ECLI:CZ:NSS:2022:6.AS.305.2021:37
sp. zn. 6 As 305/2021 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Langáška, soudce Filipa
Dienstbiera a soudkyně Veroniky Juřičkové v právní věci žalobkyně: B. Č. B., zastoupená
Pavlem Uhlem, advokátem, sídlem Kořenského 15, Praha 5, proti žalovanému: Český báňský
úřad, sídlem Kozí 4, Praha 1, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 27. května 2020 č. j. SBS 15604/2020/ČBÚ-22, o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 30. srpna 2021 č. j. 78 A 13/2020 - 34,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 30. srpna 2021 č. j. 78 A 13/2020 - 34
se ruší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Příkazem ze dne 27. února 2019 č. j. 22996/2018/OBÚ-04/1 (dále jen „příkaz ze dne
27. února 2019“) shledal Obvodní báňský úřad pro území kraje Ústeckého (dále jen „obvodní
báňský úřad“) žalobkyni vinnou z přestupku podle §40a odst. 1 písm. a) zákona č. 44/1988 Sb.,
o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), jehož se žalobkyně dopustila tím, že dne
30. června 2018 v ranních hodinách spolu s dalšími účastníky akce „KLIMAKEMP 2018“
vědomě a úmyslně neoprávněně vnikla do důlního díla – lomu Bílina, kde dochází k výkonu
obvodním báňským úřadem řádně povolené hornické činnosti a kam je vstup zakázán.
[2] Ve výroku tohoto příkazu byla uvedena adresa trvalého pobytu žalobkyně „P. 10, X, B.,
Slovensko.“ Příkaz byl vypraven 4. března 2019 na adresu uvedenou ve výroku, nicméně následně
se obvodnímu báňskému úřadu vrátil zpět s poznámkou, že je adresát „neznámý“. Dne 21.
března 2019 vyhotovil obvodní báňský úřad příkaz č. j. SBS 22996/2018/OBÚ-04/2 (dále
jen „příkaz ze dne 21. března 2019“), který byl shodného znění jako původní příkaz, s výjimkou
adresy trvalého pobytu žalobkyně, která byla uvedena ve znění „P.237/12, X B., Slovensko“.
Na tuto adresu byl příkaz vypraven dne 6. května 2019 a dne 9. května 2019 byl doručen
žalobkyni. Žalobkyně proti němu dne 16. května 2019 podala odpor.
[3] Rozhodnutím ze dne 13. března 2020 č. j. SBS 22996/2018/OBÚ-04/6 shledal obvodní
báňský úřad žalobkyni vinnou z přestupku podle §40a odst. 1 písm. a) horního zákona
a za jeho spáchání jí podle §40a odst. 3 písm. a) horního zákona ve spojení s §35 písm. b)
zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon
o odpovědnosti za přestupky“) uložil pokutu 4 000 Kč a současně jí také uložil povinnost uhradit
náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
[4] Proti tomuto rozhodnutí obvodního báňského úřadu podala žalobkyně odvolání,
které žalovaný rozhodnutím označeným v návětí zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
[5] Žalobou podanou u Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“)
se žalobkyně domáhala zrušení obou zmíněných rozhodnutí.
[6] Krajský soud rozsudkem označeným v návětí rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí
obvodního báňského úřadu zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Shledal pochybení
obvodního báňského úřadu v tom, že místo příkazu ze dne 21. března 2019 měl vydat opravné
rozhodnutí podle §70 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, nicméně konstatoval,
že tímto postupem nebyla porušena žádná práva žalobkyně. I tak bylo ale podle krajského soudu
nutné na příkaz ze dne 21. března 2019 nahlížet jako na rozhodnutí, které sloužilo pouze
k opravě předchozího příkazu a samo o sobě nemohlo vyvolat žádné právní účinky.
Z tohoto důvodu pak krajský soud přisvědčil námitce žalobkyně, že došlo k zániku odpovědnosti
za přestupek uplynutím jednoleté promlčecí doby podle §32 odst. 2 písm. b) zákona
o odpovědnosti za přestupky, která vzhledem k povaze druhého příkazu musela být vázána
na vydání příkazu prvního, ke kterému došlo dne 4. března 2019. Podle krajského soudu nebylo
podstatné, kdy byl příkaz žalobkyni doručen, nýbrž výhradně to, kdy byl vydán. Promlčecí doba
tak uplynula dne 4. března 2020, a vzhledem k tomu, že k vydání napadeného rozhodnutí
obvodního báňského úřadu došlo až 13. března 2020, považoval krajský soud toto rozhodnutí,
jakož i rozhodnutí žalovaného, který je potvrdil, za nezákonná.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[7] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost.
Namítal v ní, že druhý vydaný příkaz je samostatným rozhodnutím, nikoli pouhou opravou chyb
v psaní, a k přerušení promlčecí doby tedy došlo až jeho vydáním dne 21. března 2019.
Dle stěžovatele musí být zákon vykládán tak, že za první rozhodnutí ve věci lze považovat
pouze takové rozhodnutí, které založilo povinnosti. Vzhledem k tomu, že správní řád
neumožňuje správnímu orgánu v případě podání odporu proti příkazu znovu zahájit řízení,
má stěžovatel za to, že zrušený příkaz v plném rozsahu a se všemi právními důsledky nahrazuje
oznámení o zahájení řízení. Žalobkyně příkaz převzala dne 9. května 2019. Tento den je
dle stěžovatele dnem, kterým došlo k oznámení o zahájení řízení o přestupku a který by měl být
rozhodným pro běh promlčecí doby v souladu s §32 odst. 2 písm. a) zákona o odpovědnosti
za přestupky.
[8] Spolu s kasační stížností podal stěžovatel návrh na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, který Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 4. listopadu 2021 č. j. 6 As 305/2021 - 31
zamítl.
[9] Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti nejprve namítla nepřijatelnost kasační
stížnosti, neboť dle jejího názoru stěžovatel pouze chce obhájit vlastní procesní pozici
v jím vedeném sankčním řízení. Žalobkyně nesouhlasí s názorem stěžovatele, že příkaz vydaný
dne 21. března 2019 je samostatným rozhodnutím a nikoli opravným úkonem, a popírá,
že by jeho vypravením došlo k dalšímu přerušení promlčecí doby.
[10] Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalobkyně stěžovateli na vědomí.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a shledal, že je důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřijatelnosti, kterou vznesla
žalobkyně. Ustanovení §104a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
stanoví, že Nejvyšší správní soud odmítne pro nepřijatelnost takovou kasační stížnost,
která ve věcech, v nichž před krajským soudem rozhodoval specializovaný samosoudce,
svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Podle usnesení ze dne
16. června 2021 č. j. 9 As 83/2021 - 28, č. 4219/2021 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud
při posuzování přijatelnosti i po novelizaci s. ř. s., která institut nepřijatelnosti rozšířila
pouze z věcí mezinárodní ochrany na všechny věci svěřené na krajských soudech specializovaným
samosoudcům, vychází z dříve vymezených kritérií. V případě, že kasační stížnost podává správní
orgán, aplikují se kritéria vyplývající z rozsudku ze dne 31. ledna 2007 č. j. 2 Azs 21/2006 - 59,
č. 1143/2007 Sb. NSS, podle kterého je kasační stížnost přijatelná, „pokud by bylo shledáno
zásadní pochybení krajského soudu při výkladu hmotného nebo procesního práva, případně
pokud by krajský soud nerespektoval ustálenou a jasnou soudní judikaturu“.
[13] Z dalších částí odůvodnění tohoto rozsudku je zřejmé, že v rámci identifikace právních
otázek v dané věci Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v souladu s těmito kritérii kasační
stížnost stěžovatele přijatelná je. Při posouzení přerušení běhu promlčecí doby krajský soud
pochybil při výkladu hmotného práva v otázce běhu promlčecí doby v případech, kdy je prvním
úkonem v přestupkovém řízení příkaz. K této otázce se navíc Nejvyšší správní soud za účinnosti
nového zákona o odpovědnosti za přestupky dosud jednoznačně nevyjádřil. Nejvyšší správní
soud tedy přistoupil k hodnocení obsahu kasačních námitek stěžovatele.
[14] Stěžovatel v kasační stížnosti nejprve rozporuje závěr krajského soudu týkající se povahy
příkazu ze dne 21. března 2019. V tomto ohledu se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s názorem
krajského soudu. Nelze mít za to, že v daném případě šlo o vydání dvou různých příkazů.
Opačný závěr by porušoval zásadu ne bis in idem a vedl by k oslabení či úplné ztrátě závaznosti
správních rozhodnutí, neboť by bylo možné příkazy v téže věci vydávat stále znovu. Lze
tedy přisvědčit krajskému soudu, že úkonem, který je možné považovat za příkaz, je pouze
a jedině příkaz ze dne 27. února 2019. Příkaz ze dne 21. března 2019 neměl obvodní báňský úřad
vůbec vydat, a pokud bylo jeho záměrem opravit adresu žalobkyně, měl přistoupit k vydání
opravného rozhodnutí. Ovšem vzhledem k tomu, že postupem obvodního báňského úřadu
nebyla žalobkyně nijak zkrácena na procesních právech, nepředstavuje popsané pochybení vadu,
která by měla vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného.
[15] Podstatnou je však druhá kasační námitka stěžovatele, která rozporuje přerušení běhu
promlčecí lhůty v okamžiku vydání příkazu podle §32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti
za přestupky, jak je dovodil krajský soud.
[16] Ustanovení §32 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky vymezuje okamžiky,
ke kterým se přerušuje běh promlčecí doby. Podle písm. a) citovaného ustanovení se promlčecí
doba přerušuje oznámením o zahájení řízení o přestupku, podle písm. b) pak vydáním rozhodnutí, jímž je
obviněný uznán vinným. V daném případě je sporné, zda má být při posuzování běhu promlčecí
doby v situaci, kdy byl prvním úkonem řízení příkaz, aplikován §32 odst. 2 písm. a), nebo §32
odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky. Příkaz byl vydán, resp. vypraven
dne 4. března 2019 a (v opraveném znění) byl doručen žalobkyni dne 9. května 2019.
[17] Krajský soud při posuzování přerušení běhu promlčecí doby vycházel z předpokladu,
že příkaz je rozhodnutím, jímž je obviněný uznán vinným, a že pokud správní orgán rozhoduje
příkazem, je dle §32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky rozhodujícím
okamžik jeho vydání. Podle §71 odst. 2 písm. a) správního řádu došlo v daném případě
k vydání „prvního“ příkazu jeho vypravením dne 4. března 2019. Dnem 5. března 2019
tak podle krajského soudu počala běžet nová jednoletá promlčecí doba, která uplynula
dne 4. března 2020. Rozhodnutí obvodního báňského úřadu ze dne 13. března 2020
je podle této úvahy nezákonné, neboť bylo vydáno až po uplynutí promlčecí doby.
[18] Jak bylo výše uvedeno, stěžovatel má za to, že v posuzovaném případě nemělo dojít
k aplikaci §32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky. Dle stěžovatele je nutné
zákon vyložit tak, že příkaz supluje oznámení o zahájení řízení, neboť jde o první úkon v řízení
a po případném podání odporu se řízení znovu nezahajuje. Důsledkem této specifické povahy
příkazu má proto být, že se pro přerušení běhu promlčecí doby uplatní §32 odst. 2 písm. a)
zákona o odpovědnosti za přestupky.
[19] Krajský soud se ve svém rozsudku opírá o rozhodnutí ze dne 21. prosince 2020
č. j. 4 As 250/2020 - 55, ze kterého dovodil, že příkaz je třeba považovat za rozhodnutí,
jehož vydáním se přerušuje běh promlčecí doby ve smyslu §32 odst. 2 písm. b) zákona
o odpovědnosti za přestupky. V tehdejším případě, který se rovněž týkal přestupkového řízení,
Nejvyšší správní soud uvedl, že „příkazem došlo k přerušení promlčecí doby podle §32 odst. 2
písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky“ (bod 18). Tento svůj závěr však žádným
způsobem nezdůvodnil. Odkaz na postup podle §32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti
za přestupky navíc nebyl nijak podstatný pro posouzení běhu promlčecí doby, neboť Nejvyšší
správní soud tehdy aplikoval §20 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a zánik
odpovědnosti pachatele za přestupek dovodil ze skutečnosti, že došlo k uplynutí dvouleté
prekluzivní lhůty odvozené od okamžiku spáchání přestupku. Vlivem příkazu na běh promlčení
doby podle §32 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky se tedy Nejvyšší správní soud vůbec
nezabýval.
[20] V rozsudku ze dne 17. září 2021 č. j. 5 As 75/2019 - 24 Nejvyšší správní soud naopak
shledal, že příkaz, proti kterému byl podán odpor, nelze považovat za rozhodnutí, jímž je
obviněný uznán vinným, takovým příkazem však bylo obviněnému oznámeno zahájení řízení
ve smyslu §32 odst. 2 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky (viz bod 26). Stejný právní
názor vyplývá také z rozsudku ze dne 7. dubna 2021 č. j. 8 As 109/2020 - 44, v němž Nejvyšší
správní soud opět výslovně uvedl, že příkaz představuje oznámení o zahájení řízení, a přerušení
běhu promlčecí doby se tedy váže na jeho doručení. Obdobný závěr obsahuje rozsudek ze dne
7. října 2020 č. j. 3 As 48/2018 - 43. Že má být při volbě mezi alternativami dle §32 odst. 2
písm. a) nebo b) příkaz považován za oznámení o zahájení řízení, implicitně plyne také
z rozsudku ze dne 27. června 2018 č. j. 1 As 84/2018 - 32.
[21] Pokud je příkaz prvním úkonem v řízení, jeho smyslem je jednak vyslovení viny
obviněného (podmíněné tím, že nebude podán odpor), a jednak samotné sdělení obviněnému,
že došlo k zahájení řízení o přestupku. Teprve doručením příkazu se obviněný dozvídá, že je
proti němu vedeno řízení o přestupku, a v tomto smyslu je tedy příkaz oznámením o zahájení
řízení. Také komentářová literatura hovoří ve prospěch názoru, že „pokud je příkaz prvním
úkonem v řízení, tak by se počátek nové promlčecí doby měl odvíjet od okamžiku,
kdy se obviněný z přestupku s příkazem seznámil (tedy, kdy se dostal do jeho právní
sféry)“(JEMELKA, L. VETEŠNÍK, P. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon
o některých přestupcích. Komentář. 2. vydání, Praha: C. H. Beck, 2020. Cit. dle Beck-online, §32).
Posuzování běhu promlčecí doby v případech, kdy byl příkaz prvním úkonem v řízení, se tedy má
opírat o §32 odst. 2 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky. Tím spíše v situaci, kdy je
proti příkazu podán odpor, kterým se příkaz (coby rozhodnutí o vině) ze zákona ruší (§150
odst. 3 správního řádu) a zůstává pouze oznámením o zahájení řízení, nelze vyvodit jiný závěr,
než že okamžikem přerušení běhu promlčecí doby je doručení příkazu ve smyslu §32 odst. 2
písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky.
[22] Není sporu o tom, že příkaz je rovněž rozhodnutím, jímž se obviněný shledává vinným,
je-li však prvním úkonem v řízení (tzn. byl-li proti němu podán odpor), má také účinky oznámení
o zahájení řízení, a přerušení běhu promlčecí doby je tak potřeba vázat primárně na jeho
doručení. V daném případě přitom nelze argumentovat, že soud má s ohledem na zásadu in dubio
mitius přistoupit k výkladu příznivějšímu pro pachatele přestupku. Ač by totiž v posuzované věci
byla pro žalobkyni příznivější aplikace §32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky,
je zřejmé, že v jiných případech tomu může být naopak. Zákon a jeho ustálený výklad přitom
musí v této otázce vzhledem k zásadě právní jistoty směřovat k jednoznačnému závěru. Z úvah
o dopadech obou řešení navíc, ač na rozdíl od posuzovaného případu, vyplývá, že většinově
příznivější je pro pachatele právě aplikace §32 odst. 2 písm. a) zákona o odpovědnosti
za přestupky, neboť takový výklad brání tomu, aby si správní orgány „prodlužovaly“
lhůtu k projednání přestupku vydáváním příkazů těsně před jejím uplynutím, nebo nevyvíjely
dostatečnou snahu příkaz řádně doručit. Zároveň zajišťuje, že se obviněný z přestupku o tom,
že je proti němu vedeno řízení o přestupku (a že v něm byl příkazem shledán vinným), dozví
ještě před uplynutím promlčecí doby.
[23] V kontextu běhu promlčecí doby považoval příkaz za oznámení o zahájení řízení i starý
přestupkový zákon, který v §20 odst. 2 výslovně stanovil, že je-li prvním úkonem v řízení vydání
příkazu o uložení pokuty, přerušuje se běh lhůty jeho doručením. Ačkoli toto ustanovení nová úprava
již neobsahuje, nic nenasvědčuje tomu, že úmyslem zákonodárce bylo od této koncepce upustit.
[24] V daném případě měl tedy krajský soud ve světle těchto úvah a především s ohledem
na judikaturu citovanou v bodě 14 dospět k závěru, že k přerušení promlčecí doby došlo
doručením příkazu žalobkyni dne 9. května 2019. Jednoletá promlčecí doba tak uplynula
dne 9. května 2020. Protože stěžovatel vydal napadené rozhodnutí dne 13. března 2020, učinil
tak včas, a takové rozhodnutí nelze mít bez dalšího posouzení jeho obsahu za nezákonné.
[25] Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud dodává, že v projednávané věci
neshledal rozpor v judikatuře, který by zakládal povinnost předložit věc rozšířenému senátu
podle §17 odst. 1 s. ř. s. Z judikatury rozšířeného senátu Nejvyššího soudu vyplývá, že v situaci,
kdy se soud konstantně přiklání k určitému právnímu názoru, nezakládá blíže neodůvodněná
marginální poznámka povinnost postoupit věc rozšířenému senátu (přiměřeně podle usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. dubna 2021 č. j. 6 As 174/2019 - 35).
[26] Rozhodující senát se ztotožňuje s většinovým závěrem vyplývajícím z výše uvedených
rozhodnutí, že na příkaz má být nahlíženo jakožto na oznámení o zahájení řízení ve smyslu §32
odst. 2 písm. a), a promlčecí doba se tedy přerušuje jeho doručením. V odůvodnění rozsudku
ze dne 21. prosince 2020 č. j. 4 As 250/2020 - 55 je pouze mimochodem vyřčeno, že „příkazem
došlo k přerušení promlčecí doby podle §32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti
za přestupky“. Nejenže nelze dovodit, o jakou úvahu soud toto své tvrzení opírá, ale především
není zřejmé, proč k vyslovení takového názoru vůbec přistoupil, neboť celou věc jinak posuzoval
podle starého zákona o přestupcích. Právní názor plynoucí z citovaného rozsudku
tak představuje pouze marginální poznámku učiněnou zcela nad rámec nosných důvodů
rozhodnutí, popřípadě vybočení z ustáleného způsobu rozhodování, a v kontextu uvedeného
závěru týkajícího se kompetencí rozšířeného senátu jej proto nelze považovat za relevantní
ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Na základě výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán závěry vyslovenými v tomto rozsudku
ve smyslu §110 odst. 4 s. ř. s.
[28] V novém řízení krajský soud podle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne také o náhradě nákladů
řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. dubna 2022
JUDr. Tomáš Langášek, LL.M.
předseda senátu