ECLI:CZ:NSS:2022:10.AS.100.2022:85
sp. zn. 10 As 100/2022 - 85
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka
Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobců: a) Hnutí DUHA – Friends
of the Earth Czech Republic, b) Frank Bold Society, z. s., oba Údolní 567/33, Brno,
proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, Vršovická 1442/65, Praha 10, za účasti
osob zúčastněných na řízení: I) Elektrárna Chvaletice a. s., K Elektrárně 227, Chvaletice,
zastoupena advokátem JUDr. Petrem Zákouckým, LL.M., V Celnici 1034/6, Praha 1,
II) Greenpeace Česká republika, z. s., Prvního pluku 143/12, Praha 8, III) obec Veltruby,
Sportovní 239, Veltruby, IV) Pardubický kraj, Komenského nám. 125, Pardubice, V) Zelená
pro Pardubicko z. s., Bartoňova 831, Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 25. 11. 2021, čj. MZP/2021/550/1135, v řízení o kasačních stížnostech žalovaného
a osoby zúčastněné na řízení I proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci
ze dne 4. 3. 2022, čj. 60 A 5/2022 - 156,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 4. 3. 2022,
čj. 60 A 5/2022 - 156, se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Tato věc se týká stanovení emisních limitů rtuti a oxidů dusíku pro Elektrárnu Chvaletice.
Jádrem sporu mezi účastníky řízení je otázka, zda zjištěný skutkový stav věci umožňuje udělit
emisní výjimku pro celé šestileté období trvání této výjimky.
[2] Krajský úřad Olomouckého kraje rozhodl dne 23. 7. 2021 podle §19a odst. 2 a 6 zákona
č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru
znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), o 29. změně
integrovaného povolení pro „Spalovací zařízení o jmenovitém tepelném příkonu větším než 50 MW“
provozovatelky Elektrárna Chvaletice a. s. (osoba zúčastněná na řízení I). Tímto rozhodnutím
byla Elektrárně Chvaletice udělena výjimka z emisních limitů pro rtuť a oxidy dusíku
stanovených prováděcím rozhodnutím Komise (EU) 2017/1442 ze dne 31. 7. 2017, kterým
se stanoví závěry o nejlepších dostupných technikách (BAT) podle směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2010/75/EU pro velká spalovací zařízení (dále jen „závěry o BAT“)
1
.
Výjimka byla udělena pro všechny čtyři bloky (B1 až B4) zařízení pro období od 17. 8. 2021
do 17. 8. 2027, tj. na dobu šesti let.
[3] Žalovaný (Ministerstvo životního prostředí) rozhodnutím ze dne 25. 11. 2021 částečně
změnil a částečně potvrdil rozhodnutí krajského úřadu (emisní limity podle výjimky a doba trvání
výjimky zůstaly zachovány). Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného žalobou. Krajský soud
shledal, že žalovaný nedostatečně zjistil skutkový stav věci pro udělení emisní výjimky nejméně
pro třetí až šestý rok trvání této výjimky, proto jeho rozhodnutí zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
[4] Žalovaný a provozovatelka Elektrárny Chvaletice podali proti rozsudku krajského soudu
kasační stížnost.
II. Shrnutí argumentů kasačních stížností a vyjádření ostatních účastníků řízení
Kasační stížnost žalovaného
[5] Žalovaný (dále též jako „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností.
Namítl, že krajský soud postupoval při svém rozhodování podle nesprávné právní normy,
čímž zatížil řízení zmatečností. Krajský soud posoudil žaloby přednostně s ohledem
na §9d odst. 2 větu první zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí
a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí).
Ustanovení se týká žalob proti rozhodnutím vydaným v navazujících řízeních. V tomto případě
však rozhodnutí žalovaného nebylo vydáno v navazujícím řízení.
[6] Z rozhodnutí o odvolání i ze spisu podle žalovaného zřetelně vyplývá, že byl bezpečně
zjištěn a vyhodnocen skutkový stav pro celou dobu trvání emisní výjimky. Součástí rozhodnutí
je harmonogram, podle kterého má provozovatelka Elektrárny Chvaletice povinnost pravidelně
předkládat zprávy o provedených opatřeních, aby bylo zřejmé, zda podniká kroky k dosažení
souladu se závěry o BAT. Po třech letech žalovaný přezkoumá integrované povolení, což může
vyústit ve snížení emisních limitů, případně v ukončení výjimkového režimu. Tento postup
odpovídá §18 zákona o integrované prevenci. Závěry krajského soudu jsou s uvedeným
ustanovením v přímém rozporu.
[7] Z napadeného rozsudku není jasné, která část rozhodnutí žalovaného nebo správního
spisu svědčí o tom, že odůvodnění napadeného rozhodnutí je postaveno na tom, že zjištěný
skutkový stav věci odůvodňuje potřebnost výjimky nejméně na dva roky. Podle žalovaného
je napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Kasační stížnost provozovatelky Elektrárny Chvaletice
[8] Provozovatelka Elektrárny Chvaletice (dále též jako „stěžovatelka“) v kasační stížnosti
namítla, že krajský soud posoudil otázku zjištěného skutkového stavu v rozporu s §14 odst. 5
zákona o integrované prevenci. Nezohlednil účel tohoto ustanovení ve smyslu směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU, kterou ustanovení implementuje.
1
Tribunál zrušil prováděcí rozhodnutí rozsudkem ze dne 27. 1. 2021 (věc T-699/17, Polsko v. Komise) kvůli procesní
vadě. Rozhodnutí poté bylo nahrazeno obsahově totožným prováděcím rozhodnutím Komise (EU) 2021/2326
ze dne 30. 11. 2021 (viz bod 8 preambule nového prováděcího rozhodnutí). Rozsudek Tribunálu napadla Evropská
komise kasačním opravným prostředkem, věc je aktuálně u Soudního dvora (C-207/21 P).
[9] Smysl a účel výjimky spočívá v tom, že by se úroveň emisí měla za dobu trvání výjimky
postupně snižovat, dokud nedosáhne hodnot stanovených v závěrech o BAT. Z rozhodnutí
žalovaného je zřejmé, že přesnou účinnost jednotlivých opatření není možné dopředu spolehlivě
odhadnout. Rozhodnutí správních orgánů stanovila závazné podmínky provozu zařízení,
které reflektují očekávanou změnu skutkového stavu a zaručují, že během trvání výjimky budou
ekologizační opatření realizována v přiměřeném čase. Tento postup je v souladu s Metodickým
pokynem MŽP ze dne 28. 8. 2019 vydaným pro účely řízení o emisních výjimkách z emisních
limitů. Stěžovatelka odkázala na §18 odst. 10 zákona o integrované prevenci, který předpokládá,
že úřad využije při přezkumu závazných podmínek integrovaného povolení informace získané
z monitorování nebo kontrol provedených podle tohoto zákona. Takový postup je logický,
jelikož výsledky dlouhodobého nepřetržitého měření jsou nejvhodnějším podkladem pro ověření
a aktualizaci skutkového stavu.
[10] Krajský soud nepřihlédl k závazným podmínkám provozu ani související povinnosti
úřadu ověřovat skutkový stav v průběhu trvání výjimky.
[11] Stěžovatelka zdůraznila, že nelze najednou instalovat všechny technologie pro dosažení
úrovní emisí stanovených v závěrech o BAT. Jejich provoz musí být postupně optimalizován.
Není možné, aby úřad stanovil výjimku např. jen pro dva roky, po jejichž uplynutí provozovatel
zahájí řízení o nové výjimce, aby byl zjištěn aktuální skutkový stav a stanoven nový emisní limit.
Po uplynutí období výjimky totiž úřad automaticky stanoví emisní limity podle závěrů o BAT,
které provozovatel zařízení nebude schopen plnit a bude tak muset zařízení odstavit z provozu.
Nové řízení o výjimce by zároveň trvalo řadu měsíců. Směrnice Evropského parlamentu a Rady
2010/75/EU přitom předpokládá (viz odst. 16 preambule), aby provozovatel volil a realizoval
konkrétní technická řešení postupně.
[12] Stěžovatelka dále namítla, že krajský soud při svém rozhodování překročil meze
přezkumu správního uvážení. Správní uvážení podléhá pouze omezenému soudnímu přezkumu.
Hodnocení, zda lze udělit emisní výjimku, na jakou dobu a za jakých podmínek, je předmětem
správního uvážení příslušných správních orgánů. Jeho meze stanoví směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2010/75/EU, zákon o integrované prevenci a praxe správních orgánů.
Pokud jsou meze dodrženy, správnímu soudu nenáleží posuzovat, zda se jedná o nejvhodnější,
nejúčelnější a nejoptimálnější řešení.
[13] Napadený rozsudek je vnitřně rozporný. Krajský soud vytýká žalovanému nedostatečně
zjištěný skutkový stav pro třetí až šestý rok trvání výjimky, zároveň poukazuje na to,
že potřebnost emisní výjimky má být po dvou letech přezkoumána. V průběhu třetího roku
trvání výjimky by již technická opatření měla být plně optimalizována a účinná. K ověření
skutkového stavu a úpravě emisního limitu ale může dojít i na základě výsledků měření emisí
předložených v roce 2023. Krajský soud ve svém rozsudku nevysvětlil, v čem spatřuje nedostatky
uvedeného postupu.
[14] Stěžovatelka zopakovala, že řízení o výjimkách nelze řetězit. Pokud by žalovaný elektrárně
udělil výjimku pouze na dva roky, elektrárna by poté musela být odstavena.
Popřel by se tak smysl §14 odst. 5 zákona o integrované prevenci. Z rozsudku krajského soudu
tudíž nelze dovodit, jak má žalovaný při dalším rozhodování o výjimce postupovat. Rozsudek
je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost.
[15] Krajský soud se dopustil i dalších pochybení. Stěžovatelce jakožto osobě zúčastněné
na řízení fakticky odepřel právo podat vyjádření ke správním žalobám a vyjádření žalovaného.
Stěžovatelka poukázala na judikaturu NSS. Dále uvedla, že krajský soud neměl důvod k tomu,
aby postupoval podle §9d odst. 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
Řízení o emisní výjimce není navazujícím řízením ve smyslu uvedeného zákona.
[16] Stěžovatelka se vyjádřila i ke kasační stížnosti žalovaného. Sdělila, že se s ní ztotožňuje
a odkazuje na svou kasační stížnost.
Vyjádření žalobců ke kasačním stížnostem
[17] Žalobci podali ke kasačním stížnostem shodná vyjádření. Krajský soud podle nich
správně posoudil otázku nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Jeho závěr se opírá přímo
o sdělení žalovaného (str. 71, 78 a 79 jeho rozhodnutí, na které krajský soud odkázal v poznámce
pod čarou č. 6). Vady rozhodnutí správních orgánů nemohou být zhojeny průběžným
doplňováním skutkového stavu v době platnosti výjimky, protože se jedná o objektivně zjistitelné
informace již v době rozhodování. Z podkladů předložených stěžovatelkou v průběhu správního
řízení není zřejmé, jakých konkrétních hodnot emisních koncentrací znečišťujících látek
má být na konci roku 2022 dosaženo a zda bude trvání výjimky nutné. Jedná se přitom
o informaci, kterou musela mít stěžovatelka k dispozici již v průběhu správního řízení. Garance
dosažení určité výše emisních hodnot je totiž předpokladem pro uzavření smlouvy s dodavatelem
ekologizačních technologií.
[18] Tvrzení, že nedostatky zjištěného skutkového stavu je možné zhojit průběžným
přezkumem emisních limitů podle §18 odst. 5 zákona o integrované prevenci, neobstojí.
Ustanovení pouze ukládá správním orgánům povinnost posoudit důvodnost udělené emisní
výjimky při každém dalším přezkumu závazných podmínek povolení. To je oproti řádně
zjištěnému skutkovému stavu v době rozhodování podle §3 správního řádu zcela odlišným
požadavkem. Žalovaný mohl v souladu s §19a odst. 4 zákona o integrované prevenci vyzvat
stěžovatelku, aby doplnila podklady žádosti a prokázala tak bez důvodných pochybností,
jakých emisních koncentrací má být po optimalizaci technologií na konci roku 2022 přesně
dosaženo. Teprve poté mohl žalovaný při kontrole zprávy předložené do 30. 4. 2023
kvalifikovaně vyhodnotit, zda bude výjimka potřebná i v dalším období a v jakém rozsahu.
[19] Podle žalobců není napadený rozsudek vnitřně rozporný. Povinnost přezkoumat po dvou
letech výši stanoveného emisního limitu vyplývá přímo ze závazného harmonogramu.
Nejedná se však o přezkumné řízení ve smyslu §18 zákona o integrované prevenci
(to má proběhnout až 17. 8. 2024), ale o přezkoumávání, resp. kontrolu, plnění závazných
podmínek integrovaného povolení v širším slova smyslu. Výsledkem tohoto přezkoumávání
může (ale nemusí) být zahájení přezkumného řízení podle §18 odst. 1 a násl. uvedeného zákona.
[20] Nepravdivé je i tvrzení, že z rozsudku není zřejmé, jak má žalovaný postupovat v dalším
řízení. Žalovaný má povinnost zrušit výjimku pro třetí až šestý rok a uložit krajskému úřadu,
aby stěžovatelku vyzval k doplnění žádosti, příp. aby výjimku v uvedeném období vůbec neudělil.
[21] Stěžovatelka může optimalizovat již nainstalované technologie nebo urychlit instalaci
dalších technologií, aby bylo dosaženo limitů stanovených v závěrech o BAT. Možná je i žádost
o prodloužení udělené emisní výjimky, viz výjimka pro Elektrárnu Prunéřov II.
[22] Podle žalobců postupoval krajský soud správně, pokud rozhodl urychleně s odkazem
na §9d odst. 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Řízení o změně integrovaného
povolení je navazujícím řízením ve smyslu uvedeného zákona [viz jeho §3 písm. g) body 10 a 14].
Pokud by však NSS dospěl k opačnému závěru, jsou žalobci přesvědčeni, že se nejedná o vadu
řízení, která by mohla mít za následek nezákonnost rozsudku podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
V projednávané věci je dán závažný důvod pro přednostní rozhodnutí ve smyslu
§56 odst. 1 s. ř. s. Jedná se o rozsáhlé a nevratné znečištění životního prostředí toxickou rtutí
a oxidy dusíku. Žalobci poukázali na čl. 9 Aarhuské úmluvy. Dále doplnili, že soudní řád správní
ani jiný právní předpis neukládají krajskému soudu povinnost vyrozumět účastníky řízení
ani osoby zúčastněné na řízení o přednostním projednání žaloby či o předřazení rozhodování
o věci samé rozhodnutí o odkladném účinku.
[23] Závěrem žalobci upozornili, že základním smyslem a účelem směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2010/75/EU je stanovení podmínek integrovaného povolení v souladu
s nejlepšími dostupnými technikami (BAT). Výjimka z tohoto pravidla je přípustná pouze
v případě určitých zvláštních okolností, přičemž by nemělo být způsobeno závažné znečištění
a celkově by mělo být dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Restriktivní výklad
výjimky je proto namístě.
[24] Jiná vyjádření NSS neobdržel.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[25] Krajský soud v napadeném rozsudku vysvětlil, že výjimku lze uplatnit jen výjimečně.
Proto musí být každá výjimka řádně odůvodněna a její potřeba řádně prokázána. To přitom platí
pro celý rozsah výjimky a pro celou dobu jejího trvání (bod 13). Žalovaný stanovil na žádost
stěžovatelky výjimku z plnění emisního limitu pro rtuť a oxidy dusíku na období šesti let.
Zjištěný skutkový stav v odůvodnění rozhodnutí žalovaného ovšem osvědčuje potřebnost emisní
výjimky pouze pro první dva roky. Poté má být potřebnost výjimky opět přezkoumána (bod 14).
Krajský soud proto shledal, že nebyl zjištěn skutkový stav pro třetí až šestý rok,
jenž by odůvodňoval postup podle §14 odst. 5 zákona o integrované prevenci (bod 15).
[26] Nynějším úkolem NSS je přezkoumat právě uvedené závěry krajského soudu.
Tedy především to, zda bylo nutné, aby žalovaný dopředu dostatečně a přesně zjistil skutkový
stav věci pro celou dobu trvání emisní výjimky udělené podle §14 odst. 5 zákona o integrované
prevenci.
[27] Krajský úřad na žádost stěžovatelky rozhodl o změně integrovaného povolení (původně
uděleného dne 6. 6. 2005) a stanovil pro bloky B1 až B4 Elektrárny Chvaletice pro období
počínající od 17. 8. 2021 následující emisní limity:
Emisní zdroj
zdroj/výduch
Látka nebo ukazatel Závazný limit
2
Blok B1
001/001, 001/003
Blok B2
002/001, 002/003
Blok B3
003/001, 003/003
Blok B4
004/001, 004/003
NO x
platný od 17. 8. 2021 do 17. 8. 2027
190 (mg/m
3
)
Hg
platný od 17. 8. 2021 do 17. 8. 2027
23 (µg/m
3
)
NO
x
platný od 18. 8. 2027
175 (mg/m
3
)
Hg
platný od 18. 8. 2027
7 (µg/m
3
)
2
Roční průměr nebo průměr za interval odběru vzorků.
Krajský úřad uvedl, že podle §14 odst. 5 písm. b) zákona o integrované prevenci povolil výjimku
z plnění emisního limitu pro oxidy dusíku a rtuť stanoveného v závěrech o BAT
mj. za podmínky, že v průběhu trvání výjimky budou plněny emisní limity stanovené ve výše
uvedené tabulce. Krajský úřad současně uložil stěžovatelce, aby každý rok (k 30. 4.) předložila
zprávu o plnění podmínek integrovaného povolení, jejíž součástí bude zpráva o realizovaných
technologiích a provedených opatřeních ke snížení emisí oxidů dusíku a rtuti, která povedou
k dosažení emisních limitů podle závěrů o BAT. Výrok rozhodnutí krajského úřadu dále obsahuje
časový harmonogram, který stěžovatelce určuje pro každý rok trvání výjimky další povinnosti.
Ke dni 17. 8. 2024 bude učiněn přezkum integrovaného povolení a podle výsledku případně
stanoven nový nižší emisní limit.
[28] Žalovaný po podaných odvoláních částečně změnil rozhodnutí krajského úřadu.
Konkrétně v harmonogramu doplnil povinnost stěžovatelky, aby v letech 2022 a 2023 doložila
další údaje k použitým opatřením (provozní dobu absorbérů na určených linkách, počet
provozních hodin bloků a výsledky měření emisí rtuti do konce roku 2021). Dále žalovaný
stěžovatelce uložil, aby v roce 2023 ke zprávě připojila i návrh na úpravu (snížení) emisního
limitu pro oxidy dusíku i rtuť, pokud měření prokážou, že dosahované hodnoty emisí
jsou stabilně nižší než uložený emisní limit.
[29] Krajský úřad i žalovaný ve svých rozhodnutích upozornili, že úřad může na základě
přezkumu podle §18 odst. 1 zákona o integrované prevenci kdykoli ověřit, zda nedošlo ke změně
okolností, za kterých byla výjimka z emisních hodnot stanovených v závěrech o BAT povolena,
tzn., že emisní výjimka může být upravena i mimo stanovený časový harmonogram
(str. 86 rozhodnutí žalovaného a str. 19 rozhodnutí krajského úřadu).
[30] Podle §14 odst. 4 zákona o integrované prevenci úřad stanoví emisní limity, které zajišťují,
že za běžných provozních podmínek emise nepřekročí úrovně emisí spojené s nejlepšími dostupnými technikami,
jak jsou stanoveny v rozhodnutích o závěrech o nejlepších dostupných technikách, a to jedním ze způsobů
uvedených v citovaném ustanovení. Podle §14 odst. 5 téhož zákona může úřad v konkrétních
případech stanovit mírnější emisní limity, než je stanoveno v odstavci 4. Postup lze použít, pouze pokud odborné
posouzení předložené provozovatelem prokáže, že v jeho důsledku nedojde k závažnému znečištění životního
prostředí, celkově bude dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí a že by dosažení úrovní emisí spojených
s nejlepšími dostupnými technikami popsanými v závěrech o nejlepších dostupných technikách vedlo k nákladům,
jejichž výše by nebyla přiměřená přínosům pro životní prostředí, a to z důvodů a) zeměpisné polohy daného
zařízení nebo místních podmínek životního prostředí, nebo b) technické charakteristiky daného zařízení.
Náležitosti obsahu odborného posouzení stanoví prováděcí právní předpis.
[31] Podle §3 správního řádu nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak,
aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad
jeho úkonu s požadavky uvedenými v §2.
[32] Správní orgány posuzovaly žádost stěžovatelky o udělení emisní výjimky
podle §14 odst. 5 písm. b) zákona o integrované prevenci. Toto ustanovení implementuje
výchozí právní úpravu v čl. 15 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU
ze dne 24. 11. 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění),
podle které mohou státní orgány udělit výjimku z emisních limitů stanovených v závěrech o BAT
(a odpovídá též bodu 16 preambule směrnice). Správní orgány v této věci přihlédly
též k požadavkům metodiky Ministerstva životního prostředí ze dne 28. 8. 2019,
čj. MZP/2019/710/7795 (příp. metodiky z roku 2018), jež podrobněji upravuje možnosti
postupu podle §14 odst. 5 zákona o integrované prevenci.
[33] Krajský soud ve svém rozsudku zdůvodnil, že žalovaný postavil své rozhodnutí na tom,
že zjištěný skutkový stav osvědčuje potřebnost výjimky nejméně pro první dva roky.
Tím žalovaný popřel výjimečnost výjimky (body 14 a 15 rozsudku). Krajský soud přitom
poukázal na str. 71, 78 – 79 rozhodnutí žalovaného (viz poznámka pod čarou č. 6 napadeného
rozsudku).
[34] Žalovaný se na str. 70 až 77 zabýval tím, zda byly splněny podmínky pro udělení výjimky
pro emise oxidů dusíku. Sdělil, že stěžovatelka snížila hodnotu návrhového emisního limitu oxidů
dusíku ze 195 mg/m
3
na 190 mg/m
3
. Jedná se o bezpečně zjištěnou úroveň emisí NO
x
,
a to na základě ročních průměrných hmotnostních koncentrací NO
x
dosažených v roce 2020.
Proto lze konstatovat, že s ohledem na hodnoty stanovené v roce 2020 je navržená hodnota
akceptovatelná přinejmenším pro rok 2021 a 2022 (str. 70 – 71). Podmínkami pro udělení
výjimky pro rtuť se žalovaný zabýval na str. 77 až 82. Uvedl přitom, že lze přisvědčit krajskému
úřadu, že provozní měření ještě neprokázalo konkrétní vliv látkových filtrů na emise Hg.
Jejich první efekt na lince L2 by měl být zřejmý v roce 2022.
[35] Podle časového harmonogramu stanoveného správními orgány má stěžovatelka
mj. povinnost předložit do 30. 4. 2023 návrh na úpravu (snížení) emisního limitu pro oxidy
dusíku i rtuti, pokud měření prokážou, že dosahované hodnoty emisí jsou stabilně nižší
než původně uložený emisní limit (190 mg/m
3
pro oxidy dusíku a 23 µg/m
3
pro rtuť).
Z této povinnosti vyplývá, že ke změně stanovených emisních limitů povedou jakékoli nižší
hodnoty emisí oxidů dusíku a rtuti, bude-li jich Elektrárna Chvaletice stabilně dosahovat
(shodně str. 74 a 81 rozhodnutí žalovaného). Taková situace by pak mohla vyvolat přezkum
a následnou změnu závazných podmínek integrovaného povolení.
[36] Uvedenou dvouletou lhůtu od počátku běhu výjimkového stavu žalovaný určil u emisí
NO
x
s ohledem na povinnost stěžovatelky (danou vyhláškou č. 415/2012 Sb.) vést údaje
o provozu bloků B1 až B4 a absorbérů za linkami L1 a L2, a tudíž možnost tyto údaje poskytnout
krajskému úřadu již po měřeních v druhé etapě harmonogramu k 30. 4. 2023. Tímto způsobem
bude zajištěno, aby stanovený emisní limit odpovídal skutečnému stavu realizovaných opatření
k dosažení emisních hodnot souladných se závěry o BAT a aby nevznikaly v harmonogramu
zbytečné prodlevy (str. 71 – 72). Obdobný názor žalovaný vyslovil i v souvislosti s emisemi rtuti
(str. 79).
[37] Z uvedeného textu je zřejmé, že skutkový stav se bude v průběhu trvání emisní výjimky
měnit. Tento vývoj je očividný a zároveň žádoucí již s ohledem na samotný účel a smysl udělené
výjimky. Cílem udělené emisní výjimky, jak jej předpokládá zákon o integrované prevenci
i směrnice 2010/75/EU, je postupně dosáhnout emisních hodnot stanovených v závěrech
o BAT, ty má stěžovatelka podle harmonogramu plnit po uplynutí emisní výjimky,
tj. od 18. 8. 2027. Současně je z rozhodnutí správních orgánů zjevné, že nelze předvídat,
jak přesně se bude skutkový stav věci vyvíjet, tedy jakých konkrétních emisních hodnot
bude stěžovatelka v průběhu trvání výjimky dosahovat. Vše závisí na účinnosti přijatých
ekologizačních opatření. Rozhodnutí krajského úřadu obsahuje výše popsaný harmonogram
(doplněný žalovaným), jenž stanoví závazné podmínky, které musí stěžovatelka v průběhu trvání
výjimky plnit v určených etapách. Po jejich uplynutí krajský úřad posoudí účinnost použitých
ekologizačních opatření a podle výsledků upraví emisní limity, případně rozhodne o ukončení
výjimkového stavu.
[38] Proto nelze dopředu zjistit úplný skutkový stav věci pro celou dobu trvání emisní výjimky
v okamžiku rozhodování o této výjimce. Podstatou emisní výjimky je umožnit provozovatelům
spalovacích zařízení, aby ve stanovené době dosáhli úrovní emisí spojených s nejlepšími
dostupnými technikami, aniž by to zároveň vedlo k nákladům, jejichž výše by nebyla přiměřená
přínosům pro životní prostředí. Současně je však nutné dbát, aby tímto postupem nebylo
způsobeno závažné znečištění a celkově aby bylo dosaženo vysoké úrovně ochrany životního
prostředí. Obdobně se vyjádřil i krajský úřad v rozhodnutí o udělení výjimky (str. 33 a 34).
[39] Předpoklad změny skutkového stavu v průběhu trvání integrovaného povolení potvrdil
NSS i v rozsudku ze dne 15. 10. 2015, čj. 3 As 70/2014 - 52. Uvedl v něm při výkladu
§18 odst. 1 zákona o integrované prevenci, že „účelem tohoto postupu je zjistit případnou existenci změny
okolností, k nimž došlo od doby stanovení závazných podmínek integrovaného povolení (nejde tedy o přezkoumání,
zda závazné podmínky byly definovány správně, ale o reakci na možnou změnu skutkových okolností rozhodných
pro parametry závazných podmínek, k nimž mohlo dojít v průběhu času). Dojde-li tedy v mezidobí ke změnám
relevantních skutkových okolností v takovém rozsahu, že jim již dříve stanovené závazné podmínky neodpovídají,
následuje postup ve smyslu ustanovení §19 či §19a zákona o integrované prevenci“ (str. 5).
[40] Judikatura, na kterou žalobci poukazovali na podporu své argumentace, se týkala zcela
odlišných případů, než NSS posuzuje nyní [ve věci sp. zn. 1 As 165/2018 NSS v bodě 18
rozsudku uvedl: „Žádá-li účastník o udělení licence pro určité přesně vymezené časové období, není možno,
aby správní orgán nad rámec této žádosti, kterou je vázán, posuzoval skutkové a právní otázky, které se vztahují
k jinému časovému období.“; řízení ve věci sp. zn. 10 As 115/2020 se týkalo otázky,
zda se §11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím vztahuje na rozhodovací
činnost správních orgánů, včetně rozhodovací činnosti finančního arbitra].
[41] Krajský soud nepřihlédl ke skutečnosti, že skutkový stav věci se bude v průběhu trvání
výjimky nevyhnutelně měnit, a to v souladu se smyslem a účelem této výjimky. Nijak v této
souvislosti neposoudil ani kontrolní mechanismy, které zahrnuje harmonogram stanovený
v rozhodnutích správních orgánů. Nesprávně, resp. nedostatečně, tak posoudil otázku dostatečně
zjištěného skutkového stavu. Toto pochybení krajského soudu namítali oba stěžovatelé,
jejich kasační stížnosti jsou proto důvodné. NSS ovšem zdůrazňuje, že uvedené závěry činí přímo
s ohledem na specifika §14 odst. 5 zákona o integrované prevenci, nikoli ve vztahu ke správnímu
řízení o jakékoli výjimce.
[42] Stěžovatelé dále namítli, že krajský soud při přezkumu rozhodnutí žalovaného postupoval
chybně podle §9d odst. 2 věty první zákona o posuzování vlivů na životní prostředí,
podle kterého má správní soud I. stupně povinnost rozhodnout o žalobě proti rozhodnutím
vydaným v navazujících řízeních do 90 dnů od jejího podání. Rozhodnutí žalovaného
ale podle stěžovatelů není rozhodnutím vydaným v navazujícím řízení.
[43] NSS souhlasí se stěžovateli, že nebyl dán důvod k tomu, aby krajský soud postupoval
podle §9d odst. 2 věty první zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Podle §3 písm. g)
téhož zákona se navazujícím řízením rozumí řízení vedené k záměru nebo jeho změně, které podléhá posouzení
vlivů záměru na životní prostředí, jde-li o… (důraz přidal NSS). Jinými slovy – navazujícím řízením
je řízení, které v časové souslednosti navazuje na proces posuzování vlivů na životní prostředí
(EIA). V nyní projednávané věci nebylo učiněno posuzování vlivů na životní prostředí,
tudíž řízení vedené k vydání napadeného rozhodnutí žalovaného z procesního hlediska
ani nemohlo být navazujícím řízením ve smyslu §9d odst. 2 věty první zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí.
[44] Na rozdíl od žalovaného ovšem NSS toto pochybení krajského soudu nepovažuje
za důvod zmatečnosti řízení. Použití nesprávné právní (byť procesní) normy nespadá pod výčet
důvodů zmatečnosti, jak jej stanoví §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Nejedná se ani o důvod
nepřezkoumatelnosti rozsudku. NSS může z důvodu chybného užití právní normy zrušit
napadený rozsudek podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Učiní tak ale pouze za podmínky,
že vytýkané pochybení soudu mohlo mít za následek nesprávné posouzení skutkových
či právních otázek, jež byly pro věc rozhodující (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS
ze dne 28. 7. 2009, čj. 8 Afs 51/2007 - 87, č. 1926/2009 Sb. NSS, body 21, 24 a 26).
[45] Žalovaný v souvislosti se urychleným řízením u krajského soudu namítl, že se krajský
soud nemohl podrobně seznámit se správním spisem. Ten přitom obsahuje řadu podkladů,
které svědčí o dostatečně zjištěném skutkovém stavu. Krajský soud přitom zrušil jeho rozhodnutí
právě z důvodu nedostatečně zjištěného skutkového stavu.
[46] Podle NSS není z rozsudku patrné, že by přednostní přezkum rozhodnutí žalovaného
zapříčinil nesprávné závěry krajského soudu. Takovou souvislost ani nelze podle názoru zdejšího
soudu bez pochybností prokázat. Ostatně NSS již v této věci zjistil jiné důvody, pro které musel
rozsudek krajského soudu zrušit.
[47] K dalším námitkám NSS uvádí, že z napadeného rozsudku nijak nevyplývá,
že by se krajský soud vměšoval do správního uvážení učiněného správními orgány. Krajský soud
posuzoval pouze to, zda správní orgány řádně zjistily skutkový stav věci pro vydání emisní
výjimky ve smyslu §14 odst. 5 zákona o integrované prevenci. Shledal přitom, že skutkový stav
věci nebyl dostatečně zjištěn pro třetí až šestý rok trvání výjimky. Z toho lze dovodit, že správní
orgány mají v dalším řízení doplnit skutkový stav pro uvedené období, příp. emisní výjimku
pro toto období neudělit. Není proto pravda, že by nebylo z napadeného rozsudku možné vyčíst,
jak má žalovaný v dalším řízení postupovat.
[48] Stěžovatelka namítla, že jí krajský soud upřel některá procesní práva. Ze soudních spisů
sp. zn. 60 A 5/2022 a 60 A 6/2022 (následně spojeno pod sp. zn. 60 A 5/2022) plyne, že krajský
soud zaslal stěžovatelce výzvy a poučení osoby zúčastněné na řízení o jejích právech
a povinnostech spolu s oběma žalobami žalobců; písemnosti jí byly doručeny 26. 1. 2022
a 27. 1. 2022 (viz 60 A 5/2022 - 116 a 60 A 6/2022 - 120). Stěžovatelka krajskému soudu
oznámila, že bude uplatňovat svá práva v soudních řízeních, v podáních ze dne 1. 2. 2022.
Dne 31. 1. 2022 zaslal žalovaný do spisu vyjádření k návrhu žalobců na přiznání odkladného
účinku žalobám a dne 23. 2. 2022 též vyjádření k žalobám. Krajský soud podání žalovaného
nepřeposlal žalobcům ani osobám zúčastněným na řízení a 4. 3. 2022 vydal rozhodnutí ve věci.
Rozsudek byl stěžovatelce doručen dne 7. 3. 2022.
[49] Základní procesní práva osob zúčastněných na řízení v soudním řízení upravuje
§34 odst. 3 s. ř. s. Tyto podmínky krajský soud splnil. Další procesní práva osob zúčastněných
na řízení upravují např. §45 (nahlížení do spisu), §49 odst. 5 (kladení otázek při jednání)
či §8 odst. 5 (namítání podjatosti) s. ř. s., těch však nebylo s ohledem na kvapný soudní proces
využito. Ustanovení §74 odst. 1 s. ř. s. stanoví, že došlé vyjádření [žalovaného] doručí [soud] žalobci
a osobám zúčastněným na řízení; přitom může žalobci uložit, aby podal repliku. Předseda senátu může uložit
i jiným osobám nebo úřadům, aby předložily své spisy k projednání věci potřebné, popřípadě také sdělily
své stanovisko k věci. Krajský soud však nezaslal vyjádření žalovaného k podaným žalobám
žalobcům ani osobám zúčastněným na řízení. V dalším řízení tedy bude žádoucí, aby krajský soud
své pochybení napravil a vyjádření žalovaného k žalobám přeposlal jak žalobcům,
tak stěžovatelce a dalším osobám zúčastněným na řízení (těm může též poskytnout lhůtu
k podání repliky). Krajský soud zašle stěžovatelce i návrhy žalobců na přiznání odkladného
účinku žalobám (pokud již tak neučinil), jelikož se dotýkají jejích práv. Rovněž bude muset
krajský soud o těchto návrzích rozhodnout (pokud nevydá rozhodnutí ve věci neprodleně poté,
co bude mít k dispozici veškeré podklady pro meritorní rozhodnutí).
[50] NSS závěrem opakuje, že krajský soud pochybil především tím, že zrušil rozhodnutí
žalovaného z důvodu, že správní orgány nedostatečně zjistily skutkový stav věci pro celé šestileté
období trvání udělené emisní výjimky. Soud měl přihlédnout ke skutečnosti, že skutkový stav věci
se bude v průběhu trvání emisní výjimky nutně měnit (a to plně v souladu se smyslem a cílem
této výjimky), a tuto skutečnost uvážit a zahrnout do svých závěrů.
[51] Zda byly stanovená doba výjimky, emisní limity v ní uvedené a závazné podmínky
obsažené v harmonogramu udělené výjimky dostatečné a zároveň přiměřené, je odlišná otázka.
Odpovědět na ni bude muset krajský soud na základě podaných žalobních námitek v dalším
řízení. Vodítkem mu bude především právní rámec umožňující udělení emisní výjimky
v §14 odst. 5 zákona o integrované prevenci (vycházející z čl. 15 odst. 4 směrnice 2010/75/EU
a bodu 16 preambule této směrnice) a podpůrně též metodika MŽP. NSS připomíná,
že metodický pokyn sice není obecně závazný z pohledu práva, ale může být závazný pro správní
orgány (viz rozsudek NSS ze dne 16. 8. 2010, čj. 2 Afs 53/2010 - 63, bod 18, či rozsudek
ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005 - 57, č. 605/2005 Sb. NSS). Správní soud je poté oprávněn
přezkoumat, zda správní orgán postupoval v souladu s příslušným metodickým pokynem
(viz rozsudek ze dne 23. 8. 2007, čj. 7 Afs 45/2007 - 251, č. 1383/2007 Sb. NSS). Zdejší soud
dále upozorňuje, že v jiné věci již dříve dovodil, že správní soud je za určitých okolností schopen
sám posoudit i odborné otázky. V opačném případě si může přizvat znalce z oboru (usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 5. 2015, čj. 7 As 69/2014 - 50, č. 3252/2015 Sb. NSS,
bod 47).
[52] V další fázi přezkumu se jistě uplatní i úvaha krajského soudu, že výjimku
(zvlášť s přihlédnutím k právním požadavkům na ochranu životního prostředí) je nutné vykládat
restriktivně – avšak stále v souladu s jejím textem a účelem (srov. stanovisko generální advokátky
Juliane Kokott z 8. 6. 2017 ve věci C-246/16, Enzo Di Maura, bod 32, respektive připojená
poznámka pod čarou č. 16).
IV. Závěr a náklady řízení
[53] Ze shora uvedených důvodů NSS zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). V něm je krajský soud vázán právním názorem
vysloveným NSS v rušícím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.). V novém rozhodnutí krajský soud
rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. května 2022
Ondřej Mrákota
předseda senátu