ECLI:CZ:NSS:2022:1.ADS.337.2021:31
sp. zn. 1 Ads 337/2021 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobkyně: M. M., zastoupena
Mgr. Michaelou Dvořáčkovou, advokátkou se sídlem Sokolovská 32/22, Praha 8, proti žalované:
Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5,
o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 25. 11. 2020, č. j. X, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 8. 11. 2021, č. j. 49 Ad 3/2021 – 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně se domáhala žalobou podanou dne 25. 1. 2021 zrušení rozhodnutí žalované
ze dne 25. 11. 2020, č. j. X (dále jen „napadené rozhodnutí“); jím žalovaná zamítla její námitky
a potvrdila rozhodnutí č. I a č. II ze dne 17. 8. 2020, č. j. 1-2R-27. 8. 2020 - 421/675 701 1932
(dále jen „prvostupňové rozhodnutí č. I a č. II“); to konkrétně v té části výroku, jíž bylo jako
správné potvrzeno prvostupňové rozhodnutí č. II. Prvostupňovým rozhodnutím č. I žalovaná
žalobkyni podle §38 písm. a) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění
zákona č. 315/2019 Sb. (dále jen „zákon o důchodovém pojištění“) za období od 23. 2. 2016
přiznala invalidní důchod pro invaliditu prvního stupně ve výši 4.813 Kč měsíčně a dále vyčíslila
jeho výši v následujících obdobích v návaznosti na data účinnosti jednotlivých valorizačních
předpisů. Současně prvostupňovým rozhodnutím č. II rozhodla podle §115a odst. 1 písm. c)
zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění
zákona č. 255/2020 Sb. (dále jen „organizační zákon“) tak, že doplatek invalidního důchodu
ve výši 296.742 Kč, který žalobkyni náleží za období od 23. 2. 2016 do 23. 9. 2020, bude použit
na úhradu splatného dluhu žalobkyně (coby osoby samostatně výdělečně činné, dále
jen „OSVČ“) na pojistném nebo penále v celkové výši 574.815 Kč.
[2] Krajský soud v Praze shora označeným rozsudkem žalobu zamítl.
[3] Skutkový stav nebyl mezi účastníky řízení sporný; žalobkyně namítala vadné posouzení
dvou právních otázek. První žalobní bod spočíval v tvrzené retroaktivní aplikaci §115a odst. 1
písm. c) organizačního zákona, druhý se týkal institutu nezabavitelné částky ve smyslu §278
zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen o. s. ř.).
[4] K prvnímu žalobnímu bodu soud uvedl, že je pravdou, že §115a odst. 1 písm. c)
organizačního zákona, na jehož základě byl doplatek na invalidním důchodu započten na dluh
na pojistném a penále, byl upraven až novelou zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení provedenou zákonem č. 259/2017 Sb., a nabyl tak účinnosti až dne
1. 2. 2018. Žalobkyně však pomíjí, že žádné přechodné ustanovení ve vztahu k §115a odst. 1
písm. c) organizačního zákona nebylo do čl. IV zákona č. 259/2017 Sb. vloženo a že sporná
právní úprava je svou povahou procesní normou. Zásadně tak platí pravidlo nepravé
retroaktivity, nestanoví-li zákonodárce výslovně jinak (viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 7. 2007, č. j. 1 Azs 55/2006 - 60, publikovaný pod č. 1349/2007 Sb. NSS).
[5] V nyní posuzovaném případě nelze odhlédnout ani od skutečnosti, že i samotná žádost
o přiznání invalidního důchodu byla podána až v lednu 2020, tedy již za účinnosti §115a odst. 1
písm. c) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení ve znění
novely č. 259/2017 Sb.
[6] Druhou žalobní námitku soud rovněž shledal nedůvodnou, neboť je třeba rozlišovat,
zda dávky invalidního důchodu jsou vypláceny měsíčně, a plní tedy alimentační funkci,
nebo se jedná o souhrnný doplatek, který naopak slouží toliko k vyrovnání závazku státu
vůči dané osobě. Ostatně §278 občanského soudního řádu je institutem řízení o výkonu
rozhodnutí. Ustanovení §115a organizačního zákona vedle toho upravuje možnost započtení
pohledávky veřejného práva proti veřejnoprávnímu závazku. V případě souhrnného doplatku
důchodu však zákonodárce výslovně v §115a odst. 1 písm. c) organizačního zákona vzájemné
započtení veřejnoprávních pohledávek a závazků umožnil, aniž by bylo nutné přistoupit
k nařízení výkonu rozhodnutí (exekuce). Proto se právní úprava vykonávacího řízení
(mj. i žalobkyní zdůrazňovaný §286 o. s. ř.) aplikovat nemůže.
[7] Závěrem soud neshledal uvedený výklad neústavní ani rozporný s §2 odst. 3 a 4
správního řádu.
II. Obsah kasační stížnosti
[8] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ve které obsáhle rekapitulovala napadený rozsudek
a v něm uvedenou argumentaci.
[9] Stěžovatelka setrvala na svém právním názoru, že výklad dotčených ustanovení
provedený správním orgánem i krajským soudem je v rozporu s §2 odst. 4 správního řádu, jakož
i Listinou základních práv a svobod. Bezdůvodně dochází ke zvýhodnění osob, kterým jsou
vypláceny částky invalidního důchodu měsíčně oproti těm, kterým jsou tyto částky vyplaceny
za celé období najednou. Z tohoto důvodu by neměla být aplikována zásada přípustnosti nepravé
retroaktivity.
[10] Dále stěžovatelka namítla, že §115a odst. 1 písm. c) organizačního zákona je protiústavní
a navrhla, aby Nejvyšší správní soud podal dle §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, návrh na zrušení tohoto ustanovení, neboť zcela vyloučilo právo na hmotné zabezpečení
uvedené v článku 30 odst. 1 Listiny. V rozporu s Listinou tak není dodržen minimální standard
sociálních práv.
[11] I kdyby tato právní úprava nebyla protiústavní, správní orgány postupovaly stejně
nezákonně, neboť zákon nestanoví, že se doplatek důchodu na úhradu dluhu „použije“, nýbrž
že doplatek „lze na úhradu dluhu použít“. Je pak právem a oprávněným zájmem žalobkyně
(vyplývajícím z čl. 30 Listiny základních práv a svobod), aby se jí dostalo za každý měsíc,
kdy měla nárok na invalidní důchod alespoň úhrady, která se rovná tzv. nezabavitelné částce.
[12] S ohledem na výše uvedené stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud shora
označený rozsudek Krajské soud v Praze zrušil, a věc vrátil k novému projednání.
III. Vyjádření žalované
[13] Žalovaná se ztotožnila s argumentací krajského soudu, která se shoduje s jejími právními
závěry, a navrhla proto zamítnutí kasační stížnosti.
[14] Ve svém vyjádření uvedla, že stejně jako v nyní posuzovaném případě postupuje zcela
běžně. Při výkonů svých pravomocí se řídí platnou právní úpravou a mimo jiné je povinna
postupovat s péčí řádného hospodáře, a musí proto mimo jiné zohlednit, že platební morálka
stěžovatelky ve vztahu k povinnosti hradit pojistné „ je dlouhodobě značně neuspokojivá“.
[15] Žalovaná je též přesvědčena, že jejím postupem bylo šetřeno podstaty i smyslu zákona,
neboť účelem novely č. 259/2017 Sb. je mj. zjednodušení vymáhání pohledávek státu za jeho
dlužníky, a toho jistě bylo ve zde řešeném případě dosaženo. Přijetí argumentace stěžovatelky
by znamenalo vyprázdnění uvedeného záměru zákonodárce, neboť její důchod nepřesahuje
nezabavitelnou částku.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou a jedná se o kasační stížnost, která
je ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Vzhledem k tomu, že ve věci rozhodoval specializovaný
samosoudce (viz §31 odst. 2 s. ř. s.), zabýval se soud dále tím, zda se jedná o kasační stížnost
přijatelnou ve smyslu §104a odst. 1 s. ř. s., podle něhož „jestliže kasační stížnost ve věcech, v nichž
před krajským soudem rozhodoval specializovaný samosoudce, svým významem podstatně nepřesahuje vlastní
zájmy stěžovatele, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost.“ Výkladem kritérií přijatelnosti se již
tento soud v minulosti podrobně zaobíral v usnesení ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39,
publ. pod č. 933/2006 Sb. NSS. V něm interpretoval neurčitý právní pojem „přesah vlastních zájmů
stěžovatele“. O přijatelnou kasační stížnost se dle citovaného rozhodnutí může jednat
v následujících typových případech: (1) kasační stížnost se dotýká právních otázek, které dosud
nebyly vůbec či plně řešeny judikaturou Nejvyššího správního soudu; (2) kasační stížnost se týká
právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně; (3) kasační stížnost bude
přijatelná pro potřebu učinit judikaturní odklon; (4) pokud by bylo v napadeném rozhodnutí
krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního
postavení stěžovatele.
[17] Stěžovatelka v kasační stížnosti žádné důvody přijatelnosti výslovně nesdělila. Jak ovšem
vyplývá i ze shora citovaného usnesení, je sice v jejím zájmu, aby uvedla, v čem spatřuje přesah
svých zájmů, pokud tak ovšem neučiní, neznamená to, že by Nejvyšší správní soud bez dalšího
přikročil k odmítnutí kasační stížnosti pro nepřijatelnost.
[18] V nyní posuzované věci identifikoval kasační soud „přesah vlastních zájmů stěžovatele“
v absenci relevantní judikatury kasačního soudu, která by se dané otázce věnovala. Jak správně
uvedla stěžovatelka, nastíněné žalobní námitky byly řešeny doposud toliko na úrovni krajských
soudů. Kasační stížnost je proto přijatelná.
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Soud předně uvádí, že kasační stížnost se v drtivé většině věnuje rekapitulaci napadeného
rozsudku, včetně detailního popisu argumentace krajského soudu. Následně stěžovatelka uvádí
spíše obecnou argumentaci, kterou spíše odkazuje na svou argumentaci uplatněnou v žalobě.
Tu však již důkladně vypořádaly správní orgány a následně i krajský soud. Řízení o kasační
stížnosti je přitom ovládáno zásadou dispoziční. Obsah, rozsah a kvalita kasační stížnosti
předurčují obsah, rozsah a kvalitu následného soudního rozhodnutí. Je-li tedy kasační stížnost
kuse zdůvodněna, je tak předurčen nejen rozsah přezkumné činnosti soudu, ale i obsah rozsudku
soudu. Soud není povinen ani oprávněn domýšlet argumenty za stěžovatele. Takovým postupem
by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by roli advokáta (srov. rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78,
usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 1. 2020, sp. zn. II. ÚS 875/20 apod.)
[21] Dle §115a odst. 1 písm. c) organizačního zákona platí, že „doplatek důchodu nebo jeho část lze
použít na úhradu dluhu na pojistném nebo penále, jde-li o dluh osoby samostatně výdělečně činné, které
by doplatek důchodu náležel“.
[22] Dle části druhé, článku IV., zákona č. 259/2017 Sb., kterým se mění
zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku
zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony platí, že „Podle §115a
odst. 3 věty poslední zákona č. 582/1991 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, nelze
postupovat v případě, kdy přeplatek na nemocenském vznikl přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona“.
[23] Dle §278 občanského soudního řádu platí, že „povinnému nesmí být sražena z měsíční mzdy
základní částka; způsoby jejího výpočtu stanoví nařízením vláda České republiky (dále jen „nezabavitelná
částka“)“.
[24] Stěžovatelka o invalidní důchod žádala v minulosti opakovaně, avšak pro jeho přiznání
nezískala dostatek pojistných dob. Tyto byly dodatečně doplaceny ke dni 31. 12. 2019. Následně
podala v roce 2020 novou žádost, které bylo žalovanou vyhověno a byl ji přiznán doplatek
na invalidní důchod od 23. 2. 2016 (rozhodnutí č. I). Současně však vydala rozhodnutí č. II, jímž
rozhodla o použití tohoto doplatku invalidního důchodu na úhradu splatného dluhu žalobkyně
jako OSVČ. Započtení doplatku důchodu na úhradu dluhu na pojistném umožnil
zákon č. 259/2017 Sb., který s účinnosti od 1. 2. 2018 vložil do organizačního zákona výše
citovaný §115a odst. 1 písm. c) organizačního zákona. Stěžovatelka tedy podala žádost
o doplatek na důchodu již za účinnosti §115a odst. 1 písm. c) organizačního řádu ve znění
zmíněné novely.
[25] V tomto případě dle stěžovatelky došlo k nepřípustné aplikaci nepravé procesní
retroaktivity, neboť započtení se nemělo vztahovat na tu část důchodu, vzniklou od 23. 2. 2016
do doby účinnosti zákona č. 259/2017 Sb.
[26] Kasační soud nejprve konstatuje, že ustanovení zákona upravující započtení pohledávky
považuje za hmotněprávní normu, nikoliv jako normu procesní. Hmotněprávní norma
zjednodušeně řečeno stanovuje, jaká práva a povinnosti mají jejich adresáti, zatímco
procesněprávní normy upravují, jakým formálním způsobem (jakým procesem) mohou být práva
uplatněna, jak se mohou a jak se mají účastníci řízení a další osoby chovat v právním procesu,
resp. jakým formálním způsobem může být vynuceno splnění povinností (viz Knapp, V. Teorie
práva. 1. Vyd. 1995, nakladatelství C. H. BECK, s. 67 – 68). Započtení však má přímý dopad
do sféry hmotného práva, neboť dochází k zániku dluhu a pohledávky (tedy vzájemných práv
a povinností). Procesní normou je toliko postup (ať už formalizovaný, či nikoliv), který vede
k započtení pohledávky a odpovídajícímu dluhu. Tato skutečnost však nemá vliv na zákonnost
závěru krajského soudu ani žalované.
[27] Nejvyšší správní soud hodnotí nepravou retroaktivitu jako v zásadě přípustnou. Kasační
soud k otázce přípustnosti nepravé retroaktivity konstatoval (viz například rozsudek ze dne
13. 3. 2014, č. j. 5 Afs 53/2013 - 54), že zatímco u pravé retroaktivity obecně platí zásada její
nepřípustnosti, ze které existují striktně omezené výjimky, u retroaktivity nepravé platí naopak
zásada obecné přípustnosti, ze které existují výjimky její nepřípustnosti. Ačkoliv je tedy nepravá
retroaktivita zásadně přípustná „nelze a priori vyloučit, že zájem jednotlivce na aplikaci předchozí právní
úpravy v konkrétním případě převáží nad veřejným zájmem na její změně s ohledem na zásadu právní jistoty
a ochrany důvěry v právo“ (blíže viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/10).
[28] V důvodové zprávě k zákonu č. 259/2017 Sb., se uvádí, že „rozšiřují se případy,
kdy lze doplatek na důchodu nebo jeho část použít na úhradu vzniklých dluhů; jedná se o případy,
kdy lze v praxi obtížně nebo administrativně náročně dluh vymáhat, i když existují prostředky, tj. doplatek
důchodu, k úhradě dluhu“.
[29] Ve shodě s krajským soudem kasační soud konstatuje, že zákon č. 259/2017 Sb., který
vložil do organizačního zákona uvedený paragraf, obsahuje také konkrétní přechodná ustanovení.
Ta se však týkají toliko §115a odst. 3 organizačního zákona (viz výše). Zcela důvodně lze
mít tedy za to, že zákonodárce tímto postupem záměrně vymezil pole pro použití zásady nepravé
retroaktivity.
[30] Soud po zvážení okolností, které zákonodárce vedly k přijetí zákona č. 259/2017 Sb.,
a po posouzení konstrukce přechodných ustanovení, jakož i po zvážení dopadů do právní sféry
stěžovatelky dospěl k závěru, že se v daném případě o nepřípustnou nepravou retroaktivitu
nejedná. Zákonodárce je na straně jedné povinován zajistit efektivitu právní regulace, která
nemůže být navždy neměnnou, na straně druhé musí respektovat právní jistotu subjektů práva
a poskytovat ochranu jejich legitimnímu očekávání.
[31] V tomto případě však stěžovatelka žádná legitimní očekávání mít nemohla (viz bod 23
tohoto rozsudku), neboť samotná žádost o přiznání invalidního důchodu byla podána
již za účinnosti §115a odst. 1 písm. c) organizačního řádu ve znění uvedené novely. Veřejný
zájem na ochraně veřejných rozpočtů a úhradě dříve vzniklých závazků (nedoplatků) vůči státu
proto převáží nad jejím zájmem na výplatě doplatku na invalidním důchodu a zachování dluhu.
[32] Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že správní orgány
nepostupovaly nezákonně, jestliže za použití nepravé retroaktivity (pokud o ní lze v tomto
případě vůbec hovořit) v intencích §115a odst. 1 písm. c) organizačního zákona doplatek
na invalidním důchodu (byť za období předcházející účinnosti tohoto ustanovení) započetly
na její závazek, který měla vůči státu jako OSVČ. V detailech kasační soud odkazuje na body 13
a následující napadeného rozsudku. Soud zcela správně popsal nejenom rozdílnou funkci
a povahu měsíčních plateb invalidního důchodu a doplatku tohoto důchodu, ale rovněž
upozornil, že stěžovatelce nebylo nijak upřeno právo čerpat dávky a pomoc ze systému sociálního
zabezpečení, který není navázán na platby na důchodovém pojištění.
[33] Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit stěžovatelce, ani pokud jde o namítané právo
„aby se jí dostalo za každý měsíc, kdy měla nárok na invalidní důchod, alespoň částky, která se rovná tzv.
nezabavitelné částce“. Krajský soud v bodě 16 rozsudku zcela správně odůvodnil, že institut
nezabavitelné částky uvedený v §278 občanského soudního řádu je spojen s řízením o výkonu
rozhodnutí, vztahující se výslovně na jednotlivé měsíční platby. Ustanovení §115a odst. 1
písm. c) organizačního zákona naproti tomu upravuje možnost započtení pohledávky veřejného
práva proti veřejnoprávnímu závazku mající nadto charakter úhrnného doplatku.
[34] Jak správně uvedl krajský soud, souhrnný doplatek na invalidním důchodu nemá
alimentační funkci, kterou plní jednotlivé měsíční platby tohoto důchodů. Zákonodárce proto
umožnil započtení tohoto doplatku na úhradu dříve vzniklých závazků (nedoplatků) vůči státu.
Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že částka nezabavitelného minima bude v naprosté většině
případů vyšší, než výše měsíčních příspěvků invalidního důchodu prvního stupně. Dotčený
§115a odst. 1písm. c) organizačního zákona by postrádal významu, pokud by bylo nutno
postupovat v duchu argumentace stěžovatelky, neboť by došlo k vyprázdnění důvodů, pro které
byl zaveden.
[35] S ohledem na uvedenou rozdílnou funkci daných plateb zákonodárce přijal pro obě tyto
situace rozdílná řešení, což je postup zcela legitimní, zákonný a nelze jej proto označit
za „nedůvodně rozdílný“.
[36] Samotná skutečnost, že s tímto stěžovatelka nesouhlasí, neznamená nezákonnost
nebo dokonce neústavnost. Na tom nic nezmění ani obecné odkazy na jednotlivé články Listiny,
které dále nijak konkrétně nerozvádí. Stěžovatelka sice hovoří o jejím „oprávněném zájmu“,
ten však musí ustoupit, je-li v rozporu s právní úpravou přijatou zákonodárcem, mající za cíl
ochranu veřejných rozpočtů.
[37] Jak správně uvádí stěžovatelka s odkazem na judikaturu Ústavního soudu (např. nález
Pl. ÚS 3/15 ze dne 30. 5. 2017, usnesení II. ÚS 2720/19 ze dne 29. 8. 2019 apod.), zákonodárce
je oprávněn stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv, přičemž je nesmí zcela
vyprázdnit. Nejvyšší správní soud nemá za to, že by se tak stalo v nyní posuzovaném případě.
Ve shodě s krajským soudem uvádí, že minimální životní úroveň jednotlivce je nadále zajištěna
primárně například skrze systém sociálního zabezpečení, ve formě dávek státní sociální podpory
či pomoci v hmotné nouzi.
[38] V samotném závěru stěžovatelka uvádí, že správní orgány nebyly povinny postupovat
dle §115a odst. 1 písm. c) organizačního zákona, ale že jde o pouhé oprávnění. Tuto námitku
je nutno dle §104 odst. 4 s. ř. s. odmítnout jako nepřípustnou, neboť byla poprvé uplatněna
až v kasační stížnosti.
[39] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že přijaté řešení nelze považovat za rozporné
se zásadami činnosti správních orgánů nebo Listiny, neboť je v souladu s právními předpisy,
v souladu s veřejným zájmem (na ochraně veřejných rozpočtů) a zásah do práv stěžovatelky
byl učiněn striktně za podmínek stanovených zákonem.
V. Závěr a náklady řízení
[40] Nejvyšší správní soud neshledal námitky stěžovatelky důvodnými. Jelikož v řízení nevyšly
najevo ani žádné vady, k nimž musí soud přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[41] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první ve spojení s §120 s. ř. s.
Podle tohoto ustanovení, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka v řízení úspěch neměla, a proto ji nevzniklo právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovaný, který byl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, pak nemá
právo na náhradu nákladů řízení podle §60 odst. 2 s. ř. s., neboť se jedná o věc týkající
se důchodového pojištění.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. dubna 2022
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu