výklad správního řádu.
I pokud by věc spadala do agendy veřejného opatrovnictví, nejedná se o okruh působnosti
žalovaného 2).
[5] Ministerstvo vnitra [žalovaný 3)] odmítlo svou pravomoc zabývat se podnětem
k provedení přezkumného řízení a přípisem čj. MV-44277-2/ODK-2018 ze dne 24. 4. 2018 věc
postoupilo Ministerstvu práce a sociálních věcí. Žalovaný 3) uvedl, že pro určení nadřízeného
orgánu je rozhodující to, že se jedná o agendu veřejného opatrovnictví vykonávanou obcemi
v přenesené působnosti, přičemž vláda schválila návrh zákona, kterým svěřila tuto agendu
Ministerstvu práce a sociálních věcí. Uvedlo, že závěr lze dovodit rovněž z §9 zákona
č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky
(dále „zákon č. 2/1969 Sb.“).
[6] Ministerstvo práce a sociálních věcí [žalovaný 1)] odmítlo svou pravomoc zabývat
se podnětem k provedení přezkumného řízení a přípisem čj. MPSV-2018/85184-224/1 ze dne
12. 6. 2018 věc vrátilo zpět Ministerstvu vnitra. Žalovaný 1) uvedl, že pro posouzení věci
je rozhodný správní řád, jehož gestorem je Ministerstvo vnitra. Výkon činností sociální práce
sociálních pracovníků je odlišný od veřejného opatrovnictví, které proto nespadá do agendy
žalovaného 1). Kompetenci v oblasti veřejného opatrovnictví má ministerstvo spravedlnosti.
[7] Žalovaný 3) opětovně odmítl svou pravomoc se zabývat podnětem
k provedení přezkumného řízení a vrátil dne 19. 6. 2018 spisovou dokumentaci magistrátu bez
věcného vyřízení.
[8] Žalobce poté podal dne 25. 7. 2018 kompetenční žalobu k Nejvyššímu správnímu soudu.
II.
[9] V žalobě tvrdil, že mezi žalovanými vznikl záporný kompetenční spor. S odkazem
na usnesení vlády č. 1021/16 uvedl, že agenda veřejného opatrovnictví náleží Ministerstvu práce
a sociálních věcí. Nejvyššímu správnímu soudu navrhl, aby rozhodl, že k vydání rozhodnutí
je příslušný žalovaný 1).
III.
[10] Žalovaný 1) uvedl, že nemá zákonné zmocnění k tomu, aby vedl řízení týkající
se veřejného opatrovnictví. Za nerozhodný považuje návrh zákona, který mu svěřuje působnost
v oblasti veřejného opatrovnictví. Zákonným zmocněním není §9 zákona č. 2/1969 Sb.,
ani gesce žalovaného 1) nad zkouškou pro úředníky vykonávající agendu veřejného opatrovnictví
dle vyhlášky Ministerstva vnitra č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků
územních samosprávných celků. Dále uvedl, že neprobíhá žádné správní řízení, ve kterém
by kompetenční spor mohl vzniknout, a proto tu žádný není.
[11] Nejvyššímu správnímu soudu navrhl, aby žalobu odmítl.
[12] Žalovaný 2) uvedl, že žaloba není přípustná, protože ve věci nejde o kompetenční spor
dle §97 s. ř. s. Přezkumné řízení lze zahájit pouze z moci úřední a v dané věci tak žádný orgán
neučinil. Neprobíhá tedy řízení, ve kterém by spor mohl vzniknout.
[13] Pokud by však Nejvyšší správní soud shledal žalobu přípustnou, zastává žalovaný 2)
názor, že nemá pravomoc zabývat se podnětem k provedení přezkumného řízení. S odkazem
na usnesení vlády č. 1021/16 a vyhlášku č. 512/2002 Sb. považuje za nejvhodnější, aby se věcí
zabývalo Ministerstvo práce a sociálních věcí.
[14] Nejvyššímu správnímu soudu rovněž navrhl, aby žalobu odmítl.
[15] Žalovaný 3) uvedl, že pravomoc zabývat se podnětem k provedení přezkumného řízení
má žalovaný 1). Rozhodující je, že se věc týká agendy veřejného opatrovnictví, která
je vykonávána v přenesené působnosti. Rovněž odkázal na usnesení vlády č. 1021/16, návrh
zákona, kterým se mění zákony v souvislosti s veřejným opatrovnictvím, a §9 zákona
č. 2/1969 Sb., z nichž dovozuje pravomoc žalovaného 1).
[16] Nejvyššímu správnímu soudu navrhl, aby rozhodl, že k vydání rozhodnutí je příslušný
žalovaný 1).
IV.
[17] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda žalobce podal návrh na zahájení
řízení dle §97 s. ř. s. Žalobce podání označil jako „Návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu podle
zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů“ a navrhuje, aby „zvláštní senát
pro rozhodování kompetenčních sporů […] vydal podle §5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb. následující
usnesení“. V podání však rovněž odkazuje na §97 a §98 s. ř. s. a uvádí, že podává návrh dle těchto
ustanovení.
[18] Zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, je orgán soudního typu, který však není součástí Nejvyššího správního
soudu. K projednání návrhu na zahájení kompetenčního sporu dle zákona o rozhodování
některých kompetenčních sporů není Nejvyšší správní soud příslušný. Pokud by takový návrh
žalobce podal, byl by nepřípustný dle §99 písm. b) s. ř. s.
[19] Žalobce opírá odůvodnění návrhu o soudní řád správní; zákon o rozhodování některých
kompetenčních sporů užívá jen v označení podání a návrhu petitu. Soud zohlednil zákonnou
úpravu, účel řízení, jakož i soudu známý stav věci a dospěl k závěru, že žalobce projevil vůli
zahájit kompetenční spor dle §97 s. ř. s.
[20] Nejvyšší správní soud proto posuzoval, zda se v dané věci jedná o kompetenční spor,
k jehož projednání je příslušný. Podle ustanovení §97 odst. 1 s. ř. s. soud rozhoduje kladný nebo
záporný kompetenční spor, jehož stranami jsou – mimo jiné – ústřední správní úřady navzájem.
Podle zákona č. 2/1969 Sb. jsou Ministerstvo práce a sociálních věcí (§9 odst. 1), Ministerstvo
spravedlnosti (§11 odst. 1) a Ministerstvo vnitra (§12 odst. 1) ústředními orgány státní správy.
Podmínka §97 odst. 1 s. ř. s. je splněna.
[21] Na úvod Nejvyšší správní soud poznamenává, že nemohl přihlédnout k usnesení vlády
č. 1021/16 a návrhu zákona, kterým se mění zákony v souvislosti s veřejným opatrovnictvím,
protože se nejedná o platné právní předpisy. Projednávání návrhu zákona (sněmovní tisk č. 992
VII. volebního období Poslanecké sněmovny) bylo ukončeno s koncem volebního období
Poslanecké sněmovny, přičemž neproběhlo ani první čtení.
[22] Z předložené dokumentace je zřejmé, že předmětem tvrzeného kompetenčního sporu
je určení správního orgánu příslušného zabývat se podnětem k provedení přezkumného řízení
ve věci žádosti žalobce o nahlížení do spisové dokumentace vedené veřejným opatrovníkem,
kterým je Městská část Praha 13.
[23] Soud se nejprve zabýval namítanou neexistencí správního řízení, v němž by spor vznikl
a z toho plynoucí neexistencí kompetenčního sporu. Přitom se zaměřil zejména na povahu
funkce veřejného opatrovníka a jejího výkonu, protože jsou pro věc rozhodné.
[24] Soud jmenuje opatrovníka člověku, je-li to potřeba k ochraně jeho zájmů,
nebo vyžaduje-li to veřejný zájem. Opatrovnictví je institutem soukromého práva,
a to i v případě, že se jedná o tzv. veřejného opatrovníka. Dle §471 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, je veřejný opatrovník ustanoven až podpůrně v případě, že tu není
žádná jiná vhodná osoba; osoba neschopná obstarat své záležitosti nesmí zůstat bez ochrany.
Ochranu v posledku, pokud tu není nikdo jiný, zajistí obec, která chrání zájmy a práva
opatrovance a jedná se tak z její strany o ochranu zájmů osoby a člověka jako takového.
[25] Dle §471 odst. 3 občanského zákoníku má způsobilost být veřejným opatrovníkem obec,
kde má opatrovanec bydliště, anebo právnická osoba zřízená touto obcí k plnění těchto úkolů.
Veřejným opatrovníkem soud ustanoví přímo obec nebo osobu zřízenou obcí za účelem výkonu
funkce veřejného opatrovníka, nikoli jejich orgány, jako jsou např. obecní nebo městský úřad
(srov. Švestka, J., Dvořák, J., Fiala, J. a kol. Občanský zákoník. Komentář. Svazek I. Praha: Wolters
Kluwer, 2014, k §471.). Obec má „způsobilost“ být opatrovníkem, což je pojem
soukromoprávní, nikoliv „pravomoc“ vykonávat funkci opatrovníku, což by byl pojem
veřejnoprávní.
[26] Výkon funkce veřejného opatrovníka hlavním městem Prahou nebo městskou částí je dle
§119c odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, výkonem přenesené působnosti.
Stejně stanoví pro obce §149b odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Zdá
se tedy, že dle zákona o hlavním městě Praze a obecního zřízení je veřejné opatrovnictví státní
správou, jejíž výkon byl zákonem svěřen obci.
[27] Nicméně aby mohlo dojít k přenosu působnosti státu na jiné subjekty, musí ji stát nejprve
mít. Působnost obecně vyjadřuje okruh úkolů, které zákon vymezuje určitému subjektu veřejné
správy nebo konkrétnímu vykonavateli veřejné správy. Žádný zákon však působnost státu
ve věcech veřejného opatrovnictví neupravuje; zákon o veřejném opatrovnictví v současné době
neexistuje. Z §119c odst. 3 zákona o hlavním městě Praze a §149b odst. 3 obecního zřízení,
které stanoví, že výkon veřejného opatrovnictví obcí je výkonem přenesené působnosti, nelze
dovodit, že stát tuto působnost má. Uvedená ustanovení mohou pouze již existující působnost
přenést.
[28] O výkon přenesené působnosti nemůže jít ani z důvodu výkonu veřejného opatrovnictví
přímo obcí (nikoliv jejími orgány). Dle čl. 105 Ústavy nelze „svěřit“ výkon státní správy obcím a
krajům jakožto územním společenstvím občanů (čl. 100 odst. 1), resp. veřejnoprávním
korporacím (čl. 101 odst. 3), nýbrž jen jejich „orgánům“ (Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R.,
Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, k čl. 105, s. 1237.).
Výkonem státní správy nejsou pověřeny územní samosprávné celky, ale jejich jednotlivé orgány.
Jinak řečeno, stát toliko využívá existence územní samosprávy a její struktury k zajištění
decentralizovaného výkonu státní správy. Tato koncepce je celkem logická, neboť subjektem
státní správy je nadále stát a odpovědnost za její výkon nese stát, nikoliv územní samosprávný
celek jako veřejnoprávní korporace. Proto mohou být výkonem státní správy pověřeny jednotlivé
orgány, nikoliv obec či kraj jako veřejnoprávní subjekt (Rychetský, P., Langášek, T. Pospíšil,
I. a kol. Ústava České republiky. Zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer,
2015, k čl. 105, bod 9.).
[29] Výkon veřejného opatrovnictví v působnosti přenesené by se rovněž dostával do kolize
s působností soudů. Pouze opatrovnický soud v rámci své pravomoci a příslušnosti ustanovuje
rozhodnutím opatrovníka. Není přípustné, aby do jeho rozhodování zasahovaly správní orgány.
Pokud by výkon veřejného opatrovnictví byl nepřímou státní správou vykonávanou obcemi,
mohl by do jeho výkonu zasahovat dle §65 odst. 1 ve spojení s §7 odst. 2 obecního zřízení
krajský úřad. Je však nepřípustné, aby krajský úřad rozhodl o tom, že veřejné opatrovnictví bude
vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu patří obec ustanovená soudem.
Veřejné opatrovnictví pověřeným obecním úřadem by se rovněž mohlo v jednotlivých případech
dostat do rozporu se zněním §471 odst. 3 občanského zákoníku ve slovech „kde má opatrovanec
bydliště“. Ustanovení §65 odst. 1 obecního zřízení navíc hovoří o orgánech obce, jak však bylo
řečeno výše, veřejné opatrovnictví vykonává obec samotná, nikoliv její orgány.
[30] Zákon o hlavním městě Praze, ani obecní zřízení nemohou změnit povahu institutu
opatrovnictví. Obec jako veřejný opatrovník má zcela stejné postavení jako jakýkoliv jiný
opatrovník. Rozdíl spočívá pouze v tom, že jmenování obec opatrovníkem není vázáno na její
souhlas. Pokud funkci opatrovníka vykonává fyzická osoba, což občanský zákoník preferuje,
nevykonává veřejnou moc. Opatrovník autoritativně nerozhoduje o právech a povinnostech
a nemůže svou vůli sám vynucovat na třetích osobách. Postavení obce je stejné – ani obec
nevykonává při výkonu funkce veřejného opatrovníka veřejnou moc.
[31] V projednávané věci proto nejde o výkon vrchnostenské správy, může však jít o správu
nevrchnostenskou. Vrchnostenská a nevrchnostenská správa se rozlišuje dle toho, zda stát (obec
apod.) může adresátům jednostranně určovat, co je pro něj právem a co není (Hoetzel,
J. Československé správní právo. Praha: Melantrich, 1937, s. 15.). Vrchnostenská správa, též výsostná,
nařizovací, zásahová, je výrazem pro administrativně-právní vztahy v činnosti veřejné správy,
které se realizují právními formami veřejného práva (Hendrych, D. a kol., Právnický slovník.
3. vydání. C. H. Beck, 2009.). Vrchnostenskou správu lze také charakterizovat jako jednostranné
autoritativní rozhodování. Naopak správu nevrchnostenskou, též sociální, jako činnost obdobnou
té, kterou provozují soukromníci (Weyr, F. Funkce státní. In Hácha, E. a kol. Slovník veřejného
práva československého. Svazek I. Reprint původního vydání. Praha: Eurolex Bohemia, 2000, s. 700.).
[32] Z výše uvedeného popisu veřejného opatrovnictví plyne, že v posuzované věci
jde o správu nevrchnostenskou. Tu vykonává obec jako veřejnoprávní korporace dle §2 odst. 1
obecního zřízení. Ve věci veřejného opatrovnictví uvedenému odpovídá znění §471
odst. 3 občanského zákoníku, dle kterého má způsobilost být opatrovníkem obec jako osoba,
subjekt ve smyslu soukromého práva, nikoliv jako správní orgán či úřad, jejž zde chápeme jako
svazek kompetencí. Závěr, že obec vykonává funkci veřejného opatrovníka jakožto osoba, plyne
ze znění zákona (§471 odst. 3 občanského zákoníku), z odborné literatury (Švestka, J., Dvořák,
J., Fiala, J. a kol. Občanský zákoník. Komentář. Svazek I. Praha: Wolters Kluwer, 2014, k §471),
judikatury (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. 9. 2016, sp. zn. 21 Cdo 1288/2016,
21 Cdo 1295/2016, 21 Cdo 1296/2016, 21 Cdo 1297/2016, 21 Cdo 1677/2016, bod 33) a rovněž
povahy institutu opatrovnictví. Tento výklad rovněž respektuje čl. 105 Ústavy.
[33] Soudu je znám nález Ústavního soudu ze dne 17. 8. 2016, sp. zn. I. ÚS 2936/15, který
v bodě 19 uvádí, že výkon funkce veřejného opatrovníka je výkonem přenesené působnosti.
Tento závěr je ale učiněn pouze s odkazem na nespecifikované „předchozí judikaturní výklady“
a na znění §149b odst. 3 obecního zřízení. Ústavní soud se povahou veřejného opatrovnictví
podrobně nezabýval a rozhodnutí Nejvyššího soudu v dané věci zrušil pro porušení čl. 36 odst. 1
Listiny, protože Nejvyšší soud nevypořádal v dovolání vznesenou námitku. Jelikož je nález
Ústavního soudu opřen o právo na spravedlivý proces a problematiku rozhodnou pro nyní
projednávanou věc podrobněji nezkoumal, považuje Nejvyšší správní soud za přípustné
se s ohledem na svou vlastní argumentaci od jeho závěru odchýlit.
[34] Nejvyšší správní soud se dále zabýval výkladem §119c odst. 3 zákona o hlavním městě
Praze a §149b odst. 3 obecního zřízení, protože z výše uvedených důvodů nemohou upravovat
přenos působnosti. Předmětná ustanovení byla do obecního zřízení a zákona o hlavním městě
Praze začleněna zákonem č. 303/2013 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím
rekodifikace soukromého práva (tzv. „změnový zákon“). Nepřichází tedy v úvahu ani nepřímá
derogace těchto ustanovení občanským zákoníkem z časových důvodů, protože nabyla účinnosti
zároveň s ním. Zdá se tedy, že jsou obsoletní, právně vyčpělá; byla ovšem jako taková již přijata.
[35] Proti vložení obsoletního ustanovení do zákona stojí uznávaná koncepce racionálního
zákonodárce, která je východiskem interpretace práva a z které lze dovodit, že racionální
zákonodárce netvoří nadbytečné právo (srov. např. bod 6 usnesení Ústavního soudu ze dne
19. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 29/16). Zásadně pak nevytváří pravidla bez normativního významu
(srov. např. bod 47 nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 12. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 3/14). V souladu
s uvedeným je v nyní projednávané věci jedinou možnou cestou najít racionální interpretaci
§119c odst. 3 zákona o hlavním městě Praze a §149b odst. 3 obecního zřízení.
[36] Zmiňovaná ustanovení nebyla součástí původního vládního návrhu změnového zákona
a byla doplněna pozměňovacím návrhem obsaženým v usnesení ústavně právního výboru č. 200.
z jeho 61. schůze konané dne 29. 5. 2013. Z uvedeného usnesení však není důvod
pozměňovacího návrhu patrný. Důvod pozměňovacího návrhu nebyl zmíněn na 52. schůzi
Poslanecké sněmovny dne 19. 3. 2013 při prvním čtení zákona, na 54. schůzi Poslanecké
sněmovny dne 12. 6. 2013 při druhém čtení zákona, ani dne 8. 8. 2013 při třetím čtení zákona.
Argumentovat úmyslem zákonodárce tedy nelze.
[37] Jediným racionálním výkladem je, že účelem ustanovení je zajistit finanční zabezpečení
výkonu veřejného opatrovnictví obcí, ačkoliv to zákonodárce učinil nepromyšleně. Dle §31
odst. 4 zákona o hlavním městě Praze a §62 obecního zřízení obdrží obce a Praha ze státního
rozpočtu příspěvek na plnění úkolů v přenesené působnosti. Důraz na finanční zabezpečení
výkonu funkce veřejného opatrovníka klade rovněž Ústavní soud v nálezu ze dne 17. 8. 2016,
sp. zn. I. ÚS 2936/15 - 2, body 26. a 27, a obdobně Nejvyšší soud v rozsudku ze dne
14. 12. 2016, sp. zn. 30 Cdo 4910/2015. Nejvyšší správní soud sdílí názor, že obce by měly
za výkon funkce veřejného opatrovníka dostávat kompenzaci, zvláště v případě, že se svým
ustanovením nemusí vyjádřit souhlas. Nicméně nepovažuje za vhodné, aby se fingoval výkon
přenesené působnosti. Pokud zákonodárce nebo případně vláda považují náhradu za správu
jmění dle §462 občanského zákoníku za nedostatečnou, jistě jsou schopni přijmout či navrhnout
jasnou a neproblematickou právní úpravu nebo užít již existující instituty.
[38] Veřejné opatrovnictví je výkonem nevrchnostenské správy, při které vystupuje obec
jakožto korporace v obdobném postavení jako jakákoliv jiná soukromoprávní osoba. Na tuto
činnost správní řád nedopadá. Dle §1 odst. 1 spr. ř. upravuje správní řád postup správních
orgánů, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. Obec jako veřejný opatrovník
ale není správním orgánem a nevykonává působnost v oblasti veřejné správy. Soukromoprávní
jednání pak ze své působnosti správní řád výslovně vylučuje v §1 odst. 3. Veřejné opatrovnictví
není správním řízením dle §9 spr. ř. Nelze říci, že obec vede „řízení o veřejném opatrovnictví“;
o opatrovnictví rozhoduje soud. Nejde ani o jinou činnost dle části čtvrté správního řádu.
Protože nejde o správní řízení, ani jinou činnost správního orgánu, nevede se ve věci spis
v technickoprávním smyslu dle §17 spr. ř.
[39] Obce obecně vykonávají spisovou službu dle §64 odst. 2 zákona č 499/2004 Sb.,
o archivnictví a spisové službě. Obce s pověřeným obecním úřadem a obce se stavebním nebo
matričním úřadem pak dle §64 odst. 1 téhož zákona. Dle §65 odst. 1 zákona o archivnictví
a spisové službě se všechny dokumenty týkající se téže věci spojí ve spis. Nejvyšší správní soud
v rozsudku čj. 9 As 109/2017-37 uvedl, že obecná povinnost vést spis skutečně vyplývá
ze zákona o archivnictví a spisové službě; i když to správní řád výslovně nepředpokládá, vedou
správní orgány spisy i v souvislosti s jinými postupy upravenými správním řádem, např. v rámci
postupů před zahájením řízení nebo při postupech podle části čtvrté, což dokládá mimo jiné
právě §65 odst. 1 zákona o archivnictví a spisové službě. V právě uvedeném rozsudku pak soud
dovodil, že spis vedený u Nejvyššího státního zastupitelství týkající se podání či nepodání návrhu
na jmenování kandidáta do funkce státního zástupce má charakter spisové dokumentace
administrativně-správní, do níž je možné nahlédnout za podmínek §38 spr. ř. Připomněl však,
že ve věci šlo o vrchnostenské rozhodování (bod 71).
[40] Ustanovení §17 a §38 odst. 2 spr. ř. lze tedy užít i mimo správní řízení dle §9 spr. ř.,
pokud jde o postup správního orgánu v jeho vrchnostenském postavení dle správního řádu
či jiného veřejnoprávního předpisu (např. kontrolní činnost, srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu čj. 2 As 418/2017-38) a dokumentace má administrativně-správní charakter. Nelze je však
užít zcela mimo působnost správních orgánů a v oblasti neupravené veřejným právem.
V projednávané věci nejsou podmínky užitím §38 odst. 2 spr. ř. plynoucí z judikatury splněny.
Na spis vedený obcí mimo oblast vrchnostenské správy ve věci veřejného opatrovnictví nelze
§38 odst. 2 spr. ř. aplikovat, a to ani pomocí analogie, protože jde o situaci zcela odlišnou
od správního řízení dle §9 spr. ř., jak dokládá povaha veřejného opatrovnictví vylíčená výše.
[41] Ve věci nelze uplatnit §38 odst. 2 spr. ř., vést řízení, ani vydat rozhodnutí. V takovém
případě je užití institutu přezkumného řízení pojmově vyloučeno. Přezkumné řízení nemůže
proběhnout, ani nelze zahájit. Jestliže neexistuje řízení, a dokonce ani po právu nemůže být
zahájeno (začít existovat), nevzniká tu už z povahy věci kompetenční spor dle §97 odst. 1 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud pak musí návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu v takovéto věci
odmítnout.
[42] Soud se rovněž zabýval případnou neústavností odmítnutí kompetenční žaloby.
[43] Dle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod kdo tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost
takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno
přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
[44] V projednávané věci nerozhodoval orgán veřejné správy ve funkčním pojetí. Obec jako
veřejný opatrovník nevykonává vrchnostenskou správu a nerozhoduje o právech a povinnostech.
Jednání obce tedy nelze podřadit pod čl. 36. odst. 2 Listiny.
[45] Ve věci se nejedná ani o odepření spravedlnosti, což je postup, při němž by soud odmítl
ochranu subjektivního práva osoby bez zákonných důvodů. Stěžovatel však nemá subjektivní
právo, není tu tedy co chránit, a proto nemůže dojít ani k odepření spravedlnosti. Odmítnutí
kompetenční žaloby tedy není protiústavní.
[46] Na okraj Nejvyšší správní soud poznamenává, že je mu znám rozsudek Městského soudu
v Praze čj. 15 A 15/2018-68, kterým městský soud zrušil rozhodnutí magistrátu a úřadu, která
následovala po vydání rozhodnutí, jež mělo být předmětem přezkumného řízení v projednávané
věci. Uvedený rozsudek však není pro Nejvyšší správní soud závazný a s argumentací týkající
se aplikace správního řádu se neztotožňuje.
[47] Soud rozhodl o žalobě bez jednání. Žalobce i všichni žalovaní s tím vyslovili výslovný
souhlas.
V.
[48] Proto Nejvyšší správní soud žalobu odmítl (výrok I.) a dále rozhodl o nákladech řízení,
a to v souladu s §101 s. ř. s., podle něhož žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kompetenční žalobě.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 6. května 2021
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu